Выявление механизмов и проблем реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации в Московском регионе

В 2014 г. Московский дом национальностей осуществлял взаимодействие с 96 национально-культурными автономиями и национальными и общественными организациями, 19 домами дружбы и домами национальностей, 169 центрами национальных культур Отчет о результатах деятельности Московского дома национальностей за 2014 год. М. 2015 // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document34004.pdf (дата обращения: 12.01.2016). .

Одной из важных функций Московского дома национальностей является просветительская деятельность. Популярными формами работы являются семинары, конференции, круглые столы, просветительские лектории. Тематика подобных мероприятий касается вопросов этнокультурного развития народов России и других государств, обсуждения научных вопросов этнологии, этнополитики, этносоциологии и других смежных дисциплин, вопросов развития государственной национальной политики в целом и в столичном регионе в частности. В качестве экспертов в ходе данных встреч выступают представители федеральной и региональной власти, члены Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы, научный сотрудники, представители вузов, общественные деятели и др.

Ежегодно проводятся фестивали, направленные на развитие культурных традиций различных народов, работы с молодежью (организуются показы фильмов, различные выставки, конкурсы).

Так, в 2014 г. на базе Московского дома национальностей было проведено 823 мероприятия, которые посетило более 38 тыс. человек. Примерно одна четвертая часть мероприятий была организована самим учреждением, организаторами остальных являлись национальные общественные организации (154), землячества (24), Совет по делам национальностей при Правительстве Москвы (10), общественные организации (113) и др Отчет о результатах деятельности Московского дома национальностей за 2014 год. М. 2015 // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document34004.pdf (дата обращения: 12.01.2016)..

На базе Московского дома национальностей действует Общественный совет, задача которого состоит в обеспечении диалога между представителями власти и институтами гражданского общества по вопросам государственной национальной политики, поддержания межэтнического мира и согласия. Также на базе данного учреждения проходят заседания Комиссии по мониторингу и разрешению конфликтных ситуаций в сфере межнациональных отношений Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям.

Структурное подразделение Московского дома национальностей - Московский центр интеграции, кроме просветительской деятельности, осуществляет взаимодействие с рабочими группами по вопросам межэтнических отношений, формированию гражданской солидарности, противодействия экстремизму в молодежной среде.

Важным направлением деятельности Московского дома национальностей является методическая и издательская деятельность, связанная с систематизацией, теоретизацией и распространением опыта учреждения в сфере работы с этническими сообществами Москвы.

Образовательные проекты

Отдельного рассмотрения требует механизм работы образовательных учреждений по реализации Стратегии национальной политики, развитию межнационального согласия и гармонизации межэтнических отношений.

В Государственной программе Москвы на среднесрочный период (2012-2016 гг.) "Развитие образования города Москвы" отмечено, что концентрация детей мигрантов в отдельных школах Москвы, испытывающих трудности в освоении образовательного стандарта, в социализации в российском обществе, усугубляет дифференциацию образовательного пространства столицы. Данная ситуация содержит в себе риски роста социальной напряженности в городском сообществе. "Перспективы развития города Москвы ставят перед системой образования города Москвы задачу реализации программ образовательной и культурной интеграции мигрантов, посредством целевых механизмов и технологий, способных обеспечить их учебную успешность и интеграцию в культуру города Москвы" Государственная программа города Москвы на 2012-2016 гг. «Развитие образования города Москвы («Столичное образование») // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. .

С. Собянин отметил, что одной из основных задач, направленных на повышение эффективности борьбы с межнациональной рознью в Москве является корректировка программы образования: "Нужна системная проработка воспитательной работы, обсуждение вопросов межконфессиональной терпимости"Стенографический отчёт о совместном заседании Госсовета и Комиссии по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике // Kremlin.ru. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/9913 (дата обращения: 29.12.2015). . По словам мэра Москвы, после беспорядков на Манежной площади Правительство города поставило перед образовательными учреждениями задачу провести работу с учащимися и студентами. Вместе с тем, "… не все адекватно отреагировали на наши задачи… В условиях сегодняшней ситуации вопросы воспитания, работы со студентами должны быть не последним делом", - заявил С. Собянин.

В школах Москвы и Московской области остро стоит проблема совместного обучения русскоэтничных детей и детей мигрантов. Так по данным, Федеральной миграционной службы в 2012 г. в московских школах обучалось около 70 тыс. детей мигрантов Мигранты глазами москвичей // Демоскоп Weekly. 2014. 1-24 августа. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2014/0605/tema06.php (дата обращения: 12.01.2016). . Такая ситуация в образовательной среде вызывает ряд проблем. В Московской области доля иноэтничных школьников составляет более 15 % от числа учащихся Мигранты-школьники нуждаются в особой поддержке // Open economy. URL: http://www.opec.ru/1853319.html (дата обращения: 24.12.2015). .

Во-первых, социальные стереотипы, господствующие в обществе относительно мигрантов, часто носят особенно острый характер в детской и подростковой среде, что приводит к конфликтам между сверстниками. Во-вторых, наметилась тенденция, согласно которой родители не желают отдавать своих детей в школы или классы, в которых обучаются дети иных национальностей Дети мигрантов в современной России // Общественный совет Гражданского общества. URL: http://www.sovet-naroda.ru/news/245-deti-migrantov-v-sovremennoj-rossii (дата обращения: 12.01.2016). . Это также способствует обострению социально-этнической обстановки. В-третьих, часто носителем ксенофобских настроений выступают сами учителя и административные работники школы, что усиливает конфликтный потенциал образовательных учреждений, где обучаются иноэтничные дети Мигранты глазами москвичей // Демоскоп Weekly. 2014. 1-24 августа. URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2014/0605/tema06.php (дата обращения: 12.01.2016).. Так, например, в СМИ описаны факты отчисления, угроз отчисления детей мигрантов из школы или отказ в их приеме в школу на основании отсутствия у них московской или подмосковной регистрации. Это противоречит закону "Об образовании", Конституции РФ, Конвенции ООН о правах ребенка, которую Россия ратифицировала Шевченко Д. «Москва для москвичей». Почему детей мигрантов начали отчислять из российских школ // Йод. URL: http://yodnews.ru/2015/06/18/migrants# (дата обращения: 15.01.2016); Лепина М. Право или обязанность: почему дети мигрантов не могут учиться в школах // Милосердие.ru. URL: https://www.miloserdie.ru/article/pravo-ili-obyazannost-pochemu-deti-migrantov-ne-mogut-uchitsya-v-shkolah/ (дата обращения: 04.01.2016). . В-четвертых, важной проблемой является низкий уровень знания языка детьми мигрантов, что затрудняет их обучение в школах Москвы и области, а также процессы их социокультурной адаптации и интеграции в сообщество Москвы и Московской области.

Указанные проблемы требует комплексной систематической работы, проводимой как с работниками школы, так и с детьми и родителями. На данный момент в большинстве школ, иных образовательных учреждениях, учреждениях культуры Москвы и Московской области проводятся внеклассные занятия, направленные на развитие толерантности молодого поколения, принятие ценностей и культуры иных сообществ, расширения кругозора детей и подростков о многообразии культур и народов В московской школе состоялся открытый урок толерантности // Департамент образования города Москвы. URL: http://dogm.mos.ru/presscenter/news/detail/2279336.html (дата обращения: 12.12.2015); В школе № 2100 состоялась акция, посвященная Международному дню толерантности // Управа районе Западное Дегунино. URL: http://zap-degunino.mos.ru/presscenter/news/detail/2289944.html (дата обращения: 15.01.2016). . Необходимо отметить, что в рамках Всероссийского проекта "Урок толерантности" в школах Москвы и Московской области 16-23 ноября 2015 г. прошли интерактивные уроки для младших, средних и старших классов Акция «Урок толерантности» 16-23 ноября // ФАДН: официальный сайт. URL: http://fadn.gov.ru/documents/8914-aktsiya-urok-tolerantnosti-16-23-noyabrya (дата обращения: 17.01.2016). .

Однако, в большинстве случаев подобные мероприятия не приобретают систематического характера, организуются поверхностно, без привлечения общественности и использования современных образовательных технологий. Только начинает формироваться методическая база проведения подобных мероприятий.

Тем не менее, власти Москвы и Московской области пытаются придать работе образовательных учреждений, направленной на адаптацию мигрантов в принимающем сообществе системный характер. Для этого разрабатываются и поддерживаются различные образовательные программы, действующие как в рамках отдельных образовательных учреждений, так и в рамках административных округов и в целом Москвы или области. Например, в 2014 г. на территории Москвы действовала программа для школ, в которых обучаются дети мигрантов - "Фестиваль русской культуры "Соцветие", с участием детей из семей мигрантов", разработанная некоммерческой организацией "Образование и консалтинг" Комплекс мероприятий - Фестиваль русской культуры «Соцветие», с участием детей из семей мигрантов: программа. URL: http://kos.mos.ru/deyatelnost/subsidy/2014/2014-program-079.doc (дата обращения: 12.01.2016). .

Также действуют программы повышения квалификации педагогического состава образовательных учреждений по работе с детьми мигрантов. В качестве примеров модно привести следующие программы "Тьюторское сопровождение процесса адаптации детей-мигрантов в образовательный процесс школ Москвы" Тьюторское сопровождение процесса адаптации детей-мигрантов в образовательный процесс школ Москвы // Портал поставщиков. URL: http://market.zakupki.mos.ru/Offer/Offer?offerId=20234172&productionId=69268 (дата обращения: 24.12.2015). , "Организация обучения детей мигрантов в системе дополнительного образования СОШ: методика урока русского языка и кружковая деятельность" Организация обучения детей мигрантов в системе дополнительного образования СОШ: методика урока русского языка и кружковая деятельность // Портал поставщиков. URL: http://market.zakupki.mos.ru/Offer/Offer?offerId=20214222 (дата обращения: 15.01.2016). и др. Однако, такие программы не приобрели обязательно характера для учителей, работающих с многонациональной аудиторией детей.

Правительством Москвы поддерживаются программы и проекты дополнительного образования, направленные на установление межнационального согласия. Например, в 2012 г. был создан Центр толерантности, который ежемесячно посещает около 2,5 тысяч школьников и студентов Москвы. В Центре проводится методическая работа, направленная на развитие межкультурного диалога, организуются лектории, проводятся внеклассные уроки с детьми Еврейский музей и центр толерантности: официальный сайт. URL: http://www.jewish-museum.ru/ (дата обращения: 29.12.2015). .

В ноябре 2015 г. был запущен проект "Мой дом - Москва", призванный знакомить школьников с культурой различных народов, формировать региональную идентичность, а также развивать общение с детьми из других регионов страны путем переписки.

В 2015 г. стартовал проект по изучению языков стран ближнего зарубежья на базе библиотек округов Москвы. В ряде библиотек будут проводится бесплатные уроки азербайджанского, казахского, киргизского, молдавского, узбекского, туркменского и таджикского языков, а также организовываться лектории по изучению культуры и истории данных народов В СВАО откроется Школа языка соседей // Управа Останкинского района города Москвы. URL: http://ostankino.mos.ru/news/detail/2306900.html (дата обращения: 12.01.2016)..

Вместе с тем, на данный момент отсутствует единая программа работы образовательных учреждений Москвы и Подмосковья с мигрантами, детьми русского населения и их родителями, направленная на решение проблем межэтнического взаимодействия. В 2015 г. в Москве обсуждалась возможность создания Учебно-методического совета при Департаменте национальной политики Москвы, задачей которого могла бы быть работа с детьми мигрантов, а также педагогами Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма г. Москвы. Расширенное заседание Совета по делам национальностей при Правительстве Москвы // Московский дом национальностей: официальный сайт. URL: http://www.mdn.ru/cntnt/meropriyatiya/archive/n36592.html (дата обращения: 12.01.2016). . Кроме того, было обсуждено создание Стратегии культурной и социальной адаптации мигрантов в столице, посвященной, в том числе, вопросам взаимодействия системы образования и общественных организаций по адаптации инокультурных детей в Москве.

Повышение квалификации государственных и муниципальных служащих в сфере межнациональных отношений.

Важную роль в реализации Стратегии должно играть программы повышения квалификации государственных служащих. Так, например, государственные служащие, в должностные обязанности которых входит обеспечение реализации государственной национальной политики в г. Москве, могут пройти обучение по программе "Практика реализации национальной политики в Российской Федерации в г. Москве". Программа предусматривает 20 часов и знакомит с практикой реализации Стратегии государственной национальной политики в России, задачами и основными направлениями Практика реализации национальной политики в Российской Федерации и городе Москве //Сайт МГУУ. URL: http://mguu.ru/praktika-realizatsii-natsionalnoj-politiki-v-rossijskoj-federatsii-i-gorode-moskve/ (дата обращения: 12.01.2016)..

Таким образом, реализация государственной национальной политики Российской Федерации в Московском регионе включает в себя комплекс разнообразных механизмов: от федеральных целевых программ до конкретных образовательных проектов и мероприятий.

Основной проблемой осуществления предусмотренных Стратегией механизмов реализации государственной национальной политики Российской Федерации в Московском регионе является отсутствие проработанных методик и технологий их исполнения.

2.3 Проблемы реализации и пути совершенствования национальной политики РФ в Московском регионе

Согласно Федеральной целевой программе "Укрепление единства российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 годы)" одним их важнейших целевых показателей, по которым оценивается деятельность федеральных и региональных властей в сфере реализации Стратегии выступает доля граждан, которые положительно оценивают состояние межэтнических отношений в стране и субъекте. По данным Министерства культуры Российской Федерации в 2014 г. в Москве и Московской области отмечаются одни из самых низких показателей в стране. Так, в Москве только 40,7 % жителей оценивают межнациональные отношения как положительные, в Московской области доля таких граждан - 57,1 % Департамент межнациональных отношений: итоги года // Министрество культуры Российской Федерации: официальный сайт. URL: http://mkrf.ru/upload/mkrf/mkdocs2015/Презентация%20Департамента%20МО.pdf (дата обращения: 13.01.2016).. Необходимо отметить, что к пяти регионам, в которых самая низкая доля граждан, положительно оценивающих состояние межэтнических отношений в стране и субъекте, кроме Москвы и Московской области относятся Санкт-Петербург, Ленинградская область, Ставропольский край. Именно данные субъекты испытывали наибольшую миграционную нагрузку, что не позволяло им в отличие от других в прошлом моноэтничных регионов быстрее решать возникающие межнациональные проблемы. Вместе с тем, недовольство граждан состоянием межэтнических отношений связано и с проблемами в деятельности региональных властей по реализации Стратегии национальной политики.

К проблемам реализации национальной политики в Московском регионе относятся:

1. Недостаточная согласованность и координация действий всех уровней власти при реализации Стратегии. Специфичность сферы межнациональных отношений приводит к сложностям в распределении полномочий и ответственности руководителей и иных должностных лиц государственных и муниципальных органов в сфере профилактики и пресечения межнациональной и межконфессиональной напряженности и конфликтов. Так, например, Главное управление социальных коммуникаций в Московской области имеет широкий круг полномочий, связанный с организацией взаимодействия Правительства Московской области с институтами гражданского общества в различных сферах, в том числе межнациональной. Кроме того, в его задачи входит организация социально значимых проектов. Однако, сфера межнациональных отношений гораздо шире, чем организация взаимодействия с различными общественными структурами, а также проведение мероприятий и проектов Главное управление социальных коммуникация Московской области. URL: http://mto.mosreg.ru/ministry_main/ (дата обращения: 11.11.2015).. В результате нередко возникает упрощенное понимание межэтнической специфики в органах власти региона, а также упрощенные подходы к решению национальных проблем региона. Как правило, основным видом деятельности органов власти в сфере межэтнических отношений является организация и проведение фестивалей и выставок, демонстрирующих национально-этническую культуру, с привлечением национально-культурных автономий и иных общественных организаций, занимающихся национальной проблематикой. Так, например, из 823 мероприятий Московского дома национальностей 58 составили конкурсы, фестивали и турниры, 172 - юбилейные и творческие вечера, встречи, концерты, патриотические акции, 89 - выставки различного характера и др. Отчет о результатах деятельности Московского дома национальностей за 2014 год. М. 2015 // Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/engine/documents/document34004.pdf (дата обращения: 12.01.2016). Аудитория подобных мероприятий часто является узкой и охватывает только лиц, интересующихся национально-этнической тематикой. В соответствии с результатами опроса фокус-групп, проведенного Институтом социально-экономических проблем народонаселения РАН в г. Москве в конце 2015 г., о существовании Московского дома национальностей абсолютное большинство участников исследования впервые узнали в ходе проведения опроса 11 декабря 9:30-16:00 в ОЦ «Моссовет» первая окружная экспертная сессия по национальной политике // Префектура ВАО города Москвы. URL: http://vao.mos.ru/presscenter/anonsy/detail/2364409.html?sphrase_id=26572041 (дата обращения: 12.01.2016). .

В Москве и Московской области недостаточно налажено взаимодействие органов исполнительной власти субъектов и миграционных служб. Кроме того, недостаточно внимания уделяется вопросам сотрудничества с иными правоохранительными службами Потапов Л.В. К вопросу о совершенствовании механизма взаимодействия территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Право и безопасность. 2015. № 3. С. 18 - 22. .

Наблюдается "разрыв" федерального и регионального стратегического планирования. Так, в Москве не был принят план (программа), которая бы регулировала вопросы реализации Стратегии национальной политики в 2013 - 2015 гг., что снижает эффективность деятельности органов власти Москвы в данной сфере.

В результате отсутствует согласованность в работе органов Москвы и Московской области в национально-этнической сфере. Часто они действуют некоординированно, не всегда должным образом реагируют на экстремистские заявления и действия, националистические публикации в СМИ, иногда могут использовать националистическую тематику в своей риторике, обостряя межнациональные отношения.

2. Отсутствие системы интеграции мигрантов в принимающее сообщество Москвы и Московской области.

Механизмы миграционной и национальной политики тесно переплетены. Проблема адаптации и интеграции мигрантов в столичном регионе сегодня занимает одно из центральных мест миграционной политики. Согласно Концепции миграционной политики до 2025 г. создание условий для адаптации и интеграции мигрантов является одним из приоритетных направлений миграционной политики России Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г. // Доступ из справ.-правовой системы Гарант.. Образ жизни и поведения мигрантов в обществе, сложившийся в современной России, не способствует установлению более прочных связей с местным населением (расселение мигрантов в микроррайонах на окраине, проживание группами в съемных квартирах, нахождение в общественных местах группами).

По мнению ряда экспертов, столичный регион, как крупнейший принимающий мигрантов регион, не имеет на данный момент четкой программы действий в области интеграции мигрантов См. напр., Малахов В. Интеграция мигрантов. Концепции и практики. М.: Мысль, 2015. .

В соответствии с Концепцией реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве предполагается:

- создание на уровне административных округов столицы условий, которые бы способствовали эффективной работе с прибывающими на временное и постоянное проживание лицами по вопросам их адаптации к этическим и культурно-нравственным нормам города Москвы;

- разработка и реализация мер раннего предупреждения межнациональной и межконфессиональной напряженности;

- интеграция в московскую систему образования молодежи различных национальностей, а также детей мигрантов;

- повышение политической и правовой культуры населения Москвы в области межэтнических отношений и др.

Проект "Стратегии социально-экономического развития Москвы до 2025 г." предполагал создание центров содействия мигрантам на территории города Стратегия социально-экономического развития Москвы на период до 2025 года: проект. URL: http://ramenki.mos.ru/gosprogram/17.pdf (дата обращения: 12.01.2016). .

Согласно Концепции реализации государственной национальной политики на территории Московской области адаптация и интеграция мигрантов является важнейшим направлением национальной политики региона.

На данный момент в Москве и Московской области осуществляется следующая практическая деятельность в сфере адаптации мигрантов:

- созданы центры обучения русскому языку - "Школы русского языка для мигрантов и детей мигрантов" См., например, Школа русского языка для мигрантов-иностранцев на Войковской. URL: http://tajmigrant.com/shkola-russkogo-yazyka-dlya-migrantov-inostrancev-na-vojkovskoj.html (дата обращения: 03.01.2016). .

- в Москве при Правительстве города функционирует Многофункциональный миграционный центр (миграционный центр), в котором осуществляется прием документов для оформления патента, дающего право осуществлять трудовую деятельность в городе Москве. Ежедневно центр может принять около 5000 иностранных граждан Московский многофункциональный миграционный центр. URL: http://mmc-mos.ru/ (дата обращения: 06.01.2016).. В Московской области действует аналогичный центр - Единый миграционный центр Московской области;

- на территории Москвы и области функционируют общественные центры и организации, занимающиеся вопросами адаптации мигрантов в обществе. Например, интеграционный центр "Миграция и закон" при отделении Международной организации по миграции Интеграционный центр «Миграция и Закон». URL: http://www.migrocenter.org/ (дата обращения: 12.01.2016). , Центр содействия мигрантам при Институте социальных наук Центр содействия мигрантам // ИСН. URL: http://www.migrocenter.org/ (дата обращения: 13.01.2016)., центры социальной помощи беженцам и мигрантам при Русской Православной Церкви См. напр.: Социальный центр святой Матроны принял беженцев. URL: http://svyatmatrona.ru/socialnyj-centr-svyatoj-matrony-prinyal-bezhencev/ (дата обращения: 13.01.2016). и др.;

- на территории Москвы и Московской области работают коммерческие центры, оказывающие услуги по прохождению мигрантами экзаменов, а также юридическую помощь, связанную с получением патента;

- созданы соглашения между органами исполнительной власти Москвы и Московской области и общественными организациями, образовательными учреждениями, религиозными структурами по реализации мер, направленных на адаптацию мигрантов, в рамках которых проводятся курсы русского языка, основ российского законодательства для мигрантов Федеральные органы исполнительной власти о деятельности в сфере миграции и социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов // Институт миграции и межнациональных отношений. URL: http://www.migimo.ru/razdel/55/ (дата обращения: 08.01.2016). ;

- организуется проведение мероприятий в рамках системы образования, направленных на адаптацию мигрантов и развитие толерантного отношения к ним среди молодежи.

Согласно мнению главы комиссии Совета по миграционной политике Е. Боброва в России сложилась ситуация, когда мигранты не могут легализоваться из-за бюрократических проблем, очередей, произвола чиновников миграционных служб. Так, цена всех услуг по легализации составляет в Москве 16 тыс. рублей. Кроме того, ежемесячно иностранный гражданин должен вносить авансовый платеж по налогу на доход физических лиц размером в 4 тыс. руб. Данные суммы являются во многих случаях непомерными для трудовых мигрантов, что заставляет их уходить в тень. Отдельную проблему составляет регистрация. Так по данным "Независимой газеты" стоимость данной процедуры в Московской области составляет 15 тыс. рублей (формально процедура бесплатная) Паперная Г. Один день из трудной жизни нелегала // Независимая газета. URL: http://www.ng.ru/ng_politics/2015-04-21/14_nelegal.html (дата обращения: 12.01.2016). .

Москва с точки зрения Е. Боброва является положительным примером. В декабре 2015 г. многофункциональный миграционный центр выдал 450 тыс. патентов с начала года. Ситуация с получением патента изменилась после трагического случая, произошедшего в апреле 2015 г., когда гражданин Таджикистана Комилджон Эсанов умер в самом центре, после того как простоял в очереди за патентом двое суток Паперная Г. Указ. соч. .

Представители общественных организаций отрицательно оценивают процедуру адаптации мигрантов. Так, отсутствуют единые стандарты обучения приезжих для сдачи экзаменов на знание русского языка, российской истории и основ законодательства Трифонова Е. Бюрократы толкают мигрантов в серую зону // Независимая газета. URL: http://www.ng.ru/politics/2016-01-15/1_migranty.html (дата обращения: 13.01.2016).. Распространенными являются ситуации, когда фирмы, выдающие сертификаты об образовании мигрантов, работают нелегально. Тесты организуются с серьезными нарушениями. Например, в Московской области, приезжие сдают тесты с использованием компьютеров, хотя это запрещено законодательно Трифонова Е. Мигранты успешно сдают экзамены // Независимая газета. URL: http://www.ng.ru/politics/2015-05-19/3_migranty.html (дата обращения: 13.01.2016). .

Большая роль в процессах непосредственно культурной и социальной адаптации мигрантов в московском сообществе отводится образовательной системе. Однако, единой программы, направленной на интеграцию детей мигрантов, а также формирование позитивного отношения молодого поколения к приезжим, не существует. По данным "Всероссийского мониторинга службы практической психологии" около 50 % школьных психологов никогда не решали проблем, связанных с адаптацией детей-мигрантов Обучение детей мигрантов. Дайджест актуальных материалов. / ГАОУ ДПО «Институт развития образования Свердловской области»; сост. Т. Г.Попова. Екатеринбург, 2015. С. 44..

Существуют проблемы с охватом детей мигрантов образованием. По данным члена Комиссии Общественной палаты РФ по развитию общественной дипломатии и поддержке соотечественников за рубежом В. Шапошникова число детей, не охваченных образованием, растет. Серьезной проблемой является неравномерное распределение иностранных учащихся по школам. Так, например, в Восточном, Юго-Восточном и Южном округах столицы в ряде классов наблюдается 30 - 60 % детей мигрантов. Это затрудняет учебный процесс и приводит к росту межнациональной напряженности Трифонова Е. Детям гастарбайтеров гарантируют образование // Независимая газета. URL: http://www.ng.ru/politics/2015-12-17/3_gastarbaitery.html (дата обращения: 08.01.2016). . Имеются сложности с приемом детей-мигрантов в детские сады, что приводит к тому, что дети приходят в школу с плохим уровнем владения русским языком Трифонова Е. Бюрократы толкают мигрантов в серую зону….

Однако, согласно информации Департамента образования Москвы ситуация в школах благополучная - ведется активная профилактика межнациональной напряженности и организуется усиленное обучение русскому языку Трифонова Е. Детям гастарбайтеров гарантируют образование….

В условиях недостаточной интеграции мигрантов в принимающее сообщество Москвы и Московской области происходит радикализация взглядов населения на решение проблем миграции. В настоящее время общество требует совершенствования законодательства, улучшения деятельности органов власти, прежде всего, полиции, не настаивая на принятии запретительных и репрессивных мер.

Социологический опрос, проведенный "Левада-центром" в июле 2014 г., показал, что готовность одобрить установление различных ограничений для приезжих сохраняется практически на прежнем уровне. 76% опрошенных настаивают на жесткой административной политике, которую следует проводить, чтобы сократить приток приезжих; 64% - считают, что необходимо выдворять из России нелегальных мигрантов из стран ближнего зарубежья. Для сравнения: в июле 2002 г. за ограничительные меры высказалось 45% респондентов, за отмену административных барьеров выступало 44% (против 16% в 2014 г.) Антимигрантские настроения в россии по-прежнему преобладают, но острота их резко снизилась. Опрос Левада-центра. URL: http://www.iarex.ru/news/50291.html (дата обращения: 18.12.2015). .

Рост террористической угрозы в связи с проведением операции в Сирии может способствовать дальнейшему ужесточению требований к мигрантам.

3. Проблемы формирования гражданской общероссийской идентичности в столичном регионе

Российское политическое руководство обозначило курс на формирование гражданской общероссийской идентичности несколько лет назад. В программной статье В. Путина "Россия: национальный вопрос", опубликованной в Независимой газете в 2012 г. указывалось: "Нам необходима стратегия национальной политики, основанная на гражданском патриотизме. Любой человек, живущий в нашей стране, не должен забывать о своей вере и этнической принадлежности. Но он должен, прежде всего, быть гражданином России и гордиться этим. Никто не имеет права ставить национальные и религиозные особенности выше законов государства. Однако при этом сами законы государства должны учитывать национальные и религиозные особенности" Путин В.В. Россия: национальный вопрос. / Независимая газета, 23.01.2012. // [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.ng.ru/politics/2012-01-23/1_national.html Дата обращения: 26.05.2015. .

В соответствии с проведенными научными исследованиями самосознание "я - россиянин" стоит сегодня на первом месте среди других форм коллективной идентичности - региональной, этнической, профессиональной, религиозной По мнению ряда экспертов, опросы, в ходе которых респондентам предлагается проранжировать идентичности, представляются некорректными. На наш взгляд, публикация социологических исследований, направленных на определение соотношения этнической и гражданской идентичности, не всегда способствует укреплению единства российской нации.. Вместе с тем, именно в Московском регионе часто формируются "русские марши", которые чужды большинству жителей Московского региона. В то же время, многие москвичи и жители области разделяют популярный лозунг "Россия - для русских", "Москва - для москвичей".

В настоящее время формирование общегражданской идентичности происходит преимущественно посредством пропаганды патриотических ценностей. Так, в 2010 г. была принята Государственная программа "Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011-2015 гг." О государственной программе «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2011 - 2015 год»: Постановление Правительства РФ от 05 октября 2010 г. № 795 // Доступ из справ.-правовой системы Гарант.

Построение общероссийской идентичности сегодня в основном происходит путем обращения в прошлое. Так, Ю. Левада отмечает, что в постсоветский период позитивное самоутверждение русских осуществлялось, главным образом, за счет мифологизации и героизации прошлого своего народа Левада Ю.А. Новый русский национализм: амбиции, фобии, комплексы // Экономические и социальные перемены: мониторинг общественного мнения. М., 1994. № 1. С. 15-17.. В настоящее время действие этого фактора только усиливается. В частности, наиболее активно отмечаемым государственным праздником 2015 г. стал юбилей Победы в Великой Отечественной войне. Вместе с тем, пропаганда патриотических ценностей в России не только обращена в прошлое, но и нередко трактуется в русле возрождения русско-православных традиций. Так, например, День народного единства 4 ноября приурочен к празднованию Казанской иконы Божией Матери в память избавления Москвы и всей России от поляков в 1612 г. Данный праздник не могут считать "своим" как российские мусульмане и католики, так и атеисты.

Среди памятных дней России многие приурочены к сражениям между русскими и представителями католических и мусульманских народов, но нет тех, которые были бы связаны с событиями, памятными для мусульман. Вместе с тем, многие мусульмане в XVIII-XX вв. защищали общероссийские интересы. В этой связи, например, может быть поддержано предложение об объявлении национальным памятным днем - 22 сентября, в память образования первого Духовного управления мусульман, которое было учреждено Указом Екатерины II "Об учреждении Оренбургского магометанского духовного собрания" в 1789 г.

Таким образом, необходим поиск новых объединяющих начал для многонационального и многоконфессионального народа Российской Федерации, который бы строился не только на общем историческом прошлом, но и предполагал "общее" в будущем.

Для реализации идеи гражданской интеграции необходимо разработать комплекс мер, причем важную роль в процессе укрепления единства российской нации должны играть такие институты как армия, школа, учреждения культуры, а деятельность по укреплению гражданского единства должна быть общей заботой всех структур власти.

4. В современных условиях властям города и области необходимо активно налаживать взаимодействие с национальными организациями. Как отмечают эксперты, политика по работе с этническими диаспорами строится на основе поддержки лидеров диаспор. Тем не менее, "лидеры", с которыми взаимодействуют власти, не всегда в полной мере представляют интересы своего этноса. Во многих этнических сообществах сегодня идет активная борьба за лидерство, так как статус организации, выступающей от лица целой общины предполагает возможность получения денежных грантов от правительства. Кроме того, объявление того или иного человека или организации представителем этнической общины не означает реализации деятельности, направленной на улучшение жизни мигрантов Малахов В. Неинтегрированных мигрантов не бывает // Большой город. URL: http://bg.ru/diaspora/experts/ (дата обращения: 21.12.2015).. Часто диаспоры и этнические лидеры начинают вести активную работу уже после межнационального конфликта. По данным социологических исследований только 9-14 % представителей этнических общин знают о существовании различных национальных организаций и объединений, призванных помогать им в решении тех или иных проблем Дробижева Л. // Следующую вспышку предсказать невозможно // Московские новости. URL: http://www.mn.ru/politics/88383 (дата обращения: 15.12.2015). .

Важным направлением деятельности органов власти по предотвращению межнациональных конфликтов должно стать совершенствование взаимодействия с национальными диаспорами в Московском регионе. Для этого необходимо наличие четкой информации о существующих организациях, представляющих интересы этнических групп. Это требует создания единой базы действующих национальных организаций. При распределении грантов между организациями необходимо руководствоваться четкими критериями отбора объединений и организаций, в том числе, необходимо учитывать показатель охвата числа представителей этнической группы, с которыми та или иная организация осуществляет взаимодействие.

5. Деятельность националистических движений и организаций.

В современной политической жизни России важное значение играют националистические организации и движения. Особенно активны националистические движения в "сложных" регионах, к которым относится Москва и Московская область. Так, ежегодным является проведение "Русских маршей" на территории Москвы. Несмотря на снижение националистических настроений в обществе после 2014 г. 4 ноября 2015 г. в Москве прошло сразу несколько акций националистов, в том числе три "Русских марша", приблизительной численностью от 100 до 1000 человек Москва-2015: «Русские» и прочие марши националистов // ИАЦ Сова. URL: http://www.sova-center.ru/racism-xenophobia/news/racism-nationalism/2015/11/d33174 (дата обращения: 09.01.2016).. Вместе с тем, проблемы миграции в условиях социально-экономического кризиса могут способствовать росту популярности националистических движений.

Согласно данным информационно-аналитического портала "Сова" в настоящее время на территории Российской Федерации действует 51 националистическая организация. Несмотря на запрет деятельности, направленной на разжигание расизма и ксенофобии, только 3 националистические организации признаны незаконными на территории России.

Националистические движения и организации принимали активное участие в антиправительственных социальных протестах 2011-2012 гг., также играли важную роль в межнациональных конфликтах на Манежной площади, в районе Западное Бирюлево. Столкновения на межнациональной почве нередко становятся катализатором развития правых идей. Так было, в частности, после конфликта на Манежной площади. Провокаторы из националистической среды стремятся использовать любые общественные противостояния, обратив их в "борьбу между культурами". Вместе с тем, необходимо отметить, что во многом благодаря жестким действиям со стороны органов государственной власти, в том числе, правоохранительных органов активная деятельность националистических группировок была пресечена, а уровень межэтнического насилия снизился, что подтверждается данными независимых аналитических центров (например, "Сова", "Гроздья гнева").

В России предпринимаются попытки по легализации националистической идеологии и соответствующей политической деятельности. Данные усилия могут иметь своим результатом создание правых политических партий. Так, например, в Европе правые партии, защищающие националистические идеи, получили возможность включиться в легальную политическую жизнь и стать парламентскими партиями (как, например, Австрийская партия свободы или Национальный фронт во Франции). Националистические партии в Европе ведут политическую борьбу, не прибегая к насилию и не оправдывая вседозволенность ради "правых" целей. В соответствии с данными социологического опроса, электорат абстрактной националистической партии, которая бы защищала интересы русских, в Москве в 2012 г. составляет 13 %. Причем, в Московском регионе поддержка националистов сильнее, чем в других регионах России. В Санкт-Петербурге за абстрактную националистическую партию готовы проголосовать около 3% опрошенных, в Нижнем Новгороде, Ростове-на-Дону и Екатеринбурге - 5% жителей Опрос: 13% москвичей готовы поддержать партию националистов в гордуме, она была бы второй после ЕР // Газета.ru. URL: http://www.gazeta.ru/politics/news/2012/10/10/n_2565501.shtml (дата обращения: 13.01.2016). .

Деятельность средств массовой информации.

Негативное отношение местного населения как к внутренним, так и внешним мигрантам вызвано, в том числе, освещением в средствах массовой информации преимущественно негативного образа мигранта. Нарастание национализма, ксенофобии и расизма является одной из наиболее обсуждаемых тем в российских медиа. Каждое сообщение в СМИ о инциденте, в основе которого лежал национальный или расовый признак, у представителей разных идеологических направлений вызывает резкую реакцию.

Тема этнических меньшинств в Москве и Московской области стала особенно актуальной с конца XX в. С этого времени внимание средств массовой информации сосредоточилось на данной теме (например, о повышенном интересе свидетельствуют яркие кричащие заголовки газет и передач).

Исследования публикаций средств массовой информации позволяют говорить о том, что среди всего многообразия тематик, касающихся этничности, журналисты акцентируют свое внимание не на жизни и деятельности коренных жителей города, а мигрантов, особенно мужчин, приехавших в регион в последние годы. Затрагиваются негативные аспекты жизни мигрантов в столице. Кроме того, часто подобные публикации выходят без обозначения авторства или под вымышленными именами. Статистика, отражаемая в московской прессе, имеет нечеткий расплывчатый характер и может не соответствовать реальным данным Там же. . Необходимо понимать, что информационные поводы для средств массовой информации часто даются самими властями города и области, которые как правило в сферу обсуждения выносят проблемные места национально-этнической политики. К примерам таких высказываний можно отнести слова С. Собянина: "Непонятно где живущий и кем опекаемый мигрант сам является источником повышенной опасности с точки зрения экстремистских проявлений" Стенографический отчёт о совместном заседании Госсовета и Комиссии по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике // Kremlin.ru. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/9913 (дата обращения: 29.12.2015)..

Подобные заявления активно тиражируются СМИ и не всегда критически осмысливаются общественностью столичного региона. В результате формируется ксенофобское общество, негативно настроенное к мигрантам.

Так, согласно исследованиям Института социально-экономических проблем народонаселения РАН взаимодействие москвичей с мигрантами в разных общественных сферах воспринимается жителями города скорее негативно. Кроме того, местным жителям свойственно постоянное ожидание "подвоха" от мигрантов. Распространенным является мнение о высоком уровне преступности в мигрантской среде. Позитивными аспектами взаимодействия отмеченным в исследованиях являлись хорошая уборка территории, поведение в транспорте, уважение к старшим 11 декабря 9:30-16:00 в ОЦ «Моссовет» первая окружная экспертная сессия по национальной политике // Префектура ВАО города Москвы. URL: http://vao.mos.ru/presscenter/anonsy/detail/2364409.html?sphrase_id=26572041 (дата обращения: 12.01.2016)..

Представление местных жителей в сфере межнациональных отношений создают благоприятную или неблагоприятную атмосферу для мигрантов из других регионов или государств. Отрицательное отношение местных жителей к национальным меньшинствам затрудняет их адаптацию и интеграцию в принимающем сообществе.

Взаимодействие с институтами гражданского общества.

О необходимости привлечения институтов гражданского общества к работе по противодействию межнациональным конфликтам заявлял С. Собянин. Так, еще в 2010 г. на заседании Госсовета он отметил, что при наличии большего количества общественных организаций, фанатских групп, радикальных организаций, практически нет общественных организаций, борющихся с экстремизмом, региональной и национальной нетерпимостью Стенографический отчёт о совместном заседании Госсовета и Комиссии по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике // Kremlin.ru. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/9913 (дата обращения: 29.12.2015)..

Реализация национальной политики в Московском региона должна сопровождаться широким вовлечением в эту работу институтов гражданского общества. В этой связи, на наш взгляд, необходимо:

- оказывать финансовую, информационную, консультационную поддержку социально ориентированным организациям, участвующим в социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов. Кроме того, таким организациям могут предоставляться льготы по уплате налогов и сборов;

- поддерживать деятельность организаций, в том числе молодежных, по развитию толерантного отношения местного населения к мигрантам.

- проводить независимые исследования, посвященные вопросам миграции, в том числе нелегальной миграции (количество преступлений, уровень адаптации, место проживания мигрантов в Московском регионе);

- проводить мониторинг деятельности организаций, представляющих интересы этнических меньшинств, в целях недопущения этнической анклавизации Московского региона, появления нелегальных этнических поликлиник, такси;

- содействовать работе диаспор как с мигрантами, так и с жителями районов Москвы и Московской области.

- оказывать поддержку общественным организациям по созданию кружков и центров для адаптации детей мигрантов.

Таким образом, можно говорить о том, что проблемы связанные с реализаций Стратегии в Московском регионе связаны с влиянием нескольких факторов. Во-первых, на эффективность национальной политики оказывают влияние особенности, характерные для всей страны в целом:

- "низкая этническая культура" некоторых средств массовой информации, которые способствуют разжиганию национальной розни, поддержки высокого уровня социально-этнической напряженности;

- непроработанность идеологических основ национальной политики России;

- высокий уровень ксенофобских настроений в стране, обусловленный опытом национальных конфликтов 1990-х гг., притоком мигрантов в страну регионы в 2000-е гг., комплексом нерешенных социально-этнических проблем в стране и др.

Во-вторых, проблемы, связанные с реализацией Стратегии национальной политики обусловлены региональными особенностями Москвы и Московской области:

- Москва и Московская область являются наиболее крупными субъектами, принимающими как внешних, так и внутренних мигрантов, что оказывает на социально-этнические отношения негативное влияние;

- высокий уровень активности националистических сил в Москве и Московской области обусловлен не только многоэтничностью региона, но и его столичным статусом.

В-третьих, политика органов власти Москвы и Московской области в сфере реализации Стратегии национальной политики имеет ряд существенных недостатков. К ним относятся:

- недостаточный уровень координации деятельности органов региональной власти в сфере национальной политики, приводящий к "пробуксовке" в реализации принятых политических решений, отставанию регионального стратегического планирования от федерального;

- упрощенное понимание национально-этнической специфики при планировании и проведении конкретных мер в сфере национальной политики, узкий охват участников проводимыми городом и областью мероприятиями;

- отсутствие отработанного механизма интеграции мигрантов в сообщество столичного региона;

- отсутствие разработанных методологических основ образовательной политики в сфере национально-этнических отношений в регионе, а также системного подхода к деятельности образовательных учреждениях города и области по обеспечению адаптации детей мигрантов и представителей этнических меньшинств;

- недостаточный уровень привлечения общественных организаций региона к решению межэтнических проблем;

- низкий уровень взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с национальными диаспорами региона;

- непроработанность политики в сфере конфессиональных отношений.

Решение существующих проблем может лежать только в реализации научно-обоснованных подходов в области государственной национальной политики и объединении усилий всех органов федеральной, региональной и местной власти, а также институтов гражданского общества и всего общества в целом.

Учитывая быструю динамику изменений социально-экономической и политической ситуации в стране и мире, прямо или косвенно влияющей на межнациональные настроения в Московском регионе, сегодня все более актуализируется использование методологии системно-информационного анализа. К ее явным преимуществам относится возможность учета факторов неопределенности и стохастичности как объективных, так и субъективных условий, сопутствующих возникновению межнациональных конфликтов. Речь идет о реализации таких подходов, в основу которых закладываются теоретико-информационные и статистические методы анализа, а также методы теории принятия решений в условиях ограниченной информации о состоянии межнациональных отношений и ожидаемой полезности от выполнения задач Стратегии.

Ситуационный анализ как один из подходов к повышению эффективности реализации Стратегии на территории Московского региона заключается в учете и сопоставлении различных переменных, влияющих на состояние межнациональных отношений в России:

- внутренних (состояние экономики, коррупция, уровень жизни населения, трансформация национального самосознания россиян, идеология этнонационализма и пропаганда националистических идей, недостаточная правовая регламентация ряда аспектов, регулирующих данную сферу общественной жизни, слабое знание молодежью особенностей национальных культур народов России);

- внешних (глобализация, информационное противоборство, миграционное давление).

Организация системы ситуационного анализа в целях повышения эффективности мер, направленных на реализацию Стратегии в Московском регионе, должна включать в себя следующие направления:

- динамический анализ и выделения спектра рассматриваемых проблем;

- оптимальное сочетание фундаментальных, прикладных, экспертных, аналитических исследований и информационных ресурсов;