Создание единой национальной системы аккредитации в России

В рамках реализации реформы технического регулирования Министерством промышленности и энергетики России разработан проект Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» (далее также - проект Закона), регулирующего отношения, возникающие при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям. В целях реализации Закона «О техническом регулировании», Указов Президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» также разработан альтернативный проект Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» (далее также - проект Постановления), регулирующий отношения, возникающие при аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на выполнение работ в области обязательного и добровольного подтверждения соответствия. Проектируемое данными документами институциональное оформление единой национальной системы аккредитации, как будет показано ниже, практически идентично, что обусловлено историей их подготовки. На текстуальном уровне расхождения в известном смысле также незначительны.

При этом следует отметить два следующих существенных момента:

– Законом «О техническом регулировании» определено, что аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия, осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ (п.3 Ст.31.);

– проект Постановления был разработан Минпромэнерго России на основе подготовленного ранее проекта Закона как компромиссный вариант, учитывающий замечания, которые поступили в процессе проводившихся консультаций и обсуждений.

Принимая во внимание указанные замечания, представляется целесообразным дальнейший анализ проводить, ориентируясь на проект Постановления. Применительно к целям настоящего исследования это означает введение неявного предположения о том, что из двух структурных альтернатив - принятие проекта Закона и принятие проекта Постановления - оптимальным вариантом, т.е. вариантом «наиболее подходящим к ситуации и приносящим максимальную чистую выгоду обществу», является вторая. Обоснованность данного предположения вытекает из того факта, что при прочих равных с учетом практической идентичности предлагаемых институциональных моделей с оговоркой, которая последует ниже, и текстуальной схожести документов достигаемый результат, а также сопряженные риски и встроенные проблемы одинаковы, а издержки различны. Очевидно, что принятие проекта Закона требует дополнительных затрат, связанных с

– проведением дополнительных консультаций и согласований с заинтересованными сторонами (федеральными органами исполнительной власти, общественными организациями, группами специальных интересов) и подготовкой компромиссного варианта;

– подготовкой и внесением необходимых изменений и дополнений в Закон «О техническом регулировании».

В связи с этим, принятие проекта Постановления рассматривается как более предпочтительная альтернатива, и именно ей будет уделено преимущественное внимание. В части, касающейся существующих расхождений в конструкции предлагаемых к введению регуляций и институционального оформления отношений в сфере аккредитации, будет проведен дополнительный анализ.

Как указывалось выше, сферой регулирования проекта Постановления являются отношения, возникающие при аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на выполнение работ в области обязательного и добровольного подтверждения соответствия. Согласно предложенной трактовке понятия аккредитации, закрепленного в Законе «О техническом регулировании», речь идет об аккредитации «в узком смысле». Такое сужение границ предметной области регулирующего акта (по сравнению с проектом Закона, где область регулирования распространяется на все формы оценки соответствия) представляется обоснованным. Во-первых, в Законе «О техническом регулировании» зафиксированы нормы, относящиеся именно к аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) (Ст.31.). Во-вторых, оценка соответствия в прочих (отличных от подтверждения соответствия) предусмотренных законодательством формах, как-то: государственный контроль (надзор), государственная регистрация, государственная аккредитация, приемка и ввод в эксплуатацию объекта, в части, касающейся обязательных требований, осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти в установленном порядке и выводится из сферы регулирования проекта Закона, что зафиксировано в п.2. Ст.1., определяющей, что федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на выполнение работ по оценке соответствия в формах государственного контроля (надзора), государственной регистрации и иных формах, установленных законодательством, не подлежат аккредитации. Таким образом, фактически проект Закона направлен на регулирование аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на выполнение работ в области подтверждения соответствия, то есть аккредитации «в узком смысле», поэтому далее без потери строгости рассуждений будем считать, что сферы регулирования рассматриваемых проектов идентичны.

Согласно подготовленным Минпромэнерго России материалам к проекту Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» последний направлен на:

– обеспечение эффективного использования механизма аккредитации как одной из форм государственного регулирования в области обязательного подтверждения соответствия;

– обеспечение доверия изготовителей, исполнителей, продавцов и потребителей к результатам деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);

– повышение компетентности и эффективности деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);

– создание единой системы и единых правил аккредитации в области подтверждения соответствия;

– создание условий для добросовестной конкуренции и недопущения ее ограничения в области подтверждения соответствия;

– создание условий для признания внутри страны и за рубежом результатов аккредитации и результатов деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);

– обеспечение открытости и доступности информации в области аккредитации для граждан и хозяйствующих субъектов.

Проект Постановления предусматривает создание национальной системы аккредитации в Российской Федерации, которая представляет собой совокупность правил выполнения работ по аккредитации, ее участников и правил функционирования системы аккредитации в целом. Согласно проекту участниками национальной системы являются

– федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере технического регулирования;

– федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования;

– органы по аккредитации;

– эксперты по аккредитации;

– заявители аккредитации;

– органы по сертификации и аккредитованные испытательные лаборатории (центры).

Проектом Постановления определены права и обязанности всех участников национальной системы аккредитации.

При федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по нормативно-правовому регулированию в сфере технического регулирования, для рассмотрения организационных, научно-методических и практических вопросов по аккредитации создается совет по аккредитации, формируемый из представителей федеральных органов исполнительной власти, научных организаций и общественных объединений. При совете по аккредитации создаются комиссия по апелляциям и инспекционная комиссия. Органами по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия являются федеральные органы исполнительной власти, определенные Правительством Российской Федерации (Блок-схема 5. Система аккредитации, формируемая в соответствии с проектом Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)»).

Проектом Постановления закреплен детально прописанный порядок аккредитации, включающий:

– процедуру подачи заявления на аккредитацию в области обязательного подтверждения соответствия;

– закрытый перечень документов и сведений, представляемых заявителем аккредитации;

– процедуры рассмотрения и проведения экспертизы представленных документов и сведений;

– порядок проверки соответствия заявителя установленным критериям аккредитации и принятия решения об аккредитации;

– закрытый перечень оснований отказа в аккредитации;

– содержание и срок действия аттестата аккредитации, при этом срок действия аттестата аккредитации для заявителей аккредитации, не имеющих опыта работы в области подтверждения соответствия, устанавливается на один год, а для заявителей, имеющих данный опыт, не менее чем на четыре года;

– порядок переоформления аттестата аккредитации;

– порядок проведения инспекционного контроля за деятельностью органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) с установлением предельной продолжительности инспекционного контроля, периодичности плановых проверок, оснований проведения внеплановых проверок и порядка оформления результатов проверок;

– порядок расширения и сокращения области аккредитации;

– порядок приостановления и аннулирования действия аттестата, которым установлены основания приостановления и аннулирования действия аттестата.

Проект также содержит нормы, регулирующие порядок ведения реестров органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров), а также реестров экспертов по аккредитации.

Характеристики проектируемой регуляции позволяют говорить о существовании объективных предпосылок к созданию и эффективному функционированию единой национальной системы аккредитации в соответствии с приоритетами административной реформы и реформы технического регулирования. Обоснованность подобного утверждения вытекает из выявленных преимуществ предложенного проекта институционального оформления системы аккредитации в области оценки соответствия. Отметим наиболее существенные из них:

– в рамках проекта осуществлен переход к использованию аккредитации как самостоятельного инструмента государственного регулирования предпринимательской деятельности в контексте осуществления государственной политики в области технического регулирования;

– последовательно реализован принцип единства системы и правил аккредитации в области подтверждения соответствия;

– закреплены единые общие критерии аккредитации для заявителей аккредитации, органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров), осуществляющих деятельность в области обязательного подтверждения соответствия;

– детально прописан порядок организации работ по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия, в частности:

– зафиксирован закрытый перечень документов и сведений, представляемых заявителем аккредитации;

– детально прописаны процедуры рассмотрения и проведения экспертизы представленных документов и сведений, порядок проверки соответствия заявителя установленным критериям аккредитации и принятия решения об аккредитации с указанием соответствующих сроков;

– установлен предельный срок принятия решения об аккредитации или об отказе об аккредитации, составляющий 60 дней со дня поступления заявления об аккредитации со всеми необходимыми документами и сведениями (предусмотрена, правда, возможность продления срока принятия решения при наличии более одного разногласия между органом по аккредитации и заявителем аккредитации, причем не установлена верхняя граница такого продления, т.е. теоретически остаются стимулы к проявлению оппортунистического поведения государственных служащих);

– четко (закрытым перечнем) прописаны основания отказа в аккредитации;

– установлено содержание аттестата аккредитации, зафиксирована нижняя граница срока действия аттестата аккредитации - не менее четырех лет для заявителей, имеющих опыт работы в области подтверждения соответствия (для заявителей, не имеющих соответствующего опыта, срок действия аттестата устанавливается на один год);

– подробно прописан порядок проведения инспекционного контроля с установлением предельной продолжительности инспекционного контроля (один месяц; в исключительных случаях, при наличии мотивированных оснований срок проведения контроля может быть продлен, но не более, чем на месяц), периодичности проведения плановых проверок, оснований проведения внеплановых проверок и порядка оформления результатов проверок;

– установлен закрытый перечень оснований для приостановления и аннулирования действия аттестата аккредитации;

– ряд других преимуществ.

Как видно из приведенного краткого перечня преимуществ проекта, его принятие позволит устранить большинство недостатков действующей системы аккредитации, описание которой приводилось выше в разделе 1. «Описание действующей в настоящее время системы аккредитации в области оценки соответствия», и осуществить переход к единой национальной системе аккредитации в соответствии с заявленными целями и принципами реформирования института аккредитации в области оценки соответствия (подтверждения соответствия). Таким образом, можно констатировать наличие предпосылок повышения эффективности государственного регулирования в рассматриваемой сфере в связи с реализацией рассматриваемой институциональной альтернативы, которая обуславливается

– более полной реализацией целей и принципов реформы технического регулирования, и преобразования системы аккредитации в частности;

– снижением сопряженных с существованием неэффективных административных барьеров издержек участников системы аккредитации (проявление дебюрократизационного эффекта проектируемой регуляции); ограничением возможностей групп специальных интересов по реализации своих узких интересов, связанных с перераспределением имеющейся стоимости, которое вступает в противоречие с общественными представлениями о справедливости (преодолением оппортунистического поведения государственных служащих).

Более детальная оценка соответствующих эффектов приведена ниже.

Наряду с выявленными преимуществами анализируемого проекта, следует, однако, отметить и ряд недостатков, имеющих различную природу и продуцирующих риски проявления «встроенных проблем», неполной реализации целей и принципов реформирования системы аккредитации, завышения трансакционных издержек функционирования института, что, в конечном счете, сопряжено со снижением эффективности функционирования проектируемого института. Данные недостатки носят как системный, так и технический характер.

К числу первых следует отнести факт совмещения разнородных полномочий в рамках одного органа государственной власти. Согласно проекту Ростехрегулирование, с одной стороны, выступает в качестве федерального органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования, реализующего системообразующие функции (ведение единых реестров органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) и экспертов аккредитации, предоставление информации в области аккредитации, публикация в открытой печати информации о признании результатов аккредитации (взаимном признании)), с другой - является органом по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия, осуществляющим установленные полномочия. Кроме того, в этой связи следует отметить, что проект Постановления не фиксирует в явном виде полномочия (права и обязанности) федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования. Логическая схема системы участников национальной системы аккредитации, предложенная в рамках проекта и отличающаяся известной строгостью, среди прочих субъектов возникающих в процессе аккредитации отношений выделяет, как отмечалось выше, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг в сфере технического регулирования, и органы по аккредитации. Данные субъекты наделяются четким набором осуществляемых функций, реализация которых обеспечивает достижение поставленных целеполагающим субъектом (проектировщиком регуляции) задач, что отвечает основным принципам институционального проектирования. На уровне же наполнения общей схемы института конкретными субъектами-исполнителями выясняется, что один и тот же субъект - Ростехрегулирование - замещает две различные позиции в системе. Учитывая тот факт, что схема взаимодействия экономических агентов-участников проектируемого института имеет решающее значение в контексте формирования и принятия регулирующего решения, подобное совмещение функциональных ролей следует признать существенным недостатком проекта регуляции. Фактически речь идет о подмене понятий - реально формируемый институт отклоняется от своей нормативной модели, причем такое отклонение происходит не спонтанно, в силу проявления неучтенных «встроенных проблем», а заложено a priori в саму модель в неявном (замаскированном) виде. Таким образом, анализируемым проектом регулирующего решения вопреки логике административной реформы совмещение Ростехрегулированием разнородных полномочий устранено не было.

Другая принципиальная проблема, требующая детальной аналитической проработки, связана с разграничением функций государственной власти и оказания публичных услуг. Дело в том, что совмещение властных и хозяйственных функций в определенных случаях создает предпосылки для формирования неравных условий конкуренции и злоупотребления органами исполнительной власти исключительным положением, обусловленным обладанием властными полномочиями. Рассматриваемая услуга - аккредитация в области оценки соответствия - является в соответствии с принятым определением публичной («частное (индивидуализированное) благо, предоставляемое органами государственной власти и управления гражданам и организациям»). Данное благо (услуга) обладает свойствами исключаемости и конкурентности, т.е. относится к категории частных благ, и вместе с тем сопряжено со значительными положительными эффектами (социально значимо), поскольку существенно повышает доверие изготовителей, исполнителей, продавцов и потребителей продукции (работ, услуг) к результатам деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) по подтверждению соответствия продукции или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг установленным требованиям. Кроме того, в части, касающейся подтверждения соответствия обязательным требованиям, государство необходимым образом должно гарантировать правильность, полноту и своевременность прямого или косвенного определения соблюдения таких требований, что, среди прочего, означает гарантирование компетентности физических или юридических лиц на выполнение соответствующих работ. Установление государством обязательных к исполнению требований должно, таким образом, подкрепляться действенными механизмами обеспечения их соблюдения, формирование и поддержание воспроизводства которых относится к компетенции органов государственной власти и осуществляется в рамках реализации необходимых функций государственного регулирования. Учитывая приведенные выше соображения, становится очевидной необходимость государственного участия в оказании публичной услуги по аккредитации. Вместе с тем, формы и масштабы такого участия могут существенно различаться в зависимости от реально сложившейся конфигурации факторов, влияющих на экономическую и социальную эффективность функционирующего (проектируемого) института. Выбор оптимальной модели предоставления публичной услуги должен основываться на базе специального анализа. Применительно к рассматриваемому случаю более детальный анализ осуществлен в разделе 3. «Прогнозный анализ проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)».

Еще одним существенным недостатком, появившимся в окончательной версии проекта Постановления, является уровень нормативного закрепления положений об аккредитации в конкретных областях деятельности по обязательному подтверждению соответствия. В соответствии с первоначальной версией проекта указанные положения подлежали утверждению Правительством РФ, однако по итогам согласования с Минюстом России в проекта появилась норма, определяющая, что положения об аккредитации в конкретных областях деятельности по обязательному подтверждению соответствия утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по согласованию с Минпромэнерго России (п.4 проекта Постановления). Закрепление данной нормы противоречит логике сокращения ведомственного нормотворчества и с большой вероятностью затруднит процесс создания единой национальной системы и правил аккредитации в области подтверждения соответствия. Кроме того, возникает проблема совмещения разнородных функций государственного регулирования и проявления конфликта интересов: органы по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия осуществляют свои полномочия в соответствии с проектируемым Порядком и положениями об аккредитации (п.4.6.3. Порядка), утверждаемыми ими самими (в случае если они являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию) либо федеральными органами исполнительной власти, которым они подведомственны. Острота проблемы усиливается тем, что положения об аккредитации устанавливают требования к порядку управления работами по аккредитации и специальные критерии аккредитации в конкретных областях деятельности по подтверждению соответствия, т.е. требования, выполнение которых может быть сопряжено со значительными издержками для субъектов предпринимательской деятельности. Таким образом, сохраняются возможности проявления рентоориентированного поведения выступающих в качестве операторов административного барьера органов по аккредитации и сохранения (воспроизводства) неэффективных административных барьеров.

Проект Постановления содержит также определенные технические недостатки, существование которых обусловлено недостаточной проработкой отдельных положений проекта регулирующего решения. Так, укажем на некоторую неясность закрепления следующего аспекта процедуры аннулирования действия аттестата аккредитации: аттестат аккредитации аннулируется среди прочего в случае «выявления органом по аккредитации нарушения органом по сертификации или аккредитованной испытательной лабораторией (центром) установленных критериев аккредитации, которое повлекло за собой нанесение ущерба здоровью граждан и животных, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде» (п.6.5.3. Порядка). При этом п.6.5.1. Порядка предусмотрено право органа по аккредитации приостанавливать действие аттестата аккредитации в случае выявления двух и более нарушений либо грубого нарушения, каковым является «нарушение, которое повлекло или может повлечь за собой нанесение ущерба здоровью граждан и животных, имуществу юридических и физических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде». Орган по аккредитации обязан установить срок устранения нарушений, повлекших за собой приостановление аттестата аккредитации (не более 6 месяцев), и только в случае невыполнения предписания в установленные сроки действие аттестата аккредитации аннулируется. Таким образом, основание, предусмотренное п.6.5.3. Порядка вступает в противоречие с закрепленной процедурой, поскольку предусматривает немедленное аннулирование действия аттестата в определенных случаях, которые квалифицируются как грубые нарушения установленных критериев аккредитации (и требуют установления сроков для выполнения корректирующих действий). С учетом того, что перечнем оснований аннулирования аттестата аккредитации предусмотрен случай невыполнения органом по сертификации или аккредитованной испытательной лабораторией (центром) решений органа по аккредитации об устранении нарушений, представляется необходимым исключение из п.6.5.3. Порядка цитировавшегося выше основания.

Вместе с тем, следует отметить, что проектом Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», учитывая эволюционных характер его подготовки, устранен ряд технических недостатков проекта Закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия», которые были выявлены в процессе проведения консультаций и обсуждений. Приведем некоторые из них:

– дополнен состав осуществляемых участниками системы национальной системы аккредитации (в частности, органами по аккредитации в области обязательного подтверждения соответствия) полномочий;

– уточнен перечень общих критериев аккредитации (установлено, что общим критерием аккредитации для органов по сертификации и аккредитованных испытательных (центров) дополнительно к установленным закрытым перечнем критериям является соблюдение правил оценки соответствия, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации);

– исключены положения, в соответствии с которыми заявителем аккредитации может стать филиал иностранного юридического лица;

– закреплено положение, в соответствии с которым один экземпляр актов, составляемых по результатам проверки заявителя аккредитации на соответствие установленным критериям и проведения проверки деятельности аккредитованных органов, вручается руководителю юридического лица или индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении;

– уточнена форма уведомления заявителя об отказе в аккредитации;

– уточнен порядок переоформления аттестата аккредитации;

– исключена норма, в соответствии с которой юридические лица и индивидуальные предприниматели, аттестат аккредитации которых аннулирован, имеют право на повторную аккредитацию по истечении трех лет;

– закреплена возможность подачи жалобы (апелляции) на действие (либо бездействие) органа по аккредитации в комиссию по апелляциям при совете по аккредитации заинтересованной стороной (наряду с обращением в суд).

Проведенный анализ проекта Постановления позволил констатировать наличие предпосылок повышения эффективности государственного регулирования в сфере аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на выполнение работ в области подтверждения соответствия в связи с реализацией данной институциональной альтернативы. Принимая во внимание, что

– выбор структурной альтернативы, оформленной проектом Постановления «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования», как указывалось выше, сопряжен с высоким риском недостижения целей регулирования и не может рассматриваться в качестве оптимального решения;

– принятие Закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» является субоптимальным решением по отношению к утверждению проекта Постановления

институциональная альтернатива, оформленная проектом Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», рассматривается и рекомендуется как наиболее предпочтительная.

Ниже приведен более строгий формальный анализ выявленных структурных альтернатив на предмет их соответствия критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности в рамках использования инструментария оценки регулирующего воздействия.

2.3 Формальный анализ выявленных структурных альтернатив по формированию единой системы аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)