Создание единой национальной системы аккредитации в России

Как указывалось выше, формальный анализ существующих институциональных альтернатив имеет целью выбор оптимального варианта регулирующего воздействия, позволяющего обеспечить эффективность проектируемого нормативного правового акта, под которой традиционно в рамках экономической теории права понимается «степень соответствия того поведения экономических субъектов, которое предписывается и поощряется данным актом, задаче максимизации стоимости, наиболее эффективного использования ресурсов». Эффективные в указанном смысле регуляции следует рассматривать как наиболее соответствующие общественным интересам, то есть приносящие максимальную чистую прибыль обществу.

Анализ влияния регулирования проводится на основе сопоставления выгод (преимуществ) и издержек (недостатков) альтернативных опций (cost-benefit analysis) с учетом общественной (социальной) значимости решаемых задач и оценкой сопряженных рисков. При этом принципиально важно установление баланса интересов заинтересованных сторон - в общем случае - хозяйствующих субъектов, потребителей и государства.

Определение сторон, прямо и косвенно затрагиваемых введением проектируемой регуляции

Проектирование нормативного акта, регулирующего отношения, возникающие при аккредитации на выполнение работ по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям, в рамках создания единой национальной системы аккредитации непосредственно затрагивают две агрегированные группы интересов - государство и органы по оценке соответствия установленным требованиям (органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры)). Указанные заинтересованные стороны согласно закрепляемому понятийному аппарату являются участниками национальной системы аккредитации. Государство в данном случае представлено федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им организациями:

– Минпромэнерго России (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере технического регулирования);

– Ростехрегулирование (федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования);

– органы по аккредитации - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции в установленной сфере деятельности (в соответствии с проектом Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования» - федеральные органы исполнительной власти, образовавшие системы обязательной сертификации);

– органы по аккредитации - некоммерческие организации, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, образовавшим системы обязательной сертификации (в соответствии с проектом Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования»).

К числу субъектов предпринимательской деятельности, прямо затрагиваемых проектируемой регуляций, как указывалось выше, относятся

– органы по сертификации;

– аккредитованные испытательные лаборатории (центры);

– потенциальные заявители аккредитации.

Принимаемое решение в сфере государственного регулирования также оказывает прямое влияние на экспертов по аккредитации.

Косвенное влияние оказывается на субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих в процессе подтверждения соответствия установленным требованиям взаимодействие с аккредитованными органами по оценке соответствия (органами по сертификации и аккредитованными испытательными лабораториями (центрами)), и потребителей соответствующей продукции (работ, услуг). Принимаемые данными субъектами экономические (хозяйственные) решения напрямую зависят от степени конкурентности рынков услуг, оказываемых органами по сертификации и аккредитованными испытательными лабораториями (центрами), наличия препятствий к пользованию данными услугами и фактического уровня таких барьеров, а также степени уверенности в компетентности и независимости органов, осуществляющих аккредитацию, и доверия изготовителей, исполнителей, продавцов и потребителей к результатам их деятельности.

Воздействие проектируемой регуляции на всю экономику и общество в целом должно рассматриваться сквозь призму реализации реформы технического регулирования в рамках повышения эффективности использования механизма аккредитации как одной из форм государственного регулирования в области обязательного подтверждения установленным требованиям, повышения эффективности деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), создания условий для признания внутри страны и за рубежом результатов их деятельности.

Сочетание рассматриваемых структурных альтернатив с существующим регулированием, встроенность в систему нормативного правового регулирования предпринимательской деятельности в установленной области

Структурная альтернатива, оформленная проектом Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования» (далее также - Альтернатива 1), предусматривает регулирование возникающих при аккредитации на выполнение работ в области оценки соответствия (подтверждения соответствия) отношений нормативным актом Правительства РФ, что соответствует нормам Закона «О техническом регулировании». При этом признается утратившим силу Постановление Правительства от 6 июля 2001 г. № 514 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, процессов производства и услуг установленным требованиям качества и безопасности», а также ряд положений других нормативных актов (например, Положения об организации и осуществлении государственного контроля и надзора в области стандартизации, обеспечения единства измерений и обязательной сертификации, утвержденного Постановлением Правительства от 16 мая 2003 г. № 287). Проектом предусмотрено утверждение в установленном порядке разработанных уполномоченными федеральными органами исполнительной власти нормативных документов, устанавливающих единые правила аккредитации в области технического регулирования.

Проектом Закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» (далее также - Альтернатива 2) предложена институциональная модель, в рамках которой соответствующие отношения регулируются на законодательном уровне, что вступает в противоречие с Законом «О техническом регулировании», в соответствии с которым порядок аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, устанавливается Правительством (Ст.31.). В связи с этим, принятие данной структурной альтернативы необходимым образом сопряжено с внесением изменений в действующую законодательную базу, что сопряжено с описанными выше издержками. Проектом Закона предусмотрено утверждение Правительством положений об аккредитации в конкретных областях оценки соответствия, регулирующих порядок осуществления органами по аккредитации полномочий в сфере оценки соответствия обязательным требованиям, требования к порядку управления деятельностью по аккредитации и специальные критерии аккредитации, а также ряд других вопросов. В проекте содержится требование о необходимости приведения нормативных правовых актов Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти в соответствие с проектируемым Законом.

Третья из рассматриваемых структурных альтернатив (далее также - Альтернатива 3) предполагает институциональное оформление системы аккредитации нормативным актом Правительства (проект Постановления «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)»). Правительством. Минпромэнерго России разрабатываются и утверждаются по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти нормативные правовые акты, устанавливающие

– форму знака аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия и порядок его применения;

– порядок аттестации экспертов по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия;

– порядок ведения единого реестра органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров), а также единого реестра экспертов по аккредитации, предоставления содержащихся в них сведений и оплаты за предоставление содержащихся в указанных реестрах сведений;

– порядок регистрации органов по аккредитации в области добровольного подтверждения соответствия;

– форму аттестата аккредитации;

– положение о совете по аккредитации;

– положение о комиссии по апелляциям;

– положение об инспекционной комиссии.

Уполномоченным федеральным органам исполнительной власти предписывается разработка и утверждение положений об аккредитации в конкретных областях деятельности по обязательному подтверждению соответствия.

Проектом предусмотрено внесение изменений в утвержденное Постановлением Правительства от 17 июня 2004 г. №294 Положение о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, исключающее в подпункте 5.4.16., в котором закрепляются полномочия агентства, слова «координацию проведения работ по аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия», что соответствует перечню закрепляемых за федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования, полномочий. Проектом также установлено, что Постановление Правительства от 6 июля 2001 г. № 514 «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, процессов производства и услуг установленным требованиям качества и безопасности» действует в части, не противоречащей проектируемому Постановлению. Данное положение сопряжено с потенциальным снижением эффективности предлагаемых к введению регулирующих мер, обусловленным наличием необоснованно большого массива нормативно закрепленных требований к субъектам предпринимательской деятельности. Сохранение старой регуляции (пусть даже в части, не противоречащей действующим нормам) наряду с введением новой неизбежно накладывает дополнительные непроизводительные (не связанные с получением дополнительных преимуществ) издержки как на предпринимателей, так и на уполномоченные органы исполнительной власти (в силу избыточной усложненности системы регулирующих актов). Учитывая также тот факт, что Постановление № 514 регулирует отношения в рамках действующей в настоящее время неэффективной системы аккредитации и содержит в большом количестве нормы, противоречащие принципам реформы технического регулирования и системы аккредитации в области подтверждения соответствия в частности, а также положениям проектируемой регуляции, представляется целесообразным признать данный нормативный акт утратившим силу со вступлением в действие нового порядка.

Выявленные преимущества и недостатки рассматриваемых структурных альтернатив

Альтернатива 1.

Основные преимущества:

– создается единая система и правила аккредитации;

– частично ограничиваются возможности ведомственного нормотворчества.

Основные недостатки:

– не реализована трансформация аккредитации из вспомогательного инструмента в рамках действующих систем сертификации в самостоятельный механизм, рассматриваемый как одна из форм государственного регулирования в области обязательного подтверждения соответствия;

– порядок формирования органов по аккредитации и их статус не позволяют говорить о повышении эффективности функционирования системы аккредитации, поскольку, во-первых, не обеспечивают преодоления существующих недостатков системы, а во-вторых, сопряжены с проявлением дополнительных «встроенных проблем»;

– не устранено совмещение разнородных полномочий в рамках одного органа, не решен вопрос разграничения хозяйственных и властных функций;

– сохранен неэффективный порядок финансирования функционирования системы аккредитации;

– нормативное закрепление порядка организации работ по аккредитации в сфере оценки соответствия обязательным требованиям не отвечает критериям полноты и детальности проработки;

– отсутствуют единые общие критерии аккредитации;

– проект регуляции содержит технические недостатки (недостатки юридической техники).

Альтернативы 2, 3.

Основные преимущества:

– в рамках проекта осуществлен переход к использованию аккредитации как самостоятельного инструмента государственного регулирования предпринимательской деятельности в контексте осуществления государственной политики в области технического регулирования;

– последовательно реализован принцип единства системы и правил аккредитации в области подтверждения соответствия;

– закреплены единые общие критерии аккредитации для заявителей аккредитации, органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров), осуществляющих деятельность в области обязательного подтверждения соответствия;

– детально прописан порядок организации работ по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия.

Основные недостатки:

– в проекте не был последовательно реализован принцип разграничения функций государственного регулирования и хозяйственных функций; не устранено совмещение разнородных полномочий в рамках одного органа;

– проект содержит определенные технические недостатки, существование которых обусловлено недостаточной проработкой отдельных положений проекта регулирующего решения.

Приведенные основные недостатки и преимущества проанализированных альтернативных проектов регуляций позволяют определить и классифицировать ожидаемые последствия принятых мер в форме оценки воздействия принимаемого решения на экономику и общество в целом, а также выгод и издержек отдельных групп интересов в связи с принятием той или иной институциональной альтернативы.

Издержки и выгоды заинтересованных групп, затрагиваемых проектируемым нормативным правовым актом

Очевидно, что каждая из рассматриваемых опций сопряжена с подлежащими анализу и оценке выгодами и убытками для различных заинтересованных групп. Под выгодами понимается любое улучшение их положения в результате осуществления институциональных преобразований, под издержками, соответственно, ухудшение условий их деятельности (оцениваемое как объективно, так и субъективно). При этом, в составе издержек учитывается альтернативная стоимость принимаемого решения (величина «упущенных возможностей»).

Альтернатива 1.

Таблица 2.1 Распределение выгод и издержек по заинтересованным группам, затрагиваемым предлагаемой к введению регуляцией (альтернатива 1)

Альтернативы 2, 3.

Таблица 2.2 Распределение выгод и издержек по заинтересованным группам, затрагиваемым предлагаемой к введению регуляцией (альтернативы 2, 3)

Кроме непосредственных последствий введения регуляции для перечисленных заинтересованных групп учету подлежат также косвенные эффекты. Принятие альтернатив 2, 3 позволит повысить эффективность действующей системы регулирования, снизить регуляторную нагрузку на субъектов предпринимательской деятельности, повысить конкурентность и гибкость соответствующих рынков. Характеристики же институциональной альтернативы 1 не позволяют дать однозначно положительную оценку указанных сопряженных косвенных эффектов.

Перераспределительные последствия рассматриваемых альтернатив

Следует отметить, что наряду с учетом оказывающих влияние на объем производимых в экономике благ распределительных эффектов, который обеспечивается прямым сопоставлением сопряженных с введением регуляции выгод и издержек, необходимо принимать во внимание и перераспределительные эффекты. Характер последних в рассматриваемом случае определяется как общественно желательный, поскольку проект регуляции направлен на сокращение неэффективных административных барьеров и отвечает интересам бизнеса и потребителей (в ущерб интересам действующих оппортунистически операторов барьера) за счет расширения возможностей обмена и усиления конкуренции, что, в конечном счете, обеспечивает большую экономическую эффективность и повышение уровня общественного благосостояния. Очевидно, что по данному критерию более предпочтительны альтернативы 2 и 3 как максимально соответствующие задаче снятия существующих и предотвращения появления новых неэффективных административных барьеров в контексте реализации политики дерегулирования.

Таблица 2.3 Обобщение результатов для рассмотренных структурных альтернатив

Соответствие институциональных альтернатив критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности

В соответствии с проектом Закона «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности», разработанным Минэкономразвития России в рамках осуществления работы по повышению качества регулирующих решений и внедрению элементов оценки регулирующего воздействия в нормотворческую практику, меры государственного регулирования предпринимательской деятельности могут быть признаны целесообразными, адекватными, осуществимыми и эффективными в случае соблюдения совокупности следующих критериев:

1. доказано соответствие целей регулирующего воздействия, четко прописанным допустимым целям;

2. установлена невозможность достижения цели регулирующего воздействия с помощью иных мер, предполагающих отказ от установления ограничений или установление менее жестких ограничений прав, связанных с предпринимательской деятельностью;

3. установлено отсутствие в действующих нормативных правовых актах иных мер регулирующего воздействия, направленных на тождественную цель;

4. установлена возможность достижения поставленной цели с помощью предлагаемых мер регулирующего воздействия с учетом финансовых и иных ресурсов, которые могут быть направлены на осуществление мер регулирующего воздействия;

5. установлено существенное превышение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздействия;

6. в случае осуществления мер регулирующего воздействия органами государственной власти Российской Федерации установлена невозможность осуществления этих мер органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления или установлено существенно менее благоприятное соотношение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздействия органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления;

7. в случае осуществления мер регулирующего воздействия органами государственной власти субъектов Российской Федерации установлена невозможность осуществления этих мер органами местного самоуправления или установлено существенно менее благоприятное соотношение совокупных выгод государства, граждан и общества над совокупными затратами (потерями, издержками указанных лиц) в результате применения рассматриваемых мер регулирующего воздействия органами местного самоуправления.

Соответствие рассматриваемых в рамках настоящего исследования структурных альтернатив приведенным критериям устанавливается в таблице 4.

Таблица 2.4 Соответствие проектов регулирующих решений критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности

По результатам проведенного изучения структурных альтернатив альтернатива 1 признается несоответствующей критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности (как неудовлетворяющая критериям 4 и 5 перечня).

Формальный анализ выявленных институциональных альтернатив по формированию единой системы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) позволяет говорить о сравнительной неоптимальности альтернативы 1 (альтернатива, оформленная проектом Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования»), связанной с

– относительно высокой вероятностью недостижения поставленной цели с помощью предлагаемых мер регулирующего воздействия (неполное достижение цели, если рассматривать ее задание как интервальное);

– возможно отрицательным балансом интересов отдельных заинтересованных групп, обусловленным перераспределительным характером регуляции/проявлением перераспределительного эффекта (в пользу групп специальных интересов (операторов регулятора), рассчитывающих на извлечение ренты), а также неустановленным совокупным превышением выгод государства, субъектов предпринимательской деятельности и потребителей над затратами (при определенных условиях расширения возможностей обмена, а значит и роста общего объема производимых в экономике благ не произойдет);

– сравнительно высокими трансакционными издержками реализации рассматриваемого институционального проекта.

Учитывая субоптимальный характер альтернативы 2, институциональная альтернатива 3 (оформленная проектом Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)») рассматривается как оптимальный вариант. Более углубленному анализу регулирующего воздействия данного проекта посвящен следующий раздел.

3. Прогнозный анализ проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)»

Целью осуществления прогнозного анализа проекта нормативного правового акта является выявление и оценка экономических последствий, к которым приведет введение его в действие. Под экономическими последствиями понимается «соотношение выгод и затрат, которые получат и будут нести различные индивиды (группы индивидов) и организации (включая совокупность государственных органов власти и управления) в течение некоторого периода времени», а также общество в целом (динамика общественного благосостояния). Соответственно, проведение прогнозного анализа рассматриваемого проекта включает в себя два основных последовательных этапа:

– выявление групп, затрагиваемых регуляцией (как прямо, так и косвенно);

– качественная и по возможности количественная оценка выгод и издержек для каждой заинтересованной группы, оценка перераспределительных эффектов.

В рамках формального анализа выявленных структурных альтернатив по формированию единой системы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) были определены стороны, прямо и косвенно затрагиваемые введением проектируемой регуляции:

– государство (органы государственной власти, в частности, органы по аккредитации - уполномоченные федеральные органы исполнительной власти);

– заявители аккредитации, органы по сертификации, аккредитованные испытательные лаборатории (центры);

– изготовители, исполнители, продавцы и потребители.

Качественные оценки выгод и потерь групп специальных интересов приведены в таблице 3.1.

Таблица 3.1 Распределение выгод и издержек по заинтересованным группам

Выявленный состав конкретных выгод и издержек для каждой заинтересованной группы позволяет соотнести баланс интересов государства, заявителей аккредитации и аккредитованных органов и изготовителей, исполнителей, продавцов и потребителей. Вместе с тем, приведенные оценки носят качественный характер. Количественная оценка положительных и отрицательных изменений положения указанных экономических агентов в связи с введением в действие регуляции позволяет определить примерную величину соответствующих эффектов. Однако проведение количественного анализа сопряжено с известными трудностями, обусловленными как объективной сложностью выделения «чистого» вклада проектируемого регулирующего решения в изменение положения заинтересованных групп, так и отсутствием/несовершенством статистических данных. В связи с этим, следует отметить, что качественная оценка издержек и выгод затрагиваемых регулированием экономических агентов сама по себе представляет самостоятельный интерес, поскольку позволяет формировать принципиально важные суждения о проектируемом нормативном правовом акте и делать выводы относительно его регулирующего воздействия на заинтересованные стороны.

Примером количественной оценки может стать расчет приблизительной величины сокращения издержек заявителей аккредитации в связи с устранением необоснованно завышенных требований к срокам прохождения процедуры. По данным Ростехрегулирования, на 31 декабря 2004 г. в Государственном реестре было зарегистрировано 2446 испытательных лабораторий (центров) и 1153 органа по сертификации. Если в качестве приблизительной экспертной оценки периода действия аттестата аккредитации принять срок в 4 года, то примерное количество выдаваемых (переоформляемых) аттестатов аккредитации за год составит 900 единиц. Предположим далее, что в связи с сокращением максимального срока принятия решения об аккредитации либо об отказе в ней с 3 месяцев до 2, средний срок рассмотрения заявления об аккредитации также сократится на месяц. Величину выигрыша заявителей аккредитации возможно приблизительно оценить исходя из величины упущенной выгоды в связи с невозможностью оказывать услуги в сфере подтверждения соответствия без аттестата аккредитации. По данным Федеральной службы государственной статистики, число прибыльных организаций и сумма прибыли по отраслям экономики, не попавшим в дробную классификацию, составили в 2003 г. соответственно 16923 единицы и 345101 млн. руб. Таким образом, средняя прибыль организации в месяц 1,7 млн руб. Примем данную величину в качестве приближения месячной прибыли органа по сертификации/испытательной лаборатории (центра). В этом случае, данная величина и будет являться оценкой величины упущенной выгоды (издержек, связанных с существованием избыточной регуляции) для заявителя аккредитации. С учетом оценки количества ежегодно выдаваемых аттестатов аккредитации, годовые издержки бизнеса, связанные с преодолением неэффективного административного барьера, приближенно составляют 1,5 млрд. руб. Если же принимать во внимание тот факт, что на практике средние сроки прохождения процедуры аккредитации превышают 4 месяца, утверждение Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) в рамках создания единой национальной системы аккредитации позволит сократить сроки, проходящие с момента подачи заявления об аккредитации до выдачи аттестата аккредитации более чем в 2 раза (при условии соответствия проектируемого института нормативной модели). В этом случае приблизительная оценка издержек предпринимателей, сопряженных с преодолением неэффективного административного барьера (величина упущенной выгоды), возрастают до 3 млрд. руб.

Необходимо понимать, что представленные расчеты носят субъективный характер, а также в силу принятых допущений являются весьма приблизительными. Вместе с тем, проведенная оценка позволяет определить масштаб сокращения затрат бизнеса в связи с устранением неэффективных ограничителей предпринимательской деятельности. Так, только сокращение сроков прохождения процедуры аккредитации потенциально сокращает затраты заявителей на величину, составляющую от 1 до 3 млрд. руб. Аналогичным образом количественная оценка проводится по другим статьям издержек субъектов предпринимательской деятельности для целей измерения положительных и отрицательных изменений их положения в связи с принятием рассматриваемого регулирующего решения. Для целей монетизации соответствующих эффектов используются официальные статистические данные, оценочные (экспертные данные), а также данные субъективной статистики, полученные на основе опросов хозяйствующих субъектов (органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)).

Сопоставление потерь и выгод затрагиваемых проектируемой регуляцией групп позволяет сделать обоснованные выводы о характере изменений их положения и о направленности сопряженных перераспределительных процессов. Проведенный анализ свидетельствует о том, что потенциальными получателями выгод от принятия регулирующего решения являются все три выявленные агрегированные группы интересов:

– Положительный баланс интересов государства обеспечивается за счет рационализации процесса регулирования отношений, возникающих при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям. При этом на реализацию соответствующих функций не требуется дополнительно затрачивать бюджетные средства, поскольку функции по нормативно-правовому регулированию и исполнительно-распорядительные функции осуществляются органами исполнительной власти в рамках реализации установленных полномочий (в частности, в сфере технического регулирования), а издержки на оказание публичных услуг покрываются оплатой услуг по аккредитации и инспекционного контроля, вносимой заявителями аккредитации, органами по сертификации и аккредитованными испытательными лабораториями (центрами). Затраты на формирование, поддержание и обеспечение эффективного функционирования проектируемого института несущественны, поскольку последний создается в рамках действующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

– Превышение выгод заявителей аккредитации, органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) над потерями, как указывалось выше, обусловлено сокращением издержек по прохождению соответствующих административных процедур в связи с их упрощением и более четкой регламентацией (и, как следствие, снижением затрат, связанных с существованием избыточных (неэффективных) регуляций в формах вымогательства ренты и создания административных барьеров) при неизменной структуре прочих издержек;

– Выигрыш прочих заинтересованных хозяйствующих субъектов (изготовителей, исполнителей, продавцов и потребителей) определяется наличием конкретных выгод от введения проектируемого регулирующего решения (см., например, таблицу 3.1.) наряду с отсутствием сколько-нибудь значимых дополнительных издержек и сопряженных негативных эффектов.

Влияние проектируемой регуляции на уровень общественного благосостояния в целом следует оценить как положительное, поскольку ее введение в действие расширит возможности (границы) обменов между хозяйствующими субъектами, в частности, за счет повышения конкуренции на рынках услуг по аккредитации в сфере подтверждения соответствия. Возникающие при этом перераспределительные эффекты общественно желательны, так как обеспечивают более полную реализацию интересов государства, субъектов предпринимательской деятельности и потребителей с учетом ограничения возможностей проявления рентоориентированного поведения операторов регулятора посредством снятия существующих и предотвращения появления новых неэффективных административных барьеров, что способствует также более полной реализации целей и принципов реформы технического регулирования и находится в контексте политики дерегулирования.

В разделе 2.3. «Формальный анализ выявленных структурных альтернатив по формированию единой системы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» приведен анализ проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» на предмет соблюдения совокупности критериев, закрепленных проектом Закона «Об особенностях принятия решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности». По результатам экспертизы регулирующего воздействия рассматриваемые меры государственного регулирования предпринимательской деятельности были признаны целесообразными, адекватными, осуществимыми и эффективными.

Следует, однако, отметить, что предложенные критерии целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования заданы неявно (через совокупность других критериев). В связи с этим, возникает проблема оценки соответствия проекта регулирующего решения непосредственно указанным критериям, для чего необходимо операционализировать соответствующие понятия.

Целесообразность - соответствие институционального проекта состоянию экономических процессов, модель (ключевые характеристики) которых представляется в качестве цели (соответствие «состоянию, которое должно наступить в результате функционирования создаваемого института»).

Адекватность - степень соответствия институциональной модели, внедряемой проектируемой регуляцией, характеру соответствующих экономических процессов.

Осуществимость - возможность реализации институционального проекта с учетом существующих ресурсных и временных ограничений. Анализ проекта на предмет осуществимости наряду с формированием суждений относительно ресурсной осуществимости исходя из существующих финансовых, информационных, властных и прочих возможностей и приемлемости периода времени реализации предполагает также учет степени полноты, точности и однозначности формулирования проектируемых норм в контексте их применения (интерпретации, передачи (распространения) и восприятия) и величины соответствующих издержек заинтересованных экономических агентов.

Эффективность - степень соответствия того поведения экономических субъектов, которое предписывается и поощряется проектируемым нормативным актом, задаче максимизации стоимости, наиболее эффективного использования ресурсов. При этом, в рамках анализа следует учитывать как эффективность сравнительную (с учетом рассматриваемых институциональных альтернатив), так и общую.

Как показал предыдущий анализ, реализация проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» позволяет обеспечить создание и эффективное функционирование единой национальной системы аккредитации в соответствии с заявленными целями и принципами аккредитации, что свидетельствует о его целесообразности. Соответствие институционального проекта критерию адекватности обеспечивается фактом детального учета в процессе его разработки особенностей соответствующих экономических процессов и интересов затрагиваемых вводимой регуляцией групп.

Осуществимость проекта регуляции с точки зрения имеющихся финансовых, властных, информационных и прочих возможностей, а также времени его осуществления, представляется установленной, поскольку реализация осуществляется уполномоченными органами государственной власти, наделенными соответствующими властными полномочиями, и не требует существенных дополнительных расходов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации, а отводимые сроки достаточны для прохождения регламентированных процедур рассмотрения и утверждения необходимых документов и внедрения проектируемого института в общий контекст государственного регулирования предпринимательской деятельности (адаптации затрагиваемых регуляцией экономических агентов к новым нормам). Осуществимость проектируемого нормативного правового акта, понимаемая как его действенность, в рамках прогнозного анализа обеспечивается полнотой, точностью и однозначностью формулирования регулирующих норм (их необходимых компонентов - описания ситуации, предписанных (запрещенных, разрешенных) действий, санкций и их субъекта). При этом, важное значение с экономической точки зрения имеют издержки

– идентификации нормируемой ситуации;

– идентификации предписываемых (запрещаемых, разрешаемых) действий;

– идентификации факта нарушения нормы;

– выбора санкций;

– применения санкций.

Не останавливаясь на рассмотрении теоретических аспектов выявления и анализа (оценки) данных видов издержек, которому посвящен целый ряд теоретических разработок (например, Тамбовцев В.Л. Право и экономическая теория, 2005), укажем, что предлагаемая анализируемым проектом институциональная модель характеризуется их приемлемым уровнем, в том числе, по сравнению с существующими альтернативными опциями. Вместе с тем, следует отметить отдельные недостаточно детально проработанные положения, нормативное закрепление которых будет способствовать росту непроизводительных издержек экономических агентов, затрагиваемых проектируемой регуляцией. К их числу относится описывавшийся в разделе 2.2. технический недостаток, связанный с неясностью закрепления процедуры аннулирования действия аттестата аккредитации в части, предусматривающей немедленное аннулирование действия аттестата в определенных случаях, которые квалифицируются как грубые нарушения установленных критериев аккредитации (и требуют, согласно проекту, установления сроков для выполнения корректирующих действий). Нечеткое формулирование данной нормы неизбежно приведет к ее неоднозначной интерпретации и обусловит возникновение противоречий и конфликтов между затрагиваемыми регуляцией хозяйствующими субъектами и системой наблюдения за реализацией регуляции (операторами регуляции). При этом последняя фактически наделяется избыточно широкими дискреционными полномочиями (в части установления сроков для устранения нарушений либо немедленного аннулирования действия аттестата аккредитации) и получает дополнительные возможности по извлечению ренты, что противоречит логике устранения неэффективных административных барьеров.