Основы политологии

Полномочия президента, кроме чисто представительских, осуществляются только с согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов правительства, которые и несут за них ответственность. Типичные парламентские республики: Австрия, Греция, Италия, ФРГ.

Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской и парламентской республики. Такова "Пятая Французская Республика", возникшая в результате принятия конституции 1958 года. Данная смешанная форма получила наименование премьер-президентской. Она характеризуется тем, что:

1. президент избирается на прямых всеобщих выборах;

2. президент наделен широкими властными полномочиями;

3. одновременно с президентом существует и выполняет функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.

По мнению М.Дюверже это система, в которой - в зависимости от того, поддерживает ли парламентское большинство действующего президента или нет, - чередуются президентские и парламентские фазы. На президентской фазе президент играет ключевую, доминирующую роль в системе высших органов государственной власти. На парламентской вынужден делить властные полномочия с премьер-министром. Помимо Франции подобная форма правления существует в Португалии, Финляндии (до 1991 г.) и Исландии.

Смешанная, президентско-парламентская форма правления, с еще большим доминированием президента, характерна для ряда стран Латинской Америки (Перу, Эквадор), она же закреплена конституцией 1993 года в России и новыми конституциями ряда стран СНГ. Ее наиболее важные особенности:

1. наличие всенародно избранного президента;

2. президент назначает и смещает членов правительства;

3. члены правительства должны пользоваться доверием парламента;

4. президент имеет право распустить парламент.

Особая форма правления сложилась в Щвейцарии. Здесь функции главы государства и правительства осуществляются "коллективным президентом" - Федеральным советом, который избирается парламентом в составе 7 человек на широкой коалиционной основе. Председательствует в Федеральном совете президент, избираемый на один год из состава его членов и осуществляющий чисто представительские функции. Принцип парламентской ответственности правительства отсутствует. М.С.Шугарт и Д.М.Кэри предложили называть такую систему ассамблейно-независимой, в этом наименовании, по их мнению, указывается как “источник исполнительной власти, так и отсутствие необходимости во взаимном доверии законодательной ассамблеи и исполнительной власти”.

Форма государственного устройства - это территориально-политическая организация государства, включая политико-правовой статус его составных частей и принципы взаимоотношений центральных и региональных государственных органов. Выделяют две основных формы государственного устройства: унитарную и федеративную.

Унитарное - это единое государство, которое подразделяется на административно-территориальные единицы, не обладающие политической самостоятельностью.

Федеративное - это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, каждое из которых обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов.

В прошлом существовала и такая близкая к федеративной форма государственного устройства как конфедерация. Различие между конфедерацией и федерацией заключается в том, что федерация предполагает наличие центра, уполномоченного принимать решения от имени всех участников союза и осуществляющего по отношению к ним властные полномочия. Конфедерация же представляла собой более или менее гибко организованную, без какого-либо конституционного оформления, федерацию независимых государств (А.Моммен). Каждый ее член, объединялся с другими в союз, в компетенцию которого передавалось ограниченное число вопросов (оборона и внешнее представительство) Конфедерациями были: Швейцария с 1291 по 1848 гг., США в 1776 - 1797 гг., Германский союз в 1815 - 1867 гг. Сегодня конфедераций нет, хотя в официальном наименовании швейцарского и канадского государства употребляется это слово.

В то же время, некоторые черты уже постконфедеративного устройства приобретает Европейский союз /ЕС/. После вступления в силу Маастрихского договора о Европейском союзе, граждане любого государства, официально являющиеся жителями другой страны - члена Сообщества, имеют право голосовать на выборах местных органов власти и занимать в них выборные должности, а также выбирать и быть избранными в Европаламент. Граждане ЕС имеют право получать информацию из-за рубежа, направлять петиции в Европарламент и обращаться с претензиями к парламентскому омбудсмену и в Европейский суд. Кроме того, путешествуя за рубежом, они пользуются полной дипломатической защитой любого государства - члена ЕС. В то же время, несмотря на единую валюту («евро» - 2000 г.) и «прозрачность» государственных границ между странами ЕС, члены данного наднационального объединения по-прежнему определяют финансовую политику органов Европейского Союза, которые не обладают самостоятельной фискальной властью. Формирование бюджета ЕС осуществляется на основе общего решения государств - членов объединения.

Форма государственного устройства зависит от исторических условий образования и существования государства, традиций, степени территориальной и этнической общности в государстве и т.д. В конечном счете, форма государственного устройства отражает степень централизации или децентрализации государственного управления, соотношение центра и мест.

Для унитарного государства характерны следующие признаки: единая конституция, единая правовая система, единая система высших органов государственной власти и управления, единое гражданство, единство судебной системы, деление на административно-территориальные единицы, статус органов управления в которых определяется общегосударственными правовыми нормами, подчинение этих органов центральным. В зависимости от степени централизации можно выделить несколько разновидностей унитарных государств: 1/ выборные местные органы отсутствуют, функции управления осуществляют назначаемые из центра чиновники; 2/ есть местные выборные органы управления, но они поставлены под контроль назначаемых представителей центра; 3/ выборные местные органы самоуправления косвенно контролируются центром; 4/ в государстве существует определенная автономия для отдельных территорий, включающая внутреннее самоуправление и ограниченное право издания законодательных актов по вопросам местного значения. Такая автономия не меняет унитарного характера государства, однако может рассматриваться либо как особая, переходная форма от унитаризма к федерализму, либо как попытка совмещения и уравновешивания позитивных сторон унитаризма и федерализма. Практическим выражением данных тенденций является регионализм, наиболее полно реализованный в развитии государственного устройства Италии и Испании, основы регионализма в них были заложены демократическим конституциями, принятыми в Италии в 1947 г., а в Испании в 1978 г. Но прошли годы, прежде чем положения Конституций были осуществлены на практике. В отличие от государств, имеющих отдельные автономные образования, созданные по различным основаниям, в том числе с учетом компактно проживающих национальных групп (Аланские острова в Финляндии), в Италии и Испании автономия предоставлена всем административно-территориальным образованиям. В Италии таких областей 20, из них 5 имеют более широкие полномочия, и их статус утвержден конституционным законом республики. В Испании автономных образований 17, некоторые из них (так называемые исторические регионы - Страна Басков, Галисия, Каталония) тоже имеют более широкие полномочия.

Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная власть (при сохранении единой, централизованной судебной системы). Они формируют законодательные собрания и коллегиальные, исполнительные органы. В Конституции содержится перечень вопросов, по которым регионы могут издавать местные законы, что напоминает размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами. Области имеют особые акты-статуты, которыми определяется их организация. Это еще не конституции, но и не обычные правовые акты. Статуты разрабатываются и принимаются органами законодательной власти областей.

В то же время, по ряду признаков регионализм близок к унитаризму. Так, области не имеют конституций, а их статуты подлежат утверждению конституционными законами. В регионы назначается правительственный комиссар, который визирует акты законодательных органов регионов. Он может отказать в визе, что напоминает институт административной опеки в унитарном государстве. Правительство вправе, при определенных условиях. распустить законодательный орган региона. Изменение границ между автономными образованиями также осуществляется актами центральной власти и т.д. Региональный подход имеет несомненные плюсы, обеспечивая, в частности, сочетание необходимой централизации в государстве с обширными правами территорий. Но есть и минусы, поскольку регионализм может выйти за пределы унитарного государства, не превратившись в федерализм со свойственными ему институтами сохранения единства государства. То есть он способен вызвать сепаратизм и чреват распадом государственности.

Значительная часть автономных образований создана по историко-географическому признаку (большинство областей Италии, острова Мадейра и Азорские в Португалии и др.), по национально-территориальному признаку созданы некоторые автономные образования в Испании и бывшем СССР.

Историко-географические и национальные признаки сочетает автономия Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии в рамках Великобритании. Согласно акту об унии 1707 года Шотландия получила право на собственную правовую и судебную систему, свою (пресвитерианскую) церковь, специальное представительство в обеих палатах национального парламента. В 80 - годы ХХ века в Шотландии и Уэльсе были созданы законодательные ассамблеи, взявшие на себя часть полномочий центральной власти (сельское хозяйство, образование, туризм). После долгих лет прямого правления правительства Великобритании (1920- 1998 гг.), усилиями лейбористов и нынешнего премьера Т.Блэра, создается трехуровневая структура управления, разграничивающая полномочия центра и Северной Ирландии (создание законодательной ассамблеи) и регулирующая взаимоотношения между Северной Ирландией, Республикой Ирландия и Великобританией (создание исполнительного органа власти Северной Ирландии - Министерского совета Севера и Юга, который будет формироваться из представителей как Северо-ирландской ассамблеи, так и парламента Ирландии и подотчетного, таким образом, парламентам и в Белфасте, и в Дублине; создание Совета островов - надгосударственного образования, в который, наряду с представителями суверенных Великобритании и Ирландии, на полных правах входят Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия и призванного решать вопросы, касающиеся внутренней жизни Британских островов).

Идея федеративного государства восходит к Древней Греции и Риму. В обоих случаях федерализм выражался в объединении независимых городов-полисов перед лицом внешней военной угрозы. Вспомним, что Рим сначала был просто центром Латинской федерации и лишь со временем, благодаря военной мощи, превратился в политическое средоточие огромной централизованной империи.

Сегодня примерно девятая часть государств мира являются федерациями, это: США, РФ, Канада, Швейцария, ФРГ, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Австралия и др. Для федеративного государства характерны следующие признаки:

1/ федерацию составляют государственные образования (штаты в США и Австралии, земли в ФРГ и Австрии, кантоны в Швейцарии, провинции в Канаде и Бельгии, республики в Югославии и бывшем СССР и др.) являющиеся ее субъектами и имеющими собственный круг властных полномочий;

2/ субъекты федерации не обладают полным суверенитетом, несмотря на формальное провозглашение в некоторых федерациях (РФ);

3/ наряду с общефедеральной конституцией и законами, действуют конституции и законы субъектов федерации при верховенстве общефедеральных;

4/ помимо законодательных, исполнительных, судебных органов федерации имеются такие же органы субъектов федерации, при этом проводится (по-разному) разграничение компетенции в сфере законодательства и управления между федерацией и её субъектами;

5/ в федеральном парламенте обеспечивается в разных формах представительство субъектов федерации (как правило, палата представительства субъектов);

6/ еще один возможный признак - наличие двойного гражданства.

Взаимодействие и конкуренция между различными уровнями власти является одним из ключевых элементов федерализма. Именно федерализм призван препятствовать установлению неограниченного суверенитета одного из уровней сложной системы власти. Не случайно федеративную форму государственного устройства жестко связывают с демократией. «Федеративное государство и субъекты федерации основываются на двух разных типах легитимности, при этом в основе обоих лежит принцип народного суверенитета, однако он относится к разным «народам» - соответственно - народу федерации в целом и народам отдельных субъектов федерации», - пишут Т.Фляйнер и Л.Баста.

Определяемый таким образом суверенитет в федеративном государстве разделен между разными уровнями власти. Основными системообразующими элементами суверенитета в федеративном государстве являются следующие:

- Государственный характер субъектов федерации.

- Их автономия и финансовый суверенитет.

- Децентрализация процесса принятия решений.

- Участие субъектов федерации в принятии общефедеральных решений.

- Ответственность субъектов федерации перед федеральным центром.

Обычно Федеральная Конституция дает рамки разграничения властных полномочий между центром и субъектами федерации. Так, в Конституции США особо оговариваются некоторые права центра, например выпуск денег, объявление войны, регулирование торговли межу штатами и с другими государствами, внешняя политика. Другие права, например, вводить налоги, переданы национальному правительству в порядке параллельной юрисдикции, т.е. ими обладают как федеральные, так и штатные власти. В Конституции также оговорены права, которыми не обладают центральные власти, и те, которых не имеют правительства штатов; указаны и сферы, в которые запрещено вмешиваться и тем и другим. Полномочия властей штатов в Конституции не пперечислены. Они считаются “зарезервированными”, и, согласно Поправке X , все полномочия, которые не переданы национальному правительству и осуществление которых не запрещено властям штатов, сохраняются за штатами или за гражданами. В каждом штате есть собственная конституция, которая в рамках, очерченных Конституцией США, наделяет властью правительство штата и определяет порядок ее реализации. Законы каждого штата должны соответствовать его конституции, а конституции всех штатов не должны противоречить Конституции США. Для такой сложной системы необходим механизм разрешения споров не только между штатом и национальным правительством, но и между штатами. Таким механизмом служит федеральная судебная система, и ,прежде всего, - Верховный суд США

Федерация не служит средством решения национального вопроса (опыт Запада), это скорее один из способов разделения власти и потому субъекты её, как правило, создавались не по национально-территориальному признаку, а по физико-географическому (США, Австралия) или историческому признаку (Швейцария, Австрия, ФРГ). Федерации исторически создавались, как правило, не на добровольной основе и поэтому за субъектами федерации не признается право выхода /сецессии/. Исключение, в этом вопросе составляли только "социалистические" федерации (СССР, ЧССР, СФРЮ и др.) ныне распавшиеся.

Чрезвычайно сложным федеративным образованием, включающим около ста разнородных субъектов (это и республики, и области, и округа и города федерального значения) фактически неравноправных, является современная Россия.

Существуют различные классификации федеративных государств:

1) федерации, основанные на союзе и автономии составных частей;

2) договорные или конституционные федерации;

3) централизованные или относительно децентрализованные федерации.

Эти классификации не утратили полностью своего значения, хотя из числа федераций созданных в ХХ веке на основе союза, сохранилась лишь Танзания (результат союзного договора 1964 г. между Танганьикой и Занзибаром), да и этот союз исключает важный признак такого тира федерации - право на сецессию. Остальные различия весьма условны. Так, возникновение Российской Федерации в ее современном виде, как объединения 89 субъектов, на деле связано с тремя федеративными договорами 1992 года, однако окончательно она утвердилась в результате принятия Конституции РФ 1993 года, процессы централизации и децентрализации тоже тесно переплетаются. Поэтому на первый план вышло деление федераций на симметричные и асимметричные (хотя оно тоже достаточно условно).

Симметричная федерация состоит из составных частей с одинаковым правовым статусом субъекта федерации.

Асимметричная федерация имеет три разновидности:

Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральные округа (в США - федеральный округ Колумбия), а в некоторых случаях еще и “ассоциированные государства” (так, в составе США это “свободно присоединившиеся” Пуэрто-Рико, Республика Палау, Федеральные Штаты Микронезии). Это структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в ее составе существованием субъектов и не субъектов с усеченными правами последних (США - 50 и 7, Канада 10 и 2 - Юкон и Северо-Западная территория).

Вторая модель включает только субъектов, но они фактически неравны и неодинаковы. Так, в соответствии со статьей 5, части I Конституции РФ 1993 года, все субъекты равны, но “некоторые равны больше чем другие”. Например, республики названы государствами, свою конституцию и гражданство, области не имеют этих признаков.

Третья модель - “скрытая асимметрия”. Такая федерация может состоять из однопорядковых субъектов (Австрия, ФРГ, Швейцария), но они в каких-отношениях не во всем равны (имеют, например, неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов).

Федерализм - сложное и противоречивое явление, для него характерно взаимодействие двух противоположных тенденций: к большей централизации и к децентрализации и даже сепаратизму. Поэтому его можно рассматривать и как предпосылку формирования государства с централизованной системой управления, и как результат дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своих территорий. Историческая практика дает примеры того и другого. Попыткой преодоления противоречия между центробежными и центростремительными тенденциями является концепция “кооперативного федерализма”, предполагающая развитие тесных взаимодействий и взаимосвязей не только между властями федерации и ее субъектами (вертикальная кооперация), но и между властями членов федерации (горизонтальная кооперация). Причем власти федерации и ее субъектов должны рассматриваться как равноправные партнеры.

Если эта концепция на практике нигде полностью не реализована, то концепция австромарксистов О.Бауэра и К.Реннера нашла определенной практическое применение. В противовес обычному территориальному принципу, они назвали свою концепцию национально-культурной автономии федерализмом на основе личностного принципа. Согласно ему каждый гражданин многонациональной страны получал право заявить, к какой национальности он хочет принадлежать, а сами национальности становились автономными (культурными) общностями. О.Бауэр проводил параллель между предполагаемыми культурными общностями (их концепция была теоретической попыткой решения проблемы сохранения государственной целостности Австро-Венгерской империи) и часто сосуществующими общинами католиков, протестантов и иудеев, независимыми в ведении дел, касающихся религии.

В ряде европейских демократических государств, там, где этнические или языковые сегменты не были территориально разделены, их автономия устанавливалась на основе именно личностного принципа. Так было в Нидерландах, Австрии и в Бельгии. Последняя из упомянутых стран, по мнению специалистов “...может служить образцом процесса федерализации унитарного государства, которое может в конечном итоге превратиться в новый тип федерации, объединяющей национальные “сообщества” (сегменты) и “районы” на основе равенства, избежав при этом гражданских войн и других коллизий между различными национальностями. Конфликтное размежевание валлонов и фламандцев в Бельгии не выходило за рамки политической борьбы и парламентских компромиссов и никогда не приводило к сопряженным с насилием столкновениям между двумя общностями” (А.Моммен).

Со времен Великой французской революции, когда уже знали две основные теории государственного устройства, идут споры о преимуществах и недостатках федерализма и унитаризма. Так, в глазах французских революционеров - защитников республики как формы национального государства, республика должна быть единой и неделимой, поскольку федерализм якобы служит интересам богатых и дворян и, в конечном счете, закрепляет привилегии... Однако в ту же историческую эпоху тезис о том, что федерализм способствует развитию демократии, а централизм ей опасен, защищался “отцами-основателями” Соединенных Штатов Америки. Для них неприемлемо сильно-централизованное государство, поскольку только федерализм и местная автономия способны предотвратить установление тирании и содействовать демократическим процессам на низовом уровне. Действительно, усложненность федеративной системы способна создать определенные трудности на пути тех политических лидеров, которые в стремлении к диктатуре готовы нарушить конституционные ограничения своей власти. Однако данная концепция “локальной” демократии базируется на допущении, согласно которому демократия может осуществляться только на локальном уровне, “в низах”. На деле во многих случаях местная автономия не всегда способствует развитию демократического процесса, особенно когда граждане объединяются вокруг недемократических идей. Так, в начале 1960-х гг. движению за гражданские права в США противостояли власти южных штатов, которые отстаивали идею своей политической автономии. Кантоны Швейцарии долгое время отвергали идею религиозной терпимости.

Сторонники унитарного государства настаивают на том, что защита прав и свобод человека всегда проще обеспечивается в унитарном государстве, поскольку в федеративном государстве местные властные структуры могут подвергать обструкции какие-то позитивные изменения идущие из центра или оказывать давление на движения, выступающие за большую демократичность в управлении государством.

Аргументы здесь следующие: в столь сильно децентрализованном государстве как Швейцария, власти многих кантонов до сих пор не представляют женщинам политические права, так как большинство мужчин выступает против их участия в выборах. Говорят далее, что федеративная система громоздка и неэффективна, что свойственные ей споры о разграничении функций замедляют осуществление многих необходимых политических и социальных программ. Кроме того, отмечают, что некоторые государства, имеющие федеративную структуру, на деле таковыми не являются. Это касается всех “социалистических федераций”, фактически функционировавших как унитарные государства, и не только. Бразилия, например, по своей административной структуре похожа на Соединенные Штаты. Однако в зависимости от того, какое правительство находилось у власти, реальный характер государственного устройства менялся от федеративного до фактически унитарного, когда центральное правительство отбирало у штатов большинство властных полномочий.

Однако очевидно, что, в условиях угрозы распада государства, федерализм является наиболее практичным способом урегулирования конфликтов, предоставляя землям возможность выбора формы внутреннего управления и оставляя за центром только те функции, которые не под силу местам, т.е.функции общего, координирующего характера.

На деле же лишь учет конкретно-исторической ситуации, политических традиций страны, могут облегчить поиски адекватных форм государственного устройства. Поскольку каждая модель имеет свои достоинства и недостатки. Любая модель государственного устройства может оказаться лучшей, если она соответствует конкретным условиям и наиболее полно обеспечивает свободное развитие граждан.

3. Современное российское государство. Как уже отмечалось выше, Конституцией 1993 года в России закреплена президентско-парламентская (полупрезидентская) форма правления. Причем она сочетается федеративной формой государственного устройства и с избирательным законом, предусматривающим пропорциональное представительство в высшем законодательном органе государственной власти. Это сочетание, как показывают сравнительные политические исследования, является наименее устойчивым, и чреватым целым рядом негативных следствий. Рассмотрим эти негативные институциональные эффекты президенциализма.

Во-первых, эта система наследует основной недостаток президентской формы правления - “параллельную или двойную” легитимность. “Избирая членов парламента, причем не одновременно с президентом, методом пропорционального представительства по общенациональным партийным спискам, мы даем возможность лидерам партий также чувствовать себя представителями интересов народа в целом. Такая ситуация почти наверное приведет к конфронтации между президентом и партиями в парламенте”, - отмечает американский исследователь П.Ортешук. Таким образом, в конституции РФ нарушается принцип равновесия стимулов, что как раз и чревато не сотрудничеством, а соперничеством основных государственных институтов.

Американский политолог Х.Линц, отмечая уникальность политического стиля США, также утверждает, что деятельность полупрезидентских систем, особенно находящихся на начальных стадиях развития, может быть неэффективна в связи с проблемой “двойной легитимности” института президента и парламента, а жестко установленный срок полномочий уменьшает гибкость в случае необходимости перемен. Ситуация, в которой страной управляет четко фиксированный срок непопулярный или недееспособный лидер, на законных основаниях практически не сменяемый досрочно, способна серьезно пошатнуть веру в эффективность демократических институтов.

Аргументы против президенциализма дополняет Уолтер Беджот: “Отсутствие в президентской республике монарха или “Президента республики” действующего символически, как представительская власть, лишает эту систему гибкости и средства ограничения власти. Подобная фигура, обычно нейтральная, способна играть роль нравственного баланса во времена кризиса или действовать в качестве посредника между премьером и его оппонентами, среди которых могут быть не только парламентские противники, но и военные лидеры”.

Во-вторых, эта система не способствует становлению эффективной партийной системы. Российские партии, даже будучи напрямую представленными в правительстве, не способны реализовывать свою партийную программу, поскольку состав и политика правительства прежде всего зависит от позиции президента и иных структур при главе государства (администрация президента, Совет Безопасности) и практически не зависит от соотношения политических сил в Государственной Думе. Если правительство это орган практически подотчетный только президенту, то ни партийная программа, ни - тем более, коалиционное соглашение не могут быть основой правительственного курса. В результате:

- нивелируется значение содержания программ и идеологии, в целом, в состязании партий;

- борьба партий на выборах лишается и самого главного - цели, поскольку в многопартийных демократиях цель выборов - смена правительства;

- теряется такой важный критерий прагматического голосования избирателей как оценка партии по результатам практической деятельности сформированного и контролируемого партиями/партией правительства и др.

Кроме того, поскольку в России запрещено совмещать депутатский мандат с работой в правительстве, в стране отсутствует характерный для западных демократий дуализм “правящая партия - оппозиция”. В условиях президентской формы правления, отмечает Линц «особенно неопределенным является положение лидеров оппозиции, которые вообще не могут занимать никакие государственные посты и не имеют даже того полуофициального статуса, каким обладают, скажем, лидеры оппозиции в Англии». В результате, участие российских партий в осуществлении власти сводится почти исключительно к законотворческой работе в Государственной Думе, которая сама находится в зависимости от Совета Федерации, формируемого по принципу регионального представительства, и Президента. При этом законодательная власть Федерального Собрания в значительной степени проблематизируется конституционным правом Президента издавать указы, имеющие силу закона, и практикой игнорирования и даже саботажа выполнения любых законов исполнительной властью всех уровней.

В третьих, при пропорциональной избирательной системе, как правило, многие партии получают места в представительном органе власти, но поскольку правительство формируется президентом, а не парламентом, то у партий нет стимула к формированию правящего большинства. В условиях многопартийности партия президента вероятнее всего получает сравнительно небольшое количество мандатов в законодательном органе. Однако президент не может нормально управлять, не имея поддержки парламента. Последний же, не неся ответственности за деятельность правительства, не имеет, поэтому, стимула для его постоянной поддержки. Отсюда возможность перманентных конфликтов президентом и парламентом, что может завести управление страной в тупик. Президенты, не способные договариваться с парламентами, имеют большое искушение прибегнуть к иным политическим средствам (управление посредством указов или формирование «сверху» контролируемой многопартийности) и силам, чтобы править без парламента, а это уже путь в авторитаризм. Говоря иначе, такого рода процедуры формирования парламента, создания и утверждения правительства не создают мотивации к сотрудничеству Президента и законодателей. «Трактовка президента как слуги народа связывается с приданием ему полномочий на издание декретов, на сопротивление решениям парламента, а также с правом досрочного роспуска этого последнего тогда, когда на линии «парламентское большинство - глава государства» рождается конфликт», пишут польские исследователи.

В Латинской Америке, где в послевоенный период преобладали полупрезиденские системы, они, как отмечал Х.Линц, проявили особую подверженность тупиковым ситуациям в отношениях исполнительной и законодательной властей и неэффективности руководства. Эта проблема становилась особенно серьезной, когда президенты не располагали поддержкой большинства парламента в своих легислатурах.

В российских условиях это проявляется, в частности, в том, что «…закрепленный в конституции полупрезидентский режим правления в реальности его осуществления превратился в «систему суперпрезидентской власти», - пишет немецкий политолог С. фон Штайнсдорфф.

В-четвертых, важной чертой полупрезиденциализма является и отказ от принципа разделения властей, который, в частности, особенно важен для сохранения функциональности американской модели демократии. Это, по мнению А.Лейпхарта, ослабляет возможности формирования консенсусной модели демократии поскольку не обеспечивает защиты интересов политических меньшинств. Институциональные решения, свойственные полупрезиденциализму, поощряют выбор стратегии, ведущей к победе с целью реализации собственных интересов, а не для поиска взаимопонимания с теми, кто имеет другие цели. В этом смысле данная система рождает то, что А.Лейпхарт назвал «эффектом большинства», то есть склонность к формированию большинства, способного навязывать собственную волю, а также ведет к доминированию исполнительной власти над законодательной.

В-пятых, роль института главы государства и президентских выборов, проходящих по формуле «победитель получает все», в России чрезвычайно высоки, что противоречит выводу о том, что «…только те конституции соблюдаются и действуют длительное время, которые уменьшают ставки в политических схватках». В то же время, президент, в отличие от правительства, не несет политической ответственности за результаты своего правления, (возможность импичмента является чисто теоретической) и практически не может быть досрочно отрешен от власти. Следовательно:

а) заключение широких предвыборных коалиций не влечет за собой для победителя “президентской гонки” никаких обязательств перед партнерами (вспомним хотя бы пример такой коалиции с А.Лебедем в 1996 г. и ее результат);

б) применяемый на выборах президента принцип «победитель получает все» делает голоса протеста бессмысленными, что может в перспективе привести к росту числа граждан, отказывающихся от участия в выборах;

в) “застой в президентских системах”, который зачастую не только не дает возможности проводить адекватную политику в изменяющихся условиях, особенно необходимую для развития и своевременного преодоления внутренних противоречий, но также становится оправданием для военных переворотов, которыми достаточно часто заканчивалось существование демократических режимов (здесь особенно показателен политический опыт стран Латинской Америки).

В шестых, появляется опасность прорыва на политическую арену политиков, строящих свою популистскую риторику на разгромной критике существующих институтов (в том числе системных партий) и деятельности политических лидеров. Возможности контроля за электоральным процессом все-таки ограничены. В условиях же когда ключевые для сохранения режима - президентские выборы (на уровне субъектов федерации ту же роль играют выборы главы исполнительной власти) проводятся по формуле “победитель получает все”, система становится в значительной степени зависимой от превратностей электорального процесса. С появлением харизматических лидеров, не включенных в квазикорпоративистские механизмы системы власти (типа А.Лебедя), но претендующих на кресло президента страны, у правящей элиты может появиться неодолимое желание отказаться от выборов и повернуть окончательно в сторону авторитаризма, поскольку для нее потерять власть - значит, потерять все.

Наконец, конституционное положение президента не создает побудительных мотивов для формирования “президентской партии”, поскольку существование такой партии, поставило бы президента в зависимость от одной из элитных групп, ему же выгодней быть “президентом всех россиян”. Полупрезидентские институциональные системы (а именно они представлены в России - как на федеральном, так и на региональном уровне), по мнению западных исследователей, неразрывно связаны с мажоритарным характером электоральной политики. Отсюда следует, что президентом/ губернатором становится тот, кто получает поддержку большинства (абсолютного или относительного), таким образом, победа зависит от создания широких не идеологизированных, прагматических коалиций, способных привлечь максимальное число избирателей. Такая стратегия не противоречит партийной идентификации перспективных кандидатов на высшую, исполнительную власть, только в одном случае - при существовании в стране/регионе двухпартийной системы. Именно поэтому практически все губернаторы американских штатов - это либо демократы, либо республиканцы. В России же такой партии большинства пока нет, поэтому, чтобы “завоевать” исполнительную власть в стране или в регионе, нужно прагматически создавать надпартийные или беспартийные коалиции, идеологически неопределенные, или обладающие эклектической программой, способной, по мнению политтехнологов, привлечь максимальное число избирателей. Шансы на успех в условиях президенциализма заведомо больше у “диффузных и внутренне диверсифицированных организаций”, - указывают Шугарт и Кэри. Партийная же принадлежность в условиях избыточной многопартийности мешает успеху на выборах, привязывая кандидата к организованному, однако неизбежно недостаточному для победы меньшинству. Показательно, что Выбор России, ПРЕС и НДР были “правительственными”, а не “президентскими” партиями. “Несомненно, что именно такая стратегия президента должна быть признана рациональной в ситуации, когда потенциальный ущерб от поражения “президентской партии” превосходит потенциальный выигрыш от ее победы. В результате президентские кампании 1996 и 2000 гг. нанесли тяжелый удар по крупным, имеющим определенную идеологическую идентичность партиям - КПРФ и особенно “Яблоку”. Были развеяны надежды на президентство их лидеров, что резко сократило как селективные, так и коллективные стимулы к вступлению в эти партии. Таким образом, возникает своего рода замкнутый круг. Недостаточное развитие политических партий в России приводит к тому, что партийная идентификация привносит в президентские и губернаторские кампании дополнительный элемент риска для кандидатов, но дальнейшее развитие политических партий невозможно без поддержки или хотя бы благожелательного нейтралитета исполнительной власти.

Тем не менее, некоторые российские и западные сторонники президенциализма, оправдывая конституционное закрепление именно такой институциональной системы в нашей стране, приводят свои аргументы:

Первый, чаще всего выдвигаемый, имеет нормативный характер и гласит, что президенциализм является режимом, гарантирующим большую политическую стабильность нежели парламентаризм, благодаря большей независимости от постоянного изменения расстановки политических сил, характерной для стран демократического транзита. Так, по мнению В.Мау, президент является противовесом возможному популизму представительной власти в России, «связанному и с отсутствием опыта функционирования демократических институтов, и с неразвитостью политической структуры (то есть с исключительной силой групп давления, способных навязывать свои интересы в качестве национальных), и с действительно низким уровнем социально-экономического развития страны, бедностью значительной части населения. Депутатский корпус, будучи в принципе гораздо более популистским, чем исполнительная власть, становится нередко в такой ситуации фактором экономической дестабилизации». Однако, если первый довод - популизм законодателей - пожалуй, частично работает, то непонятно почему группы давления не могут навязывать свои интересы через президента и его ближайшее окружение (“семью”), что и происходило в России 1996 - 1999гг?

Далее, утверждается, что повышенная роль президента естественна в обществе, раздираемом социальными противоречиями, когда между основными социально-политическими и экономическими группами не существует консенсуса относительно базовых ценностей и стратегических целей развития страны. Авторитаризм конституции предвосхищает и отчасти смягчает возникающие здесь противоречия, направляет их разрешение в конституционное русло.

Утверждается также, что сосредоточение власти в руках президента создает благоприятные институциональные возможности для проведения радикальных реформ.

Действительно, как отмечают компаративисты полупрезидентские системы могут оказаться эффективными при проведении, прежде всего, экономических реформ, поскольку позволяют исполнительной власти быстро решать назревшие проблемы. В этих условиях президент выполняет функцию своеобразного клапана безопасности, позволяющего нейтрализовать негативные следствия политической фрагментации и поляризации общества. Однако для этого необходимо несколько дополнительных условий: во-первых, президент - харизматик, символизирующий либо объединение фрагментированной нации, либо антикоммунистическую борьбу (Л.Валенса, В.Гавел), либо стремление к обретению независимости (Ф.Туджман в Хорватии, Б.Ельцин в 1991 г.); во-вторых, ясный порядок передачи власти следующему главе государства, и, в-третьих, поддержка действий президента со стороны влиятельной общественно-политической силы. В России эти факторы пока не срабатывают.

Статистические данные также скорее подтверждают большую неустойчивость президентских систем, по сравнению с парламентскими. Так, между 1973 и 1989 гг. в 77 из 186 государств хотя бы в течение одного года существовали демократические режимы. Если исключить из их числа 24 «старые» демократии, входящие в Организацию экономического сотрудничества и развития, то остается 53 страны, из которых 28 были парламентскими республиками, 25 президентскими. На протяжении рассматриваемого периода (1973 - 1989 гг.) демократиями в течение десяти лет подряд оставались 17 из 28 парламентских республик (или 61%) и только 5 из 25 - президентских (20%). Другими словами уровень «выживаемости» парламентских демократий был в 3 раза выше, чем президентских.

Не работает и аргумент о большей стабильности исполнительной власти в условиях президентского режима по сравнению с парламентским. Если принимать во внимание отставки и перестановки в правительстве России, подотчетном президенту, скажем, в 1998 г., то можно признать, что президентские системы могут быть также нестабильны, как и парламентские, где правительство ответственно перед парламентом (Италия). Более того, многие авторы обращают внимание на обеспечение в рамках парламентских систем большей преемственности правительства, измеряемой «коэффициентом возврата министров». Отмечают также большую эластичность парламентских моделей, выражающейся в способности противостоять политическим кризисам и реагировать на изменения окружающей среды: насколько попытка досрочного отстранения президента о должности чревата дестабилизацией системы (опасной для молодых демократий), настолько же смена премьера или правительства не угрожает ее основам.

Защитники президенциализма апеллирует и к фактам, в частности, утверждается, что страны, вступающие на путь демократических трансформаций, чаще принимают президентскую модель, парламентская же система, за некоторыми исключениями - свойственна демократиям, достигшим стабильности.

Однако можно также поставить под сомнение и этот аргумент. Если в речь идет о Латинской Америке и странах СНГ, то это действительно так, однако в Западной Европе после Второй мировой войны (ФРГ, Италия, Австрия) и в Центральной Европе в 90-е гг. (Чехия, Венгрия, Болгария, Словакия, Польша) выбор делался преимущественно в пользу парламентской модели.

Наконец, самый весомый довод в защиту президенциализма таков - современная российская политическая система “…имеет глубокие корни в отечественной институциональной и политико-культурной традиции. С институциональной точки зрения, современная организация российской власти унаследовала традицию моносубъектности, т.е. сосредоточения властных ресурсов в одном персонифицированном институте при сугубо административных функциях всех других институтов..., что касается доминирующей в стране политико-культурной традиции, то она настолько же обуславливает институциональную, насколько сама обусловлена последней. В российской политической культуре властные отношения рассматриваются, исходя из того, кому власть (вся, а не отдельные ее ветви) принадлежит, при этом не уделяется должного внимания принципам ее устройства и распределению полномочий между различными ее институтами. Устройство власти в данном случае выступает производным от монопольного обладания ею (или борьбы за него)”.

Этот аргумент действительно «перевешивает» все остальные. В России глава государства - традиционно является центром консолидации власти, источником политического смысла и гарантом целостности страны. Это не просто одна из высших выборных должностей, глава государства (в любом историческом воплощении) - олицетворение власти, символ единства и мощи страны и выразитель чаяний народа.

Однако, как отмечает Р.Хилл: «Авторитарная личность и президентская конституция не подходят для обществ, в которых политический опыт также был авторитарным. Необходим резкий разрыв с авторитаризмом». Действительно, суперпрезидентская модель имеет следствием максимальное повышение роли личностных характеристик президента. В условиях же демократических трансформаций, постоянно сопровождаемых острыми кризисными ситуациями, «демократическая добродетель Президента» (В.Меркель), приобретает ключевое значение, поскольку от его «воления» в решающей степени зависит: проведение или не проведение в срок парламентских и президентских выборов, объем полномочий, которыми может располагать правительство, реальная роль парламента в политическом процессе и многое другое. Исчезновение этого человека может создать политический вакуум, поставить под вопрос существование самого режима. Это ярко продемонстрировали истории с болезнями президента Ельцина, когда слухи и пересуды о его самочувствии были главной политической новостью страны в течение длительного времени, ибо вновь ставилась на повестку дня традиционно неразрешимая для России ХХ века проблема “наследования” власти. Роль верховного арбитра, стоящего над разделенными властями, закрепленная в Конституции 1993 года, подрывалась самим первым президентом, чрезмерно вторгавшимся в сферу деятельности и исполнительной, и законодательной власти. Так, в первой половине 1998 года, Федеральным собранием было принято 150 законов, в том числе около 40 повторно, а подписано президентом менее 80, в том числе 39 законов о ратификации международных договоров и соглашений, внесенных самим президентом или правительством. Подсчитано, что примерно 20% принятых парламентом законов подписывались только после доработки или преодоления “вето” президента Ельцина, которое далеко не всегда было мотивировано. Случалось, что законы отвергались главой российского государства без их рассмотрения. Таким образом, довольно часто российский “гарант конституции” не способствовал единению властей, а раскалывал их, используя излюбленный принцип “разделяй и властвуй”. Отсюда, в частности, такое внимание общественного мнения к личностным качествам нынешнего президента страны.

Защитники президенциализма (А.Салмин, В.Мау, А.Ковлер и др.) утверждают, что сам “суперпрезидентский” характер российской конституции при ближайшем рассмотрении оказывается не столь однозначным... его полномочия являются сильными как бы потенциально. В отличие от “классических” президентских республик, большинство существенных управленческих полномочий президента РФ дублировано. В результате выясняется, что российская политическая система вполне устойчиво может функционировать и при слабом, не вмешивающемся в текущую политическую жизнь президенте, лишь подписывающем и представляющем на утверждение палатам соответствующие их конституционным полномочиям кандидатуры на утверждение. Собственно, практика второй половины 1996, середины 1997 и конца 1998 годов это наглядно продемонстрировала, однако этого не подтверждает практика президенства В.Путина.

Американский исследователь Ю.Хаски, также считает, что говорить о “суперпрезидентстве” и угрозе президентской диктатуры в России нет никаких оснований. По его мнению, широкий объем конституционных полномочий президента сосуществует с практикой неформальных согласований при принятии решений как внутри “двуглавой” исполнительной власти, так и между ветвями власти “по горизонтали” (между президентом и палатами парламента) и “по вертикали” (между президентом и главами региональных органов исполнительной власти). В итоге, по его мнению, де-юре почти неограниченная президентская власть в России де-факто обнаруживает свои пределы. Как издавна говорится на Руси: «Строги законы, да милостив Бог!». Основная проблема России, по Хаски, не в недостаточной демократичности российского президентства, а в его неэффективности, не позволяющей ему решать задачи государственного строительства и экономических преобразований и ведущей в конечном итоге к подрыву легитимности всего политического режима.

Это же обстоятельство определяет характер современного российского федерализма. В зрелых федерациях распределение полномочий, сфер деятельности и ресурсов между Центром и регионами стабильно, предсказуемо, ясно очерчено и опирается на прочную основу в виде конституции, судебной системы и многолетней политической традиции; политическое поведение в таких федерациях определяется четко установленными правилами игры и является, поэтому производным от существующих федеральных институтов. В России же такая связь противоположна - здесь институты федерализма изменчивы, формируются спонтанно протекающими политическими процессами, где доминируют предпочтения и ресурсы вовлеченных политических элит - федеральных и региональных. «Сложившаяся (на сегодняшний день) в России модель «переговорного федерализма» находится в очевидном противоречии с центральной идеей федерального государства - разделением властных функций и сфер деятельности между правительствами двух уровней, каждое из которых независимо функционирует в своей сфере полномочий. Симптоматично само восприятие региональных лидеров как партнеров (неважно, лояльных или враждебных) федеральных властей, тогда как нормой является разделение труда между Центром и регионами...» Практика “переговорного федерализма” в целом наносит урон устойчивости конституционного строя России. Поскольку конституции дееспособны и устойчивы в том случае, когда основные политические силы в обществе заинтересованы в поддержании и упрочении конституционного режима. В основе этой заинтересованности лежит общее убеждение в том, что институты публичного права, даже если они ставят ограничения достижения краткосрочных политических целей отдельных групп, в конечном итоге идут на благо всем и каждому. Возможность “выкраивания” в конституционном поле выгод для себя за счет других подрывает такую убежденность и превращает конституцию из гаранта целостности общества в сферу конкуренции групповых интересов. Отсюда характеристика российского федерализма, данная Отто Лухтерхандом, как «гибридной конфликтной системы унитарных, федеральных и конфедеральных элементов с неясным распределением компетенций».

В результате «российский федерализм испытывает сильное воздействие политической и экономической конъюнктуры, и отношения центральных и региональных властей приобретает циклическую форму» (централизации - децентрализации) - отмечает в частности Л.И. Полищук. Сегодня в России явно доминируют централизаторские тенденции, федеральный центр пытается жесткими преимущественно административными мерами навести «порядок» в стране, однако «кредит доверия», данный президенту В.В.Путину - защитнику «брошенных властью на произвол судьбы», может быть исчерпан и страна вновь вступит в следующий цикл - децентрализации.