Создание единой национальной системы аккредитации в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Описание действующей в настоящее время системы аккредитации в области оценки соответствия
• 2. Сопоставительный анализ существующих нормативно оформленных предложений по формированию единой системы аккредитации в области оценки соответствия
• 2.1 Проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования»
• 2.2 Проект Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» и проект Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)»
• 2.3 Формальный анализ выявленных структурных альтернатив по формированию единой системы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)
• 3. Прогнозный анализ проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)»
• Основные выводы
• Литература
• Приложения
• Введение
• Настоящее исследование посвящено анализу регулирующего воздействия проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», призванного урегулировать отношения, возникающие при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям.
• Проект разработан в рамках реализации реформы технического регулирования и административной реформы в целях создания единой национальной системы аккредитации и направлен на
• – обеспечение эффективного использования механизма аккредитации как одной из форм государственного регулирования в области обязательного подтверждения соответствия;
• – обеспечение доверия изготовителей, исполнителей, продавцов и потребителей к результатам деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
• – повышение компетентности и эффективности деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
• – создание единой системы и единых правил аккредитации в области подтверждения соответствия;
• – создание условий для добросовестной конкуренции и недопущения ее ограничения в области подтверждения соответствия;
• – создание условий для признания внутри страны и за рубежом результатов аккредитации и результатов деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
• – обеспечение открытости и доступности информации в области аккредитации для граждан и хозяйствующих субъектов.
• Анализ регулирующего воздействия проекта проводится в контексте осуществления деятельности по повышению качества принимаемых решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности и внедрения в нормотворческую практику элементов оценки регулирующего воздействия. Механизм оценки регулирующего воздействия представляет собой многоаспектный анализ с точки зрения важности решаемых задач, выгод, издержек (соотношения затраты-результат) и рисков с обязательным изучением возможных альтернатив и учетом воздействия регулирующего решения на все заинтересованные стороны (в самом общем виде - хозяйствующих субъектов, потребителей и государство) с целью установления общего баланса интересов.
• В рамках настоящей работы с учетом положительного опыта стран, проводящих регулятивные реформы, а также теоретических основ институционального проектирования, осуществлен анализ воздействия проектируемого регулирующего решения по сокращенной процедуре.
• Первый раздел работ посвящен описанию действующей в настоящее время системы аккредитации в области оценки соответствия установленным требованиям и выявлению ключевых недостатков сложившейся институциональной модели.
• Во втором разделе приведен сопоставительный анализ существующих нормативно оформленных предложений по формированию единой системы аккредитации в области оценки соответствия. В качестве структурных альтернатив рассматриваются:
• – сохранение статус-кво;
• – проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования» (разработан Госстандартом России в 2003 г.);
• – проект Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» (разработан Министерством промышленности и энергетики РФ, рассматривалась версия от 26 октября 2004 г.);
• – проект Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» (разработан Министерством промышленности и энергетики РФ, рассматривался документ, внесенный в Правительство РФ в сентябре 2005 г.).
• По результатам проведения формального анализа указанных структурных альтернатив на предмет обеспечения достижения цели регулирования с минимальными трансакционными издержками с учетом существующих ресурсных ограничений (соответствия критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности) в рамках использования инструментария оценки регулирующего воздействия оптимальной признается институциональная альтернатива, оформленная проектом Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)».
• Третий раздел посвящен прогнозному анализу проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», и подготовке рекомендаций по устранению отдельных выявленных недостатков.
• В рамках настоящего исследования использовались методы сравнительного институционального анализа для сопоставления существующих структурных альтернатив реформирования системы аккредитации в области подтверждения соответствия. При этом производимые оценки носят преимущественно качественный характер, что обусловлено объективными и субъективными трудностями количественной оценки соответствующих эффектов. Вместе с тем, аккуратность исследования и строгость полученных выводов не подвергается сомнению, поскольку для сравнения альтернативных дискретных структур управления допустимо использование относительно «примитивных методов - такие исследования зачастую могут проводиться без применения сложного математического аппарата или исчисления предельных величин… В эмпирических исследованиях трансакционных издержек почти никогда не предпринимается попытка непосредственно измерить их величину». Для целей выявления сравнительной и общей оптимальности существующих альтернативных опций государственного регулирования отношений, возникающих при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям, были выделены и операционализированы критерии целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности, обеспечивающие достижение цели проектирования с минимальными трансакционными издержками с учетом существующих ресурсных ограничений.
• аккредитация сертификация качество товар
• 1. Описание действующей в настоящее время системы аккредитации в области оценки соответствия
• В рамках существующей системы сертификации (на данный момент действует 19 систем сертификации) аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий используется как вспомогательный инструмент, позволяющий обеспечить и гарантировать эффективную реализацию целей осуществления сертификации.
• В настоящее время нормативной правовой основой осуществления аккредитации в области оценки соответствия является Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», Постановление Правительства от 6 июля 2001 г. № 514 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности», Постановление Госстандарта РФ от 30 декабря 1999 г. № 72 «Об утверждении общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации», а также нормативные правовые акты уполномоченных в области аккредитации федеральных органов исполнительной власти.
• В Законе «О техническом регулировании» прописаны цели (п.1 ст. 31) и принципы (п.2 ст.31) аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия. При этом порядок осуществления аккредитации согласно Закону устанавливается Правительством (п.3 ст.31). Таким образом, в части регулирования вопросов аккредитации в области технического регулирования Закон носит по большей части декларативный, «рамочный» характер, и эффективность использования механизма аккредитации напрямую зависит от конфигурации и качества подзаконной нормативной правовой базы и закрепляемых ей положений.
• В связи с тем, что до настоящего времени Правительством так и не был утвержден предусмотренный Законом «О техническом регулировании» порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), осуществляющих деятельность в области обязательного и добровольного подтверждения соответствия, соответствующие отношения регулируются Постановлением Правительства «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, процессов производства и услуг установленным требованиям качества и безопасности» (далее также - Постановление). Постановлением утверждено Положение об аккредитации указанных организаций, определяющее принципы создания и функционирования системы аккредитации, закрепляющее функции Госстандарта и других уполномоченных в области аккредитации федеральных органов исполнительной власти (органов по аккредитации) и закладывающее правовые основы функционирования межведомственной комиссии по аккредитации. Положением также устанавливаются предельные сроки принятия решения об аккредитации организации (не более 3 месяцев с даты поступления заявки) и длительность действия аттестата аккредитации (не более 5 лет). Порядок рассмотрения заявки на аккредитацию устанавливается органом по аккредитации.
• Следует отметить, что Постановление не удовлетворяет целям реформы технического регулирования, в частности задаче формирования единой национальной системы аккредитации и общих правил ее функционирования, и приоритетам административной реформы, создавая избыточные (неэффективные) барьеры, необоснованно препятствующие осуществлению предпринимательской деятельности. Так, к функциям Госстандарта России Положением об аккредитации отнесены
• – принятие в пределах компетенции нормативных актов, регулирующих проведение работ по аккредитации;
• – осуществление надзора за соблюдением законодательства при проведении работ по аккредитации; осуществление проверок деятельности аккредитованных организаций;
• – координирует и обеспечивает (прописаны как две отдельные функции, что в корне противоречит принципам административной реформы и применяемым в ее рамках методологическим подходам) проведение работ по аккредитации;
• – ведет государственный реестр аккредитованных организаций и выдает аттестаты об аккредитации установленной формы.
• Очевидно несоответствие одному из ключевых принципов административной реформы, предполагающему разделение правоустановления и правоприменения, контроля (надзора) и оказания публичных общественных услуг и осуществления хозяйственных функций: рассматриваемое Положение об аккредитации закрепляет за Госстандартом функции по принятию нормативных правовых актов, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг. Учитывая тот факт, что подобное совмещение функций государственного регулирования в рамках органа исполнительной власти в соответствии с нормативно закрепленными принципами административной реформы недопустимо, необходимо внести определенные коррективы (изменения и дополнения) в анализируемый подзаконный акт либо признать его полностью утратившим силу.
• Отметим, что упомянутый принцип организационного разделения функций, а также другие приоритетные направления административной реформы (устранение избыточных функций государственного регулирования, исключение дублирования функций и полномочий), нашли свое отражение в более поздних нормативных правовых актах. Так, в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденным Постановлением Правительства 17 июня 2004 г. № 294, Ростехрегулирование, образованное в рамках реформирования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в результате реорганизации Госстандарта России, реализует следующие полномочия в сфере аккредитации в области оценки соответствия:
• – осуществляет проведение в установленном порядке работ по аккредитации в установленной сфере деятельности;
• – осуществляет координацию проведения работ по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия;
• – осуществляет ведение государственного реестра аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности.
• Соответственно, имеются основания говорить о наличии определенных формальных предпосылок, позволяющих встроить Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных в сфере технического регулирования, и орган по аккредитации в единую систему аккредитации в области оценки соответствия.
• Порядок проведения работ по аккредитации в нестоящее время регулируется также Постановлением Госстандарта России от 30 декабря 1999 г. № 72 «Об утверждении общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации». Данные Правила распространяются среди прочего на Систему сертификации ГОСТ Р и применяются при организации и проведении работ по аккредитации различных субъектов, проводящих работы по испытаниям, измерениям, анализу, контролю, подтверждению соответствия и другим видам оценки соответствия, изъявивших желание получить подтверждение своей компетентности. Правила нормативно закрепляют понятийный аппарат, фиксируют основные цели и принципы аккредитации, перечень участников аккредитации, к числу которых отнесены аккредитующий орган, эксперты по аккредитации, заявители, аккредитованные субъекты. При этом, при соотнесении перечня участников аккредитации с определением системы аккредитации, зафиксированным Постановлением № 514 (в систему входят Госстандарт России, другие уполномоченные в области аккредитации федеральные органы исполнительной власти, аттестованные эксперты по аккредитации и организации-заявители) возникают определенные трудности, связанные с отсутствием терминологического и логического единства.
• Правила определяют, что заявитель, претендующий на аккредитацию, должен подать в аккредитующий орган официально оформленную заявку и комплект документов, содержащий информацию, необходимую и достаточную для оценки его готовности к аккредитации. Возникает естественный вопрос о критериях необходимости и достаточности предоставляемой информации и об уровне их нормативного закрепления. Вслед за Положением об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности, в Правила указывается, что форму заявки и необходимый комплект документов, представляемые с заявкой конкретными субъектами аккредитации, устанавливает непосредственно аккредитующий орган. К компетенции аккредитующего органа отнесены также установление критериев аккредитации, порядка аттестации (проверки) заявителя, а также организации и проведения инспекционного контроля за аккредитованным субъектом. Определение порядка оплаты работ по аккредитации в соответствии с Правилами осуществляется Госстандартом России по согласованию с Минфином.
• С учетом вышеуказанного, можно констатировать несоответствие Общих правил по проведению работ по аккредитации принципам реформы технического регулирования и задаче создания единой системы аккредитации в области оценки соответствия, вытекающее из несовершенства действующей модели аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров).
• Правила по проведению аккредитации в отдельных системах сертификации и непосредственно порядок организации проведения указанных работ в настоящее время устанавливаются нормативными правовыми актами органов по аккредитации в рамках реализации последними функций по осуществлению работ по подтверждению соответствия (в том числе сертификации) и формирования систем сертификации соответствующей продукции и услуг (работ) в пределах своей компетенции.
• Основной системой сертификации является Система сертификации ГОСТ Р, созданная Госстандартом России для организации и проведения работ по обязательной сертификации продукции, работ и услуг (товары для личных нужд граждан, продукция производственно-технического назначения, строительная продукция, выполняемые работы и оказываемые услуги населению, системы качества, производства). Порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий в данной системе регулируется следующими ведомственными актами: утвержденными Постановлением Госстандарта России от 21 сентября 1994 г. № 16 Требованиями к органу по сертификации продукции и порядком его аккредитации и Требованиями к испытательным лабораториям и порядком их сертификации, а также Приказом Госстандарта России от 23 мая 2000 г. № 203 «Об утверждении документа «Порядок организации проведения работ в Госстандарте России по аккредитации испытательных лабораторий (центров) в системе сертификации ГОСТ Р». Указанные нормативные акты содержат общие требования к аккредитуемым органам по сертификации и испытательным лабораториям, перечень их функций, требования к компетентности, структуре, организации работ, документации, персоналу и средствам организаций. Отдельно прописан порядок аккредитации с указанием и расшифровкой всех ее этапов.
• Порядок аккредитации в остальных 18 зарегистрированных системах сертификации, как указывалось выше, регулируется соответствующими нормативными актами уполномоченных министерств и ведомств (аккредитующих органов - органов, управляющих системой аккредитации и проводящих аккредитацию) с учетом положений действующего законодательства и подзаконной базы. Так, в системе сертификации в гражданской авиации, относящейся к ведению Министерства транспорта РФ, порядок аккредитации определяется Правилами по проведению аккредитации в системе сертификации в гражданской авиации Российской Федерации, утвержденными Приказом Минтранса от 1 августа 2002 г. № 106 «Об утверждении правил системы сертификации в гражданской авиации Российской Федерации». Правила устанавливают общий порядок и процедуры аккредитации органов по сертификации, центров по сертификации и испытательных лабораторий (центров), участвующих в процедурах сертификации объектов гражданской авиации. Аналогичным образом фиксируются правила процедуры и управления для осуществления аккредитации в рамках прочих действующих систем аккредитации в области оценки соответствия.
• Следует еще раз подчеркнуть, что несовершенство действующей системы аккредитации в области оценки соответствия во многом обуславливается недостатками ее институционального оформления, которые, в свою очередь, проистекают из качественных характеристик сложившейся модели системы оценки соответствия в целом. Последняя в настоящее время находится в состоянии трансформации в рамках реализации реформы технического регулирования. Реформирование системы оценки соответствия как одного из ключевых элементов системы технического регулирования, от которого зависит степень адекватности определения соблюдения предъявляемых к объекту требований и, как следствие, последовательность и полнота реализации целей и принципов технического регулирования, позволяющая гарантировать обеспечение защиты жизни и здоровья граждан, имущества юридических и физических лиц, государственного и муниципального имущества, охраны окружающей среды, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, а также развитие предпринимательства и экономики страны в целом, - одно из направлений реформ, неразрывно связанное с проведением административной реформы. Принципиально важной задачей является выбор оптимальной формы оценки соответствия, позволяющей достичь цели технического регулирования с минимальными издержками. В рамках осуществления работы по выведению функций, не являющихся необходимыми функциями государственного регулирования и имеющих конкурентный характер, из области государственного применения, необходимо проведение детального анализа форм оценки соответствия объектов технического регулирования установленным требованиям применительно к каждому конкретному случаю, исходя из следующей логики: оценка соответствия обязательным требованиям к продукции (работам, услугам) и соответствующим процессам должна обеспечиваться государством и осуществляться на обязательной основе, в части же добровольных требований должны применяться более мягкие формы оценки соответствия, относимые к компетенции непосредственно хозяйствующих субъектов. При этом установление адекватных и эффективных процедур оценки соответствия должно основываться на использовании методов оценки рисков. Выбор конкретной процедуры оценки соответствия зависит от уровня риска, который должен регулироваться. Общая логика такова: при низком уровне риска (относительно низком, поскольку предполагается что в качестве оптимальной регулирующей опции выбрано установление обязательных требований, то есть риск превосходит допустимое значение) необходимо применять более мягкие формы оценки соответствия, позволяющие достичь большей экономической эффективности; для оценки соответствия объектов регулирования, сопряженных с высоким уровнем риска, должны применяться более жесткие процедуры (естественно, более затратные для субъектов предпринимательской деятельности и контрольно-надзорных институтов).
• Одной из основных форм оценки соответствия, носящей как обязательный, так и добровольный характер, является подтверждение соответствия. Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации, обязательное - в формах принятия декларации о соответствии (декларирование соответствия) и обязательной сертификации. Как указывалось выше, в настоящее время действует 19 самостоятельных систем сертификации, в число которых входит система сертификации ГОСТ Р. Структурным элементом каждой системы сертификации является система аккредитации - система, располагающая собственными правилами процедуры и управления для осуществления аккредитации, сформированная уполномоченными органами исполнительной власти в соответствии с нормами действующей нормативной правовой базы.
• Сложившаяся институциональная модель обуславливает существование принципиальных недостатков системы аккредитации в области оценки соответствия, основные из которых приведены ниже:
• – отсутствуют единая система и единые правила аккредитации в области подтверждения соответствия;
• – не существует единый закрытый перечень документов и сведений, предоставляемых заявителем в орган по аккредитации;
• – отсутствуют общие критерии аккредитации для заявителей аккредитации, органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий, осуществляющих деятельность в области обязательного подтверждения соответствия (четко прописанная совокупность требований, которым должен удовлетворять субъект аккредитации для того, чтобы быть признанным компетентным выполнять конкретные работы по оценке соответствия);
• – не зафиксирован закрытый перечень оснований отказа в аккредитации (Постановлением Госстандарта России «Об утверждении общих правил по проведению аккредитации в Российской Федерации» определено, что решение об аккредитации или об отказе в ней принимает аккредитующий орган на основании рассмотрения акта аттестации, экспертного заключения, комплекта документов заявителя и другой информации, полученной в процессе экспертизы и аттестации);
• – существуют пробелы в нормативно-правовом закреплении порядка и правил аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции (работ, услуг) и соответствующих процессов установленным требованиям в отдельных системах сертификации (так, в настоящее время сертификация продукции определена законодательными и иными нормативными правовыми актами только по 17 зарегистрированным системам сертификации; по системам сертификации морских гражданских судов и безопасности взрывоопасных производств соответствующие нормы не установлены).
• Указанные принципиальные недостатки действующей системы аккредитации являются следствием производного характера самого инструмента аккредитации в области оценки соответствия, использующегося в рамках существующих слабо скоординированных по ряду признаков систем сертификации. Подтверждением неприемлемости сложившейся ситуации служат комментарии директора Департамента технического регулирования и метрологии Минпромэнерго России М.К. Глазатовой, отметившей не пресс-конференции, посвященной основным положениям законопроекта «Об аккредитации в РФ в области оценки соответствия», что «на сегодняшний день действует 19 систем сертификации, в которых аккредитация используется как вспомогательный инструмент, и в каждой системе существуют свои правила и свой порядок ее проведения». При этом в качестве обоснования необходимости принятия законопроекта, направленного на создание национальной системы аккредитации в области оценки соответствия, была заявлена принципиальная важность создания самостоятельного инструмента аккредитации.
• Описанные выше недостатки действующей системы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и ее нормативного правового оформления очевидным образом ведут к появлению неоправданно высоких неэффективных административных барьеров и обуславливают существование известных несовершенств правоприменительной практики.
• К числу последних среди прочего относятся неоправданно высокие стоимостные и временные издержки, сопряженные с прохождением процедуры аккредитации на осуществление деятельности в определенной области подтверждения соответствия (получение аттестата аккредитации на выполнение работ в определенной области подтверждения соответствия, получение аттестата аккредитации на выполнение дополнительных работ, переоформление аттестата аккредитации).
• По результатам анализа опроса руководителей органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) были рассчитаны средние стоимостные и временные издержки на прохождение процедуры аккредитации (впервые) и аналогичные издержки на переоформление аттестата аккредитации либо получение аккредитации на дополнительные работы.
• Средние общие материальные затраты на получение аттестата аккредитации, в которые вошли плата за аккредитацию, затраты на подготовку и согласование документов, поездки в орган по аккредитации, прием комиссии по аккредитации (в том случае, если проводилась проверка на месте), а также другие затраты, которые пришлось понести для получения аккредитации, составили 85 тыс. руб. Размер общих материальных затрат аккредитованных организаций на получение аттестата аккредитации в дополнительной области либо на переоформление аттестата аккредитации составил в среднем 78 тыс. руб. При этом в 2005 г. зафиксирован резкий рост данного показателя - на 64% по отношению к предыдущему периоду (до 114 тыс. руб.).
• Средние сроки прохождения процедуры аккредитации составили 141 день. С принятием в 2001 г. Постановления Правительства «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности» наметилась тенденция к сокращению временных затрат организаций-заявителей, однако в 2003-2005 гг. указанная тенденция нарушилась - длительность прохождения процедуры выросла на 4,5% по сравнению с предыдущим периодом и составила 130 дней. Кроме того, следует отметить, что в 2001-2005 гг. более чем в половине случаев (58%) срок, прошедший с момента подачи заявления до выдачи аттестата аккредитации, превышал нормативно установленный, причем в 23% случаев более чем в два раза. Средние сроки прохождения процедуры аккредитации на дополнительные работы либо переоформления аттестата аккредитации составили 130 дней. Длительность прохождения процедуры также сократилась с принятием в 2001 г. Постановления Правительства № 514-ПП: в 2002 г. длительность прохождения процедуры составила 115 дней, что на 8% ниже среднего значения показателя в 1997-2001 годах. Однако начиная с 2004 г. средняя длительность прохождения процедуры начала увеличиваться, составив в 2004 г. 139 дней (на 23% больше чем в 2003 г.) и 142 дня в 2005 г. Кроме того, в 2001-2005 гг. в 60% случаев срок, прошедший с момента подачи заявления до выдачи аттестата аккредитации, превышал нормативно установленный, причем в 22% случаев более чем в два раза.
• Следует также отметить существование зависимости стоимостных и временных издержек на прохождение процедуры аккредитации от формы собственности аккредитованной организации (организации-заявителя): средние значения соответствующих показателей по государственным организациям ниже, чем по организациям, находящимся в частной собственности, что свидетельствует о существовании неоправданных ограничений, препятствующих развитию добросовестной конкуренции между аккредитованными органами по подтверждению соответствия.
• Для выявления существующих проблем нормативного правового регулирования отношений, возникающих при аккредитации на осуществление деятельности в определенной области подтверждения соответствия, и применения действующей нормативной правовой базы руководителям органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) было предложено оценить степень полноты реализации целей государственного регулирования в сфере аккредитации в области подтверждения соответствия. Оценка степени полноты, с которой действующая нормативная правовая база позволяет реализовать соответствующие цели, осуществлялась респондентами по 5-балльной шкале (1 - полностью не позволяет, 2 - практически не позволяет, 3 - позволяет лишь отчасти, 4 - позволяет реализовать в необходимой мере; 5 - позволяет реализовать максимально полно). Средние значения оценок респондентов приведены ниже (рис. 1.1).

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Рис. 1.1 Степень полноты, с которой действующая нормативная правовая база позволяет реализовать цели государственного регулирования в сфере аккредитации в области подтверждения соответствия
• По результатам анализа оценок руководителей органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) цели государственного регулирования отношений, возникающих при аккредитации на осуществление деятельности в определенной области подтверждения соответствия, по степени полноты содействия действующей нормативной правовой базы их реализации располагаются следующим образом (в порядке убывания):
• – обеспечение открытости и доступности информации в части требований, предъявляемых к сертификации и оценке соответствия;
• – обеспечение доверия изготовителей, продавцов и потребителей к результатам деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия;
• – обеспечение открытости и доступности информации в области аккредитации;
• – повышение компетентности и качества деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (органов по оценке соответствия);
• – устранение неоправданных препятствий для развития торговли и производства;
• – создание условий для добросовестной конкуренции между аккредитованными органами по оценке соответствия;
• – создание условий для признания внутри страны и за рубежом результатов деятельности аккредитованных органов по оценке соответствия.
• При этом руководители организаций, находящихся в частной собственности, в целом более скептичны в своих оценках полноты реализации целей государственного регулирования в сфере аккредитации в контексте действующей нормативной правовой базы, чем руководители государственных организаций.
• Для оценки существующей ситуации в сфере аккредитации в области оценки соответствия руководителям органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) предлагалось выразить свое отношение к соответствующим утверждениям. Степень согласия респондентов с приведенными ниже утверждениями измерялась по пятибалльной шкале (1 - совершенно не согласен, 2 - скорее не согласен, 3 - отчасти согласен, отчасти нет, 4 - скорее согласен, 5 - полностью согласен). Оценки степени согласия респондентов приведены ниже (рис. 1.2).

Размещено на http://www.allbest.ru/

• Рис. 1.2 Степень согласия с утверждениями относительно существующей ситуации в сфере аккредитации в области оценки соответствия
• Предлагавшиеся руководителям органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) утверждения относительно существующей ситуации в сфере аккредитации с учетом степени согласия респондентов располагаются следующим образом (в порядке убывания):
• – необходимо утверждение единого порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий;
• – необходимо оформление отношений, возникающих при аккредитации в области оценки соответствия, специальным законом, а не постановлениями правительства и ведомственными актами;
• – регулирование порядка оплаты работ по аккредитации неудовлетворительно;
• – существенным недостатком действующей системы аккредитации является различие в правилах и критериях аккредитации для разных групп организаций;
• – действующая система не позволяет в полной мере реализовать принцип обеспечения равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации.
• В части, касающейся изменений в сфере аккредитации в области оценки соответствия, анализ результатов опроса руководителей органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) позволяет говорить о том, что с принятием Федерального закона «О техническом регулировании» ситуация в области нормативного правового регулирования отношений, возникающих при аккредитации на выполнение работ в области оценки соответствия, практически не изменилась.
• Принимая во внимание тот факт, что 3/4 респондентов сознают необходимость утверждения единого порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и еще 2/3 полагают, что оформление отношений, возникающих при аккредитации в области оценки соответствия, необходимо осуществлять специальным законом, а не постановлениями правительства и ведомственными актами, представляет интерес знание руководителями аккредитованных организаций проекта Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» и отношение к его принятию. В таблице 1.1. приведены данные о поддержке принятия законопроекта руководителями органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) с учетом степени их осведомленности.
• Таблица 1.1 Поддержка принятия проекта Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия»

Знание проекта	Руководитель аккредитованной организации	Всего
	полностью поддерживает принятие законопроекта	поддерживает принятие, но с уточнениями и дополнениями	не поддерживает принятие законопроекта	затрудняется ответить
	Кол-во	%	Кол-во	%	Кол-во	%	Кол-во	%	Кол-во	%
полное	17	42,5	43	51,2	12	70,6	2	1,4	74	26,1
	23,0	58,1	16,2	2,7	100,0
частичное	14	35,0	38	46,3	5	29,4	25	17,6	82	29,0
	17,1	46,3	6,1	30,5	100,0
отсутствует	9	22,5	3	2,4	0	0,0	115	81,0	127	44,9
	7,1	2,4	0,0	90,6	100,0
всего	40	100,0	84	100,0	17	100,0	142	100,0	283	100,0
	14,1	29,7	6,0	50,2	100,0

• 45% респондентов не знакомы с проектом Закона, 26% знакомы полностью. Почти половина (44%) руководителей аккредитованных организаций поддерживает принятие законопроекта, причем 2/3 из них считают необходимым внести в проект уточнения и дополнения. Доля респондентов, поддерживающих принятие проекта, значительно выше среди ознакомившихся (полностью или частично) с его текстом. Для полностью знакомых с законопроектом руководителей аккредитованных организаций данный показатель превышает 80%.
• Следует отметить, что ситуацию, когда с проектом нормативного правового акта, призванного урегулировать отношения, возникающие при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия, и заложить правовые основы формирования и функционирования единой национальной системы аккредитации, знакомы лишь 55% руководителей органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), нельзя признать удовлетворительной. Вместе с тем, учитывая что проект размещен в открытом доступе (на официальном сайте Минпромэнерго России), недостаточная информированность аккредитованных организаций обусловлена, в первую очередь, низкой активностью последних.
• Степень поддержки проекта, превышающая 80% по полностью информированным организациям, свидетельствует об осознании важности его принятия в контексте реализации реформы технического регулирования и создания единой национальной системы аккредитации. При этом следует понимать, что поддержка законопроекта (проекта Постановления Правительства) носит концептуальный характер. Конкретное же содержание и форма закрепления проектируемых норм, оценка регулирующего воздействия которых приведена ниже, является предметом дальнейшей экспертной и нормотворческой работы.
• 2. Сопоставительный анализ существующих нормативно оформленных предложений по формированию единой системы аккредитации в области оценки соответствия
• Одним из основных направлений реализации реформы технического регулирования в настоящее время является урегулирование отношений, возникающих в процессе аккредитации юридических и физических лиц на выполнение работ в области оценки соответствия, с учетом существующих в данной сфере приоритетов. Сложившаяся в настоящее время система аккредитации не отвечает ряду существенных требований, является запутанной, громоздкой, непрозрачной и вступает в противоречие с принципами реформы технического регулирования. Анализ действующих нормативных правовых актов, регулирующих отношения, которые возникают при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ в области оценки соответствия, а также практики их применения, свидетельствуют о существовании следующих основных недостатков системы аккредитации:
• – неоднородность правовых норм, устанавливающих требования к порядку аккредитации и органам по сертификации и испытательным лабораториям (центрам), что не дает возможности установления единого порядка аккредитации и проведения единой политики в данной области;
• – несоответствие действующих норм и правил аккредитации международным требованиям, что является препятствием для вступления России в международные организации по аккредитации;
• – наличие случаев совмещения в одном федеральном органе исполнительной власти полномочий по установлению правил аккредитации, проведению аккредитации, а также по организации и проведению работ по обязательной сертификации в созданных ими системах обязательной сертификации, что противоречит законодательству о техническом регулировании и ограничивает развитие добросовестной конкуренции при осуществлении деятельности в области подтверждения соответствия.
• Закон «О техническом регулировании» заложил основу для реформирования системы аккредитации и определил его основные направления. Законом закреплено понятие аккредитации, понимаемой как официальное признание уполномоченным органом компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. В статье 3 к числу основных принципов технического регулирования среди прочего отнесены:
• – единство системы и правил аккредитации;
• – недопустимость ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;
• – недопустимость совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию.
• Статья 31 Закона закрепляет основные цели и принципы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке соответствия, а также определяет, что порядок осуществления аккредитации устанавливается Правительством.
• Из вышеизложенного отчетливо явствует необходимость конструирования и нормативно-правового оформления принципиально новой системы аккредитации в области оценки соответствия. При этом существует несколько различных сценариев реформирования системы аккредитации, расхождения между которыми по отдельным аспектам весьма существенны. Соответственно, центральным вопросом является выбор оптимальной институциональной альтернативы с точки зрения максимального соответствия критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования в рамках заявленных допустимых целей регулирующего воздействия. Поставленная задача решается посредством осуществления оценки регулирующего воздействия, суть которой заключается в проведении многоаспектного анализа с точки зрения важности решаемых задач, выгод, издержек (соотношения затраты-результат) и рисков с обязательным изучением возможных альтернатив и учетом воздействия регулирующего решения на все заинтересованные стороны (хозяйствующих субъектов, потребителей и государство) с целью установления баланса интересов.
• На начальном этапе анализа необходимо в явной форме обозначить существующие институциональные альтернативы, предложив несколько содержательно различных вариантов системы аккредитации в области оценки соответствия и предложений по их нормативно-правовому закреплению. Определение возможных (потенциальных) регулятивных опций и их ключевых характеристик существенно упрощается, учитывая существующие активные внешние ограничения: в силу того, что разработка предложений по реформированию системы аккредитации в соответствии с приоритетами реформы технического регулирования ведется в течение довольно длительного периода (фактически с момента вступления в силу Закона «О техническом регулировании»), в настоящее время существует несколько нормативно оформленных предложений. Приведем наиболее проработанные проекты, учитывая, что с наибольшей вероятностью именно один из них в том или ином виде будет принят в качестве основного, и именно на нем сосредоточится дальнейшая законопроектная работа.
• – Проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования».
• – Проект Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия».
• – Проект Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)».
• Отметим, что существует также и ряд других предложений, которые имеют целью урегулирование отношений, возникающих в процессе аккредитации юридических и физических лиц на выполнение работ в области оценки соответствия. Однако в силу того, что качество их проработки представляется недостаточно высоким, детальный анализ данных предложений в качестве альтернативных регулятивных опций нецелесообразен.
• Такая институциональная альтернатива, как сохранение статус-кво, также не подлежит рассмотрению, поскольку уже предварительный анализ позволяет говорить о ее неэффективности - реформирование системы аккредитации в области оценки соответствия по любому из предлагаемых сценариев позволит обеспечить более полную и эффективную реализацию целей государственного регулирования в данной сфере. Кроме того, действующая система (закрепленная соответствующими нормативными правовыми актами) вступает в противоречие с Законом «О техническом регулировании», о чем шла речь выше. Таким образом, сохранение статус-кво невозможно по причинам как формального, так и содержательного характера.
• Ниже будут рассмотрены упомянутые институциональные альтернативы, а также выявлены их основные сильные и слабые стороны.
• Для целей настоящего исследования представляется необходимым четко определить границы предметной области и спектр регулируемых отношений в рамках аккредитации в области оценки соответствия, что позволит обеспечить необходимую логическую строгость и избежать терминологической путаницы при дальнейшем анализе. Федеральный закон «О техническом регулировании» определяет аккредитацию как официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. Оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме, т.е. аккредитация является также одной из форм оценки соответствия. Таким образом, следует различать аккредитацию в широком и в узком смыслах - в первом случае речь идет о признании компетентности в сфере прямого или косвенного определения требований, предъявляемых к объекту технического регулирования (аккредитация в области технического регулирования, аккредитация в области оценки соответствия), во втором - об аккредитации как непосредственно о форме оценки соответствия. Далее, границы предметной области аккредитации в сфере оценки соответствия могут сужаться до подтверждения соответствия. В этом случае под аккредитацией понимается подтверждение компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия.

2.1 Проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования»

Во исполнение Закона «О техническом регулировании», устанавливающего, что принципами аккредитации в Российской Федерации являются единая система и правила аккредитации, Госстандарт России разработал проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия». Необходимость принятия данного нормативного документа согласно прилагаемой к проекту пояснительной записке обуславливается:

– Требованием Закона «О техническом регулировании», в соответствии с которым аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, осуществляется в порядке, установленном Правительством (п.3 ст.31);

– Неэффективностью существующей системы аккредитации: в настоящее время действует около двадцати органов по аккредитации, образованных в составе систем обязательной сертификации федеральными органами исполнительной власти (нарушение принципа недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию), что, среди прочего, обуславливает

– ведомственную зависимость органов по сертификации;

– существование неоднородности, множественности и, в отдельных случаях, противоречивости правил по аккредитации;

– невозможность обеспечить взаимное признание органов по аккредитации во внешнеэкономической деятельности (и, как следствие, деятельности аккредитованных в системе органов по сертификации и испытательных лабораторий, и далее - признание и доверие к сертифицированной продукции и протоколам сертификации);

– отсутствие координации деятельности по аккредитации.

В целях реализации норм Закона «О техническом регулировании», совершенствования системы аккредитации в области оценки соответствия и устранения избыточных административных барьеров, препятствующих осуществлению предпринимательской деятельности, проект постановления предполагает утверждение Порядка аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования (далее также - Порядок).

В пояснительной записке указывается, что Порядок аккредитации разработан на основе международных норм и правил и предусматривает общие правила осуществления работ по аккредитации: экспертизу документов, аттестацию заявителя, инспекционный контроль, порядок оплаты работ, порядок рассмотрения жалоб и апелляций. Устанавливается, что объектами аккредитации являются юридические и физические лица, выполняющие работы в области оценки соответствия. Вводится единая форма (бланк) аттестата аккредитации и собственный знак единой системы аккредитации.

В рамках создания единой системы аккредитации в области технического регулирования проектом предусмотрено коренное структурное и функциональное преобразование отдельных ее участников и системы в целом в целях урегулирования отношений в области выполнения работ по оценке соответствия (в форме подтверждения соответствия и иных формах в добровольном порядке). В качестве участников системы аккредитации заявлены:

– Межведомственная комиссия по вопросам аккредитации в области технического регулирования;

– Российское Бюро по аккредитации;

– Комиссия по апелляциям;

– органы по аккредитации в системах обязательной сертификации, образованных федеральными органами исполнительной власти, на которые законодательными и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации возложены организация и проведение работ по обязательной сертификации (далее -- органы по аккредитации в системах обязательной сертификации);

– эксперты по аккредитации;

– органы по оценке соответствия.

Межведомственная комиссия по вопросам аккредитации, согласно Порядку, создается в целях проведения единой политики по вопросам аккредитации в области технического регулирования. Функции Комиссии и порядок осуществления ей своей деятельности должен быть определен Правительством РФ.

Проектом предусмотрено создание Российского Бюро по аккредитации, которое, с одной стороны, призвано выполнять функции одного из органов по аккредитации, а с другой, - функции, необходимые для обеспечения функционирования системы по аккредитации в целом. Бюро создается на базе некоммерческой, подведомственной Госстандарту России (Федеральному агентству по техническому регулированию и метрологии) организации, которой передаются закрепленные за Ростехрегулированием функции по аккредитации - как системообразующие функции (функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования), так и функции органа по аккредитации в системе сертификации ГОСТ Р.

...