Совершенствование организационно-распорядительных методов управления региональной контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг

Неравномерность финансирования

Проблема финансирования частично может быть решена введением в контракт, документацию и извещение о закупке следующего условия порядка расчетов по контракту «расчеты по контракту осуществляются заказчиком путем перечисления денежных средств на расчетный счет поставщика (подрядчика, исполнителя) за фактически поставленные (оказанные, выполненные) Товары (услуги, работы) не позднее 31 декабря 2017 года после подписания заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) акта поставки товара (оказания услуг, выполнения работ) и на основании выставленного счета и счета-фактуры». Указанное условие позволит заказчику получить отсрочку оплаты поставленных товаров (оказанных услуг, выполненных работ) до последнего квартала текущего года, когда полный объем финансирования будет доступен учреждению для выполнения своих обязательств. При этом следует отметить, что данная мера может привести к оттоку потенциально возможных участников торгов по причине размытости сроков оплаты поставленных ими товаров (оказанных услуг, выполненных работ), что может привести к оттоку капитала участников закупок из обращения в дебиторскую задолженность.

* Составлено автором

Предложенные выше мероприятия позволят оптимизировать процесс управления закупочной деятельностью как на региональном уровне, так и по всей Российской Федерации, и в целом направлены на улучшения экономической обстановки в стране.

Следует помнить, что 2014 год для Российской Федерации ознаменовался началом очередного финансового кризиса. В результате введения санкций в отношении России, связанных с событиями в Крыму и на Украине, а также из-за резкого падения мировых цен на энергоресурсы, продажа которых составляет значительную часть в доходах бюджета России, начиная с 2013 года, наблюдается ухудшение экономической обстановки в стране. С целью смягчения последствий финансового кризиса Правительством Российской Федерации был разработан план первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году. План включает в себя обширный перечень мероприятий по многим направлениям, и непосредственно затрагивает, в том числе, сферу государственных и регламентированных закупок. Реализация заложенных в план мероприятий в части государственных закупок подразумевает принятие большого количества подзаконных нормативных правовых актов и поправок в действующее законодательство. Сводные данные представлены в таблице 13.

Таблица 13

Обострившиеся в кризисный период проблемы и недостатки в системе государственных закупок в Российской Федерации и предпринятые антикризисные меры*

Проблема	Предусмотренные меры
1	3
Неплатежеспособность поставщиков (подрядчиков, исполнителей)	Предоставление государственными заказчиками отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) списание их сумм. Эта мера призвана поддержать стабильное функционирование системы государственных закупок. Определены случаи и порядок предоставления заказчиком в 2015 г. отсрочки уплаты неустоек (штрафов, пеней) и (или) их списания. Отсрочка (списание) применяется при условии завершения исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в 2015 г. в полном объеме всех обязательств, предусмотренных контрактом, кроме гарантийных. Списание допускается по контрактам, обязательства по которым исполнены в полном объеме (кроме тех, условия которых изменены в 2015 г. по основаниям, предусмотренным законом). Предусмотрен дифференцированный механизм отсрочки (списания) в зависимости от общей суммы неуплаченных неустоек (штрафов, пеней): если общая сумма неустоек не превышает 5% цены контракта, неустойка списывается в полном объеме; если общая сумма начисленных неустоек превышает 5% и составляет не более чем 20% цены контракта, заказчик предоставляет отсрочку их уплаты на срок до окончания текущего финансового года, либо списывает 50% суммы неустоек при условии уплаты оставшихся 50%; в случае, если общая сумма начисленных неустоек превышает 20% цены контракта заказчик предоставляет отсрочку уплаты начисленных сумм неустоек на срок до окончания текущего финансового года. Списание суммы неустоек в таком случае невозможно.
Неплатежеспособность поставщиков (подрядчиков, исполнителей)	Представление права заказчикам не устанавливать в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта требование об обеспечении исполнения контракта. Требование об обеспечении исполнения контракта можно будет не устанавливать, если: проводятся закупки, в которых участвуют только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации; проект контракта содержит условие о его банковском сопровождении; проект контракта предусматривает перечисление поставщику (подрядчику, исполнителю) авансовых платежей на счет, открытый территориальному органу Федерального казначейства либо финансовому органу субъекта Федерации, муниципального образования в учреждениях Центрального банка Российской Федерации; выплата авансовых платежей в размере не более 15% цены контракта для федеральных нужд либо в ином размере, установленном регионом, муниципалитетом при осуществлении соответствующих закупок, а также проведение заказчиком расчета с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) с оплатой в размере не более 70% цены каждой поставки товара (этапа выполнения работ, оказания услуг) для федеральных нужд либо в ином размере, установленном регионом, муниципалитетом при осуществлении соответствующих закупок, и проведение полного расчета только после приемки заказчиком всех предусмотренных контрактом поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг и полного исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) иных обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением гарантийных); участник закупки является бюджетным или автономным учреждением и им предложена цена, сниженная не более чем на 25% начальной (максимальной) цены контракта. Принятое решение позволит уменьшить финансовую нагрузку на хозяйствующие субъекты при исполнении ими контрактов, а также поддержит стабильность функционирования системы государственных закупок в период кризиса.
	Увеличение размера авансовых платежей по некоторым контрактам с текущих 30% до 80% и до 100% по закупкам, связанным с реализацией государственного оборонного заказа. К таким контрактам относятся те, срок исполнения обязательств по которым превышает один месяц, а также связанные со строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом
Изменчивость внешних условий функционирования фирм	Право изменить по соглашению сторон существенные условия контракта. Также подготовлены правила, по которым можно изменить существенные условия контрактов в отношении тех, срок исполнения которых свыше 6 месяцев и реализация которых по независящим от сторон обстоятельствам стала невозможной без внесения поправок. При этом изменять условия контрактов можно будет в случаях, предусмотренных планом. При внесении изменений оформляется дополнительное соглашение на основании обращения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Неустойчивое состояние коммерческих банков	Право заказчика на реструктуризацию задолженности банков по выданным ими гарантиям.
Высокая доля импорта в международных отношениях и сырьевого экспорта	Особый порядок планирования и осуществления закупок импортного оборудования, работ и услуг за рубежом. Следует отметить, что, устанавливая приоритетные условия для отечественных товаров на этапе планирования, предшествующем определению поставщиков, правительство должно согласовать правила Всемирной торговой организации с интересами государства с целью ликвидации возможных нарушений существующих соглашений.
	Расширение установленного перечня товаров машиностроения иностранного производства, закупки которых запрещены. Запрет не распространяется на товары машиностроения, произведенные на территории Белоруссии, Казахстана их Республики Армения, а также транспортные средства, произведенные российскими организациями, но с использованием импортных автокомпонентов.
	Предоставление государственных гарантий поставщикам, намеренным создавать и развивать производство на территории Российской Федерации, путем предоставления гарантии таким поставщикам при заключении с ними долгосрочных крупных (контракты с начальной максимальной ценой свыше 10 млрд руб., сроком исполнения от трех до семи лет) государственных контрактов.
Кризисное состояние малого и среднего бизнеса	Расширение круга хозяйствующих субъектов, относимых к категориям малого и среднего бизнеса. Это позволит не только сохранить быстрорастущим предприятиям возможность участвовать в государственных и муниципальных программах поддержки, но и остаться в числе участников государственных закупок на привилегированных условиях. А в целях расширения возможностей участия малого и среднего бизнеса в закупках государственных компаний Правительство обязало таковые совершать закупки у малых и средних предприятий на сумму не менее 18% от годового объема закупок.

* Составлено по: Распоряжение Правительства РФ от 27.01.2015 № 98-р «О плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 г.»

Следует отметить, что несмотря на то, что антикризисные меры первоначально были разработаны только на 2015 год, в настоящий момент они продолжают действовать и могут применяться заказчиками, предоставляю большую творческую свободу сотрудникам контрактных служб в результате некоторого смягчения регламентационных мер организационно-распорядительных методов.

Одной из важнейших групп недостатков современной контрактной системы выступают проблемы, связанные с обеспечение высококвалифицированными кадрами каждого заказчика. Автором предложено два пути решения данной проблемы, затрагивающих основы организационно-распорядительных методов:

дифференциация штрафных санкций за нарушение законодательства Российской Федерации о контрактной системе по уровню доходов персонала, занятого в сфере государственных и муниципальных закупок;

включение в заработную плату сотрудников контрактной службы или контрактного управляющего стимулирующих надбавок, размер которых прямо пропорционально будет зависеть от сэкономленных бюджетных средств по торгам. Фонд оплаты таких премий будет формироваться за счет достигнутой экономии.

Безусловно, введение и той, и другой меры отразится как на бюджетах разных уровней, так и на благосостоянии населения, занятого в сфере государственных закупок. Произведем расчет положительного и отрицательного влияния принятия обеих мер на примере Новгородской области.

Согласно данным, размещенным на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» http://gks.ru, среднемесячная начисленная заработная плата гражданских и муниципальных служащих Новгородской области в 2017 году установилась на следующих уровнях:

25 516 руб. - среднемесячная начисленная заработная плата служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

34 565 руб. - среднемесячная начисленная заработная плата служащих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

29 814 руб. - среднемесячная начисленная заработная плата служащих органов местного самоуправления с исполнительно-распорядительными функциями.

Используя формулу средней арифметической простой, рассчитаем среднемесячную начисленную заработную плату служащих, занятых на всех уровнях бюджетной системы, которая в 2017 году составила 29 965 руб.

Исходя из размера среднемесячной начисленной заработной платы государственных и муниципальных служащих, выделим три группы служащих по уровню заработной платы:

до 20 000 руб. - контрактные управляющие, сотрудники контрактных служб и прочие государственные и муниципальные служащие наиболее низкооплачиваемых бюджетных и казенных организаций;

20 000 - 40 000 руб. - контрактные управляющие, сотрудники контрактных служб, руководители среднего звена и прочие государственные и муниципальные служащие бюджетных и казенных организаций со среднестатистической и высокой заработной платой;

свыше 40 000 руб. - руководители среднего и высших звеньев высокооплачиваемых бюджетных и казенных организаций.

В соответствии с данными, размещенными на официальном сайте Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», по результатам плановых и внеплановых проверок, а также при рассмотрении жалоб, поданных участниками конкурсных процедур, в 2017 году Управлением Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области выдано 252 постановления о наложении штрафа на общую сумму 1,5 млн. руб. При этом Управление отмечает, что все выявленные правонарушения можно подразделить на 3 группы:

утверждение документации и извещения об определении поставщика (подрядчика, исполнителя) с нарушением требований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе;

нарушение сроков размещения в единой информационной системе в сфере закупок обязательной к размещению согласно законодательству Российской Федерации о контрактной системе информации и документов;

нарушения, связанные с неправомерными действиями аукционной комиссии.

Наглядно группы правонарушений и штрафные санкции, предусмотренные за них, представлены на рисунке 18.

По первой группе в 2017 году было выдано около 150 постановлений о наложении штрафа на общую сумму 450 тыс. руб., по второй группе - около 30 постановлений на общую сумму 500 тыс. руб., по третей группе - около 70 постановлений на общую сумму 550 тыс. руб.

Следует отметить, что штрафы первой группы в большинстве случаев налагаются на руководителей организаций или их заместителей, так как именно этим должностным лицам чаще всего предоставляется право утверждения документации (извещения) о проведении конкурсной процедуры, штрафы второй группы налагаются на членов аукционной комиссии, в состав которой могут входить контрактный управляющий, сотрудники контрактной службы или прочие сотрудники заказчика, сведущие в области конкретной закупки, штрафы третей группы накладываются непосредственно на контрактных управляющих и сотрудников контрактной службы, ответственных за размещение всей необходимой информации в ЕИС.

Автором предлагается установить следующие льготы и надбавки (корректирующие коэффициенты) по уплате штрафных санкций:

для первой группы служащих по уровню заработной платы - льгота в виде снижения размера обязательного к уплате штрафа не более чем на 50% его первоначального размера;

для второй группы служащих по уровню заработной платы - сохранение существующих размеров административных штрафов;

для третей группы служащих по уровню заработной платы - надбавка в виде увеличения размера обязательного к уплате штрафа не более чем на 50% от его первоначального размера.



Рис. 18. Основные правонарушения законодательства контрактной системы (Составлено по: КоАП РФ)

Для оценки влияния введения предложенных льгот и надбавок на размер доходной части бюджета и на благосостояние населения, занятого в сфере государственных закупок, систематизируем представленные расчеты в таблице 14. При этом согласно представленной выше информации следует учитывать, что 2-ая и 3-ья группы служащих по уровню заработной платы оплачивают штрафы 2-ой и 3-ей группы. Для упрощения расчетов предположим, что общий размер административных штрафов по 2-ой и 3-ей группам равномерно распределяются между 2-ой и 3-ей группами служащих по уровню заработной платы.

Таблица 14

Влияние введения льгот и надбавок на размер доходной части бюджета*

Группы служащих по уровню з/п, руб.	Корректирующий коэффициент	Сумма административных штрафов до корректировки, руб.	Сумма административных штрафов после корректировки, руб.	Увеличение/ сокращение бюджета, руб.
до 20 000	0,5	525 000,00	262 500,00	-262 500,00
20 000 - 40 000	1	525 000,00	525 000,00	0,00
свыше 40 000	1,5	450 000,00	675 000,00	225 000,00
Итого:	1 500 000,00	1 462 500,00	-37 500,00

* Составлено автором

Из таблицы 14 видно, что введение льгот и надбавок к размеру административных штрафов при сложившейся структуре таковых приведет к незначительному снижению доходной части бюджета на 37,5 тыс. руб. Тем не менее, благосостояние населения, занятого в сфере государственных закупок, а также престиж профессии в целом возрастет за счет того, что часть финансовой нагрузки 1-ой и 2-ой групп служащих по уровню заработной платы в результате реализации предложенных мероприятий перераспределиться между служащими 3-ей группы, чьё финансовое состояние более устойчиво.

Однако при введении корректирующего коэффициента и определении размерности групп служащих по уровню заработной платы необходимо учитывать территориальный фактор. Так, с одной стороны, для более развитых областей (например, Московская область) размерность групп служащих будет больше, чем в Новгородской области, в связи с высоким уровнем заработной платы, при этом корректирующий коэффициент следует значительно сокращать, а с другой стороны, для слаборазвитых областей размерность групп соответственно уменьшится в связи с низким уровнем заработной платы, при этом корректирующий коэффициент следует увеличивать.

Далее рассмотрим социальную и финансовую значимость реализации второй предложенной меры по решению кадрового вопроса. Расчет произведем на примере государственных закупок, произведенных в 2017 году для нужд Новгородской области.

Так, согласно информации, размещенной на официальном сайте департамента имущественных отношений и государственных закупок Новгородской области в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» http://www.kuginov.ru, в 2017 году проведено 3170 закупок конкурентными способами для нужд Новгородской области. При этом общее снижение цен контрактов по итогам проведения закупок составило 270,98 млн. руб., в том числе, исходя из анализа сведений, размещенных на официальном сайте государственных закупок Российской Федерации, 185,48 млн руб. по закупам до 6 млн. руб., 33,26 млн. руб. по закупкам от 6 млн. руб. до 50 млн. руб., 0,93 млн. руб. по закупкам от 50 млн. руб. до 100 млн. руб. и 5,53 млн. руб. по закупкам свыше 100 млн. руб.

Автором предлагается установить надбавки к заработной плате сотрудникам контрактной службы или контрактному управляющему в зависимости от размера сэкономленных по результатам торгов бюджетных средств и от объема закупки. Процентное соотношение объема закупок и надбавки к заработной плате, а также верхние пределы таких надбавок представлены в таблице 15.

Таблица 15

Система надбавок к заработной плате*

Объем закупки, млн. руб.	Надбавка (% от сэкономленных в результате торгов бюджетных средств)	Лимит, тыс. руб.	Требуемая экономия для максимальной надбавки, млн. руб.
до 6.	2,5	15	0,6
6-50	1	20	2
50-100	0,5	25	5
свыше 100	0,1	30	30

Из таблицы 15 видно, что в случае достижения большой экономии по результатам торгов при объемах закупок свыше 100 млн. руб. ответственное за проведение конкурсной процедуры лицо не получит сверхприбыль за счет того, что установлен верхний предел величины надбавки в размере 30 тыс. руб., что не позволит работникам, осуществляющим малое количество закупок, но больших объемов, сильно увеличить свой доход по сравнению с работниками, проводящими большое количество закупок, но малого объема. Также следует отметить, что предложенные надбавки предусмотрены исключительно для работников, в должностные обязанности которых входит разработка и утверждение документации об определении поставщика (подрядчика, исполнителя) и привлечении контрагентов к участию в таких торгах. Данная надбавка не предусмотрена членам аукционной комиссии, интересы которых не должны быть связаны с тем, какой объем бюджетных средств удалось сэкономить по результатам торгов и какой именно поставщик (подрядчик, исполнитель) будет определен победителем конкурсной процедуры. В случае сговора сотрудника контрактной службы или контрактного управляющего с членами аукционной комиссии с целью допуска большего количества участников к торгам, ответственность за такие неправомерные действия ляжет на вторых, увеличение экономии по торгам, для которых, не представляет интереса.

Таким образом, введение надбавок в первую очередь направлено на повышение качества подготавливаемой документации по торгам, более тесное сотрудничество заказчика с потенциальными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) с целью содействия последним в составлении правильной и полной заявки на участие в торгах, рост конкуренции в сфере государственных закупок путем привлечения всех поставщиков (подрядчиков, исполнителей) готовых и имеющих возможность выполнить условия предлагаемого контракта.

Предположим, что предлагаемая мера позволит увеличить экономию по торгам за год примерно на 10%, а экономия по любой проведенной закупке не будет превышать предельного значения (на практике будут встречаться случаи, при которых расчетная сумма надбавки превысит установленный лимит, однако работнику фактически выплатят премию в размере максимального лимита, что также увеличит доходную часть бюджета на разницу между расчетной и фактической суммой надбавки). В таблице 16 представлен расчет изменения доходной части бюджета за счет увеличения экономии по торгам.

Из таблицы 16 видно, что введение надбавок за увеличение экономии бюджетных средств по итогам торгов повысит доходную часть бюджета на примерно на 21,57 млн. руб., а также увеличит благосостояние населения, занятого в сфере государственных закупок за счет увеличения среднемесячной заработной платы. Более того, данная мера позволит решить вопрос выбора уполномоченного заказчика за проведение совместных торгов, так как у ответственных лиц такого заказчика появится стимул к принятию на себя обязательств по организации совместных торгов.

Таблица 16

Влияние введения премий к заработной плате на сэкономленные средства на размер доходной части бюджета

Объем закупки, млн. руб.	Снижение цен контрактов по итогам проведения закупок до введения премии, руб.	Снижение цен контрактов по итогам проведения закупок после введения премии, руб.	Размер выплаченных премий, руб.	Увеличение/ сокращение бюджета, руб.
до 6.	185 482 901,01	204 031 191,11	5 100 779,78	13 447 510,32
6-50	33 260 467,88	36 586 514,67	365 865,15	2 960 181,64
50-100	931 066,83	1 024 173,51	5 120,87	87 985,82
свыше 100	51 305 564,28	56 436 120,71	56 436,12	5 074 120,31
Итого:	270 980 000,00	298 078 000,00	5 528 201,91	21 569 798,09

* Составлено автором

Однако при введении стимулирующих надбавок следует предусмотреть вероятность преднамеренного занижения цен участником по сговору с заказчиком в ущерб качеству поставляемого товара, оказываемой услуги или выполняемых работ с целью получения сверхдохода, но решение данного недостатка было уже предложено ранее.

Подведя итог, можно сказать, что применение на практике вышеперечисленных мер по решению кадрового вопроса позволит в целом повысить престиж профессии контрактного управляющего, снизить текучесть кадров, а также значительно улучшить благосостояние и производительность работников, занятых в сфере государственных закупок.

Таким образом, по результатам изучения организационно-распорядительных методов управления региональной контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг на примере Новгородской области выявлен ряд проблем:

низкий уровень профессиональной подготовки кадрового состава контрактной службы и комиссий по осуществлению закупок;

недостаточность квалификации кадров со стороны поставщика (подрядчика, исполнителя);

низкая престижность профессии контрактного управляющего;

значительный спад объема экономии по торгам;

разрастание бюрократического аппарата;

неравномерная структура финансирования;

отсутствие механизма управления временными ресурсами;

низкое качетсво организационного инструктажа;

технологическое несовершенство ЕИС;

соотношение качества получаемой продукции и её стоимости;

рост коррупционной составляющей.

Анализ нормативно-правовой базы и опыта проведения государственных закупок отечественными и зарубежными организациями позволил разработать базовые направления в решении выявленных проблем:

цифровизация контрактной системы;

проектное управление;

стандартизация закупочных процедур

введение нормативов

модернизация схемы стимулирования деятельности сотрудников контрактной службы

создание off-line клиента официального сайта государственных закупок

ужесточение ответственности за особо крупные и регулярные нраушения законодательства в сфере закупок

ужесточение требований к ведению реестра недобросовестных поставщиков, расширение требований к гарантийным обязательствам поставщиков, подрядчиков, исполнителей, стимулирование проведения совместных процедур

систематизация нормативно-правовой базы.

Глава 3. Разработка рекомендаций по совершенствованию организационно-распорядительных методов управления региональной контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг

3.1 Направления совершенствования организационно-распорядительных методов управления региональной контрактной системой

Безусловно, при рассмотрении эффективности применения организационно-распорядительных методов регулирования контрактной системой Российской Федерации важным является её сравнение с контрактными системами других стран. Наиболее детальную и объективную оценку системы регулирования государственных закупок экономик 180 стран мира ежегодно проводит группа Всемирного банка.

Исследование группы Всемирного банка в первую очередь направлено на выявление степени прозрачности и эффективности системы государственных закупок в каждой стране, которая в первую очередь выражается в достаточной информированности каждого участника контрактной системы обо всех этапах проведения государственных закупок, критериях выбора конкретного победителя, условиях участия и т.п. Бенчмаркинг государственных закупок группы Всемирного банка опирается на мировые данные и анализ правовых и нормативных условия, влияющих на возможности частного сектора взаимодействовать с государственным сектором с целью извлечения прибыли.

Анализ направлен на 2 ключевых аспекта: процесс закупочной деятельности, начиная с этапа формирования потребности в товаре, работе, услуги и заканчивая исполнение государственного контракта, и механизм рассмотрения жалоб в контрактной системе. В качестве индикаторов для данных процессов использовались следующие показатели эффективности контрактной системы:

Оценка потребностей, приглашение к участию в закупке, подготовка заявок - индикатор позволяет оценить качество, обоснованность и прозрачность информации, предоставленной закупающей организацией потенциальным участникам;

Подача заявок - индикатор позволяет оценить требования, которые поставщик, подрядчик, исполнитель должен соблюсти с целью допуска его заявки к участию;

Вскрытие, оценка заявок, заключение контракта - индикатор является мерой того, насколько нормативная база и процедура проведения закупки обеспечивают справедливое и прозрачное вскрытие и оценку заявок, а также насколько прозрачен будет процесс заключения контракта и насколько проинформированы о решении закупающей организации буду проигравшие участники закупки.

Содержание и управление контрактом - индикатор, характеризующий качество выполнения контракта, включающее в себя изменение, расторжение контракта, а также этап приемки-сдачи поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

Гарантийные обязательства - индикатор позволяет оценить объем и достаточность требований к гарантийным обязательствам поставщика, исполнителя, подрядчика;

Платежные обязательства - индикатор фокусируется на времени и операциях, позволяющих поставщику, подрядчику, исполнителю получить оплату по контракту на стадии его выполнения;

Жалобы, поданные в органы первой инстанции - индикатор раскрывает и характеризирует процесс подачи жалоб по результатам закупки в органы первой инстанции;

Жалобы, поданные в органы второй инстанции - индикатор позволяет оценить возможность конфликтующих сторон обжаловать решение органов первой инстанции до обращения в органы второй инстанции, и если это возможно, проанализировать затраты времени и денежных средств на данный процесс, а также сформировать его характеристику.

Для оценки вышеперечисленных индикаторов группа Всемирного банка использует ряд основных данных таких, как задержки в оплате, гарантийные обязательства, обеспечительные депозиты для заявок участников закупки, степень информатизации закупочного процесса, механизм подачи жалоб, время необходимое для вынесения решений по жалобам. Стоит отметить, что названный перечень основных данных не является исчерпывающим, однако в наиболее значительной степени влияющим на конечный эффект от реализации норм и правил осуществления государственных закупок в стране. Benchmarking public procurement 2016 / International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank [Электронный ресурс]. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/22649. Benchmarking public procurement 2017 / International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank [Электронный ресурс]. URL: https://www.uschamber.com/event/benchmarking-public-procurement-2017.

Рассмотрим контрактную систему Российской Федерации с позиции оценки эффективности её функционирования по методике группы Всемирного банка (см. Рис. 19). Анализ рисунка, а также информации, приведенной в общем отчете группы Всемирного банка показывают, что респонденты присваивают достаточно высокие оценки как этапам жизненного цикла закупочной процедуры, так и механизму подачи жалоб и предоставления отчетности. Так, по результатам исследования среднее время подачи жалобы на любом этапе закупочной процедуры в Российской Федерации составляет 7 (Семь) календарных дней, время рассмотрения по законодательству - 10 (Десять) календарных дней, а фактическое время рассмотрения больше установленного законодательством на 2 (Два) календарных дня. При этом затраты на подачу жалоб у участников закупочных процедур отсутствуют. Следует отметить, что данные показатели в сравнении со многими странами мира в своём большинстве ниже, что в свою очередь говорит о высокой эффективности претензионного механизма контрактной системы.

Рис. 19. Оценка эффективности контрактной системы Российской Федерации по методике группы Всемирного банка (Составлено по: Benchmarking public procurement 2016 / International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank [Электронный ресурс]. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/22649)

На следующем этапе проведем сравнительную характеристику результатов исследования эффективности контрактной системы Российской Федерации и Соединенных штатов Америка, система государственных закупок которой стала прототипом при разработке российского аналога (см. Рис. 20, 21, 22). Согласно мнению респондентов контрактная система Российской Федерации по многим индикаторам, а именно оценка потребностей, приглашение к участию в закупке, подготовка заявок, подача заявок, вскрытие, оценка заявок, заключение контракта и содержание и управление контрактом, незначительно опережает американскую систему закупок, тем не менее, наблюдается огромный разрыв по индикатору выполнения платежных обязательств, в первую очередь связанный с отсутствием механизма on-line оплаты выполненного контракта и регламентации сроков обработки запросов поставщика, подрядчика, исполнителя на оплату выполненного контракта.

Рис. 20. Сравнение индикаторов эффективности контрактных систем Российской Федерации и США (рассмотрение жалоб) (Составлено по: Benchmarking public procurement 2016 / International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank [Электронный ресурс]. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/22649)



Рис. 21. Сравнение индикаторов эффективности контрактных систем Российской Федерации и США часть 1 (Составлено по: Benchmarking public procurement 2016 / International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank [Электронный ресурс]. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/22649)

Следует отметить, что метод анкетирования, применяемый в процессе проведения ежегодных исследований группы Всемирного банка, обладает рядом недостатков, а именно получение субъективированной информации и узкого охвата исследуемой области знаний. Тем не менее, анализ результатов исследования эффективности функционирования контрактной системой Российской Федерации позволяет сформировать ряд направлений совершенствования организационного-распорядительных методов управления в частности и контрактной системы в целом.

Рис. 22. Сравнение индикаторов эффективности контрактных систем Российской Федерации и США часть 2 (Составлено по: Benchmarking public procurement 2016 / International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank [Электронный ресурс]. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/22649)

К таким направлениям следует отнести:

Создание и ведения единой электронной базы всех потенциальных участников закупочных процедур;

Ограничение возможностей заказчиков по изменению условий контракта в течение срока его исполнения;

Улучшение качества и объема информированности проигравших участников закупочной процедуры о её результатах и этапах заключения и изменения контракта;

Совершенствование механизма контроля выполнения контракта и удержания обеспечения исполнения контракта в случае нарушений условий со стороны поставщика, подрядчика, исполнителя;

Разработка системы on-line платежей в сфере государственных закупок с целью разрешения проблем неисполнения обязательств со стороны заказчика в отношении своевременной оплаты выполненных контрактов, а также необоснованного и незаконного удержания сумм неустойки по результатам выполнения условий контракта поставщиком, подрядчиком, исполнителем.

Модернизация организационно-распорядительных методов под перспективу перехода контрактной системы в цифровое пространство.

Таким образом, анализ исследования группы Всемирного банка эффективности систем государственных закупок стран мира позволил выявить дополнительный спектр направлений совершенствования контрактной системы и организационно-распорядительных методов её управления. Далее разработаем комплексные предложения по реализации данных направлений на практике в реалиях российской экономики.

3.2 Комплексные предложения по повышению эффективности функционирования региональной контрактной системы

Согласно мировым тенденция в настоящее время всё большую популярность и востребованность набирают технологии и методы цифровой экономики, которые позволяют автоматизировать большую часть рутинных процессов и максимально возможно исключить человеческий фактор из тех процессов, где это необходимо. Понятие цифровой экономики было закреплено в указе Президента РФ от 09.05.2017 и имеет следующую дефиницию - хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг. Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы».

В рамках ВКР, как было отмечено ранее, большой интерес вызывают конкретные технологий и методы цифровой экономики такие, как интернет вещей, искусственный интеллект, большие данные, машинное обучение, блокчейн. Рассмотрим возможности применения каждой технологии к управлению контрактной системой.

Одной из наиболее значимых и применимых к контрактной системе технологией цифровой экономики выступает блокчейн (blockchain), которая позволяет децентрализовать функции государства и распределить их между всеми членами общества, повысив этим доверие граждан к государственному аппарату. Данная технология представляет собой распределенную базу данных, устройства хранения информации которой не подключены к общему серверу, т.е. децентрализованы и распределены между всеми участниками сети. Как работает блокчейн схема [Электронный источник]. URL: https://maincoin.net/blockchain/kak-rabotaet-blokchejn-sxema. Определение позволяет понять, что в первую очередь технология направлена на достижение максимальной достоверности информации, занесенной в систему. Общий принцип работы блокчейн технологии представлен на Рис. 23.



Рис. 23. Принцип работы блокчейн технологии (Составлено по: Как работает блокчейн схема [Электронный источник]. URL: https://maincoin.net/blockchain/kak-rabotaet-blokchejn-sxema)



Рис. 24. Переход от бумажной процедуры к электронной в рамках этапа подготовки и подачи заявки (Составлено автором)

Рассмотрим возможности, которые появляются в случае внедрения технологии блокчейн в систему государственных закупок:

Управление временными ресурсами: сокращение времени на протяжении всего цикла осуществления закупки, начиная от этапа планирования, заканчивая контролем и мониторингом закупочной деятельности конкретной организации.

На примере этапа подготовки и подачи заявки на участие в закупочной процедуре рассмотрим цепочки совершения операций и проанализируем влияние технологии блокчейн с позиции экономии временного ресурса.

Из рис. 24 видно, что переход от бумажной процедуры в рамках существующей системы государственных закупок к электронной сократит количество необходимых операций для подачи заявки на участие в закупочной процедуре практически в 2 раза. Стоит отметить, что наибольшее влияние на экономию временных ресурсов этапа подготовки и подачи заявки в частности оказывается за счет сокращения времени, затрачиваемого на физический обмен бумажными пакетами документов и их согласование.

Аналогичная тенденция наблюдается и на других этапах закупочного процесса, более того, в результате полной автоматизации закупочного процесса от этапа планирования до исполнения контракта часть промежуточных звеньев ликвидируется за ненадобностью из цепочки осуществления закупки. Данные зависимости будут рассмотрены в дальнейшем при анализе визуального представления нового механизма реализации контрактной системы.

Смарт-контракты представляют собой электронный алгоритм, подразумевающий определенное условия, в случае выполнения которого происходит сделка, и одна из сторон получает заранее оговорённую «плату». Тищенко М., Корчмарек Н. Алгоритм сделки: Госдуме предлагают узаконить в России контракты на базе блокчейна / Автономная некоммерческая организация «ТВ-Новости» [Электронный ресурс]. URL: https://russian.rt.com/russia/article/437030-gosduma-uzakonit-smart-kontrakty. Это могут быть деньги, документы или же иная форма вознаграждения, которая предварительно переводится в электронный вид. Таким образом, расчёт происходит только после того, как покупатель получил товар. Общая схема работы смарт-контракта представлена на Рис. 26.

Смарт контракты в системе государственных закупок в первую очередь направлены на упрощение процесса участия в государственных закупках, снижение транзакционных издержек, развитие механизма контроля качества исполненных контрактов. Более того, умные контракты позволяют осуществить привязку каждой единицы криптовалюты системы государственных закупок к исполненному контракту, таким образом, укрепив систему контроля и мониторинга за расходованием бюджетных средств. Смарт-контракт позволит компаниям и государственным заказчика минимизировать количество посредников при заключении государственных контрактов, повысить эффективность управления временными ресурсами.

Рис. 26. Схема работы смарт-контракта (Составлено по: Что такое смарт контракты (умные контракты) на базе блокчейна? [Электронный ресурс]. URL: https://mining-cryptocurrency.ru/umnye-smart-kontrakty)

Первые обсуждения внедрения смарт-контрактов в финансовую систему Российской Федерации начались в 2017 году, когда Российская ассоциация криптовалют и блокчейна (РАКИБ) вынесла предложение, направленное в адрес Государственной думы, о признании законной силы контрактов на основе технологии блокчейн. Директор РАКИБ Арсений Щельцин поделился своим мнением: «Законодательно урегулировать такие контракты необходимо для того, чтобы россияне смогли использовать подобную технологию. Это важно для оптимизации деловых процессов, которая достигается за счёт автоматизации процесса. В первую очередь изменения коснутся инвестиционных контрактов, которые необходимы для работы краудинвестинга. Дальше, такие технологии применимы во всех сферах, где есть цифровые права на объекты. Кроме того, без нормативной привязки смарт-контракт регламентирует лишь возможности, но не гарантирует обязательства сторон». Тищенко М., Корчмарек Н. Алгоритм сделки: Госдуме предлагают узаконить в России контракты на базе блокчейна …

В 2018 году уже были реализованы первые попытки по внедрению смарт-контрактов в систему государственных закупок Российской Федерации. В частности, в апреле 2018 года фонд «ВЭБ-Инновации» заключил первый смарт-контракт на электронной площадке B2B-Center, зафиксированный на блокчейн-платформе Ethereum. Глеб Юн, старший вице-президент ВЭБа, в ходе XIV Всероссийского форума-выставки «Госзаказ» высказал своё мнение о внедрении смарт-контрактов в контрактную систему:» «Мы успешно провели пилотные закупки на базе технологии блокчейн. На следующем этапе планируем создать собственную систему крипторасчетов. Наш опыт станет новой вехой в эволюции государственных и корпоративных закупок в России. В ВЭБе протестировали закупки на смарт-контракте и намерены внедрять блокчейн в госзакупки [Электронный ресурс]. URL: https://cryptorussia.ru/news/v-vebe-protestirovali-zakupki-na-smart-kontrakte-i-namereny-vnedryat-blokcheyn-v-goszakupki.

Однако специалисты не едины во мнении относительно безопасности и юридической грамотности смарт-контрактов. Так, доктор экономических наук, председатель НП «Центр развития инновационного бизнеса» Алексей Михеев высказал своё сомнения в отношении того, насколько полно будут описаны алгоритмы взаимодействия в таких контрактах, и каков будет механизм рассмотрения возможных споров сторон в судебном порядке.

Несмотря на ряд спорных вопросов, «умные контракты» в системе государственных закупок обладают рядом значительных преимуществ в сравнении с существующими:

Независимость - отсутствие избыточной потребности в специалистах;

Безопасность - запись контракта в зашифрованном виде в распределенной сети;

Надежность - резервное хранение документов в блокчейн;

Экономия - минимизация количества излишних посредников и излишнего бумажного документооборота;

Точность - исключение человеческого фактора при заполнении шаблонов и форм в следствии их отсутствия;

Финансовая стабильность - обеспечение гарантии оплаты контракта по результатам его исполнения. Выполнение обязательств поставщика, подрядчика, исполнителя в полном объеме гарантирует изменение статуса контракта на «исполнено», что в свою очередь запускает механизм перечисления определенной контрактом суммы криптовалюты.

Более того, внедрение смарт-контрактов в систему государственных закупок сопряжено с необходимостью разработки форм технических заданий на различные виды продукции, контрактов и договоров, пакетов закрывающих документов и прочее, что позволяет стандартизировать закупочную деятельности множества разрозненных заказчиков, упрощает организацию проведения совместных закупок, а также способствует увеличению прозрачности всей контрактной системы, как для её участников, так и для сторонних наблюдателей и контролирующих органов. В случае применения технологии блокчейн такие шаблоны и формы будут зафиксированы в программном коде и могут быть использованы любым организатором закупки.

Стандартизированные формы и шаблоны документов уже активно внедряются в наиболее развитых регионах Российской Федерации таких, как Московская область и Ленинградская область. Однако данные тенденции чаще всего достигают регионов, удаленных от центров технологического развития страны, весьма медленно, что вызывает потребность во внедрении новой модели контрактной системы на федеральном уровне. Данная мера позволит интегрировать независимые друг от друга в настоящий момент системы закупок отдельных регионов в единое информационное пространство, сформировав при этом глобальную базу знаний по государственным закупкам всей страны.

Сокращение избыточной административной нагрузки - технология позволит систематизировать всю существующую в настоящий момент административную базу и на программном уровне закрепить требования и правила проведения государственных закупок на программном уровне.

По результатам мониторинга результатов реализации контрактной системы в 2017 году, проведенного Коллегией Счетной палаты, было зафиксировано, что с момента принятия 44-ФЗ в него было внесено 48 изменений и принято более 100 подзаконных актов, которые зачастую дублируют друг друга. Гринев В.П. Обзор подзаконных нормативных правовых актов, принятых в целях реализации Федерального закона о контрактной системе в сфере закупок // Право и экономика. 2014. № 4. С. 28 -- 38. Такая излишняя административная нагрузка значительно затрудняет правоотношения в сфере государственных закупок. По словам аудитора Максима Рохмистрова: «Законодательством о контрактной системе в сфере закупок на каждом этапе осуществления закупки предусмотрено формирование заказчиком значительного количества документов, что на практике приводит к дополнительным трудовым и материальным затратам не только заказчиков, но и участников закупки». Контрактная система в сфере закупок требует оптимизации / Счетная палата Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/32996.

В свою очередь новая модель контрактной системы, построенная на основе технологии блокчейн, ещё на этапе её внедрения потребует проведение детального анализа всей законодательной базы в сфере государственных закупок и её оптимизации под текущие потребности, при этом сама технология блокчейн исключит вероятность дублирования одних и тех же положений.

Коррупция - вопрос коррупции для Российской Федерации всегда стоял достаточно остро. Согласно индексу восприятия коррупции, составленным международным движением Transparency International, Россия в 2017 году заняла 135-е место из 180, набрав 29 баллов. Индекс восприятия коррупции 2017 / Автономная некоммерческая организация «Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р» [Электронный ресурс]. URL: https://transparency.org.ru/research/indeks-vospriyatiya-korruptsii/rossiya-v-indekse-vospriyatiya-korruptsii-2017-posadki-ne-pomogli.html. Безусловно, данный показатель не является критическим, однако достаточно высок, именно поэтому вопрос сокращения уровня коррумпированности страны, в том числе системы государственных закупок, постоянно находится на повестке дня на правительства большинства стран мира.

Эффективным инструментов борьбы с коррупцией может стать технология блокчейн. Создать блокчейн-платформы Ethereum Виталик Бутерин утверждает, что с помощью распределённого реестра удастся победить коррупцию. Дубовой Е. Без коррупции и бюрократии: что такое блокчейн и каковы возможности этой технологии / Автономная некоммерческая организация «ТВ-Новости» [Электронный ресурс]. URL: https://russian.rt.com/nopolitics/article/462966-blokchein-korrupcii-i-byurokratii. В первую очередь подобная позиция связана с особенностями криптовалют, разработанных на данной технологии, а именно абсолютной её прозрачности и достоверности: ни одна единица криптовалюты не может быть потрачена заказчиком без ведома всех участников распределенного реестра. Таким образом, достигается полная осведомлённость о том, на какие нужды в конечном итоге была направлена денежная единица, что в свою очередь значительно снижается возможности чиновников денежных манипуляций.

Более того, технология блокчейн позволяет создавать репутационные списки для государственных служащих, которые будут содержать всю информацию о совершенных чиновником манипуляциях с бюджетными средствами. Следовательно, любое коррупционное действие будет означать публичное пожизненное доказательство вины конкретного чиновника. Такая запись в репутационном реестре не может быть удалена или откорректирована, так как любое подобное действие будет уличено всеми участника распределенного реестра. В дальнейшем данные списки могут быть использованы рекрутинговыми службами для отбора кандидатов и при их оценке на конкурсные должности.

Первые попытки внедрения подобных списков в других сферах деятельности государства уже были предприняты рядом стран. В частности, проект Revain направлен на сбор отзывов о краудфандинговых кампаниях и криптовалютных биржах, проект e-Auction 3.0, разрабатываемый в Украине, предлагает заменить чиновников при проведении тендеров и аукционов, благотворительный фонд BitGive реализует сбор пожертвований и их распределение именно по тем направлениям, которые указывают меценаты и другие. Практическая применимость технологии блокчейн при борьбе с коррупцией уже доказана, поэтому её внедрение в российские реалии остаётся лишь вопросом времени.

Бюрократия - полная электронизация системы государственных закупок позволит значительно сократить бюрократический аппарат, а также исключить бюрократические проволочки.

Технология блокчейн позволит хранить все необходимые для работы справки, отчеты, акты и прочие юридические документы государственных служащих и потенциальных участников процедур закупки в распределённом реестре. Таким образом будет достигнута минимизация бумажного документооборота, максимально оперативная их верификация и в то же время значительная экономия временных ресурсов на осуществления рутинных и формальных, но обязательных в рамках закона операций.

Примеры успешного применения блокчейн технологии для уменьшения бюрократии можно наблюдать в Эстонии на примере проекта Bitnation, направленного на оцифровку нотариальных документов, или блокчейн-сервиса Emercoin DPO Antifake, упрощающего работу с документами для подтверждения подлинности (право владение имуществом или иным объектом). Тищенко М., Корчмарек Н. Алгоритм сделки: Госдуме предлагают узаконить в России контракты на базе блокчейна …

Криптовалюта - цифрового актив, который создается и учитывается в реестре в соответствии с алгоритмом. В Госдуму внесен проект закона о криптовалюте [Электронный ресурс]. URL: https://pravo.ru/news/201183. Впервые данный феномен, в частности криптовалюта биткоин, стал доступен для широкой публики в 2009 году, однако активно заговорили о нём только после 2011 года, когда у ранее монопольной валюты появились конкуренты. С того времени и по настоящий момент не утихают дискуссии относительно безопасности и надежности криптовалют.

...