Политология

Централизованными унитарными государствами являются Швеция, Дания, Беларусь, децентрализованными-- Франция, Испания, Италия. Однако, несмотря на то, что крупные регионы в децентрализованных государствах обладают широкой автономией и даже имеют собственные законодательные собрания, правительства, ограничения в сфере налогообложения ставят их в сильную финансовую зависимость от центра.

Федерация (лат. foederatio -- союз, объединение) -- союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, обладающих определенной степенью самостоятельности.

Некоторые элементы федерализма существовали в античной Греции. Одной из первых федераций была Нидерландская республика соединенных провинций (1579 г.-- Утрехтская уния), наиболее старой из существующих ныне являются США.

К числу современных федеративных государств относятся Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Канада, США, Россия и др. Основное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что центральная власть признает автономию отдельных субъектов, т.е. делится суверенитетом со своими субъектами. В этой связи можно говорить и о двух уровнях власти: центрального или федерального правительства и правительства отдельных ее субъектов. Полномочия, не переданные федеральному правительству, остаются за субъектами федерации.

Один из важнейших принципов федерализма -- автономность, самоуправляемость всех субъектов

Федерацию можно определить по следующим признакам:

* наличие двухпалатного парламента (обе палаты равны);

* на основе общей конституции каждый субъект создает свою конституцию;

* двойное гражданство;

* единая система прав граждан, хотя субъекты могут свои подсистемы;

* единая судебная система (субъекты могут иметь свои подсистемы);

* единая валюта;

* единая охрана границ.

Что касается полномочий федерального правительства, то они заключаются в принятии и изменении конституции обеспечении прав и свобод граждан, защите суверенитета и территориальной целостности, определении стратегии экономического развития, управлении энергетикой, транспортом, обороной, выработке и осуществлении внешней политики, регулировании конфликтов между субъектами. При возникновении чрезвычайных ситуаций в субъектах (стихийные бедствия, массовые беспорядки) федеральные власти имеют право вмешиваться в их внутренние дела выделяются также и своеобразные, довольно аморфные образования, такие как, например, конфедерации (лат. conederatio -- союз). Сразу подчеркнем, что это не единое государство, а союз равноправных государств. Участники такого образования сохраняют основную часть своих государственных прерогатив, оставаясь фактически, юридически и политически самостоятельными. Координируются, как правило, лишь внешне политические действия (дипломатия, оборона). За государством -- членом конфедерации сохраняется право выхода из ее состава в любой момент. Центральное правительство зависит от правительств субъектов конфедераций и существует за счет более или менее добровольных взносов. Можно утверждать, что главное отличие федерации от конфедерации состоит в том, что федеральный центр вправе принимать решения, затрагивающие всех субъект и граждан, а конфедерация, будучи союзом государств, таким центром не располагает.

Конфедерации встречаются относительно редко и как правило, либо предшествуют образованию федерации как, например, США и Швейцария, либо распад ибо между государствами не удается установить взаимовыгодных и развивающихся связей. Так, созданная Сенегалом и Гамбией в 1982 г. конфедерация Сенегамбия, распалась в сентябре 1989 г.

Своеобразным объединением государств можно назвать Европейский союз, включающий 15 западноевропейских государств, уже сейчас имеющий элементы федерации. Маастрихтские соглашения 1992 г. поставили вопрос об учреждении единого европейского гражданства, о создании единой финансовой и денежной системы, об общих действиях в образовании, культуре, здравоохранении, об унификации законодательства в области труда и социальной защиты населения. Расширяются права Европарламента, избираемого прямым всеобщим голосованием. Т.е. фактически речь о создании "Соединенных Штатов Европы".

После распада СССР 12 государств создали СНГ Содружество Независимых Государств, союз суверенных государств, координирующий свою деятельность в личных областях. Основой такого государственного образования является общность языка, элементов культуры, традиций, экономической жизни, историческое прошлое. Однако СНГ не является устойчивой и эффективной мой, поэтому отдельные государства создают "Союз четырех", "Союз двух". Опыт развития Европейского союза -- свидетельство, что интеграция возможна лишь на основе экономических преобразований и постепенной реализации принципов федерализма.

Такие формы правления и административно-территориального устройства оказывают влияние на строение и функционирование всех ветвей власти.

4.2 ВЫСШИЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Парламент: сущность и роль в жизни общества. Исторический опыт свидетельствует: государственная власть эффективно выполняет свои функции там, где на практике реализован принцип ее разделения на законодательную (парламент), исполнительную (глава государства и правительство) и судебную (система судов, выполняющая контролирующие функции). Поскольку судебная власть является предметом изучения юридических наук, ограничимся рассмотрением предназначения и устройства высшей законодательной и высшей исполнительной власти.

Парламент (англ. parliament, от фр. раrler -- говорить) -- высший представительный, законодательный орган государства. Впервые однопалатный парламент был образован в Великобритании в ХШ в. (1265 г.), а с середины XIV в. он стал двухпалатным. Реальное значение как законодательное собрание, он приобрел после буржуазных революций XVII -- XVIII вв. Парламент под разными названиями существует почти во всех странах мира. Законодательное собрание в Великобритании и Италии называют парламентом; в США -- конгрессом; Израиле -- Кнессетом; в Швеции -- риксдагом; в России -- Федеральным собранием; в Беларуси -- Национальным собранием.

Парламент бывает одно- (Дания, Швеция, Финляндия и другие страны) и двухпалатным (США, Канада, Германия, Великобритания, Франция, Россия, Беларусь и др. Конгресс США состоит из палаты представителей и сената, парламент Франции -- из Национального собран и сената, в Великобритании -- формально из монарха: двух палат (палаты общин и палаты лордов), в России из Совета Федерации (верхняя палата) и Государственной Думы.(нижняя палата).

Нижняя палата, как правило, ответственна за решение всех повседневных вопросов внутренней и внешней политики. Она обычно обладает менее продолжительным сроком полномочий, нежели верхняя (например, в США депутаты палаты представителей избираются на 2 года, в то время как сенаторы -- на 6 лет). Объясняется это стремлением к стабильности и преемственности в работе депутатского корпуса. Во многих государствах верхняя палата выступает своеобразным экспертом работы нижней палаты, рассматривая принятые законопроекты с точки зрения их соответствия, конституции. В США обе палаты равноправны.

Однопалатные парламенты и нижние палаты (двухпалатных парламентов) всегда формируются путем выборов.

Верхние палаты образуются по-разному:

1) по принципу наследования (Великобритания);

2) по принципу назначения главой государства (Канада, Иордания и др.);

3) по принципу избрания (США, Италия, Индия, Франция).

В Беларуси верхняя палата -- Совет Республики-- формируется по принципу территориального представительства (по 8 человек от каждой области и Минска и 8 человек назначает президент).

В большинстве стран мира при формировании парламента существуют численные ограничения. Считается оптимальным, если 1 млн. человек населения представляют от 9 до 17 депутатов. Эти ограничения способствуют дело обсуждению проблем и эффективному законотворческому процессу. К примеру, численность депутатов народной палаты Индии не превышает 547, Палаты общин Великобритании -- 650, Конгресса США -- 535, Национального собрания Беларуси -- 174 (110 -- Палата представителей, 64 -- Совет Республики).

Отметим, что заседания палат в полном составе проводятся весьма редко, поэтому для принятия правомочных решений определяется кворум (лат. quorum -- присутствие достаточно). Так, в индийском парламенте он составляет 10 % от его численности, в английской палате общин -- 40 человек, а в палате лордов -- 3 человека, хотя

количество ее членов составляет более 1000 человек. Белорусский парламент принимает законы при наличии не менее 2/3 депутатов.

Законотворческая работа требует от членов парламента высокого уровня образованности, профессионализма. Это было ясно уже основателям Америки, ибо на конституционном конвенте в Филадельфии в 1787 г., который заложил основы государственности США, среди 55 делегатов 12 человек занимались юридической практикой, а 33 аи юридическое образование. Примерно 50 % депутатов Конгресса США -- профессиональные юристы, а остальные -- преподаватели вузов, экономисты, бывшие журналисты и работники аппарата Конгресса США, т.е. специалисты высокого уровня. Компетентность депутатов -- важное, но не единственное условие для эффективной работы парламента. Представляется важным, чтобы его работа была организована на профессиональной основе, т.е. на протяжении всего срока полномочий его члены не должны совмещать работу в законодательном органе с какой-либо другой деятельностью. Конституция нашей республики закрепляет работу депутатов Палаты представителей на профессиональной основе.

Для большей эффективности и упорядоченности законотворческой деятельности парламент структурирован.

Основным элементом в каждой из палат являются комиссии, или комитеты, разрабатывающие основы законопроектов. Они бывают постоянными и временными и отвечают за определенное направление политики (например, комиссии по бюджету и ассигнованиям, по международным делам, по парламентской этике, по экономическим вопросам и т.д.).

Важную роль в работе парламента играют фракции (фр. fraction -- разламывание -- организованная по политическим интересам группа). В некоторых странах фракции называются "парламентскими группами" (Франция, Германия), "парламентскими клубами" (Австрия) и т.д. Они объединяют в своем составе депутатов, избранных определенной партии. Если же группа малочисленна, она формально может примыкать к какой-либо другой фракции. Признанная фракция имеет право на свое помещение в здании палаты для проведения заседания, пользуется библиотекой с определенными привилегиями, имеет право на различные услуги со стороны секретаря. Она участвует в формировании органов палаты (в частности постоянных комиссий). С политическими фракциями спикер консультируется по вопросам деятельности палаты.

Фракция имеет право на представительство в руководящих и вспомогательных органах парламента, участие представителей в дебатах, в определении повестки дня. Как правило, представитель фракции излагает позицию всей своей группы, что способствует сокращению времени прений.

Обсуждение законопроектов предполагает столкновение различных точек зрения, конфликтные ситуации. Внести упорядоченность, координировать действия различных политических сил призван председатель (в англо язычных странах -- спикер) парламента. Обычно он избирается на весь срок полномочий палаты и, кроме функции председательствующего, представляет ее во взаимодействии с другими органами, следит за расходованием финансовых средств палаты, за работой ее административного аппарата.

Таким образом, в число руководителей представительного органа входят спикер, председатели комиссий и комитетов, лидеры партийных фракций.

Члены обеих палат имеют парламентские привилегии: 1) иммунитет, т.е. парламентская неприкосновенность, означающая, что депутат не может быть привлечен к ответственности и вызван в суд в качестве свидетеля без принятия соответствующего решения парламентом; 2) индемнитет, т.е. депутат не несет ответственности за выступления в парламенте и те меры, которые он поддерживал голосованием.

Основные функции парламента. Первая главная функция парламента -- законотворческая, в которой выделяют следующие стадии: обсуждение, принятие поправок, согласование интересов различных группировок и партийных фракций, подписание .законопроекта главой исполнительной власти. Очень часто законопроект обсуждается в нескольких чтениях, в ходе которых вносятся поправки и дополнения.

Осуждение законопроектов на пленарном заседании сходит, как правило, публично, в комиссиях -- при закрытых дверях. В большинстве стран вначале законопроект рассматривается вначале нижней палатой, верхняя палат его одобряет, изменяет либо отклоняет.

Принятие закона затруднено, если обе палаты наделены одинаковыми полномочиями. В этом случае законопроект, изменяемый то одной, то другой палатой, может обсуждаться бесконечно (эта практика получила название "челнока" и с ее помощью можно провалить любой неугодный закон). Чтобы этого избежать, из представителей обеих палат создается согласительная комиссия для выработки приемлемого текста. Если же отклоняется и он, то законопроект не принимается.

Кроме дискуссий, словесной перепалки в ходе работы парламента депутаты используют некоторые тактические приемы, например "суварикоми", когда часть из них предает вход в зал другим депутатам, "бойкот" -- отказ мандатов, от присутствия на заседаниях. Используются приемы, направленные на то, чтобы не дать слово неугодным ораторам, например гильотина, т.е. несмотря на желание депутатов продолжить прения, переходят к голосованию, "флибустьерство" -- затягивание прений (в Конгрессе США спикер не имеет права вмешиваться в прения, даже если депутаты начинают читать текст Библии). Обсуждением законопроектов руководит спикер, отбирая по своему усмотрению часть поправок и группируя их по сходству. Этот прием называется "кенгуру". В Японии популярной среди депутатов является "тактика коровьего шага", когда они всячески стремятся затянуть обсуждение и голосование с тем, чтобы помешать правящей партии довести дебаты до конца сессии. А в японском парламенте если закон не принят сессией, то его рассмотрение может быть отодвинуто на весьма отдаленную перспективу, а то и вовсе повторно не обсуждаться.

Вторая функция парламента -- представительская. Это означает, что избранные в парламент депутаты должны представлять и защищать интересы своих избирателей. Правда, следует признать, что в реальной жизни мнение граждан не оказывает существенного влияния на деятельность законодателей. Происходит это по разным причинам. Одна из них -- абсентеизм (от лат. absens отсутствующий, равнодушное отношение граждан к политической жизни, уклонение от участия в ней, в частности в голосовании на выборах). Кроме того, несовершенство законодательства приводит в ряде случаев к нарушению принципа представительства национально-этнических, социальных групп. Так, в Израиле, считающемся одним из самых демократических государств, нарушаются права арабского населения, ибо в кнессете оно имеет малое представительство, хотя и составляет значительную часть населения страны.

С представительской тесно связана третья функция --функция обратной связи, без которой органы государственной власти не могут обеспечить социальную поддержку проводимому курсу. Обратная связь осуществляется посредством контактов депутатов с избирателями письма, брифинги, "круглые столы". В США практикуются званые обеды и ужины, правда, для рядового гражданина они недоступны, ибо входной билет на них стоит до тысячи долларов.

Четвертая, не менее важная функция парламента -- формирование бюджета, которую образно называют "правом кошелька". Во многих государствах парламент буквально расписывает по деталям статьи расходов бюджетных средств. В истории США можно найти ряд примеров, когда Конгресс, используя "право кошелька", формировал определенные направления политики. Так, в 1972 г. он отказал президенту в выделении средств на содержание сухопутных войск во Вьетнаме и в итоге вынудил Белый дом вывести их оттуда.

Более широкими полномочиями обладают депутаты в странах с парламентарными формами правления. Так; во многих парламентских республиках главу государства избирают законодатели. В их компетенцию входит также формирование правительства и контроль за его деятельностью.

Формы контроля разнообразны: устные и письменные вопросы, интерпелляции (лат. interpellatio -- перебивание речи, жалоба перед судом) -- запросы, адресуемые депутатами премьер-министру или министру с требованиями дать объяснение по какому-либо поводу или факту. От вопроса интерпелляция отличается тем, что ответ должностного лица обсуждается палатой и по нему может быть принята соответствующая резолюция. Иногда это завершается вынесением вотума недоверия министру или составу правительства. В большинстве государств интерпелляция может быть представлена лишь от имени определенного числа депутатов: в Финляндии это не менее 20, в ФРГ -- не менее 30 человек. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в определенный срок, как правило до двух недель. Институт интерпелляции существует всех странах. Его роль возрастает с демократизацией политической жизни общества и власти.

Некоторые государства имеют особый институт парламентских комиссаров (омбедсманов), назначение которых -- контроль за соблюдением законов государственными чиновниками. В случае выявления нарушений они вправе возбуждать уголовное преследование против виновных в злоупотреблениях. О своей деятельности комиссары ежегодно представляют отчет парламенту.

В ряде стран (Франция, Италия, Бельгия и др.) парламент имеет так называемую счетную палату, которая проверяет финансовую деятельность государственных предприятий и счета по использованию государственного бюджета.

В деятельности парламента следует выделить и внешнеполитические функции. К ним относятся:

1) утверждение военной доктрины и основных направлений внешнеполитической деятельности государства;

2) ратификация и денонсация международных договоров;

3) объявление войны, заключение мира и др. Реализация всех перечисленных функций позволяет предотвращать развитие недемократических, авторитарных тенденций.

Глава государства олицетворяет единство нации, страны, выполняет представительские функции на международной арене, а во внутриполитической деятельности высшие государственные акты. Роль, место и функции главы государства определяются разными факторами, и которых наибольшее влияние оказывают форма правления и политический режим.

Как правило, главой государства является монарх, президент, премьер-министр. Однако не исключены и е варианты. Так, в СССР официально главой государства являлся Председатель Верховного Совета.

В монархиях главой государства является король, император, шах и т.д. и его пост передается по наследству пожизненно (история знает и исключения, когда цари избирались: в России до Петра I они избирались боярами).

При передаче престола наиболее часто использовал кастильская система, согласно которой его наследник определяются прямые потомки мужского и женского пола в порядке первородства, причем мужчины имеют преимущество перед женщинами. Монарх имеет государственные регалии -- трон, корону, скипетр и т.д. В начале царствования на содержание двора (т.е. штата лиц, ведающих частными делами монарха) выделяется определенная сумма денег (цивильный лист). Кроме того, монарх имеет доходы от принадлежащих ему акций, недвижимости и т.п., которые в ряде стран не облагаются налогом. Так, английские монархи были освобождены от налогов, но под давлением общественности в 1992 г. королева Елизавета вынуждена была отказаться от этой привилегии.

Ключевую роль в общественно-политической жизни монархи играют лишь в абсолютных и дуалистических монархиях, а таких в современном мире немного (ОАЭ, Саудовская Аравия, Кувейт и некоторые другие).

В современных парламентских монархиях институт монарха -- это прежде всего дань традиции и он носит основном формальный характер. Монарх "царствует, не управляет", хотя юридически он может утверждать премьер-министра, быть несменяемым членом правительства, иметь доступ ко всем документам, быть верховным главнокомандующим. За все свои действия монарх ответственности не несет, и каждый его акт нуждается в контрассигнации (подписи соответствующего министра, означающей, что он берет на себя ответственность).

Отметим, что современные монархи, обладая высоки авторитетом и уважением у граждан, могут сыграть большую роль в условиях кризиса. Так, испанский король, сумев парализовать волю путчистов, значительно ус свое влияние и доказал, что он является гарантом целостности страны, стабильности и порядка. А неспособность короля Греции противостоять установлению диктатуры военных привела к тому, что на референдуме граждане: высказались за республиканскую форму правления.

При невозможности исполнять монархом свои функции (малолетство, болезнь) эти обязанности возлагаются на регентский совет либо опекуна.

В республике главой государства является, как правило, президент. Основное его отличие от монарха состоит в том, что президентский пост выборный и президентское правление ограничено временными рамками. Истоки института президентства восходят к Древнеримской республике, в которой в чрезвычайных обстоятельствах избирался "предводитель народа" (magister populi), позже "диктатор" (dicto -- предписывать, приказывать), предельный срок полномочий которого составлял полгода. Современный вариант президентства возник в США в 1787 г.

Процедура избрания президента, его полномочия и их продолжительность отличаются разнообразием. Так, в большинстве стран президента избирают всенародно (Франция, Венесуэла, Ирландия, Россия, Беларусь и др.), в некоторых -- коллегией выборщиков (США), в Германии -- особым собранием, в которое входят уполномоченные земель и депутаты бундестага, в Швейцарии-- правительством, в Греции, Израиле -- парламентом. Неодинаков и срок полномочий: в США, России, Колумбии -- 4 года, в Индии, Венесуэле, Беларуси -- 5, во Франции -- 7 лет. Кроме того, в ряде стран конституции ограничивают срок пребывания в президентской должности одного и того же лица одним (Мексика, Эквадор) либо двумя (США, Австрия, Германия, Россия, Беларусь) сроками; во Франции, Италии, Финляндии ограничения срока не предусмотрены.

В случае невозможности выполнения президентом своих функций его место занимает либо вице-президент (США), либо спикер парламента (Франция), либо председатель правительства (Россия, Беларусь) и проводятся досрочные президентские выборы. Такие ситуации возникают в тех случаях, если президент:

* недееспособен по состоянию здоровья;

* совершил измену государству или другое тяжкое преступление, нарушил конституцию и его отстранили от должности посредством процедуры импичмента. Это сложная процедура, которая начинается с соответствующего парламентского решения;

* уходит в отставку добровольно. Полномочия главы государства определяются конституцией и зависят в основном от формы правления. В парламентской республике президент является главой государства формально. Его функции носят чисто представительский характер. Фактически вся полнота власти сосредоточена в руках лица, возглавляющего правительство.

В президентских республиках и в республиках со смешанным правлением президент -- ключевая фигура в структуре высших органов власти. Он одновременно является и главой государства, и главой правительства несмотря на наличие поста премьер-министра или председателя правительства при смешанной форме правления. Им осуществляются:

* формирование правительства и контроль за его деятельностью;

* решение вопросов использования вооруженных сил, выработка военной политики государства;

* прием верительных и отзывных грамот иностранных дипломатов;

* право помилования, амнистии;

* назначение судей (без права вмешательства в процесс правосудия). Например, в целях независимости судебной власти в США судьи Верховного суда назначаются президентом пожизненно;

* обращение к парламенту с посланиями;

* роспуск парламента в случаях, предусмотренных конституциями (Франция, Россия, Беларусь);

* контроль за исполнением законов;

* ведение переговоров и заключение международных соглашений;

* подписание законов;

* право вето на отдельные законодательные акты;

* введение чрезвычайного положения в случаях, предусмотренных конституцией; и др.

Таким образом, простое перечисление функций главы государства в президентских республиках и республиках со смешанным правлением свидетельствует; что президент фактически единолично определяет все основные направления деятельности исполнительной власти, делегируя министрам ряд своих полномочий, причем, например, президент Франции, обладая широкими правами, не всегда несет ответственность за свои действия: большинство его актов контрассигнуются премьер-министром.

Правительство: общая характеристика. Бюрократия и бюрократизм. Правительство представляет собой высший государственный коллегиальный орган исполнительной власти, осуществляющий основные политические решения, принятые парламентом. В состав правительства входят главы министерств и центральных ведомств. Наиболее распространенное название его -- совет министров или кабинет министров. В Норвегии, Финляндии, Швеции он официально именуется Государственным советом, в Швейцарии -- Федеральным советом. Возглавляет правительство председатель (премьер-министр, канцлер).

Статус и роль правительства в политической жизни определяются формой правления и политическим режимом. В президентских республиках правительство имеет статус совещательного органа при главе государства, при парламентарных формах правления -- это высший орган исполнительной власти.

Порядок формирования правительства в разных странах имеет свою специфику, но общая черта -- партийная основа. В президентских республиках правительство формируется президентом из представителей партии, победившей на президентских выборах, независимо от соотношения сил партий в палатах парламента. В некоторых странах (например, США) назначение на ключевые министерские посты наряду с принципом партийной принадлежности производится с ведома и согласия сената.

В странах с парламентарными формами правления, правительство формируется по-разному. Если в парламенте имеется партия, располагающая большинством мест, то она и формирует правительство (Великобритания, Канада, Индия). В Великобритании, например, главой правительства становится лидер партии, победившей на парламентских выборах. В случае отсутствия такового монарх может повлиять на выбор кандидата, консультируясь при этом с видными политическими деятелями страны.

Если ни одна партия не имеет большинства в нижней палате парламента, то две или больше партий договариваются о том, чтобы сформировать коалиционное правительство, опирающееся на совместное парламентское большинство этих партий. Такие коалиционные правительства являются характерными для Италии, Бельгии, Нидерландов и часто нестабильны. К примеру, правительство Италии в послевоенный период переживало правительственный кризис 55 раз. Однако это не является закономерностью. Многие правительственные коалиции демонстрируют достаточно высокую эффективность (Израиль, Германия, Швейцария).

Иногда правительственную коалицию по той или иной причине создать не удается. В таком случае одна или несколько партий формируют правительственное меньшинство, которое обладает властью лишь постольку, поскольку его поддерживают другие партии, не вошедшие в состав правительства. Такие правительства формируются довольно часто в Дании, Норвегии, Швеции. В некоторых случаях правительство может быть сформировано не лидерами партий, а высшими чиновниками и называется "деловым", "служебным" или просто "чиновничьим". В послевоенный период "деловые кабинеты" формировались в Финляндии, Нидерландах, Португалии.

В Беларуси центральным органом государственного управления является Совет министров, который формируется президентом. Премьер-министр назначается президентом и одобряется Палатой представителей. В случае двукратного отказа в согласии на назначение премьер-министра президент имеет право назначить исполняющего обязанности, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.

В странах с парламентарными формами правления правительство ответственно перед парламентом, со смешанными - оно несет двойную ответственность и перед парламентом, и перед президентом.

Полномочия правительства в юридических актах, как правило, предметно не формулируются. Соответствующие министерства и ведомства руководят экономикой, культурой, образованием, здравоохранением, энергетикой, обороной, иностранными делами и т.д.

К числу важнейших полномочий правительства можно отнести следующие:

* формирование государственного аппарата и руководство его деятельностью;

* исполнение законов;

* составление и исполнение бюджета;

* прогнозирование социально-экономического развития;

* руководство отдельными отраслями хозяйства, духовной и социальной сферами;

* участие в законодательной деятельности (посредством права законодательной инициативы разработки законопроектов);

* принятие нормативных актов, конкретизирующих, а иногда и подменяющих законодательство;

* ведение международных переговоров и заключение соглашений.

Для исполнительной власти характерна тенденция узурпации властных полномочий, поэтому очень важно, чтобы парламент имел достаточный вес и влияние на политические процессы. Такая ситуация характерна для демократических режимов. В государствах, отличающихся кризисными явлениями, нестабильностью социально-экономической обстановки, роль правительства во главе с президентом резко возрастает, а парламента ослабевает. В силу этого очень важен баланс исполнительной и законодательной властей.

Деятельность правительства строится по принципу иерархии: председатель (премьер-министр), министр, начальник (председатель) департамента, управления, комитета, отдела и т.д.

Чиновников государственного аппарата очень часто называют бюрократией (от фр. bureau -- бюро, канцелярия + гр. kratos -- власть, т.е. господство канцелярии). Теоретическое осмысление проблемы бюрократии можно найти в трудах Сен-Симона, который первым обратил внимание на то, что в будущем обществе власть будет сосредоточиваться в руках людей, обладающих специальными знаниями (Сен-Симон К. Избр. соч. 1948. Т.2. С. 196). Концептуальное же развитие эта проблема получила в трудах М. Вебера. Занимались ею также К.Маркс, В.И. Ленин и др.

М.Вебер отмечал, что в крупных государствах нормальным состоянием общества является бюрократизированная демократия. Источником развития бюрократии он считал процессы, связанные с отделением непосредственного исполнителя от используемых им средств производства. "Современное государство, -- писал он, -- возникает тогда, когда государь... назначает оплачиваемых чиновников и таким образом осуществляет отделение должностных лиц от орудий их деятельности..." (Вебер М. Социализм. Речь для общей информации австрийских офицеров в Вене (1918 г.) Вести. Моск. ун-та. Сер. 12. 1991; # 2. С.48). Т.е. бюрократия рассматривалась им как аппарат господства, обеспечивающий упорядоченное существование общества, что необходимо не только для тех, кто находится у власти, но и для всех членов общества.

Вебер различает два типа бюрократии: 1) традиционную "патримониальную" (наследственную, родовую), которая является иррациональной, и 2) современную, рациональную. Бюрократия первого типа была связана с государственным управлением доиндустриальных обществ. Рациональная бюрократия сформировалась в Новое время и вначале оказывала влияние на честно хозяйственную деятельность, а позднее и на другие социальные сферы, что постепенно вытесняло из них бюрократию патримониального типа. По его мнению, окончательное решение проблемы бюрократии невозможно ни эволюционным, ни революционным путем.

К.Маркс, В.И. Ленин рассматривали бюрократию как систему организаций, с помощью которых классово-эксплуататорским государством осуществляются функции подавления и принуждения. Отсюда, по их мнению, достаточно устранить частную собственность как основу классовой эксплуатации, и тогда исчезнет необходимость в государственно-бюрократической надстройке. Однако, как свидетельствует историческая практика, социалистическая революция в России не только не подрубила корни бюрократии, но и, наоборот, способствовала ее развитию. Управленческий аппарат в советской стране с каждым годом все больше "разбухал". Так, в середине 80-х гг. в среднем на восемь человек приходился один управленец, в то время как оптимальным может считаться соотношение 1:30.

И все же следует признать, что существование бюрократии -- неизбежность и необходимость в функционировании политических институтов и нормальной жизнедеятельности всего общества. За всю историю человечество не создало возможностей для существования государства без бюрократического аппарата. Поэтому чрезвычайно важным для государственного управления является улучшение качественного состава чиновничества: его профессионализм, нравственный уровень, компетентность.

Во многих странах с целью улучшения отбора чиновников, регламентации их труда приняты законы о государственной службе. Аналогичный закон, начиная с 1993 г. действует и в Беларуси. Такого рода документ определяет процедуру назначения и отбора чиновников на государственные должности, оговаривает права и обязанности государственных служащих, регламентирует классы и разряды в иерархической структуре управления.

Так, практически во всех странах назначение чиновников является прерогативой главы государства или главы правительства. В реальной жизни эти полномочия передаются министрам, которые в свою очередь переадресуют их своим подчиненным. Вопрос о пригодности кандидатов на государственные должности часто решает конкурсная комиссия. В некоторых странах (ФРГ, Швейцарии и др.) при этом учитываются только документы о квалификации, в США, Англии и Франции проводятся специальные экзамены, на которых проверяются общеобразовательный уровень, практические навыки претендентов на чиновничьи должности. В Беларуси ряд должностей замещается на основе открытого или закрытого конкурса.

Отметим, что законодательства многих стран лишают чиновников права участия в деятельности партий, выдвижения своих кандидатур на выборах и т, д. Служащие государственного аппарата Беларуси не могут участвовать в забастовках, выполнять поручения общественно-политических объединений, лично заниматься предпринимательской деятельностью, принимать вознаграждения и использовать свое служебное положение в личных целях и т.д.

В соответствии с занимаемой должностью чиновников подразделяют на классы и разряды. Так, в Беларуси определено 12 классов, в Англии и Индии -- 3 разряда, во Франции, Бельгии и Японии -- 15 разрядов.

Независимо от количества разрядов можно выделить три основных слоя профессиональных государственных служащих -- низшее, среднее и высшее. Чиновники низшего звена выполняют техническую работу -- это простые исполнители. Их ряды пополняются в основном за счет трудящихся. По условиям труда и заработной плате они не отличаются от рабочих.

Среднее звено чиновников рекрутируется, как правило, из зажиточной части населения. Выполняемая ими работа требует профессионализма, достаточно высокого уровня образования и культуры. Жалованье они получают более высокое, нежели чиновники низшего звена, в соответствии с уровнем квалификации.

Высшие чиновники ("администраторы" в Англии, чиновники разряда "А" во Франции) занимают командное положение внутри бюрократического аппарата. Они возглавляют различные службы министерств и осуществляют общее руководство и надзор за текущей работой подчиненных ведомств. Высшие чиновники образуют то ядро бюрократического аппарата, которое разрабатывает политику.

Итак, бюрократия -- это неизбежный способ организации управления. Однако с ее возникновением появилась и проблема бюрократизма. А это уже болезнь, причем общемировая, и проявляется она на всех ступеньках иерархической лестницы -- от министра до рядового служащего. Внешние признаки бюрократизма -- канцелярщина, волокита, пренебрежение к существу дела ради соблюдения формальностей. Внутреннее же содержание состоит в чрезмерном разрастании и безответственности исполнительной власти, ее отчуждении от гражданской, бесконтрольности, в формализме и деформированности сознания чиновничества.

Истоки этого явления следует искать в особом положении административно-управленческого аппарата в системе органов власти. Отделение от общества превращает его в самостоятельную силу с собственными интересами и большими возможностями для их удовлетворения. Особенно отчетливо это проявляется в недемократических государствах, в которых не с форсированность, неразвитость гражданского общества приводит к неограниченной и бесконтрольной власти чиновничества. Большие возможности для злоупотреблений открываются в периоды экономических и политических кризисов, общественных трансформаций. Субъективным фактором, способствующим бюрократизму, является невысокий уровень общей, политической и правовой культуры граждан.

Преодоление бюрократизма -- процесс сложный и связан прежде всего с формированием гражданского общества и правового государства, установлением демократии, развитием гласности, ростом политической и правовой культуры граждан, повышением образованности, профессионализма, нравственных качеств работников госаппарата.

4.3 ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ПАРТИЙНЫЕ СИСТЕМЫ

Понятие, происхождение, классификация и функции политических партий. В жизни современного общества одно из самых видных мест принадлежит политическим партиям (от лат. pars (partis) -- часть, группа). Партии выступают как весьма существенный, а иногда и решающий элемент политической системы общества. Они являются выразителями интересов и целей тех или иных классов и социальных групп. Партии принимают активное участие в функционировании механизма политической власти либо оказывают на него определенное влияние. Существенной стороной их деятельности является идеологическое воздействие на население, формирование политического сознания.

Без такого необходимого элемента, как политические партии, которые играют роль своеобразного посредника между гражданином и государством, не может функционировать политическая система. Политическая партия это наиболее активная и организованная часть граждан, их добровольный союз, связанный идеологической общностью и дисциплиной, выражающий интересы определенных социальных слоев, стремящийся к обладанию властью в государстве.

Поскольку политическая партия -- многомерное и сложное общественное явление, существуют различные подходы к ее определению. Выделяются три таких основных подхода. Так, либералы понимают партию как преимущественно идеологическое объединение людей с общими интересами, зафиксированными в программных документах. Сторонники традиционного подхода определение партии связывают с избирательным процессом, предвыборной борьбой, стремлением овладеть властью. Марксисты дают определение понятия "партия" с классовой точки зрения (Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т.15. С.З35). Они считают политическую партию наиболее передовой, наиболее сознательной и организованной четью рабочего класса, выражающей и отстаивающей его интересы. Надо сказать, что для общества с четко выраженным классовым делением такой подход, пожалуй, оправдан.

Таким образом, с учетом отмеченных подходов можно принять следующее определение партии: политическая партия -- это основанное на идеологических и политических ценностях добровольное объединение людей, представляющее определенные общественные классы, социальные группы и слои, стремящиеся к реализации общих интересов и целей путем завоевания политической власти либо участия в ней.

Власть -- конечная цель любой партии, инструмент реализации интересов тех общественных групп или классов, которые являются ее социальной базой. Какие бы задачи ни ставила перед собой партия -- построение коммунизма или спасение окружающей среды, -- она добивается с их помощью власти, формирования собственного правительства или включения в коалиционное правительство своих представителей. Являясь правящей, партия всю государственную мощь стремится использовать в интересах тех социально-классовых сил, которые она представляет.

Этим партия отличается, например, от общественных организаций и движений, лоббистских формирований, которые также активно участвуют в политической жизни, но не ставят целью завоевание и использование политической власти.

Таким образом, принципиальная разница между партиями и общественными движениями состоит в том, что партии борются за участие в осуществлении государственной власти, а движения не претендуют на непосредственное участие в ней и не берут на себя связанных с этим обязанностей. Кроме того, политические партии по сравнению с общественными движениями являются более высокой и устойчивой организационной формой.

К основным признакам политических партий относят:

* активное участие в политической борьбе;

* наличие членства;

* определенную социальную базу;

* наличие политической программы и устава;

* общность интересов и близость идеологических взглядов объединившихся в партию людей;

* наличие одного или нескольких лидеров.

Первые представления о партиях связаны с именами таких великих мыслителей и политических деятелей, как Ш. Монтескьё, Ж.-Ж. Руссо, Э. Берк и др. Проблема политических партий заняла существенное место в трудах известных ученых начала ХХ ст.: М. Вебера, М.Острогорского, Р.Михельса, Г. Моска, В. Парето и др. Выявлению сущности, роли и значения политических партий в общественной жизни посвятили многие страницы своих трудов К. Маркс, Ф. Энгельс, В.И. Ленин, В.Г. Плеханов и другие теоретики марксизма-ленинизма.

Когда же возникли политические партии? Сведения о первых партийных образованиях относятся к Древней Греции. Так, Аристотель говорит о партиях долины, горы, имея в виду, конечно, не партии в современном смысле слова, а политические союзы. То были сравнительно немногочисленные и узкие но своему составу союзы или группировки, которые не отличались устойчивостью и не были прочно организационно оформлены. Такого рода образования существовали и в средние века.

Политические партии в современном их понимании впервые возникли в Европе во второй половине XIX в., а затем и в других частях света. Непосредственное влияние на их рождение оказали введение всеобщего избирательного права, появление парламентов и парламентаризма как формы организации и осуществления государственной власти, развитие социальной структуры буржуазного общества, четкое выделение в ней рабочего класса и буржуазии, обострение классовой борьбы между ними, распространение либеральных идей.

Первоначально в капиталистическом обществе политические партии создавались в основном различными группами буржуазии, а также ее противниками из числа феодально-аристократических слоев. Впоследствии стали возникать массовые партии, отстаивающие интересы наемных работников.

По мере расширения избирательного права, усиления классовой дифференциации общества и углубления социальных противоречий, вовлечения в политику широких народных масс роль партий возрастала. Они все более и более становились основными субъектами политики.

Как подчеркивалось, в демократическом обществе партии являются самым важным звеном, связующим народ, парламент и правительство. Именно через партии государственные органы могут обратиться к массам за поддержкой, а массы в свою очередь -- влиять. на работу парламента и правительства, на процесс их формирования.

В истории становления партий М. Вебер выделяет три этапа: аристократическая группировка, политический клуб, массовая партия. Такое подразделение партий в политологии общепризнанно. Однако заметим, что все стадии развития по этой классической схеме прошли только две английские партии: либеральная (виги) и консервативная (тори). В своем большинстве формирование партий шло разными путями.

Одни партии возникали на базе избирательных комитетов или объединений избирателей в результате введения всеобщего избирательного права, другие складывались на основе своеобразных идейно-политических "клубов" типа якобинского, третьи -- на базе традиций средневековых тайных обществ, которые отличались закрытостью и высоким чувством солидарности и взаимопомощи. Многие партии унаследовали идею служения и помощи ближнему у католических организаций, в том числе и у некоторых монашеских орденов. Партии трудящихся нередко возникали на базе профессиональных организаций. В ряде стран социалистические партии были созданы профсоюзами для представительства в парламентах.

Партии создавались также путем раскола крупных организаций и слияния многих мелких группировок, объединений. В зоне национально-освободительного движения многие партии возникли из подпольных политических кружков, национально-освободительных фронтов и даже на базе отдельных воинских формирований.

Первая массовая политическая партия была основана в Англии в 1861 г. Она называлась "Либеральное товарищество регистрации выборов". В 1863 г. известный социалист Фердинанд Лассаль основал в Германии первую массовую партию рабочих под названием "Всеобщий германский союз рабочих".

Одной из первых политических организаций пролетариата был также "Союз коммунистов", созданный К. Марксом и Ф. Энгельсом в 1847 г. в Лондоне. Его программой стал написанный К. Марксом и Ф. Энгельсом "Манифест Коммунистической партии", вышедший в свет в 1848 г. Девизом "Союза коммунистов" был лозунг "Пролетарии всех стран, соединяйтесь!". Важным этапом на пути становления партий рабочего класса явилось создание в 18б4 г. Международного товарищества рабочих -- 1 Интернационала.

Таким образом, существует великое множество путей рождения политических партий.

Многообразна и классификация (типология) политических партий. Здесь многое зависит от тех критериев, которые берутся в основу типологизации: характер, цели, задачи, условия деятельности, классовые интересы и т.д.

Если, например, за основу классификации партий берется характер, задачи их деятельности (направленность), то все существующие партии обычно сводятся к следующим типам: революционные, стоящие за глубокие, коренные изменения в общественных отношениях; реформистские, выступающие за умеренные изменения в разных сферах жизни общества, не посягающие на основы строя; консервативные, стоящие на позициях сохранения основных черт современной жизни; реакционные, ставящие перед собой задачи восстановления старых структур.

Существуют марксистский анализ партий и партийная классификация. Определяющая роль в них отводится классовому характеру критериев, согласно которому выделяют буржуазные, мелкобуржуазные, крестьянские и пролетарские партии.

В зависимости от участия в осуществлении власти партии подразделяют на правящие и оппозиционные. Правящие партии имеют большинство мест в парламенте, образуют правительство, отличаются большим консерватизмом. Они стремятся сохранить существующее положение вещей, не допустить резких и стремительных перемен. Оппозиционные партии, напротив, динамичны. Они, как правило, подвергают критике существующее правительство и выступают за реформы.

Политические партии можно также разделить на партии мировоззренческие и партии интересов. В первом случае речь идет о партиях, главной целью которых является установление определенного общественного порядка. Они, как правило, отчетливо представляют себе ту или иную модель общественного устройства и стремятся реализовать ее на практике. Примером партии такого рода можно считать партию большевиков, стремившуюся к разрушению "старого мира" и возведению на его руинах принципиально нового общества.

Главной целью партии интересов можно считать отстаивание позиций той или иной социальной группы. Делом ее чести является завоевание "места под солнцем" для тех слоев общества, на базе которых она создана. Это позволяет в свою очередь разделить партии интересов на рабочие, крестьянские, партии интеллигенции и т.д. Подобных партий становится в последние годы все меньше. Это связано с тем, что люди постепенно приходят к осознанию своих общих интересов, независимо от их социальной принадлежности.

Часто партии размещают по шкале политического спектра справа налево: правые, центристские, левые. В современной политике "левыми" принято считать партии, которые выступают за реализацию коммунистических, социалистических, социал-демократических идеалов, передачу средств производства в общественную собственность, твердые социальные гарантии. "Правые" партии традиционно отстаивают сильное государство, сохраняющее частную собственность и сложившуюся социальную систему. Промежуточное место между "левыми" и "правыми" занимают партии "центра".

По условиям деятельности партии могут подразделяться на легальные, полулегальные и нелегальные. Первые -- официально разрешены, зарегистрированы и действуют в рамках закона, вторые -- не зарегистрированы, но и не запрещены, наконец, третьи -- запрещены государством и действуют нетрадиционными методами, нередко вступающими в противоречие с конституционными нормами. К числу последних относятся, как правило, те партии, которые выступают с лозунгами насильственного изменения существующего строя.

Современные политические партии в своем служении общественным интересам выполняют ряд функций, посредством которых раскрывается их роль в обществе, в защите интересов конкретных классов, общественных групп, социальных слоев, в реализации конкретных задач. К основным функциям можно отнести:

* во-первых, определение цели развития. Разрабатывая свои программы, партии стремятся обосновать направление стратегии развития общества и конечную цель;

* во-вторых, выражение и объединение общественных интересов. Выражать интересы могут и отдельные группы граждан, однако лишь партии сводят их воедино и в такой форме, которая оказывает непосредственное влияние на решения государственных органов;

* в-третьих, мобилизация и социализация граждан. Партии призваны усилить политическую активность граждан и создать основу долгосрочной политической деятельности;

* в-четвертых, в условиях демократической политической системы формирование правящей элиты и состава правительства (последнее имеет решающее значение, без этой функции невозможна эффективная деятельность любой партии);

* в-пятых, проведение избирательных кампаний. Партии призваны выступать главными организаторами и действующими лицами, не отдавая это дело на откуп властным структурам, бюрократическому аппарату (чиновничеству);

* в-шестых, осуществление контроля над властью. Это значит не давать возможности одному лицу или группе лиц узурпировать власть. Демократия не связывает будущее с одним лицом, она есть выражение воли большинства, ее реализация через это большинство.

...