Выявление механизмов и проблем реализации Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации в Московском регионе

Особое место среди нормативных правовых актов г. Москвы, регулирующих сферу национальных отношений занимает Концепция реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в г. Москве О Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве: постановление Правительства Москвы от 22 июня 2010 г. № 522-ПП // доступ из справ.-правовой системы Гарант.. Концепция представляет собой документ, содержащий анализ состояния межэтнических отношений в городе, определяет цели, принципы и задачи национальной политики Москвы, механизмы ее реализации, органы власти, участвующие в осуществлении национальной политики и др.

Важно подчеркнуть, что в Концепции реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в г. Москве в отличие от Стратегии важная роль отводится миграционному и религиозному факторам, влияющим на межнациональную сферу. Кроме того, Концепция подчеркивает сложную природу конфликтов, маркируемых как "этнические" и выделяет также их политические, экономические, социальные, религиозные и иные причины.

Концепция формулирует три стратегические цели реализации государственной национальной политики в городе Москве. К ним относятся:

- формирование единства и гражданской солидарности городского сообщества на основе российской гражданственности, патриотизма и интернационализма, духовных и нравственных ценностей российского общества, непримиримости к проявлениям расизма, ксенофобии и экстремизма на этнической и религиозной почве;

- создание условий по удовлетворению этнокультурных запросов жителей города Москвы;

- обеспечение прав граждан на свободу совести и вероисповедания.

Также в Концепции выделяется пять групп задач, которые планируется решить в ходе ее реализации:

- в области нормативно-правового регулирования и взаимодействия с правоохранительными органами;

- в области молодежной политики и образования;

- в области реализации миграционной политики;

- в культурной и информационной областях;

- в области взаимодействия с институтами гражданского общества.

В структуре Правительства г. Москвы создан Департамент национальной политики, межрегиональных связей и туризма Об утверждении Положения о Департаменте национальной политики, межрегиональных связей и туризма города Москвы: постановление Правительства Москвы от 31 марта 2015 г. № 149-ПП. URL: http://welcome.mos.ru/about/polozhenie/ (дата обращения: 10.11.2015). , который осуществляет, в том числе, функции по разработке и реализации государственной политики Москвы в сфере межнациональных отношений. Основные задачи отдела национальной политики в составе Департамента состоят в гармонизации этнических отношений в городе Москве, формировании гражданской солидарности ее жителей, содействии поддержанию национальных культур и традиций, а также взаимодействии с национальными общественными объединениями города. Отдел в сотрудничестве с Московским домом национальностей, Советом по делам национальностей при Правительстве Москвы организует общегородские мероприятия этнокультурного и этноспортивного характера, образовательные мероприятия в сфере распространения знаний о культуре народов России и профилактики экстремизма. Ежегодно отделом проводятся традиционные национальные праздники народов России, например, "Сагаалган", "Навруз", "Ысыах", "Сабантуй", фестивали, спартакиады и другое. На отдел также возложена задача обеспечить взаимодействие с молодежными национальными организациями города Москвы, а также поддержка молодёжных проектов в сфере межнациональных отношений. Кроме того, отдел принимает участие в организации семинаров, круглых столов, встреч по обсуждению реализации государственной политики и проблем межэтнических отношений в г. Москве, конференций, посвященных мировому опыту национальной политики и методам гармонизации этнических отношений. Отдел проводит мониторинг информационных ресурсов сети интернет на наличие материалов экстремистского характера, а также этносоциальной обстановки Отдел национальной политики // Сайт Департамента национальной политики, межрегиональных связей и туризма. URL: http://welcome.mos.ru/deyatelnost/the-office-of-international-relations/ (дата обращения: 09.11.2015). .

В 2003 г. был открыт Московский дом национальностей как центр этнокультурного развития жителей столицы различных национальностей с целью удовлетворения их национально-культурных и национально-образовательных запросов ГБУ Московский дом национальностей. URL: http://www.mdn.ru/ (дата обращения: 08.11.2015).. Постановлением Правительства Москвы № 945-ПП от 8 сентября 2009 г. "О дополнительных мерах по профилактике ксенофобии и этнополитического экстремизма в молодежной среде города Москвы" О дополнительных мерах по профилактике ксенофобии и этнополитического экстремизма в молодежной среде города Москвы: постановление Правительства Москвы от 8 сентября 2009 г. № 945-ПП // Доступ из справ.-правовой системы Гарант. в структуре Московского дома национальностей был создан Московский центр интеграции, занимающийся комплексной работой с молодежью в сфере предотвращения экстремизма. В соответствии с данным правовым актом были также созданы межведомственные рабочие группы при префектурах формированию гражданской солидарности, противодействию экстремизму в рабочей среде. Рабочие группы функционирует на постоянной основе.

В 2009 г. был создан Совет по делам национальностей при Правительстве г. Москвы. Главная функция Совета - консолидация усилий исполнительной власти Москвы, органов местного самоуправления, общественных объединений для реализации национальной политики. На Совете обсуждается этническая обстановка в Москве и разрабатываются рекомендации по решению проблем в сфере межнациональных отношений для органов власти города Москвы. В Совет входят 80 представителей различных национальных общественных объединений, национально-культурных автономий города и 30 представителей Правительства Москвы и органов управления административных округов.

В 2012 г. между Правительством Москвы и Министерством регионального развития Российской Федерации было подписано Соглашение о сотрудничестве в сфере реализации государственной национальной политики (Заключено в г. Москве 17.04.2012 № 55).

В настоящее время разрабатывается Стратегия национальной политики г. Москвы на период до 2025 г., которая должна предусмотреть региональную специфику при реализации государственной национальной политики.

В Уставе Московской области по сравнению с Уставом г. Москвы меньше внимание уделяется межэтнической проблематике. Тем не менее, он дублирует положение Конституции РФ о разделении полномочий между федерацией и областью в сфере прав защиты национальных меньшинств Устав Московской области: подписан Губернатором МО от 11 декабря 1996 № 55/96-ОЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. . Также национальный вопрос упоминается при рассмотрении вопроса о равном доступе представителей всех национальных групп к гражданской службе в Московском регионе.

На территории Московской области действуют ряд нормативных актов, регулирующих вопросы национальной политики в регионе. Так, в 2008 г. было принято постановление Правительства Московской области № 1191/50 "О Концепции развития взаимодействия исполнительных органов государственной власти Московской области с негосударственными некоммерческими организациями в Московской области" О Концепции развития взаимодействия исполнительных органов государственной власти Московской области с негосударственными некоммерческими организациями в Московской области: постановление Правительства МО от 25 декабря 2008 № 1191/50 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.. Одной из целей данной Концепции является "укрепление дружбы и уважения между представителями различных народов и национальностей, проживающих в Московской области, а также на уважение религиозных чувств граждан".

1 января 2012 г. вступил в силу закон "О поддержке национально-культурных автономий в Московской области" от 23 сентября 2011 г. №150/2011-ОЗ, который рассматривает условия и формы поддержки национально-культурных автономий, прошедших государственную регистрацию и действующих на территории области О поддержке-национально-культурных автономий в Московской области: закон МО от 23 сентября 2011 г. № 150/2011-ОЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.. Основными формами поддержки национально-культурных автономий Московской области являются:

- разработка и реализация специальных программ;

- организация и участие в научных конференция, исследованиях и иных мероприятиях с участием представителей национально-культурных автономий;

- предоставление субсидий автономиям на финансирование отдельных общественно полезных программ;

- предоставление налоговых льгот;

- содействие периодическим изданиям и электронным СМИ в их деятельности на национальных языках и др.

23 марта 2012 г. в Московской области была принята Концепция реализации государственной национальной политики на территории Московской области Об утверждении Концепции реализации государственной национальной политики на территории Московской области: постановление Правительства МО от 23 марта 2012 № 352/10 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.. Концепция рассматривает цели, задачи, принципы, механизмы и основные направления реализации национальной политики на территории Московской области. Целями реализации государственной национальной политики на территории Московской области являются:

- укрепление единства российской нации, общероссийской гражданской идентичности;

- создание и обеспечение равных условий для социального и этнокультурного развития народов, проживающих на территории Московской области;

- поддержание межэтнического и межконфессионального мира и согласия;

- профилактика экстремизма и ксенофобии;

- воспитание патриотизма и межнациональной солидарности.

Основными механизмами реализации Концепции выступают:

- разработка планов и программ регионального и муниципального уровней;

- поддержка национально-культурных автономий;

- сохранение национальных особенностей народов, живущих на территории региона.

Реализация национальной политики в Московской области осуществляется в следующих сферах: правовой, организационной, социально-экономической, образовательной, информационной, культурно-просветительской и научной. Концепция также предусматривает создание инфраструктуры и источники финансирования мер, направленных на реализацию национальной политики. Вместе с тем, документ не содержит методов и форм мониторинга его реализации, что придает концепции декларативный статус.

Основным органом Правительства Московской области, регулирующим вопросы национальной политики, является Главное управление социальных коммуникаций Главное управление социальных коммуникация Московской области. URL: http://mto.mosreg.ru/ministry_main/ (дата обращения: 11.11.2015).. Управление осуществляет деятельность по поддержанию социальной и политической стабильности, обеспечивает взаимодействие органов исполнительной власти региона по взаимодействию с институтами гражданского общества, занимается развитием межнациональных отношений, планированием и реализацией проектов в указанных сферах.

В феврале 2008 г. был создан Консультативный совет по делам национальностей Московской области и консультативные органы в сфере межнациональных отношений муниципальных образований Московской области О Консультативном совете по делам национальностей Московской области: постановление Губернатора МО от 04 февраля 2008 № 7-ПГ (ред. от 02.11.2012) // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс. . Задача Совета - предварительное рассмотрение вопросов в сфере межнациональных отношений на территории региона. Решения Совета имеют рекомендательный характер. Совет принимает участие в разработке программ, нормативных актов, предложений и рекомендаций в сфере межэтнических и межнациональных вопросов и вопросов миграции.

В рамках Общественной палаты Московской области работает Комиссия по миграционной политике, межнациональным и межконфессиональным отношениям Общественная палата Московской области. URL: http://opmo.mosreg.ru/about/structure/item/komissiya-po-migratsionnoy-politike-mezhnatsionalnym-i-mezhkonfessionalnym-otnosheniyam-.html .

Таким образом, нормативно-правовая база национальной политики Российской Федерации сформировалась как на федеральном уровне, так и на уровне Москвы и Московской области. Важным этапом в развитии федеральной законодательной базы являлось принятие Стратегии государственной национальной политики до 2025 года. На уровне Москвы и Московской области необходимо отметить Концепцию реализации государственной политики в сфере межэтнических отношений в городе Москве, Концепцию реализации государственной национальной политики на территории Московской области. В настоящее время сформирована система органов власти, занимающаяся вопросами национальной политики на уровне Российской федерации, а также Москвы и Московской области. Особая роль принадлежит совещательным (экспертным) органам разного уровня, что может свидетельствовать о желании органов власти более ответственно подойти к решению проблем национальной политики.

1.3 Особенности стратегического управления в сфере государственной национальной политики

Политическое управление социальными процессами является одним из самых сложных видов деятельности, поскольку требует целенаправленного планирования, комплексного подхода к реализации целей и планов, четкого нормативного регулирования, обеспечения контроля действий, направленных на достижение поставленных целей на всех уровнях государственной иерархии. Сложность и подвижность современных социальных процессов, в частности, национально-этнических, вызванных ростом мобильности общества, его конфликтностью и информационной насыщенностью, обусловливают необходимость пересмотра методов и практик управления в области национальных отношений.

Современными особенностями мировой практики государственного управления стал десяти-двадцатилетний горизонт планирования и постановка конкретных целей, которые необходимо достичь в заявленный промежуток времени, а также разработкой методов их реализации, оценки и контроля. Подобный вид управления получил название стратегического управления. Термин "стратегическое управление" был введен в 60-70-х гг. XX в. целях дифференциации управления как на уровне производственной практики, так и на уровне высшего управления Виханский О.С. Стратегическое управление. М., 1995. С. 10..

Стратегическое управление призвано обеспечивать достижение крупномасштабных целей, формирование долгосрочных приоритетов, согласованность действий разных уровней власти, увязку принимаемых решений и материальных и иных ресурсов государства на среднесрочную или долгосрочную перспективу.

Распад СССР повлек за собой крах декларируемых целей его национальной политики, и вызвал глубинные трансформации этно-национальных процессов на территории России и иных стран постсоветского пространства. Углубление национально-этнических проблем и конфликтов в 2000-х гг., рост внутренней и внешней миграции, усиление мигрантофобских настроений и ряд других процессов продемонстрировали несостоятельность государственной национальной политики и обусловили необходимость ее пересмотра. Кроме того, задачи формирования единой общероссийской идентичности и построения российской нации (как политико-гражданского образования), обсуждаемые с момента образования Российской Федерации, вызвали усиленное внимание государства к сфере межэтнических отношений и ее оформлению как области стратегического управления, что выразилось в принятии Стратегии государственной национальной политики до 2025 г. Таким образом, стратегическое управление национальными отношениями становится одной из важнейших сфер государственного регулирования.

Выделение национальной политики в область стратегического управления Российской Федерации определяется следующими причинами:

- необходимостью решения сложных и динамичных задач, возникающих в сфере межнациональных отношений, высокой неопределенностью возможных сценариев развития социальных отношений в данной сфере;

- отсутствием стандартных формализованных методов, схем и процедур решения возникающих задач;

- высокой ценой ошибок от принятия неправильных решений.

В широком смысле под управлением понимается процесс воздействия субъекта на объект с целью его изменения для достижения какой-либо цели Друкер П. Практика менеджмента. М.: Вильямс, 2000. С. 12.. Подобное воздействие осуществляется с помощью прямых и обратных связей. Прямые связи включают такие средства воздействия субъекта на объект как управляющие сигналы и механизмы их реализации, а обратные - различные информационные каналы, транслирующие сообщения о функционирования объекта, его реакциях на те или иные управленческие решения Основы теории управления. URL: http://lib.ssga.ru/fulltext/UMK/230201%20-%20Информационные%20системы/5%20семестр/Основы%20теории%20управления/230201%20Конспект%20лекций%20ОТУ%202011.pdf (дата обращения:01.11.2015). . На характер изменений объекта оказывают влияния различные факторы: воздействие внешней среды, состояние внутренней среды, в которой функционирует объект, а также параметры самого объекта, который подвержен воздействию.

Основу формирующейся в настоящее время системы государственного управления национальной политики страны составляет Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации.

Принятие и реализация Стратегии оказывают непосредственное влияние на состояние национальной безопасности страны. Высокий уровень социальной напряженности, вызванный ростом ксенофобских настроений и неприязни, рост числа межэтнических конфликтов оказывают непосредственное влияние на социальное благополучие граждан, распространение идеологии экстремизма, уровень преступности в государстве. Гармонизация межэтнических отношений приводит к формированию социальной стабильности и снижению потенциальных рисков и угроз для государства и общества.

Стратегическое управление в Российской Федерации осуществляется путем разработки стратегических документов к которым относятся концепции, доктрины, стратегии, программы, планы, проекты устойчивого развития. Согласно Федеральному закону РФ № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" Стратегия представляет собой документ, "содержащий систему долгосрочных приоритетов, целей и задач государственного управления, направленных на обеспечение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития Российской Федерации" О стратегическом планировании в Российской Федерации: закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс..

На момент создания Стратегии государственной национальной политики до 2025 года основным методологическим документом в области стратегического управления являлся Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 "Об основах стратегического планирования в Российской Федерации" Смирнова О.О. Правовые основы стратегического планирования в Российской Федерации // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2012. № 2. Т. 5. С.106. , который определял основы работы федеральных и региональных органов власти по реализации стратегических приоритетов государства на федеральном, региональном или и отраслевом уровне. Стратегия государственной национальной политики относится к отраслевым стратегическим документам.

Принятие подобного стратегического документа в сфере межэтнических и межнациональных отношений явилось необходимым шагом в совершенствовании национальной политики государства. Стратегия представляет собой практически значимый всеобъемлющий документ, формулирующий не только цели и задачи государственной национальной политики, но и основные механизмы по их достижению. Особое внимание в документе уделяется таким вопросам как укрепление духовной общности народов России, сохранение и развитие их культур и языков, обеспечение прав малочисленных народов, создание условий для формирования межнационального и межэтнического мира, в том числе на Северном Кавказе, поддержка соотечественников, проживающих за рубежом и др. В качестве приоритетного направления развития государственной национальной политики названо создание условий для адаптации мигрантов, а также развитие государственного управления и международного сотрудничества в сфере национально-этнических отношений. Важной заслугой Стратегии является признание необходимости развития и совершенствования взаимодействия органов власти и гражданского общества в сфере формирования межнационального мира О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666) // Доступ из справ.-правовой системы Гарант..

Тем не менее, теоретический анализ и практика реализации Стратегии выявили ряд ее недостатков и проблем, затрудняющих достижения поставленных в документе целей.

Анализ нормативных правовых актов, регулирующих сферу межнациональных отношений в Российской Федерации, говорит о том, что серьезной проблемой Стратегии и иных нормативных актов, является их недостаточное научно-экспертное обеспечение. Так, Стратегия базируется на нескольких научно-теоретических подходах: конструктивистском, примордиалистком, цивилизационном, мульткультуралистском и концепции плавильного котла. Кроме того, в Стратегии допускается смешение таких понятий как этнос и нация. В тексте Стратегии содержится ряд терминов, которые не расшифрованы. Например, "системообразующее ядро", "этнокультурные запросы и права граждан", "культурный (цивилизационный) код", "этнические права" Милосердов В. О «Стратегии государственной национальной политики в Российской Федерации на период до 2025 года» и проведение всемирного русского народного собрания // http://communitarian.ru/publikacii/russkiy_gosudarstvoobrazushchiy_narod_/o_strategii_gosudarstvennoy_nacionalnoy_politiki_rossiyskoy_fede_na_period_do_2025_goda_i_provedenii_vsemirnogo_russkogo_narodnogo_sobraniya_02032013/ (дата обращения: 06.11.2015). .

Кроме того, Стратегия недостаточное внимание уделяет вопросам миграционной политики Гаврилова И.Н. Указ. соч. С. 209. . Усиление миграционных потоков вследствие глобализации и усиления мобильности населения оказывает непосредственное влияние на этно-национальные отношения в современных государствах, в том числе в Российской Федерации. При этом необходимо ожидать усиления данного влияния. Политика в сфере миграции требует комплексного подхода, согласования задач и принципов миграционной и национальной политики.

Одной из основных задач национальной политики, сформулированной в Стратегии, является построение общероссийской гражданской идентичности. Однако, ни в Стратегии, ни в научной литературе, ни в общественном дискурсе не сформировано чёткого представления о сути данного явления. Так, например, согласно Д. Ростоу общегражданская идентичность - это отождествление себя с человеческим сообществом. А. Железняк определяет ее как лояльность власти. Общероссийская идентичность должна выстраиваться вокруг четких ценностных оснований, суммы идей. Вместе с тем, в Стратегии такие идеи и индикаторы не формулируются См.: Дробижева Л.М. Гражданская идентичность и особенности ее соединения с этнической идентичностью: теоретическое осмысление и социальная реальность // Аналитический вестник № 31 (546) Реализация государственной национальной политики в Российской Федерации. М., 2014. С. 25 - 26..

Данные обстоятельства приводят к отсутствию единого понимания сути гражданской идентичности, не только среди разных социальных групп (в том числе этнических), но и в среде органов государственной власти различных уровней, что оказывает влияние на содержание федеральных, региональных и иных целевых программы. Так, например, в Федеральной целевой программе "Укрепление единства Российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 гг.) сформулированы показатели гражданской идентичности, которые необходимо достигнуть к 2020 г. Данный показатель составляет 65 % граждан, имеющих гражданскую идентичность.

Вместе с тем, как отмечается в информационно-аналитическом бюллетене Института социологии РАН "Социокультурные факторы консолидации российского общества" внутренняя идентификация жителей России со своими согражданами, чувство единства с ними, несмотря на то что находится на периферии их идентификационной системы, является очень важной. Кроме того, именно общероссийская национальная идентичность наиболее активно росла в последние двадцать лет Горшков М.К. Социокультурные факторы консолидации российского общества / М.К. Горшков, Н.Е. Тихонова - М.: Институт социологии РАН, 2013. С.38..

Таким образом, не ясно на основе каких критериев и какими методами были выделены показатели (65 %), заложенные в программу "Укрепление единства Российской нации и этнокультурное развитие народов России (2014 - 2020 гг.)", если согласно различным исследования общероссийская гражданская идентичность уже тем или иным образом сформирована.

С другой стороны, процессы построения общероссийской идентичности, в основном, идут стихийно Зазнаев О.И. Национальная (страновая) идентичность: российский и западный опыт// Гражданская и политическая идентичность: концепты и практики: материалы круглого стола. / под ред. А.Г. Большакова, О.И. Зазнаева. - Казань: Отечество, 2012. С. 19.. Наличие межэтнических и межконфессиональных проблем, низкий уровень качества жизни большинства российских граждан, отсутствие реальных механизмов волеизъявления порождают параллельно идущие тенденции деконсолидации российского общества Горшков М.К. Указ. соч. С. 51.. В итоге формируется регионализация и автономизация общества, встраивание на место общенациональной идентичностей (в том числе советской) иных идентичностей - этнических и религиозных.

Как отмечают ряд экспертов, в настоящее время отмечается сильная фрагментация российской идентичности, которая представлена "осколками" самых разнообразных идентичностей (глобальной, локальной, конфессиональной, этнической, либеральной, консервативной, советской, имперской и т.д.), вместо наличия целых идентификационных паттернов.

Стратегия не уделяет должного внимания религиозному фактору в межнациональных отношениях. Однако, национальная (этническая) идентичность и религиозная идентичность в ряде случаев оказываются в тесной взаимосвязи. Обострение межконфессиональных отношений может привести к росту межэтнического противостояния. Так, например, на Северном Кавказе религия является одной из основ культурно-цивилизационного своеобразия народов.

Необходимо отметить, что основные проблемы государственной национальной политики связаны с практикой реализации Стратегии на федеральном, региональном уровнях и уровне местного самоуправления.

Одной из основных проблем, оказывающих негативное влияние на национальную политику Российской Федерации является отсутствие системных связей между Стратегией и иными направлениями государственной политики в экономической и социальной сфере, несмотря на то, что в Стратегии и говорится о ее "комплексном и межотраслевом социально ориентированном характере". Указанное обстоятельство делает Стратегию декларативным документом, не способным в полной мере решить проблемы в сфере межнациональных отношений, которые, как правило, имеют сложную многоуровневую структуру и вызваны комплексом причин. Стратегическое управление в любой сфере, в том числе национальной, необходимо выстраивать на системной основе. Так, например, необходима координация деятельности государственных органов власти, отвечающих за национальную политику и органов власти в сфере образования в решении вопросов поддержки русского языка как государственного. Сокращение изучения русского языка и литературы в школе не способствуют политики поддержки языка. Рост влияния Русской Православной церкви на политические процессы в государстве не способствуют выполнению задачи формирования единой общегражданской нации Гаврилова И.Н. Указ. соч. С. 208..

Недостаточный уровень межведомственной и межуровневой координации в сфере реализации Стратегии является негативным фактором, оказывающим влияние на решение поставленных в документе целей и задач.

Так, например, в результате упразднения Минрегионразвития РФ его функции до создания Федерального Агентства по делам национальностей были переданы иным ведомствам. В частности, вопросы, касающиеся коренных малочисленных народов, были делегированы Министерству культуры РФ Аналитический вестник № 31 (546) Реализация государственной национальной политики в Российской Федерации. М., 2014. С. 11 - 12. .

Федеральные, региональные и муниципальные органы власти на этапе реализации Стратегии нередко односторонне понимают суть межнациональных и межэтнических отношений и конфликтов. Так, согласно Методическим рекомендациям о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений (Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации от 14.10.2013 г. № 444) межэтнический конфликт - это конфликт между этническими группами. Такие определения не только упрощают понимание сущности конфликтов, но и противоречат Стратегии Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации о порядке выявления формирующихся конфликтов в сфере межнациональных отношений, их предупреждения и действиях, направленных на ликвидацию их последствий: приказ Минрегиона России от 14 октября 2013 № 444 // Доступ из справ.-правовой системы Консультант Плюс.. С точки зрения подобной трактовки любое бытовое столкновение представителей двух этнических групп принимает этническую окраску. Каждый этнический конфликт имеет ряд взаимосвязанных причин и последствий. Однако, "этнизация" социальной жизни проводит к упрощению анализа конфликтов, а также неадекватному подбору методов их решения. "Этнические болезни" имеют различную природу (культурную, религиозную, экономическую и др.) и решение их одинаковыми методами (проведением фестивалей, публичных мероприятий) не всегда оказывается возможным.

Национальная политика, учитывающая мнения и интересы всех этнических и иных общественных групп, требует общественной экспертизы, которая должна включать различные формы общественного контроля. Тем не менее, большинство проблем, как на федеральном, так и на региональном уровнях, власти пытаются решить без привлечения общественности, которая к тому же не обладает контрольными функциями. В этой связи ряд управленческих действий и решений, принимаемых органами государственной власти, могут вызывать несогласие национальных или общественных групп Гаврилова И.Н. Указ. соч. С. 211..

Интеграционная политика должна преследовать две взаимосвязанные цели: добиваться консолидации российского общества и укрепления гражданского согласия, с одной стороны, и стремиться к интеграции ее территориальных составляющих в единое экономическое и политическое пространство - с другой. В "Стратегии" подчеркивается актуальность этой задачи. Вместе с тем, политика российских властей не всегда соответствует данным целям, несмотря на региональные программы развития (Дальнего Востока, Северного Кавказа). Ярким примером является Северо-Кавказский регион, в котором при поддержке федеральной власти сформировался ряд закрытых моноэтничных субъектов, в которых активно распространено анклавное этническое самосознание (Чечня, Ингушетия и др.).

Как отмечают эксперты в ряде регионов Российской Федерации, происходит неприятие и "тихое бойкотирование" мероприятий, запланированных Стратегией В РАН прошёл круглый стол на тему: «Стратегия государственной национальной политики РФ как ответ на современные российские реалии». URL: http://fond-sblizhenie.ru/v-ran-proshel-krugli-stol-na-temu-gosnacstrategiya/ (дата обращения: 08.11.2015). . Так, например, по состоянию на август 2014 г. проведённому мониторингу сайтов субъектов РФ стратегические документы (комплексные региональные программы, подпрограммы и планы) по реализации Стратегии разработали лишь 47 субъектов Российской Федерации.

В регионах Российской Федерации наблюдается разный в качественном смысле уровень научной экспертизы и научной поддержки реализации Стратегии государственной национальной политики Аналитический вестник № 31 (546) Реализация государственной национальной политики в Российской Федерации. М., 2014. С. 60.. Рост исторических, этнологических, политологических и иных региональных исследований, начавшийся в 1990-е гг. привел к появлению в ряде республик научных школ, направленных не только на объективный анализ прошлого и настоящего в субъектах, но и на мифологизацию, героизацию и "удревление" "своих" народов. В республиках Поволжья и Северного Кавказа приоритетное внимание уделяется вопросам изучения титульных народов. В этом проявляется "заказ" на развитие отдельных этнических сообществ. В результате конструктивистские положения Стратегии вызвали неприятие со стороны националистически настроенной части общества См. напр.: Давлетов Д. Стратегию формирования российской нации в Башкирии назвали «бомбой, заложенной под саму Россию».// Открытая Уфа. URL: http://archive.openufa.com/index.php/society/2841-ba6c0a22-13f5-11e3-b4a6-e1c741eee8c0 (дата обращения: 06.11.2015); Кульшарипов М.М. Стратегия государственной национальной политики РФ: отвечает ли она интересам нерусских народов? // URL: http://www.bashforum.net/index.php?/topic/13433-13433/ (дата обращения: 06.11.2015); Милосердов В. Указ. соч., Севастьянов А.Н. Стратегия национальной политики. URL: http://www.sevastianov.ru/prochie-statji/strategiya-natsionaljnoy-politiki.html (дата обращения: 06.11.2015). .

Важная роль в обеспечении межнационального мира и согласия отведена Стратегией органам местного самоуправления. Однако, низкая эффективность реализации государственной национальной политики на местном уровне объясняется несколькими причинами. Во-первых, муниципалитеты не имеют достаточного финансового обеспечения для решения межэтнических проблем. Во-вторых, на местном уровне отсутствуют квалифицированные кадры, способные решать вопросы, связанные с обеспечением межнационального мира. На практике реализация положений Стратегии часто возлагается на школы и иные образовательные учреждения, а также учреждения культуры. В-третьих, в ряде муниципалитетов местные власти могут сознательно лоббировать интересы той или иной этнической группы, что связано с распределением экономических ресурсов, земель, должностей Глигич-Золотарева М.В. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации целей и задач национальной политики // Аналитический вестник № 31(546) Реализация государственной национальной политики в Российской Федерации. М., 2014. С. 17 - 19.. Особенно активно подобная практика развита в регионах Северного Кавказа. Так, некоторые районы Ставропольского края издают правила и квоты на допустимое количество жителей нерусских национальностей См: Стародубовская И.В., Соколов Д.В. Истоки конфликтов на Северном Кавказе. М.: Дело, 2015. С. 80 - 96. . В-четвертых, до сих пор не урегулированы вопросы распределения полномочий между федерацией, субъектами и муниципалитетами.

Таким образом, стратегическое управление в сфере национальных отношений, несмотря на принятие Стратегии имеет существенные недостатки, связанные, прежде всего, с ее реализацией. В сфере государственной национальной политики России необходима четкая и долгосрочная линия управления, основанная на сформированной общенациональной доктрине, целях и принципах, скоординированных действиях власти всех уровней. Процесс реализации стратегии должен носить системный характер, быть последовательным и внутренне непротиворечивым, и вместе с тем гибким в решении конкретных вопросов. Кроме того, он должен иметь хорошую ресурсную базу и информационную поддержку.

2. Реализация Стратегии государственной национальной политики РФ в Московском регионе

2.1 Анализ состояния межэтнических отношений в Московском регионе

Московский регион - регион сложных этнических процессов. Как любой мегаполис Москва является точкой сосредоточения различных культур. Современные социальные процессы, а также особенности политического и экономического положения России и близлежащих стран интенсифицировали приток мигрантов, в том числе, с большой этнокультурной дистанцией. Москва и Московская область сегодня испытывают давление миграции, этнокультурного разнообразия, социальной разнородности населения.

Согласно данным Федеральной службы государственной статистики численность населения Москвы составляет в 2015 г. составляет более 12 млн. чел., при плотности 4857,66 чел./кв. км. Численность населения Московской области - более 7,2 млн. чел. Плотность населения области - 162,94 чел./кв. км. В городских условиях проживает более 80 % жителей Московской области. В период с 2002 по 2010 гг. численность населения Москвы выросла на - 11%, а Московской области - 7,2 % Социально-демографический портрет России: по итогам Всероссийской переписи 2010 года. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/Documents/portret-russia.pdf (дата обращения: 20.12.2015). .

Согласно данным Всероссийской переписи населения 2010 г. этнический состав населения Москвы относительно однороден. Так, от числа отметивших национальность процент указавших, что они русские составил 91,65 %, от общего числа участников - русскими назвали себя 86,33 %. Кроме того, число идентифицирующих себя с русскими во время Всероссийской переписи 2010 г. выросло относительно данных Переписи 2002 г. (84,83 % от всех участников, 88,38 % - от числа указавших национальную принадлежность). Процент русских в Москве выше, чем в целом в Российской Федерации Итоги Всероссийской переписи населения 2010 года в отношении демографических и социально-экономических характеристик отдельных национальностей // Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/results2.html (дата обращения: 19.12.2015). .

Кроме русских согласно Переписи 2010 г. москвичи являются представителями еще 80 национальностей. Тем не менее, удельный вес данных этнических групп оказался незначительным. К группам, чья численность превышает 1 % от числа указавших национальность относятся украинцы (1,42 %) и татары (1,38 %). При этом по сравнению с Переписью 2002 г. численность данных групп снизилась. Уменьшился удельный вес и таких национально-этнических групп как белорусы, мордва, евреи и др. Доля армян и евреев выше общероссийских показателей.

Важно отметить, что в Москве возросла доля представителей "нетипичных" для этого региона этнических групп - внутренних мигрантов из других регионов (например, Северного Кавказа), а также внешних мигрантов из республик Закавказья и Средней Азии. Так, например, за период (с 1989 г. по 2010 гг.) доля представителей армянского этноса в Российской Федерации выросла с 0,5 % до 0,98 %, грузин с 0,22 % - до 0,36 %, узбеков - с 0,1 % до 0,33 % и т.д. Сайт Всероссийской переписи населения 2002 года. URL: http://www.perepis2002.ru/index.html?id=11 (дата обращения: 19.12.2015); Итоги Всероссийской переписи населения 2010 года в отношении демографических и социально-экономических характеристик отдельных национальностей // Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/results2.html (дата обращения: 19.12.2015).

Согласно итогам Всероссийской переписи населения национальный состав Московской области не такой пестрый. В ней проживают представители около 40 национальностей. Наиболее многочисленными оказались русские - 87,42 % от общего числа участвующих в переписи и 92,92 % от указавших свою национальную принадлежность. В области число русского населения немного снизилось в сравнении с данными 2002 г. Второй по численности группой оказались украинцы (1,68 % и 1,79 % соответственно). Число украинцев в Московской области также снизилось. Представители других этнических групп согласно данным Переписи не превышают 1 % от общей численности. В Московской области также отмечается снижение доли белорусов, евреев и иных этнических групп, которые проживали на территории региона исторически, и возрастание доли представителей стран ближнего зарубежья и иных регионов России (армян, молдаван, азербайджанцев, таджиков, лезгин, осетин и др.) Итоги Всероссийской переписи населения 2010 года в отношении демографических и социально-экономических характеристик отдельных национальностей // Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/results2.html (дата обращения: 19.12.2015)..

Уменьшение некоторых этнических групп в составе населения Москвы и Московской области можно объяснить процессами их "обрусения" или трансформации национально-этнической идентичности. Так, согласно исследованию данных Переписи 1989 г. расхождение самоидентификации и официальной регистрации наблюдалось у 15 % населения Москвы Вендина О. Москва этническая: грозит ли городу геттоизация? // Полит.ру. URL: http://polit.ru/article/2004/11/19/demoscope177/ (дата обращения: 12.12.2015). . Это связано с рядом обстоятельств - во-первых, с процессами укоренения в Москве и изменения образа жизни, во-вторых, с потерей традиций народа, его языка, в-третьих, с определенными удобствами гарантированными русской идентичностью в государстве с преобладанием русского этноса.

Таким образом, Всероссийская перепись населения 2010 г. продемонстрировала трансформацию этнического состава населения Москвы и Московской области. Этническое разнообразие, рост числа представителей исторически слабо представленных этнических групп оказывают влияние на социальные процессы в регионе. Вместе с тем, необходимо отметить, что Перепись населения не учитывала нелегальных мигрантов.

Рост числа представителей разных этнических групп обусловливает происходящие в Московском регионе активные процессы формирования институтов и социальных связей внутри этнических общин, приводящих к формированию этнических диаспор. Официальная информация о количестве диаспор в Московском регионе отсутствует См.: Портал национальных общин. URL: http://www.etnosite.ru/obsh/ (дата обращения: 19.12.2015). . В реестре Московского дома национальностей зарегистрировано около 70 организаций и фондов различных народов Москвы, в том числе 14 национально-культурных автономий, а также около 20 всероссийских и межрегиональных организаций Сайт Московского дома национальностей. URL: http://www.mdn.ru/cntnt/blocksleft/menu_left/sotrudnishestvo/noogr.html (дата обращения: 15.12.2015).. Необходимо отметить, что наличие диаспор в Московском регионе является одним из стимулирующих факторов при решении вопроса о переезде в регион иностранных граждан.

В настоящее можно выделить четыре типа этнических диаспор на территории Москвы и Московской области.

Старые этнические диаспоры, которые переживают процессы укрепления и укрупнения (армянской, еврейской, татарской, греческой и др.). Так, например, на территории Москвы действует более 30 армянских организаций.

Формируются диаспоры народов, обретших государственность после распада СССР (киргизской, казахской, украинской, белорусской и др.).

Образуются диаспоры российских народов (чеченцев, народов Дагестана, башкир и др.).

Диаспоры народов дальнего зарубежья (арабская, сирийская и др.) Тощенко Ж.Т., Чаптыкова Т.И. Диаспора как объект социологического исследования. URL: http://ecsocman.hse.ru/data/420/787/1219/004_Toshchenko.pdf (дата обращения: 21.12.2015)..

Основными задачами этнических организаций выступают: поддержание культуры народа, конфессиональных и языковых особенностей, политическое лоббирование и поддержание и развитие эконмической независимости членов диаспоры.

Проблемой, повышающей межнациональный конфликтный потенциал в Московском регионе, является то, что русское население, как правило, не делает различий между рядом национальных групп. Так, например, многочисленные кавказские народы маркируются как "кавказцы". По различным оценкам сегодня доля различных народов Кавказа в Москве составляет 3-5 %, что делает данную группу заметной. Не делается существенного различия между этническими группами из Средней Азии. В результате рост числа представителей различных этносов Кавказа и Средней Азии трактуется как "засилие кавказцев", "нашествие азиатов" и вызывает рост социально-этнической напряженности.

Об изменении национального состава столичного региона свидетельствует статистика и состав межнациональных браков. Так, если в советский период 34 % межнациональных союзов в Москве приходилось на браки между русскими и украинцами, 11 % - русскими и евреями, 10 % - русскими и татарами, 9 % - русскими и белорусами, по 4 % - русскими и армянами, русскими и мордвой, то сегодня ситуация изменилась. Во-первых, уменьшилось число русско-украинских и русско-еврейских браков. Во-вторых, значительно выросло число русско-грузинских и русско-армянских союзов (в 4-7 раз). Число браков русских с представителями других народов Кавказа выросло до 10 раз. При этом, 60 % межэтнических браков приходится на браки с этническим мигрантами (а не с представителями этносов, традиционно проживающих на территории Москвы). Межэтнические браки вдвое чаще заключают русские женщины, чем мужчины Меняется картина межэтнического брака в России // Центр Льва Гумилева. URL: http://www.gumilev-center.ru/menyaetsya-kartina-mezhehtnicheskogo-braka-v-rossii/ (дата обращения: 22.12.2015).. Указанные данные свидетельствуют об усилении миграции, а также о преобладании мужчин-мигрантов. Тем не менее, социальное неприятие "нерусских" мигрантов, особенности их поведения и межличностного взаимодействия, рост межэтнического напряжения приводит к обособлению межнациональных семей и негативно влияет на процессы формирования межэтнического диалога в обществе.

Таким образом, современный национально-этнический облик Москвы во многом определяется процессами миграции. Москва традиционно выступала мощным центром притяжения миграционных потоков, усилившихся в настоящее время в связи с процессами глобализации и постсоветских трансформаций. В конце XIX в. Москва становится городом с населением миллион человек. Весь последующий период продолжался неуклонный рост числа жителей города (сокращение численности жителей наблюдалось только в период Гражданской войны). В конце XIX - начале XX вв. в Москве проживал каждый десятый житель городов, сегодня эта пропорция сохранилась. Последние двадцать лет Российской истории наблюдались процессы сокращения населения России, тем не менее, численность жителей Москвы и Московской области продолжает расти высокими темпами Зайончковская Ж., Мкртчян Н. Москва и миграция // Полит.ру. URL: http://polit.ru/article/2009/10/15/demoscope389/ (дата обращения: 21.12.2015)..

Главным источником роста населения Москвы и Московской области является миграция. Как отмечают Ж. Зайончковская и Н. Мкртчян население Москвы в постсоветскую эпоху пополняется в основном за счет регионов России, откуда приехал каждый третий житель столицы. Каждый десятый житель - выходец из государств - участников СНГ, и только 1 % населения столицы из других стран Зайончковская Ж., Мкртчян Н. Указ. соч. .

По другим данным, значительная доля мигрантов приходится на российские регионы (более 70 %), при чем одна треть мигрантов "поставляется" регионами Центральной России, еще 15 % - регионами Северного Кавказа. Наибольшую долю среди мигрантов составляют русские (около 70 %) Вендина О. Москва этническая…. . Треть мигрантов - выходцы из стран бывшего СНГ и Балтии.

Согласно исследованиям Фонда общественное мнение 50 % жителей Москвы - приезжие. Наибольшее число тех, кто переехал в Москву, сделали это в возрасте 16 - 30 лет Москва: «Здесь лучше. Всем» // Фонд общественное мнение. URL: http://fom.ru/Nastroeniya/11200 (дата обращения: 22.12.2015). . Из 100 человек, переехавших жить в Москву, 11 из Подмосковья, 4 - с Дальнего Востока, столько же - из Сибири, 5 - с Украины, еще 14 - из других стран-соседей. Остальные 52 человека приезжают из различных регионов России Москвичи о москвичах // Фонд общественное мнение. URL: http://fom.ru/Nastroeniya/11201 (дата обращения: 22.12.2015). .

По мнению Ж. Зайончковской и Н. Мкртчян, динамика роста численности в Московском регионе неоднородна. В последние десятилетия советской эпохи, а также в современный период население Московской области, на территориях, расположенных близко к столице, росло быстрее, чем число жителей самой Москвы Зайончковская Ж., Мкртчян Н. Указ. соч.. Также увеличивается концентрация населения на границах Московской области и других регионов на территориях, расположенных около железнодорожных дорог, обеспечивающих сообщение со столицей. Оседание внутренних и внешних мигрантов в Московской области связано с тем, что там легче зарегистрироваться, дешевле приобрести или арендовать жилую площадь.

Согласно данным Всероссийской переписи 2010 г. 38 % жителей Москвы не являлись уроженцами города, среди жителей Московской области родились за пределами региона - 43 % Социально-демографический портрет России: по итогам Всероссийской переписи 2010 года. URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/perepis2010/croc/Documents/portret-russia.pdf (дата обращения: 20.12.2015)..

Притягательность Москвы и Московской области связана с ролью столичного региона в жизни страны. Это экономический, культурный, образовательный, политический центр страны. Централизация экономики, политики и других сфер в Российской Федерации приводят к концентрации основных видов ресурсов и капиталов в столице, что неизбежным образом притягивает в Москву людей, особенно на фоне кризисных проявлений в других регионах России и государств ближнего зарубежья. Как отмечают эксперты, миграция в Москву для россиян и жителей государств - участников СНГ - альтернатива выезду за рубежи бывшего СССР на постоянное место жительства.

Современные миграционные потоки отличаются более низким уровнем образования, знания русского языка и профессионально-квалификационной подготовки по сравнению с российским населением.

По результатам исследования, проведенного в 2014 г. Институтом национальной стратегии, 20 % мигрантов из Средней Азии вообще не владеют русским языком, а около 50 % не могут самостоятельно заполнить анкету личных данных. Вместе с тем, данные мигранты составляют до двух третей миграционного потока. Среди выходцев из Афганистана, Вьетнама, Китая и других стран дальнего зарубежья эти цифры еще более неблагополучны.