Выявление механизмов и проблем реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации в Московском регионе

Вместе с тем, в настоящее время происходит постепенная переориентация политического дискурса в конструктивистское русло. Так, в Стратегии государственной национальной политики до 2025 г. Малахов В. Указ. соч. С. 59. появляется категория "российская нация" как духовная общность многонационального народа Российской Федерации, заявляется о необходимости "упрочения общероссийского гражданского самосознания".

Подобное "переформатирование" политического дискурса с одной концептуальной парадигмы на другую приводит к эклектичности российского законодательства. Так, в Концепции национальной политики России 1996 г. можно выделить две разные части: конструктивистскую (написанную В. Тишковым) и примордиалистскую (созданную Р. Абдулатиповым) О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666) // Доступ из справ.-правовой системы Гарант..

Примордиалистские идеи сохранились и были перенесены и в Стратегию государственной национальной политики Российской Федерации и выражаются в положениях об особой исторической роли русского народа (русский народ как систематизирующее ядро Российского государства), взаимодействии народов, формировании единого цивилизационного кода на основе сохранения и развития русской культуры и языка, историко-культурного наследия народов России. Использование подобного цивилизационного подхода при разработке Стратегии выражается в том, что, исходя из ее положений, Россия представляется государством-цивилизацией, уникальной общностью, уникальным культурно-историческим типом Зорин В. Ю. Стратегия государственной национальной политики: традици-онность и новые подходы к укреплению единства многонационального народа России (российской нации) // X конгресс этнографов и антропологов России : тез. докл. (Москва, 2-6 июля 2013 г.). М., 2013. С. IX; Тишков В. А. Российский народ: кн. для учителя / В. А. Тишков. М.: Просвещение, 2010. 191 с. .

Инструментализм как научное направление трактовки этничности получает свое развитие в 70-е гг. XX в. в западной науке. Данный подход рассматривает этничность через призму политических целей и интересов. Этнос или нация в инструментализме выступают как утилитарная ценность, которая необходима для достижения цели Шакурова Г.Р. Указ. соч. . С.В. Соколовский выделил три группы целей, которые выделяются инструменталистами при исследовании этнических групп:

- преодоление отчуждения (это направление развивается в русле социально-психологических теорий);

- преодоление информационного многообразия и сложности современной жизни (современные социально-коммуникативные теории общества);

- политическая мобилизация группы и социальный контроль, необходимые для достижения интересов национальной элиты. Данное направление активно разрабатывается в рамках политических наук Соколовский С.В. Институты и практики производства и воспроизводства этничности. URL: http://old.iea.ras.ru/publications_new/ethnomethodology/pdf/em-11/144_168.pdf (дата обращения: 28.09.2015). .

Таким образом, основной акцент инструменталистских теорий - рассмотрение этноса, этничности и нации через призму их политических, психологических и социальных функций.

В настоящее время такие термины как этнос, нация, этничность используются не только в научном дискурсе. Они активно применяются в политической (управленческой) сфере: речах политических акторов, официальных документах, публикациях аналитического характера. Распад СССР, усиление скорости и объема миграционных потоков, межэтнические конфликты на постсоветском пространстве вызывают всплеск политического интереса к этно-национальной тематике. Политические деятели активно используют ее в политической жизний. Однако, отсутствие единого научного понимания терминологии вызывает неточности ее политического употребления и порождает разнообразные "квазитермины" (например, этнические мусульмане и др.). Более того, активные процессы миграции приводят к формированию этнических диаспор, что делает актуальной этническую тематику не только на государственном и межгосударственном уровне, но и в масштабах регионов, городов, муниципалитетов. Таким образом, этно-национальное деление мира на группы сегодня важным фактором политических процессов в Московском регионе.

Другими понятиями, применяемым при описании этно-национальной политики являются понятия межэтнические отношения и межнациональные отношения, которые обычно используются в качестве синонимов. Межэтнические отношения являются видом социальных отношений, которые возникают между различными этническими и национальными группами. Межэтнические отношения могут протекать на двух уровнях: на уровне межличностных отношений представителей разных этносов или наций, и на уровне этнических (национальных) групп (в рамках одного государства или нескольких государств).

Формами межэтнических отношений явлются межэтническое сотрудничество или межэтнический конфликт. Этнические конфликты являются видом социальных конфликтов. Обобщая идеи Л. Козера, Р. Дарендорфа, Л. Крисберга и других исследователей, можно определить социальный конфликт как особый этап развития противоречия, который характеризует резкое обострение столкновения интересов, целей, взглядов людей или социальных общностей по поводу тех или иных объектов окружающей действительности. При этом для возникновения конфликта позиции сторон должны быть не просто различными, а диаметрально противоположными друг другу.

Конфликтность и бесконфликтность - противоположные социальные состояния, имеющие свое собственное содержание. Большинство исследователей социальных конфликтов оценивают его неоднозначно. Наряду с выделением негативных факторов конфликта, подчеркивается его конструктивная роль, как "двигателя" общественного развития, творческих инноваций, прогресса. В целом, конфликт, как одно из состояний общественной жизни, не может рассматриваться позитивно или негативно без учета всей совокупности факторов его проявления, развития и завершения.

С точки зрения примордиализма этнический конфликт - это историческое свойство человека, неизменно присущее ему, производная этнической идентичности, как устойчивой культурной традиции. Насилие выступает всего лишь одной из форм взаимодействия этносов Попов М.Ю., Цокуренко С.С. Проблема насилия в ходе этнических конфликтов Теория и практика общественного развития. 2008. № 1. С. 29.. Инструменталисты рассматривают феномен этнического конфликта как реакцию какой-либо группы на конкретную ситуацию, в которой оказались ее члены. В данном случае этнический конфликт выступает как способ политической борьбы для достижения целей группы. Конструктивистская парадигма, которая пытается объединить два подхода, рассматривает этнический конфликт и этничность в контексте социальной структуры общества. В соответствии с представителями данного подхода этнический конфликт - это вид социального опыта, возникшего в ходе формирования определенного конфликтного дискурса. Конфликтный дискурс создается научной средой, перенимается и усиливается властными элитами, затем транслируется государственным институтам и гражданам, которые уже окончательно конструируют на его основе социальную реальностью. Все рассмотренные парадигмы не исключают друг друга, а дополняют, так как акцентируются на различных сторонах одного явления.

Наряду с указанными подходами к определению сущности конфликта можно выделить конфликтную и консенсусную парадигмы Ким А.С. Этнополитическое исследование современных диаспор (конфликтологический аспект): автореф. дис. доктора политич. наук. СПб, 2009 .С. 14. , в зависимости от преобладания установок о вечности и неразрешимости конфликтов или их предупреждении и возможности длительного существования бесконфликтных обществ. На наш взгляд, достижение консенсусного состояния социальной системы возможно, однако, оно не может длиться бесконечно. Для поддержания социального консенсуса необходима длительная, регулярная работа, направленная на поддержание достигнутого состояния.

Межэтнические конфликты как вид социального конфликта развиваются на почве противоречий, возникающих между интересами, целями, взглядами представителей этнических групп как членов этих социальных организмов. Как правило, этнический конфликт приобретает социокультурный окрас. Особенностью такого конфликта становится тот факт, что индивид в этом случае идентифицирует себя с представителем конкретной этнической группы, не отделяет себя от нее, в то время как любая другая группа выступает в качестве "чужой", "другой" по отношению к своей.

Обычно в основе этнических конфликтов лежат территориальные, экономические, политические, исторические, гражданско-правовые, социально-культурные, психологические (противопоставление на "своих" и "чужих") противоречия, идентифицируемые как этнические. Каждое конкретное основание конфликта обуславливается огромным количеством факторов, влияющих на протекание конфликта. И.В. Филин выделил на основе анализа литературы десять факторов развития межэтнических конфликтов: цивилизационный, культурно-исторический, политический, экономический, демографический, социокультурный, социально-статусный, криминальный, социально-психологический, идеологический Филин И.В. Урегулирование межэтнических конфликтов в современной России: автореф. дис… канд. политич. наук. М. 2007. С. 13.. Каждый этнический конфликт характеризуется особой системой причинности, в которой можно выделить как сиюминутные, так и долгоиграющие составляющие. Таким образом, сам фактор этничности нельзя рассматривать как причину конфликта. Однако, этническая самоидентификация обладает рядом качеств, благодаря которым придает этническим конфликтам особый эмоциональный окрас. К таким качествам относятся, во-первых, неизменность этнической принадлежности индивида в течение жизни. Во-вторых, этничность выступает древнейшим маркером организации социальной жизни. В-третьих, этничность способствует эмоциональной сплоченности и организации индивидов, участвующих в конфликтах Авксентьев В.А. Этнические конфликты: история и типология // Социологические исследования. 1996. № 12. С. 45. .

Одной из особенностей межэтнического конфликта является тот факт, что сложно определить непосредственный объект этнического конфликта. В этнический конфликт могут включаться объекты политического, экономического, культурного и других видов конфликтов. Часто развиваются конфликты, в которых этнический компонент имеет скорее декларативную сущность, чем является его первостепенной основой. В таком случае этнический компонент умышленно используется для мобилизации масс и достижения политических целей. Сутью подобных противостояний, как правило, является стремление получить льготы и выгоды конкурирующими группами политической элиты. В данной связи ряд исследователей отказываются выделять этнический конфликт в отдельный тип Гусева М.О. Современный межнациональный конфликт: природа и особенности развития: автореф. дис. канд. филос. наук. М. 2011. С. 15.. Однако, на наш взгляд, межэтническую сущность конфликта определяет прежде всего интерпретация конфликта именно как такового, ущемление интересов нации или ее представителей как членов этой нации, когда ставится под сомнение, умаляется или принижается значение этно-национального своеобразия, субъекты этнического конфликта идентифицируют себя и противника в этнических категориях.

Таким образом, можно определить этнический конфликт как открытое столкновение отдельных индивидов или социальных групп, организованных по этническому признаку, из-за несовместимости целей, интересов, потребностей, идентифицируемых также как этнические.

Одной из составляющих межэтнического конфликта может выступать национализм, который можно определить, как совокупность идей, выступающую механизмом социополитической мобилизации индивидов, путем придания смысла их действиям. В его структуре А.Г. Большаков выделяет две составляющие: идеологические представления и сформированную на их основе систему практик Большаков А.Г. Этнические вооруженные конфликты в посткоммунистических государствах европейской периферии: автореф. дис. … доктора политич. наук. Казань, 2009. С. 21..

Национализм невозможно интерпретировать однозначно, как позитивное или негативное явление. В научной литературе принято выделять два типа национализма: гражданский (государственный) и этнический (этнокультурный) Большаков А.Г. Указ. соч. С. 22. .

Гражданский национализм появился в XVIII в. вместе с формированием национальных государств Европы Нейрн, Т. От гражданского общества к гражданскому национализму: эволюции мифа // Логос. 2007. N 1. С. 23.. Задача данного типа национализма состоит в консолидации всего населения вне зависимости от культурной, генетической, исторической близости с помощью правовых и политических институтов, официальной идеологии.

Этнонационализм исходит из признания приоритета исторических корней, кровной близости, культурной общности. Этнический национализм может иметь своей целью завоевание или же удержание власти какой-либо этнической группой. В этом случае речь идет о политическом этнонационализме. Идея сохранения целостности народа, развития его языка, культуры, поддержания исторического наследия находит свое выражение в содержании термина "культурный этнонационализм" Рогозина О.Л. Культурно-онтологические основания современного европейского этнонационализма: автореф. дис. …канд. филос. наук. СПб., 2013. С. 9. . Вместе с тем, деление этнонационализма на типы условно.

В общественном дискурсе национализмом принято называть этнонационализм, в особенности его крайние формы проявления - шовинизм и ксенофобию, утверждающих идеи превосходства одной этнической или национальной группы над другой. Шовинизм является идеологией национального превосходства, обосновывающей возможность применения различных форм насилия и дискриминации "высшей" нацией или этносом по отношению к "низшим". Ксенофобией называют страх и ненависть к чужому, восприятие иных групп, физического облика их представителей, культурных норм и традиций как опасных и враждебных.

Если этнонационализм не содержит идей ксенофобии, шовинизма, агрессивной направленности против иных народностей и культур, не имеет своей целью достижения властных привилегий для одного этноса, то он не опасен. Однако, в крайних формах он может приводить к этническим конфликтам, дискриминации иных народов, использованию насильственных, в том числе террористических методов для достижения целей установления господства определенного этноса над другим. Формирование идеологии национального превосходства (национал-экстремизм) становится мотивом и причиной конфликтов. Национал-экстремистская идеология спекулирует на объективных противоречиях и различиях (исторических, религиозных, культурных, экономических и т.д.).

По мнению ряда исследователей, современные межэтнические конфликты отличаются неявными, размытыми временными и пространственными границами. Это вызывает сложности в их типологизации. Кроме того, проблемы, связанные с выделением разных типов конфликтов, обусловлены и разнообразием проявлений этнических конфликтов даже в пределах одного региона (освободительная борьба с иноземцами или межплеменные столкновения), не говоря уже о более широких пространствах Авксентьев В.А. Указ .соч. С. 44..

Этнический конфликт - динамичное, эволюционирующее явление, зависящее как от характеристик составляющего самого конфликта, так и от изменений окружающей социальной среды, частью которого он является. В свою очередь, межэтнические конфликты могут оказывать значительное воздействие на социальную систему, которое может быть, как интегрирующим, так и дифференцирующим. Этнические конфликты могут как укреплять социальную структуру путем усовершенствования внутрисистемных связей, но могут привести к ее распаду. В результате межэтнических конфликтов возможно изменение геополитической ситуации, а также значительная трансформация демографической сферы общества (беженцы, переселенцы, репрессированные, перемещенные лица). Особый научный интерес представляет изучение межэтнических конфликтов в Московском регионе, который является центром притяжения миграционных потоков.

Способность межэтнических и межнациональных отношений оказывать влияние на политическую систему приводит к необходимости проведения государством национальной (этнической) политики. Национальной политикой называют целенаправленную деятельность государства, направленную на урегулирование взаимодействия между этническими группами, закрепленную в нормативно-правовых документах Общая и прикладная политология: учеб. пособ. // Под общей редакцией В.И. Жукова, Б.И. Краснова М.: МГСУ; Изд-во «Союз», 1997. С. 117. .

Сфера национально-этнических отношений - крайне сложная сфера социальной реальности, чувствительная к внешним воздействиям. Отсутствие политической линии, направленной на регулирование данной сферы, может привести к негативным последствиям. В этой связи, можно говорить о том, что отсутствие национальной политики в ее общепринятом понимании также может назвать политикой. Кроме того, серьезное влияние на процесс, а также результат политических действий в национальной сфере способны оказывать неформальные практики, цели которых могут не соответствовать или противоречить целям и задачам, закрепленным в нормативных актах и иных официальных документах. Подобные неформальные практики могут проявляться в форме лоббирования интересов той или иной этнической группы, наличии неформальных потоков распределения бюджетных средств между бюрократической элитой государства по национальному признаку, неформальной дискриминации тех или иных этнических групп и т.д.

Таким образом, о национальной политики государства можно говорить в двух значениях: узком - как о деятельности государства, направленной на урегулирование взаимодействия между этническими группами, закрепленной в нормативных правовых актах, и в широком, - как о совокупности формальных и неформальных политических практик, оказывающих влияние на состояние межэтнических отношений в государстве.

Цели, методы, и содержание национальной политики в ее узком понимании могут различаться и значительно варьироваться от государства к государству и от региона к региону в зависимости от его национально-этнического состава, внутренних проблем различного характера, внешней политики, принятой идеологии, политического режима. Так, В.И. Жукова и Б.И. Краснова выделяют следующие цели национальной политики: национальная консолидация, межэтническая интеграция, сближение наций, национальное обособление, отстаивание этнической "чистоты", защита национального от влияния инонационального Общая и прикладная политология… С. 119. . Можно выделить стратегические (рассчитанные на длительный период) и тактические цели.

На современном этапе стратегические цели национальной политики Российской Федерации содержатся в "Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года"О стратегии государственной национальной политики Российской Федерации до 2025 года: указ Президента РФ от 19.12.2012 № 1666 // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. . Анализ реализации Стратегии государственной национальный политики требует не только исследования работы формальных институтов, но и изучения неформальных практик, влияющих на достижение поставленных в Стратегии целей и задач.

1.2 Нормативно-правовая база государственной национальной политики Российской Федерации

Государственная национальная политика как процесс управления этнонациональными процессами в обществе и решения национальных проблем основывается на нормативных правовых актах.

Правовые основы и принципы национальной политики России закреплены в Конституции Российской Федерации. В соответствии со ст. 19 Конституции РФ одним из основных принципов национальной политики провозглашается расовое, этническое и национальное равенство. Тем самым, в Конституции РФ закреплено положение международного права о том, что право на сохранение и развитие национальных особенностей является неотчуждаемым правом народа, человека и гражданина.

Ст. 26 Конституции РФ провозглашает "право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества" Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.; ред. с учетом поправок, внесенных законами РФ от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 фев. 2014 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. № 9. Ст. 851..

Конституция РФ (ст. 68) гарантирует всем народам, проживающим на территории России, право на сохранение родного языка, а также на создание условий для его использования и изучения, ст. 69 Основного законодательного акта Российской Федерации закрепляет "права малочисленных народов в соответствии с международным законодательством" Там же..

Еще одним конституционным принципом, который лежит в основе регулирования национальных отношений, является принцип защиты от дискриминации по национально-этническим мотивам. В Конституции РФ закреплено положение о том, что национальная принадлежность не может служить основой для любых видов дискриминации. Ст. 26 Конституции РФ признает свободу индивида в определении своей национальной принадлежности, а также закрепляет право каждого на отказ от указания своей национальной принадлежности, что обеспечивает защиту индивида от дискриминации и неравенства. Согласно данной норме никто, в том числе органы государственной власти, не имеют права делать записи о национальной принадлежности гражданина без его согласия. Указание национальной принадлежности или отказ от этого является личным правом каждого человека.

Конституционным принципом государственной национальной политики России является и запрет на пропаганду и агитацию, а также иную деятельность, которая разжигает национальную и религиозную рознь (ст. 13 и 29 Конституции РФ).

Кроме того, в Конституции РФ федеративное устройство определено как основа государственной системы управления. Крупнейшие этнические группы в составе России получили свои национальные субъекты, право обучения на родном языке в школах данных субъектов, использование национального языка как второго государственного и ряд иных правовых гарантий.

Вопросы регулирования и защиты прав национальных меньшинств в соответствии со ст. 71 Конституции РФ относятся к ведению федеральных органов власти. Федеральными органами власти устанавливаются и основы национального развития России. Вопросы защиты национальных меньшинств являются объектом совместного ведения федерации и субъектов. Таким образом, Конституция РФ гарантирует малым народам права в соответствии с принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Россия является участником ряда международных актов, регламентирующих национальные вопросы. В 1994 г. была ратифицирована Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам Декларация о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам: принята резолюцией 47/135 Генеральной Ассамблееи ООН от 18 декабря 1992 года // Сайт Организации объединенных наций. Данный правовой акт провозглашает права национальных и религиозных меньшинств, поощряет государства к проведению политики, направленной на обеспечение и защиту указанных групп. Декларация также обязывает государства-подписанты привести национальное законодательство в соответствие с ее положениями, в том числе, через принятие отдельных нормативных актов, регулирующих вопросы защиты прав национальных меньшинств. "Декларация ООН о меньшинствах" уточняет такие фундаментальные международные документы как Всеобщая декларация прав человека и Устав ООН См.: Сикорская О.Г. Нормативно-правовые акты, регулирующие сферу межнациональных отношений в России с 1991 г. / О. Г. Сикорская // Молодой ученый. 2013. №1. С. 294. .

Важным международно-правовым актом в рассматриваемой сфере является Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, принятая Советом Европы от 1 февраля 1995 г. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств : конвенция Совета Европы от 1 февраля 1995 г. СЗ РФ 99-11 // Альянс-Медиа. URL: http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_43189.html (дата обращения: 11.10.2015). Конвенция содержит в себе условия, которые необходимы для сохранения, выражения и развития самобытности национальных меньшинств. В данном правовом акте перечисляются принципы и цели межгосударственного взаимодействия в сфере прав национальных меньшинств. Конвенция явилась существенным дополнением к блоку международных документов о правах и свободах человека.

В 1994 г. в Москве была подписана Конвенция Содружества Независимых Государств об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам Конвенция стран СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам от 21 октября 1994 г. URL: http://www.e-cis.info/index.php?id=17 (дата обращения: 12.10.2015). . Конвенция закрепляет право малых национальных групп на выражение, сохранение и развитие своей этнокультурной, языковой, и религиозной самобытности.

К основному международно-правовому принципу, закрепленному во всех рассмотренных правовых актах, необходимо отнести равенство национальных и этнических групп, защиту прав национальных меньшинств. Тем не менее, несмотря на ту роль, которая отводится в международно-правовых актах национальным и иным меньшинствам, в них не формулируются признаки и критерии, которые бы позволяли выделить группы, принадлежащие к данным категориям.

Еще до принятия Конституции РФ был подписан закон "О языках народов Российской Федерации" № 1807-1 от 25 октября 1991 г О языках народов Российской Федерации: закон Российской Федерации от 25 октября 1991 г. №1807-1 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. . В результате принятия данного закона был закреплен статус языков национальных меньшинств России, гарантировано их сохранение и развитие, а также обеспечена возможность обучения на родных языках в районах компактного проживания этнических групп. Языки народов России были провозглашены "национальным достоянием Российского государства". В законе рассматриваются и границы использования национальных языков в различных сферах деятельности и коммуникации.

Федеральным законом РФ "О национально-культурной автономии" № 74-ФЗ от 17 июня 1996 г. были определены правовые основы национальной политики государства, сформулированы правовые условия для взаимодействия государства и общества по национально-этническим вопросам, гарантирована защита национальных интересов граждан О национально-культурной автономии: закон Российской Федерации от 17 июня 1996 г.№ 74-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.. Принятие данного закону было направлено на развитие национальных отношений в государстве, а также достижение политической стабилизации. Все российские народы, вне зависимости от их численности, а также того - имеют ли они государственные или административные образования, имеют право на национально-культурную автономию. Под национально-культурной автономией понимается "общественное объединение граждан, относящих себя к определённым этническим общностям". Идея национально-культурных автономий реализует собой конституционный принцип равноправия и самоопределения народов России, а также задачу сохранения государственного единства. Автономии выступают лишь в качестве общественных формирований. Так, в законе подчеркивается, что "право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение".

Закон "О национально-культурной автономии" определяет принципы, на которых должна организовываться национально-культурная автономия. К таким принципам относятся:

- свобода волеизъявления граждан при отнесении себя к той или иной этнической общности;

- самоорганизация и самоуправление;

- многообразие форм внутренней организации автономии;

- уважение языка, культура, традиций и обычаев граждан различных этнических общностей;

- сочетание общественной инициативы с внутренней поддержкой.

Функции национально-культурной автономии, определяемые в данном законе, в основном относятся к культурной и социальной сферам, что вызывает критику закона, как не учитывающего всю полноту жизнедеятельности этнических групп. Так, некоторые исследователи указывают на отсутствие качественной проработанности вопросов по взаимодействию национально-культурных автономий и государственных органов.

Кроме того, данный правовой акт не содержит определения таких терминов как народ или этнос. Вместе с тем, анализ данного акта позволяет говорить о том, что указанные термины употребляются в значении совокупности людей, которые обладают общими неизменными биологическими чертами, особенностями культуры, языка, психологического склада, свойствами производственной деятельности.

Закон РФ "О национально-культурной автономии" позволяет любой этнической группе самостоятельно определять и регулировать вопросы, связанные с развитием своей культуры, языка, образования, обычаев, традиций, промыслов, сохранения памятников истории и т.д. В этой связи национально-культурная автономия выступает в роли института самоопределения народов, который реализуется через государственные органы, органы местного самоуправления, которые обязаны защищать права малых народов, а также через создание этническими общностями общественных объединений, целями которых выступают сохранение самобытности, языка, развитие национального образования и культуры.

В период с 1999 по 2001 гг. был принят ряд законодательных актов, регулирующих вопросы защиты прав малых народов. В 1999 г. был принят Федеральный закон РФ № 82-ФЗ "О гарантиях прав малочисленных народов Российской Федерации" О гарантиях прав малочисленных народов Российской Федерации: закон Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. , в 2000 г. - Федеральный закон № 104-ФЗ "Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: закон Российской Федерации от 20 июля 2007 г. (ред. От 28.12.2000) № 104-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. , в 2001 г. - Федеральный закон № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: закон Российской Федерации от 7 мая 2001 г. (ред. От 31.12.2014) № 49-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. .

Таким образом, законодательство в сфере межнациональных отношений направлено на защиту прав и обеспечение жизнедеятельности нетитульных народов России, соблюдение их прав и свобод, создание условий для устойчивого развития малых народов (в особенности Крайнего Севера и Дальнего Востока). Вместе с тем, в законодательной базе слабо учитываются специфические проблемы удаленных территорий и народов, проживающих на них.

Кроме рассмотренных законов в российской правовой системе необходимо упомянуть нормативные акты, которые, не являясь непосредственными регуляторами сферы межнациональных отношений, тем не менее, затрагивают многие ее важные аспекты. К таким нормативным актам можно отнести Федеральный закон РФ № 99-ФЗ от 24 мая 1999 г. "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом: закон Российской Федерации от 24 мая 1999 г. (ред. От 23.07.2013) № 99-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. , Федеральный закон РФ №62-ФЗ от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" О гражданстве Российской Федерации: закон Российской Федерации от 31 мая 2002 г. (ред. 31.12.2004) №62-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. , Федеральный закон РФ №115-ФЗ от 25 июля 2002 г. "О правовом положении граждан в Российской Федерации" О правовом положении граждан в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. , Федеральный закон №82-ФЗ от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях" Об общественных объединениях: закон Российской Федерации от 16 мая 1995 г. (ред. от 08.03.2015) № 82-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. , Федеральный закон РФ № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: закон Российской Федерации от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. , Указ Президента РФ № 803 от 30 июня 1996 г. "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации: указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. , Постановление Правительства РФ № 492 от 20 июня 2011 г. "О федеральной целевой программе "Русский язык" на 2011 - 2015 годы" О федеральной целевой программе «Русский язык» на 2011 - 2015 годы: постановление Правительства РФ от 20 июня 2011 г. № 492 // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. и др.

Важную роль в регулировании сферы межнациональных отношений играют принимаемые Президентом Российской Федерации программные документы. Так, в период с 1996 по 2012 гг. национальная политика России регулировалась в соответствии с положениями Концепции государственной национальной политики Российской Федерации Отменена в соответствии с указам Президента РФ «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» от 19 декабря 2012 г. № 1666. , которая являлась программным документом, определяющим основные направления национальной политики государства. Вместе с тем, Концепция имела рекомендательный характер, что нашло отражение в тексте документа: она "…призвана стать ориентиром для органов государственной власти при решении задач национального развития и регулирования межнациональных отношений" Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации: указ Президента РФ от 15 июня 1996 г. № 909 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. .

В 2012-2015 гг. в сфере национальной политики был принят ряд документов, которые были призваны усовершенствовать данное направление государственного регулирования. Так, в конце 2000-х - начале 2010-х гг. в стране фиксировался рост этнической и социальной напряженности, вылившийся в межнациональные конфликты См.: Куда ж нам плыть? Будущее России глазами ее граждан // ВЦИОМ. URL: http://wciom.ru/index.php?id=459&uid=114258 (дата обращения: 12.10.2015); Национализм, ксенофобия и миграция // Левада-центр. URL: http://www.levada.ru/26-08-2014/natsionalizm-ksenofobiya-i-migratsiya (дата обращения: 30.09.2015).. Наиболее известными примерами конфликтов на межнациональной почве являются столкновения в Яндыки (2005), Кондопоге (2006 г.), Ставрополе (2007 г.), на Манежной площади в г. Москве (в 2010 г.), Сагре (2011 г.), Демьяново (2012 г.).

В мае 2012 г. был издан Указ Президента Российской Федерации № 602 "Об обеспечении межнационального согласия" Об обеспечении межнационального согласия: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 602 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. , в котором содержались ряд поручений органам исполнительной власти по развитию нормативной и организационной базы национальной и миграционной политики в стране. В частности, было предусмотрено: подготовка перечня книг по истории России, рекомендуемых для самостоятельного прочтения школьникам, создание системы мониторинга межнациональных отношений, введение экзаменов для мигрантов, разработка нового программного документа в сфере межнациональных отношений и другие. Указ Президента от 7 мая 2012 г. № 602 дал импульс для совершенствования государственной национальной политики.

22 декабря 2012 г. Президентом Российской Федерации утверждена Стратегия государственной национальной политики на период до 2025 года (далее - Стратегия). В данном документе поставлен ряд стратегических задач, выполнение которых на территории субъектов Российской Федерации, с точки зрения создателей Стратегии, позволит существенно стабилизировать обстановку и минимизировать опасность "конфликтогенных вспышек", в том числе, в регионах с повышенным уровнем межэтнической напряженности.

Разработка нового программно-стратегического документа в сфере национальных отношений была обусловлена потребностью в пересмотре Концепции государственной национальной политики от 1996 г., положения которой устарели, нуждались в уточнении и дополнении.

Стратегия, являясь базовым документом государственной национальной политики, служит основой для взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, описывает современное состояние межэтнических отношений, гражданского единства и культурного многообразия в Российской Федерации, определяет принципы, цели, задачи, основные направления и этапы реализации государственной национальной политики.

Стратегия рассчитана до 2025 г., разработана с учетом действующего законодательства, стратегических документов, утвержденных Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации в сфере национальной безопасности, внешней, миграционной и молодежной политики, образования, культуры, устойчивого развития коренных малочисленных народов, материалов и решений Президиума Государственного Совета Российской Федерации, состоявшегося 11 февраля 2011 г. в г. Уфе, основных положений предвыборной статьи В.В. Путина "Россия: национальный вопрос" См.: Путин В.В. Россия: национальный вопрос // Сборник законодательных актов в области государственной национальной политики и межнациональных отношений. М.: 2013. С. 3 - 19. , инициировавшей общероссийскую дискуссию по вопросам гражданского единства и межэтнических отношений в Российской Федерации.

Стратегию можно назвать компромиссным документом, так как она была принята после широкого обсуждения ее проекта с участием депутатов Государственной Думы Российской Федерации, Общественной палаты Российской Федерации, Русской православной церкви, духовных управлений мусульман, общественных объединений, экспертов, активистов и лидеров этнических групп и диаспор. В проект Стратегии было внесено около 3,5 тыс. поправок и корректировок См.: Зорин В.Ю., Аствацатурова М.А. Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации: формирование общероссийской гражданской идентичности и укрепление духовной общности российской нации // Исследования по прикладной и неотложной этнологии. М.: ИЭА РАН, 2014. Вып. 236. С. 16..

В Стратегии сформулированы цели, задачи и принципы государственной национальной политики. Согласно данному правовому акту целями национальной политики России являются:

- упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации);

- сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России;

- гармонизация национальных и межнациональных (межэтнических) отношений;

- обеспечение равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств;

- успешная социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов.

Каждую из этих целей можно соотнести с основными направлениями Стратегии государственной национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года.

Стратегия в отличие от Концепции 1996 г. носит не рекомендательный, а обязательный к исполнению характер.

Цели Стратегии охватывают более широкий круг вопросов, чем цель, сформулированная в Концепции государственной национальной политики 1996 г. Во-первых, употребляется понятие "российская нация", что подразумевает необходимость конкретных действий по формированию нового единого надэтнического образования, формированию единого общегражданского самосознания. Во-вторых, гармонизация межнациональных и межэтнических отношений предполагает наличие в обществе проблем и конфликтов на этнической почве, которые также требуют активных политических мер. В-третьих, в Стратегии подчеркивается необходимость адаптации и интеграции мигрантов, отражая тем самым современные проблемы российского социума в сфере этнических отношений, вызванных миграционными потоками. Тем не менее, ряд экспертов считает, что миграционной проблематике в Стратегии уделено недостаточное внимание Гаврилова И.Н. Национальная политика в России: проблемы и перспективы / Теория и практика общественного развития. 2013. № 5. С. 209. . Список задач Стратегии оказался намного более обширным и конкретным, чем в Концепции 1996 г.

В целях ресурсного обеспечения реализации Стратегии постановлением Правительства Российской Федерации от 20 августа 2013 г. № 718 утверждена Федеральная целевая программа "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 гг.)" О федеральной целевой программе «Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 годы): постановление Правительства РФ от 20 августа 2013 г. № // Доступ из справ.-правовой системы Гарант.. Общий объем финансирования Программы составляет около 8,5 млрд. рублей.

Для разграничения полномочий и сфер ведения в вопросах реализации государственной национальной политики принят Федеральный закон РФ от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений".

В целях выполнения основных направлений Стратегии Минрегионом России 8 сентября 2014 г. в целях оптимизации органов исполнительной власти Министерство упразднено Указом Президента Российской Федерации. совместно с другими министерствами и ведомствами, Федеральным Собранием Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и представителями общественных объединений был разработан план мероприятий по реализации в 2013-2015 гг. Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, который был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2013 г. № 1226-р Об утверждении Плана мероприятий по реализации в 2013 - 2015 гг. Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 г.: распоряжение Правительства РФ от 15 июля 2013 г. № 1226-р // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. .

В реализации Плана задействованы 20 заинтересованных федеральных ведомств, а также все субъекты Российской Федерации. При этом в большинстве субъектов Российской Федерации разработаны региональные планы по реализации Стратегии.

Целью реализации Плана является координация действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества при реализации государственной национальной политики Российской Федерации.

План мероприятий состоит из 82 пунктов, предусматривающих мероприятия, соответствующие приоритетным направлениям государственной национальной политики Российской Федерации,

Таким образом, в 2013-2014 гг. на федеральном уровне завершилось формирование концептуальных основ государственной национальной политики на среднесрочную перспективу.

В тот же период органы власти предприняли попытку создания новой системы управления национальной политикой. Основная ставка была на создание консультативных (совещательных) органов различных уровней по вопросам национальной политики. Так, 5 июня 2012 г. было утверждено Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, а также его состав О Совете при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям: указ Президента РФ от 5 июня 2012 г. № 776 // доступ из справ.-правовой системы Гарант.. Совет является совещательным и консультативным органом по вопросам национальной политики государства. Председателем Совета является Президент Российской Федерации.

В рамках Государственной Думы Российской Федерации с 1993 г. работает Комитет по делам национальностей Комитет Государственной Думы по делам национальностей // Официальный сайт Государственной Думы. URL: http://www.duma.gov.ru/structure/committees/131023/ (дата обращения: 10.11.2015). . В сфере ведения Комитета относятся вопросы национальной политики России, формирования общегражданской идентичности, вопросы развития законодательства в сфере межнациональных отношений и др. В 2012 г. при Комитете Государственной Думы Российской Федерации по делам национальностей был создан Экспертный совет, куда вошли представители институтов этнологии, философии и социологии РАН Экспертный совет Комитета Государственной Думы по делам национальностей // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/cntnt/blocksleft/menu_left/ekspertnyj.html (дата обращения: 10.11.2015). .

В октябре 2015 г. Консультативный совет при Председателе Совета Федерации по межнациональными отношениям и взаимодействию с религиозными организациями был преобразован в Совет по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

С 2006 г. функционирует Комиссия Общественной палаты по межнациональным отношениями и свободе совести, основной задачей которой является развитие диалога между народами России Общественная палата Российской Федерации. URL: https://www.oprf.ru/structure/comissions/comissions2010/182 (дата обращения: 09.11.2015). .

На момент принятия Стратегии основным органом, занимающимся вопросами национальной политики, являлось Министерство регионального развития, которое в 2014 г. было расформировано. Указом Президента РФ от 8 сентября 2014 г. № 612 в Минкультуры России были переданы и полномочий по реализации государственной национальной политики, межнациональным отношениям. В марте 2015 г. Указом Президента РФ было создано Федеральное агентство по делам национальностей О Федеральном агентстве по делам национальностей: указ Президента РФ от 31 марта 2015 № 168 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. , в ведении которого находится широкий круг вопросов национальной политики. Необходимо отметить, что в постсоветской России уже был десятилетний опыт работы ведомства по делам национальностей. Агентство не имеет территориальных структур. Вместе с тем, в каждом субъекте Российской Федерации ответственность за состояние межнациональных и межконфессиональных отношений возложена на заместителя губернатора по внутренней политике.

С октября 2015 г. при Агентстве функционирует Консультативный совет по делам национально-культурных автономий Консультативный совет по делам национально-культурных автономий при Федеральном агентстве по делам национальностей // Сайт Федерального агентства по делам национальностей. URL: http://fadn.gov.ru/otkritoe-agenstvo/obshestvenniy-kontrol/konsultativnyy-sovet-po-delam-natsionalno-kulturnyh-avtonomiy-pri-federalnom-agentstve-po-delam-natsionalnostey (дата обращения: 10.11.2015). . Кроме того, ряд вопросов национальной политики рассматривается Управлением Президента по внутренней политике Подразделения Администрации Президента // Президент России. URL: http://kremlin.ru/structure/administration/departments#department-1009 (дата обращения: 11.11.2015). .

Вопросы, связанные с межэтническими отношениями, относятся также к сфере миграционной политике. Основным органом в данной сфере является Федеральная миграционная служба. В 2012 г. была принята Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г. // Доступ из справ.-правовой системы Гарант..

В рамках нашего исследования необходимо рассмотреть нормативные акты Москвы и Московской области, которые затрагивают проблемы межнациональных отношений.

Сферу межэтнических отношений регламентируют Уставные документы Москвы и Московской области. Так, в преамбуле Устава Москвы подчеркивается, что он принимается в целях утверждения межнационального мира и согласия, а также с учетом сохранения и развития интернациональных традиций города. В ст. 3 Устава отмечается, что жителями Москвы, являются граждане России, "имеющие место жительства в городе Москве, независимо от сроков проживания, места рождения и национальности" Устав города Москвы: закон Москвы от 28 июня 1995 г. // Сайт Московской городской думы. URL: http://duma.mos.ru/ru/187/page/ustav-goroda-moskvyi (дата обращения: 18.10.2015). .

В г. Москве действуют и иные нормативные акты, регулирующие межнациональные отношения. Среди них можно выделить Постановление Правительства Москвы № 570-ПП от 16 июня 2009 г. "О создании Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы" О создании Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы: постановление Правительства Москвы от 16 июня 2009 г. № 570-ПП // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document742.pdf (дата обращения: 19.10.2015). , Постановление Правительства Москвы № 522-ПП от 22 июня 2010 г. "О Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве" О Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве: постановление Правительства Москвы от 22 июня 2010 г. № 522-ПП // доступ из справ.-правовой системы Гарант. , Постановление Правительства Москвы № 945-ПП от 8 сентября 2009 г. "О дополнительных мерах по профилактике ксенофобии и этнополитического экстремизма в молодежной среде города Москвы", Распоряжение мэра города Москвы № 994-РМ от 1 октября 1998 г. "О создании государственного учреждения "Московский дом национальностей""О создании государственного учреждения «Московский дом национальностей»: распоряжение мера города Москвы от 1 октября 1998 г. № 994-РМ // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document11704.pdf (дата обращения: 13.10.2015). .