Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления

Социальная поддержка - временные меры адресной поддержки в кризисной ситуации (услуги, пособия). Помощь может осуществляться в разных формах:

пособия в денежной форме;

помощь в натуральной форме;

льготы - выгоды (скидки) при получении услуги;

субсидии - целевое предоставление средств для оплаты услуги;

компенсации - возмещение расходов на получение услуги или другого блага.

Социальное обслуживание (услуги, сервис) - это механизм реализаций этих функций.

Профессиональная социальная работа направлена на организацию индивидуализированных услуг, учитывающих права и ответственность клиента системы социальной защиты, стимулирующих его/ее активность и активность окружающей социальной микросреды по выходу из кризисной ситуации.

4.2 Социальные программы и разделение социальной ответственности. Универсальные и селективные социальные программы

Социальные функции реализуются в виде конкретных социальных программ, которые в разных странах могут существенно отличаться друг от друга по степени разделения социальной ответственности:

между семьей, государством, работодателями, страховой системой и благотворительными организациями.

Расходы на социальные нужды могут:

частично включаться в цену рабочей силы;

частично компенсироваться за счет социальных трансфертов;

частично возмещаться за счет безвозмездного семейного ухода.

Социальные трансферты формируются за счет отчислений от заработной платы и налогов. Высокий уровень социальных трансфертов может обеспечиваться как за счет высоких налогов (европейские государства всеобщего благосостояния), так и за счет установления низкого уровня заработной платы и аккумуляции средств в общественных фондах потребления (социалистические государства).

между государственной властью и местным самоуправлением.

В России органы местного самоуправления несут ответственность за организацию целого ряда федеральных программ (этот список расширился с передачей органам социальной защиты обязанностей по выплате детских пособий). Но это именно государственные программы - пособия и льготы, установленные федеральным законодательством и законодательством субъекта федерации. Так как расходы по всем социальным программам финансируются из консолидированного бюджета, грань между социальными программами разного уровня для многих практических работников не видна.

Тем не менее, государственная социальная помощь оказывается из средств государственного бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетных фондов; порядок предоставления помощи определяется законодательством, и "степень свободы" для местного самоуправления здесь мала. Органы местного самоуправления могут осуществлять любые программы муниципальной социальной помощи из собственного бюджета и привлекаемых средств и устанавливать для них собственные критерии участия. Например, в программах государственной и муниципальной социальной помощи нуждаемость может определяться разными способами. Согласно закону "О прожиточном минимуме" для государственной помощи - это среднедушевые доходы ниже прожиточного минимума; для муниципальной - любой другой критерий, например, 10 процентов самых бедных семей города.

Социальные программы бывают универсальными и селективными (выборочными, избирательными). В универсальных программах помощь оказывается по факту гражданства и дополнительному критерию (например, наличию или отсутствию ребенка). Выборочные программы предусматривают контроль доходов для получения социальных выплат, устанавливается верхняя или нижняя планка доходов. В первом случае семья, в которой душевой доход превышает N рублей в год, теряет право на получение льгот и пособий. Во втором случае семья, в которой душевой доход ниже N рублей в год, получает право на получение льгот и пособий. Например, пособия семьям с детьми в Скандинавии носят универсальный характер, во Франции выборочный с контролем доходов по верхней планке, в США - выборочный с контролем доходов по нижней планке. В России детские пособия носили универсальный характер до принятия решения о выплате их только семьям со среднедушевым доходом до 1,5 прожиточного минимума. Селективность - важная характеристика адресной поддержки. Однако, адресная поддержка не тождественна селективности. Финансовый кризис делает привлекательными все предложения по сокращению числа получателей пособий при сохранении общей структуры социальных трансфертов. Но переход к выплате социальных пособий в зависимости от доходов - это еще не переход к адресной социальной поддержке. Как уже отмечалось, введение адресных программ не может осуществляться только за счет механического исключения части пользователей. Нужны меры по стимулированию роста доходов и развитие новых форм социальной работы с нуждающимися.

4.3 Адресная поддержка населения как элемент политики доходов. Адресная поддержка и социально-уязвимые группы населения

Адресная поддержка - только часть всего социального комплекса. Она не может заменить собой социальное обеспечение и социальное страхование, например, не может заменить пенсии по инвалидности или пособия по безработице. Более того, в отличие от социального обеспечения, она только косвенным образом направлена на защиту социально-уязвимых групп населения. Этот тезис трудно воспринять в нашей стране, где никогда не существовала социальная политика как политика доходов. При социализме в ней не было нужды: существовал жесткий централизованный административный контроль не только за доходами, но и за расходами населения, ценами и занятостью. Минимальный уровень потребления обеспечивался, прежде всего, за счет общественных фондов потребления. Индивидуальный доход мог дать лишь некоторые отклонения от нормы потребления. Можно было легко рассчитать, насколько принадлежность к той или иной категории (инвалиды или многодетные семьи) снижает возможность получить такой доход. Для тех, кто не мог его получить в силу нетрудоспособности и других уважительных причин, существовали компенсаторные программы помощи так называемым социально-уязвимым категориям населения.

Эти программы сегодня не могут решить проблем, порождаемых новой социально-экономической системой, в которой индивидуальный доход становится важнейшим источником потребления. Прежде всего, это возникновение бедности и неравных возможностей получения дохода, обусловленных не только социально-демографическими характеристиками семьи и индивидуальными качествами работника, но и региональными особенностями и спецификой структурной реорганизации хозяйства в разных отраслях.

Налоговая политика является общепризнанным инструментов воздействия на верхний предел доходов. Что может быть инструментом воздействия на нижний предел доходов? Наиболее простой, на первый взгляд, вариант - введение пособий по нуждаемости, которые компенсировали бы разницу между фактическим доходом и прожиточным минимумом (или другим гарантированным минимальным уровнем дохода). Недостатком таких пособий является сохранение пассивно-иждивенческого подхода.

Кроме того, причин у бедности много, поэтому должен существовать набор инструментов избирательного действия. Они могут компенсировать иждивенческую нагрузку (пособия на детей), обеспечивать возможность повышение образовательного уровня (льготы по оплате услуг учреждений дополнительного образования), давать возможность получить дополнительный доход (участие в общественных работах) и решать многие другие задачи в зависимости от индивидуальной ситуации.

Рассмотрим проблему на примере многодетных семей. Помощь многодетным семьям - одно из немногих направлений социальной защиты, по которому сохранение категориального подхода считается целесообразным: по статистике большинство семей с тремя и более детьми находится за чертой бедности.

Действительно, иждивенческая нагрузка на семью - один из основных факторов возникновения бедности. Но при использовании более точного показателя эквивалентного дохода масштабы бедности среди многодетных семей будут оценены на более низком уровне. Такая более реалистичная оценка важна для оценки ресурсов, необходимых для помощи многодетным семьям. Но проблема не только в этом. Что предлагается в качестве мер социальной защиты многодетных семей? "Учитывая сложившиеся социально-экономические условия жизнедеятельности многодетных семей, установить для них более высокие размеры пособия на детей, расширить осуществляемые в настоящее время льготы и натуральные выплаты, гарантировать многодетным семьям государственную материальную поддержку независимо от уровня их доходов".

Конкретные меры - "увеличить пособие матери по уходу за ребенком до 1,5 лет, увеличить налогонеоблагаемую базу, ввести 50% скидки от установленной платы за пользование отоплением, канализацией, газом и электричеством, бесплатное предоставление лекарств для детей до 6 лет, бесплатный проезд на внутригородском транспорте для учащихся и другие меры. Ввести дополнительные пособия для многодетных семей при среднедушевом доходе ниже прожиточного минимума для семей с 3-мя детьми в размере 1-1,2 прожиточного минимума, с 4-мя и более - 1,25-!.5 прожиточного минимума".

Некоторые из предложенных мер не учитывают существующие социальные программы. Например, неясно, зачем нужно вводить льготы по оплате коммунальных услуг, если малоимущая семья может получить жилищную субсидию и за счет нее компенсировать данные расходы. Обратимся к конкретной жизненной ситуации одной из многодетных семей. Смогут ли предложения, приведенные выше, привести к стабильному улучшению ее положения?

"Не могу так больше жить, не могу смотреть на голодных детей. Нет даже кровати, дети спят на полу. Если не поможете, решу свою жизнь самоубийством.. Детей отдайте в детский дом", - обращается к местной администрации жительница деревни Л-во Московской обл., инвалид второй группы, мать семерых детей Галина К. Поводом для письма послужила невыплата пособия на подготовку детей к школе (пособие К. - единственной в районе - в конце концов выплатили).

Действительно, нужда в семье К. глубокая. Хлеб в доме едят не каждый день: пенсии и детских пособий хватает на одну "хлебную" неделю в месяц. Галине симпатизируют односельчане, она не пьет, "живет только ради детей". Душа за семью болит и у сотрудников социальной защиты. Помощь К. оказывают в разных формах, от картошки до путевок в летний лагерь для детей.

Рассмотрим ситуацию более подробно. К. живут в бесплатно предоставленном многодетной семье благоустроенном трехкомнатном коттедже. В нем разместилось одиннадцать человек: Галина, ее дети, внуки и отец троих младших детей Галины. Старшая дочь Галины, как и она сама - мать-одиночка (брак Галины не зарегистрирован). Четверо взрослых трудоустроены (на строительстве коттеджей и на ферме), однако, как говорит К., толку от них в финансовом плане мало. Живя в деревне, подсобного хозяйства семья практически не ведет, молока своего не имеет ("корма дороги"), даже картошкой и овощами себя не обеспечивает.

Никто из детей нормально не учился, трое старших мальчиков успели получить судимость, младшие школу посещают нерегулярно. Галина мотивирует тем, что им нечего надеть. Директор школы считает, что причина иная: детей надо контролировать, собирать и отправлять в школу, проверять уроки. А этим в семье не занимаются.

Причина бедности семьи К., по мнению главы местной администрации, не в недостатке пособий, а в том, что "рук много, а к делу не приставлены". По мнению Нины Ч., многодетной матери из этой же деревни, "Детей мы рожали для себя, а не для государства. Крутимся - вот и выживаем, а К. только просит".

Нужны ли пособия многодетным семьям? Безусловно, нужны. Но нельзя ими ограничиваться: эффект от выплаты пособий кратковременный, а решать проблему нужно в корне. К проблемам многодетных семей нужен индивидуальный подход. Для одних решением окажется развитие семейного бизнеса и микрокредиты, для других - участие в общественных работах, для третьих - обучение современным агротехнологиям и другие меры, помогающие увеличить доход.

Глава 5. ЗНАНИЕ СТРУКТУРЫ И МАСШТАБОВ БЕДНОСТИ - УСЛОВИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДРЕСНОЙ ПОДДЕРЖКИ

Бедность - неоднородное явление. Анализ структуры, причин возникновения и масштабов бедности поможет органам социальной защиты решить две задачи:

определить индивидуального "адресата" социальной помощи;

оценить необходимые для адресных программ ресурсы на уровне города (субъекта Федерации).

Бедность - это характеристика уровня жизни, структуры и качества потребления, возможности реализовать физиологические и социальные потребности. Дать оценку этим качественным параметрам трудно, поэтому при организации социальной поддержки чаще всего оценивают не потребление, а доход как меру располагаемых потребительских ресурсов. Качественные представления о пороговом уровне жизни привлекают в при оказании помощи только в специальных программах. Например, лиц без определенного места жительства не просят предоставлять справки о доходах для получения еды и места в ночлежном доме. Однако, чаще доходы приходится оценивать и сравнивать с некоторым статистическим показателем условной социальной нормы.

5.1"Абсолютная" и "относительная" бедность

Абсолютные методы оценки бедности основаны на сравнении фактического дохода и прожиточного минимума. Соотношение между характеристиками потребления и дохода для двух видов абсолютной бедности представлено в табл. 2

Таблица 2

Абсолютная бедность

Виды абсолютной бедности	Характеристика потребления	Характеристика дохода
Нищета	систематическое недоедание, нет возможности пользоваться социально-бытовыми и жилищно-коммунальными услугами	ниже стоимостной оценки минимального продуктового набора
Нужда	несбалансированное питание, нет возможности обновить одежду, обувь, удовлетворить потребности в отдыхе и другие социальные потребности	ниже прожиточного минимума

Уровень абсолютной бедности в нашей стране в последние годы снижается. Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума в 1996 г. была равна 22%, а по итогам 1997 г. - 20,8%. В 1996 г. численность населения с совокупными доходами ниже прожиточного минимума в среднем по стране составила 18% (по сравнению с 30-40% в период высокой инфляции).

Относительные оценки бедности основаны на сравнении уровня потребления и доходов определенной социальной группы (семьи, отдельного человека) с одним из трех параметров:

общепринятыми стандартами потребления и соответствующими им доходами;

со стандартами потребления других групп в более высокими доходами, чей образ жизни представлен в рекламе и массовой культуре;

со своим собственным положением в прошлом.

В отличие от абсолютной бедности, относительная бедность в России не снижается.

Программы социальной поддержки предназначены, прежде всего, для помощи в случаях "абсолютной" бедности. В условиях ограниченности ресурсов государства, они не могут (и не должны) компенсировать недостаточное потребление при "относительной" бедности.

Однако, при разработке и реализации адресных программ нужно учитывать, что в сегодняшней России основные социально-политические проблемы связаны именно с "относительной" бедностью, которая воспроизводится по трем параметрам сразу:

Независимо от абсолютной величины доходов и потребления, семья будет считать себя бедной, если она не сможет купить новый холодильник взамен вышедшего из строя (холодильник входит в стандартный потребительский набор).

Агрессивная рекламная кампания по продвижению на российский рынок западных товаров делает стандарты потребления высокодоходных групп образцом потребительской культуры.

Обеднение семей относительно своего прошлого положения характерно для многих групп с традиционно высоким социально-экономическим статусом (шахтеры, работники оборонной промышленности и т.п.).

Последний фактор имеет большое социальное значение. Даже сравнительно небольшое обеднение вышеупомянутых групп оказывается для государственных органов власти и местного самоуправления более значимой политической проблемой, чем массовый переход от нужды и нищете внутри слоя малоимущих. В конце 1980-х проявления относительной бедности (часть населения живет заметно хуже основной массы) затрагивали почти те же группы, что и абсолютная нищета и нужда. В сегодняшней России относительная бедность, в отличие от абсолютной, не имеет тенденции к снижению; при этом нужду и обеднение испытывают разные социальные группы. Абсолютно бедны в основном те же, кто и раньше (нетрудоспособные и малотрудоспособные, инвалиды, семьи с большой иждивенческой нагрузкой, - традиционные клиенты системы социальной защиты). Относительно бедными оказались и полноценные работники, попавшие в ситуацию, когда в результате реструктуризации хозяйства и по другим экономическим причинам они не могут обеспечить принятый уровень благосостояния.

Перспективы и методы социальной политики в области абсолютной и относительной бедностью разные. Ни органы социальной защиты, ни общество в целом не могут ликвидировать относительную бедность. В случае абсолютной бедности социальные работники должны оценить, имеет ли она застойный характер или вызвана временным попаданием в трудную жизненную ситуацию, и какие формы поддержки (дополнительные выплаты или субсидии, натуральная помощь, участие в обучающих программах и др.) наиболее эффективно помогут тем, кто беден постоянно и тем, кто беден в данный момент.

Социальные программы имеют разные целевые группы с точки зрения временной и постоянной бедности. Например, программа жилищный субсидий помогает всем семьям, у которых в данный момент низкие доходы. Часть из таких семей может относиться к группе временно бедных, а часть - к группе постоянно бедных, не имеющих запасов потребительских товаров. Для последних будет очень важна программа натуральной помощи (предоставление одежды, обуви).

5.2.Факторы бедности

В 1991-1995 г. на фоне высокой инфляции произошло резкое падение реальных денежных доходов населения (на 40-50%). В 1996 г. оно было остановлено, а в 1997 г. реальные доходы увеличились на 3,5%. Структура денежных доходов населения представлена в табл.3.

Таблица 3

Структура денежных доходов населения в 1996-97 гг. (в процентах)

Виды доходов	1997	1996
Заработная плата наемных работников	41,3	43,8
Социальные трансферты	12,9	13,6
Доходы от собственности	2,9	4,4
Доходы от предпринимательской деятельности и другие	42,9	38,2
Итого	100	100

В 1990 г. 88,9% уровня жизни населения обеспечивалось за счет оплаты труда и социальных трансфертов. В ходе реформ их совокупное значение постоянно снижается. Низкие доходы за счет оплаты труда (включая эффекты, обусловленные безработицей) остаются основным источником бедности. Несмотря на значительное снижение роли заработной платы в формировании реального уровня жизни населения (доля оплаты труда упала с 73% в 1990 г. до 41% в 1997 г.), наемный труд остается важнейшим источником дохода. Новый значимый фактор - зависимость от получения дополнительных доходов за счет мелкого предпринимательства, индивидуальной трудовой деятельности, собственности и прочих источников.

Размеры получаемой помощи в рамках государственных и местных социальных программ не играют такой существенной роли (за исключением пенсий). Выборочное обследование домашних хозяйств в 1997 г. показало, что помощь получали до 25% домохозяйств, причем стоимостной эквивалент помощи не превысил 15% денежных доходов. Однако, в бедных семьях социальные трансферты играют гораздо более значимую роль.

Натуральные поступления являются основным сглаживающим фактором при измерении различий в материальном положении различных групп населения. По итогам вышеупомянутого обследования стоимость потребления продукции собственного производства, других натуральных поступления (от родственников и др.) составили по отношению к денежным доходам до 10% в городе и до 40% в сельской местности.

Основные факторы бедности - экономические, связанные с относительным успехом или неуспехом вхождения определенной территории или сектора хозяйства в рыночную экономику, и демографические.

Важнейшую роль играет соотношение работающих и неработающих членов семьи, иждивенческая нагрузка. Если в начале 1990-х годов к беднейшим относились пенсионеры, то сейчас положение изменилось, в зону риска попадают, прежде всего, семьи с детьми. В 1996 г. доходы ниже прожиточного минимума имели 15% одиноко проживающих пенсионеров, более 40% домохозяйств с детьми, более 70% домохозяйств с тремя детьми и более.

Раздел III. ОРГАНИЗАЦИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

Глава 6. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМЫ

В условиях, когда федеральное законодательство еще не создало базу для перехода от системы социальной помощи по категориям населения к системе адресной социальной поддержки малоимущих семей (одиноко проживающих граждан), особое значение приобретает право местного самоуправления проводить реформы на уровне территориальных образований.

У такой реформы есть три основных элемента:

изменение контингента получателей социальной помощи, определение получателей благ (нуждающихся) в зависимости от дохода;

изменение формы предоставления помощи, введение целевых субсидий малоимущим семьям вместо льгот и скрытых дотаций;

социальная работа с получателями благ, задача которой - не допустить иждивенчества и стимулировать рост собственных трудовых доходов семьи.

Чтобы обеспечить переход к адресной поддержке во всех социально-ориентированных отраслях (образование, здравоохранение, транспорт, социальная помощь и др.), нужно:

выявить все скрытые дотации, которые горожане получают за счет разницы в федеральных и местных нормативах оплаты социальных услуг (например, по родительской плате за посещение детских дошкольных учреждений);

просчитать стоимостной эквивалент льгот по оплате социальных услуг и выяснить, какая часть получателей льгот действительно относится к беднейшим слоям населения;

перейти к новому принципу определения нуждающихся в помощи: в начале оценивается уровень дохода, а затем выявляются причины, по которым семья попала в группу малообеспеченных. Свои причины и типовые ситуации будут у разных социально-уязвимых категорий (инвалидов, многодетных семей, беженцев и вынужденных переселенцев и других). По каждой типовой ситуации должна быть разработана своя система мер по повышения дохода семьи, включая целевые субсидии, трудовую помощь и др.

Скрытые дотации и льготы по категориям населения за счет городского бюджета необходимо будет значительно сократить, а в перспективе - отменить вообще. Освободившиеся средства (не увеличивая бюджетных затрат), нужно перераспределить в виде целевых субсидий малоимущим семьям.

Целесообразно выделить:

программу-минимум, направленную на более строгий учет, контроль за финансовой обеспеченностью муниципальных нормативно-правовых актов, рационализацию информационных и финансовых потоков, унификацию требований к критериям нуждаемости, создание системы "социальных паспортов" и введение новых методов работы с семьей (анализ потребностей и составление "пакета услуг") и

программу-максимум, которая нацелена на расширение ресурсной базы социальной защиты (платные услуги, привлечение спонсоров, работа с волонтерами); введение принципов трудовой помощи, расширение социальной инфраструктуры и создание новых центров и др.

По каждой социальной "отрасли" выделяются блоки задач:

по увязке социальной реформы с общей реформой местного самоуправления (в том числе распространение системы муниципальных заказов на учреждения разной формы собственности, действующие в социальной сфере, передача части функций по оказанию социальной помощи комитетам территориального общественного самоуправления и т.д.);

по расширению финансовой базы, в том числе за счет роста пожертвований коммерческих структур и граждан;

по рационализации расходов, переходу к финансированию социальных программ на конкурсной основе (с участием благотворительных и некоммерческих организаций);

по внедрению современных методов социальной работы, развитию индивидуального подхода к проблемам малоимущих семей (одиноко проживающих граждан), который позволит стимулировать рост их доходов;

по привлечению благотворительных и некоммерческих организаций, общественных инициатив и бизнеса к совместному решению социальных проблем.

Глава 7. КРИТЕРИИ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

7.1 Критерии участия в государственных и муниципальных адресных программах

Как уже отмечалось, государственная социальная помощь оказывается из средств государственного бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также внебюджетных фондов. Федеральный закон "О прожиточном минимуме в РФ" (от 24.10.97) устанавливает порядок учета величины прожиточного минимума при оказании государственной социальной помощи (предоставлении пособий, бесплатных или льготных услуг). Каждая семья (одиноко проживающий гражданин), среднедушевой доход которой (доход которого) ниже величины прожиточного минимума, считается малоимущей (малоимущим) и имеет право на получение государственной социальной помощи в разных формах (ст.6).

Социальная помощь на уровне местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут осуществлять любые адресные программы из собственного бюджета и привлекаемых средств и устанавливать для них собственный критерий участия, в том числе по малообеспеченности. Он не обязательно должен быть связан с прожиточным минимумом или другими федеральными нормативами.

Таким образом, для программ социальной помощи федерального/областного и городского уровня могут действовать разные критерии малообеспеченности. Но органы местного самоуправления, вводя муниципальные программы, должны представлять общую картину и иметь целостную стратегию социальной политики на уровне города.

7.2 Доходы и оценка уровня нуждаемости

Право на получение адресной помощи имеют граждане, чьи фактические душевые доходы ниже прожиточного минимума ("абсолютно" бедные).

7.2.1 Прожиточный минимум

Прожиточный минимум предназначен для измерения порогового уровня жизни, ниже которого начинается нужда; он определяет минимально необходимые расходы. Прожиточный минимум нельзя использовать в качестве показателя социально приемлемого уровня жизни.

Закон "О прожиточном минимуме" использует следующие основные понятия:

потребительская корзина - минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности;

стоимостная оценка потребительской корзины, а также обязательные платежи и сборы.

Величина прожиточного минимума представляет стоимостную оценку натурального набора продуктов питания, обеспечивающего минимально необходимое количество калорий с учетом диетологических ограничений, а также расходов на непродовольственные товары и услуги, налоги и обязательные платежи. При этом преобразование набора питательных веществ в пищевой рацион всегда носит достаточно абстрактный характер и не отвечает сложившимся обычаям и стратегиям выживания малоимущих семей. Прожиточный минимум рассчитывается исходя из доли затрат на эти цели в бюджетах низкодоходных домашних хозяйств в среднем на душу населения и для трех основных социально-демографических групп (трудоспособное население, пенсионеры, дети).

Действующие "Методические рекомендации по расчетам прожиточного минимума по регионам Российской Федерации" (утверждены Министерством труда РФ 10.11.1992) разрабатывалась как временная методика на переходный период в условиях высокой инфляции. Они ориентированы на структуру расходов малоимущих семей в условиях высокой инфляции начала 1990-х годов (табл.4).

Таблица 4. Структура бюджета прожиточного минимума по социально-демографическим группам среднем по России.

(в процентах)

Статьи расходов	Социально-демографические группы
	на душу	трудоспособные	пенсионеры	дети
				0 - 6 лет	7-15 лет
Питание	68.3	61.6	82.9	74.5	73.4
Непродовольственные товары	19.1	21.4	10.0	18.9	19.8
Услуги	7.4	8.9	7.1	6.6	6.8
Налоги и другие платежи	5.2	8.1	-	-	-
Итого	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

Сегодня пропорции, заложенные в бюджете прожиточного минимума, не соответствуют действительности. Существенно увеличилась доля затрат на услуги. Тарифы, прежде всего, в области жилищно-коммунальных услуг, росли быстрее, чем цены на продукты питания. В настоящее время Министерство труда и социального развития подготовило новую методику расчета прожиточного минимума, но пока она не утверждена Правительством РФ. Согласно проекту новых "Методических рекомендаций по определению потребительской корзины для основных социально-демографических групп населения в целом по Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации", расходы на продовольственные товары должны составить 51% прожиточного минимума, а на услуги - 20, 4% прожиточного минимума. На практике органы местного самоуправления, как правило, получают данные о прожиточном минимуме от субъекта Федерации. С учетом изменившейся структуры бюджета прожиточного минимума все они оказываются заниженными.

7.2.2 Структура доходов домашнего хозяйства

Совокупный доход. Доходы домашнего хозяйства складываются из денежных доходов и стоимостной оценки натуральных доходов от подсобного хозяйства и других неденежных поступлений.

Для статистической оценки денежных доходов домашнего хозяйства используют следующий набор показателей:

заработную плату работников, работающих по найму и другие поступления от работодателей;

пенсии, стипендии, социальные пособия;

доход от личных инвестиций (проценты, дивиденты);

гонорары и комиссионные сборы;

чистый доход от самостоятельного занятия;

прибыль от предпринимательской деятельности;

алименты.

Ссуды и изъятия из сбережений, даже если они используются на цели потребления, не являются доходами

7.2.3 Прямые методы оценки доходов

Прямые методы оценки доходов основаны на сборе документально подтвержденных сведений о доходах. При необходимости органы социальной защиты могут также посещать потенциальных получателей помощи на дому для уточнения их материального положения.

На практике при оценке совокупных доходов чаще всего во внимание принимается только часть денежных доходов: заработная плата, пенсии, пособия, стипендии и алименты. Органы социальной защиты зачастую не учитывают денежный эквивалент полученных льгот и субсидий, включая жилищные, натуральное довольствие и другие виды доходов. И наоборот, центры жилищный субсидий не учитывают материальную помощь, оказанную органами социальной защиты, стоимостной эквивалент транспортных льгот.

Переход к адресной социальной поддержке потребует более точно оценивать доходы потенциальных получателей помощи. В случаях, когда адресные социальные программы находятся в компетенции местных властей или являются предметом совместного ведения, органы местного самоуправления должны утвердить методические указания по оценке душевого дохода.

При этом рекомендуется использовать следующие принципы оценки дохода семьи (одиноко проживающих граждан) для целей социальной защиты:

Применение норм, предусмотренных законодательсвом о налогообложении.

Закон Российской Федерации от 7.12.1991 №1998-I "О подоходном налоге с физических лиц" с соответствующими изменениями подробно регламентирует порядок учета доходов в денежной и натуральной форме. Налоговое законодательство определяет также порядок учета метериальной помощи. В налогооблагаемую базу не включается сумма материальной помощи, оказанной в связи со стихийным бедствием или другим чрезвычайным обстоятельствами, а также в пределах до двенадцатикратного установленного законом размера минимальной месячной заработной платы в год включительно. Аналогичный подход к учету социальной помощи целесообразно сохранить при определении права на социальную поддержку. Все виды социальной помощи - за исключением пенсий и компенсаций к ним, стипендий и пособий - суммируются. В доход не включается суммарная стоимость социальных выплат и льгот в пределах до двенадцатикратного установленного законом размера минимальной месячной заработной платы в год включительно, а также помощь, оказанная в связи со стихийным бедствием или другим чрезвычайным обстоятельствами.

Специфика оценки доходов для целей социальной защиты.

Тем не менее, методика оценки дохода для целей социальной защиты не может полностью копировать методику определения дохода для налогообложения. Ниже приведены случаи, когда рекомендуется применять иные подходы, нежели предусмотрены законодательсвом о налогообложении, не применяются.

2.1. Учет социальных трансфертов.

В целях налогообложения в совокупный доход не включаются многие виды социальных трансфертов: государственные пособия, за исключением пособий по временной нетрудоспособности; все виды пенсий; стипендии; компенсационные выплаты в пределах норм, утвержденных законодательством, связанные с бесплатным предоставлением жилых помещений и коммунальных услуг, оплатой стоимости полагающегося натурального довольствия. Но при оценке доходов для оказания социальной поддержки эти виды доходов учитывать нужно.

2.2. Компенсация специфических нужд, не учитываемых в прожиточном минимуме.

Для оказания адресной помощи органы социальной защиты сопоставляют совокупный доход семьи (одиноко проживающего гражданина) с прожиточным минимумом. Льготы и компенсации по тем расходам, которые не учитываются в прожиточном минимуме, не рекомендуется включать в доход. Прежде всего, это касается единовременных пособий (при рождении ребенка, на погребение). Прожиточный минимум учитывает особенности потребления трех основных групп населения - трудоспособных, детей и пенсионеров, но не принимает во внимание специфические нужды инвалидов и лиц, страдающих от какого-то заболевания или получивших травму. Поэтому стоимостной эквивалент льгот на приобретение лекарств для инвалидов или страховые выплаты в возмещение вреда жизни и здоровью не рекомендуется учитываться при оценке дохода.

3. Полнота учитываемых видов дохода. При оценке дохода в целях социальной защиты необходимо учитывать возможное получение предпринимательского дохода, дохода от личных инвестиций и других видов дохода, учитываемых при предоставлении налоговой декларации. Кроме того, особое внимание рекомендуется обращать на учет стоимостного эквивалента жилищно-коммунальных и транспортных льгот и т.п.

Целесообразно учитывать имущественное положение потенциальных получателей помощи. Семьи, бедные с точки зрения располагаемого текущего денежного дохода, неоднородны. Выборочные обследования в Петрозаводске и Астрахани показали, что 25% из них имеют автомобиль, 30% - дачу. Программы адресной социальной помощи могут:

Предусматривать введение специального имущественного ценза, влияющего на определение права семьи на получение помощи, или

Использовать расширительную концепцию дохода, которая включает стоимостную оценку текущего потребления накопленного имущества и неденежные доходы (прежде всего, от ведения подсобного хозяйства).

При использовании имущественного ценза или расширительной концепции дохода рекомендуется учитывать следующие виды имущества:

Недвижимость (свыше социальной нормы жилья).

Незастроенные участки земли в собственности.

Стоимость автомобилей и других транспортных средств, за исключением выделенных для инвалидов.

Пример. Семья Д. имеет среднедушевой доход ниже прожиточного минимума. Однако, Д., помимо основного места жительства, владеют еще одной квартирой. Если в программе социальной помощи используется имущественный ценз, то наличие дополнительной жилплощади автоматически лишит семью Д. права на получение адресной помощи. Если имущественный ценз не устанавливается, органы социальной защиты исчисляют условный расчетный доход исходя из средней цены наема такого жилья на рынке. Может быть использован условный текущий доход от продажи излишков жилья (исходя из средней процентной ставки по банковским вкладам).

Доходы от ведения подсобного хозяйства могут составить значительную часть семейного бюджета. Органы местного самоуправления могут установить объемы подсобного хозяйства для собственного потребления (с учетом размера семьи) для граждан, проживающих в сельской и городской местности. При превышении установленного объема исчисляется условный расчетный доход (от единицы располагаемых земельных угодий, крупного рогатого скота и др.). Мы не рекомендуем учитывать доходы от подсобного хозяйства при определении права на получение социальной помощи для многодетных семей. Такая мера будет способствовать активизации их трудового потенциала, стимулированию роста собственных доходов.

Таким образом, при определении права на социальную поддержку рекомендуется учитывать следующие виды доходов:

Заработная плата (денежное довольствие) или пособие по безработице.

Стипендия.

Все виды пенсий и компенсационные выплаты к ним;

Все виды пособий за исключением компенсации специфических нужд, не учитываемых при определении прожиточного минимума (см. п.II.1, 2).

Другие виды социальной помощи, в суммарном размере превышающие двенадцатикратный установленный законом размер минимальной месячной заработной платы в год:

5.1. Единовременная материальная помощь, стоимостной эквивалент натуральной помощи (кроме случаев, предусмотренных п. II. 3, 4).

5.2. Жилищная субсидия.

5.3. Стоимостной эквивалент льгот по оплате жилищно-коммунальных, транспортных и других услуг.

Стоимость натурального довольствия.

Получаемые алименты.

Стоимостная оценка текущего потребления накопленного имущества (если не используется имущественный ценз).

Условный расчетный доход от подсобного хозяйства (по решению органов местного самоуправления).

Виды доходов, которые рекомендуется не учитывать при определении права на социальную поддержку:

Единовременные пособия (пособие при рождении ребенка; пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; пособие на погребение и др.).

Другие виды компенсации специфических нужд, не учитываемых при определении прожиточного минимума (бесплатные молочные продукты детям первого-второго года жизни или их стоимостной эквивалент; бесплатные лекарства и др.).

Социальная помощь, оказанная в связи со стихийным бедствием или другим чрезвычайным обстоятельствами.

Социальная помощь в пределах до двенадцатикратного установленного законом размера минимальной месячной заработной платы в год (см. I.5).

Выплачиваемые алименты.

Ссуды, кредиты.

Страховые выплаты.

Доходы от подсобного хозяйства в размерах, не превышающих стоимостной эквивалент сельскохозяйственной продукции, выращенной для собственного потребления.

Состав семьи

Число фактически проживающих совместно и ведущих общее хозяйство членов семьи может не совпадать с числом проживающих в одной квартире членов семьи согласно выписке из домовой книги. На практике центры жилищных субсидий, как правило, используют данные о составе семьи по прописке, а органы социальной защиты достаточно часто ориентируются на фактический состав семьи, особенно, при оказании помощи семьям с детьми. Рекомендуется унифицировать требования к определению состава семьи, чтобы не создавать ситуацию, когда одна и та же семья получает/теряет право на участие в той или иной адресной программе.

Душевой доход

Согласно Федеральному закону "О прожиточном минимуме" при оказании государственной социальной помощи учитывается среднедушевой доход.

Д_c=СД/Ч, где

Д_{c -} среднедушевой доход,

СД - совокупный доход

Ч - численность семьи.

Однако, этот показатель не совсем точен. На поддержание одного и того же уровня жизни два одиноко проживающих гражданина потратят больше средств, чем семья из двух человек. Некоторые блага в семье обобществлены. Например, какова бы ни была численность семьи, потребление освещения, отопления, предметов длительного пользования и т.п. одним членом семьи не снижает их доступности для остальных. Есть и другие источники экономии от совместного проживания, в том числе в многодетных семьях.

Экономия от эффекта совместного проживания нескольких членов семьи учитывается за счет использования так называемой шкалы эквивалентности:

Д_э=СД/Ч^s, где

Д_{э -} эквивалентный душевой доход,

Ч - численность семьи,

s - статистически оцениваемый параметр, рекомендуется s=0,73

Для упрощения расчетов при определении эквивалентного дохода органы социальной защиты могут использовать специальные таблицы.

Для обеспечения одного и того же уровня жизни достаточно, чтобы доход семьи из двух человек превосходил доход отдельно проживающего человека в 1,66 раза (а не в два раза), семьи из трех человек в 2,23 раза (а не в три раза). При использовании показателя среднедушевого дохода к бедным неправомерно будут отнесены семьи с доходом на человека от 1,66 до 2 прожиточных минимумов, из трех - от 2,23 до 3 прожиточных минимумов и т.д. В наибольшей степени потеря статуса малоимущей семьи при переходе к использованию показателя эквивалентного дохода коснется больших семей, ведущих совместное хозяйство.

Расчеты показывают, что при увеличении прожиточного минимума до 1.4 раза использование этого способа не приведет к росту расчетной доли малоимущих в общей численности населения. Прирост численности низкодоходных семей за счет более высокого прожиточного минимума будет компенсирован снижением их численности за счет введения более точного показателя эквивалентного дохода.

7.2.4 Косвенные методы оценки доходов

Косвенные методы используют корреляционные зависимости между доходом и различными характеристиками домохозяйства: составом семьи, возрастом и поле ее членов, наличием нетрудоспособных членов семьи, профессиональным и образовательным статусом трудоспособных, а также между доходом и данными о жилище и наличии предметов первой необходимости. Считается, что структурные различия в доходах обусловлены различной трудоспособностью, квалификацией и особенностями использования своей рабочей силы каждым из членов семьи. Расчетные модели включают отдельный набор переменных для каждого работника, а также переменные, которые определяют получение средств из других источников.

Выведение зависимости дохода от характеристик семьи. Проводится обследование случайной выборки семей на данной территории. Каждому респонденту предлагается заполнить анкету, в которую включены сведения о доходах и используемые в расчетной модели параметры характеристики семьи. Результаты статистически обрабатываются.

Применение полученной модели зависимости. Потенциальный получатель помощи заполняет ту же анкету, что и при обследовании случайной выборки, за исключением вопросов о доходах. Оценка доходов производится с использованием выведенной формулы.

В России эффективность перехода к косвенным методам была оценена при моделирования предоставления жилищных субсидий. Результаты моделирования, выполненного на материалах обследования 1996-96 гг. во Владимире, Москве и Городце, говорят о том, что использование косвенной оценки приводит к серьезным ошибкам при определении участников программы. Особенно удручает большое количество семей из имеющих право на пособие, которые были бы лишены его при переходе к косвенным методам - до 30%.

Тем не менее, косвенные методы можно использовать как элемент общей процедуры оценки доходов при обращении за социальной помощью. Социологические обследования позволяют выделить типы семей, в которых высока вероятность получения тех или иных видов доходов. Данные выборочного обследования домохозяйств (Институт социологии РАН, 1994) свидетельствуют о том, что около 15% семей имеют дополнительных доход от случайных заработков, около 8% семей - доход от прироста капитала. В средних и крупных городах доля семей, имеющих эти источники дохода, выше. Отдельно проживающие пенсионеры, как правило, имеют узкий круг источников дохода. Напротив, среди "экономически неблагополучных" типов семей от 20% до 38% имеют доход от случайных заработков (см. Приложение 2, табл.1).

К семьям, в которых доходы от вторичной занятости или случайных заработнов, даже если они есть, не составляют существенной доли в бюджете, относятся: одиноко проживающие пенсионеры и отдельно проживающие семьи пенсионеров; неполные семьи с детьми до 16 лет; семьи, где трудоспособные члены семьи находятся в вынужденном отпуске или им задерживается заработная плата. Семьи, в бюджете которых доля доходов от вторичной занятости или случайных заработков достаточно высока, - это граждане, не состоящие в браке и проживающие со взрослыми детьми; трехпоколенные семьи; семьи, в составе которых есть лица, имеющие статус безработных, а также временно неработающие граждане (Приложение 2, табл.2).

Таким образом, методы прямой и косвенной оценки доходов могут дополнять друг друга: в рамках методики прямой оценки доходов рекомендуется для разных типов семей по-разному выстраивать процедуры документального подтверждения доходов и проверки предоставленных сведений. Семьям, в которых высока вероятность получения доходов от вторичной занятости или случайных заработков, следует уделить особое внимание. С другой стороны, рекомендуется максимально упростить процедуру оценки дохода для тех типов семей, в которых вероятность получения "теневых" доходов низка.

Раздел IV. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ВОЗМОЖНОСТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ В РАМКАХ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (по материалам г. Омска и г. Протвино)

Представленные выводы и рекомендации подготовлены на основе анализа муниципальных систем социальной защиты в двух территориальных образованиях разного типа - Омске с более чем миллионом жителей и небольшом городе Протвино Московской области.

В ходе обследования специалисты Фонда "Институт экономики города" ознакомились с деятельностью органов социальной защиты, центров (группы) жилищных субсидий, Фонда занятости и различных социальных учреждений. При анализе было использовано более сорока нормативно-справочных документов и отчетов (см. Приложение 2), а также материалы интервью с получателями социальной помощи.

Глава 8. ХАРАКТЕРИСТИКА Г. ОМСКА И Г. ПРОТВИНО: СОЦИАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ

8.1 Общие сведения о городах

Омск - крупный промышленный и научный центр Западной Сибири с более чем миллионом жителей. Демографическая ситуация характеризуется старением и ростом естественной убыли населения (в 1997 г. рост числа умерших над числом родившихся составил 43,2 %). В городе проживает около 400 тыс.семей, коэффициент семейности составляет 3,2. Новым фактором стала миграция, включающая два аспекта: вынужденные переселенцы (преимущественно из Казахстана) и переселение пенсионеров из села в город.

Протвино - город-"наукоград" монопрофильного типа, где градообразующим предприятием является институт физики высоких энергий, а также высокотехнологичные предприятия по выпуску оборудования для атомной и космической промышленности (все они испытывают серьезные трудности с финансированием). Демографическая ситуация характеризуется постепенным старением населения. В городе проживает 39 тыс. чел., или около 13 тыс. семей. Доля населения трудоспособного возраста в общей численности населения составляет 60,2%, доля пенсионеров - 18,2% (в среднем по стране 12,3%).

Важнейшие социальные проблемы обоих городов связаны с бедностью.

8.2 Масштабы и виды бедности

С точки зрения статистической оценки бедности. Омск относится к регионам со средним уровнем нуждаемости (доля населения со среднедушевым денежным доходом ниже прожиточного минимума составляет 20-30%), Протвино (Московская область) - к регионам с уровнем нуждаемости выше среднего (доля населения со среднедушевым денежным доходом ниже прожиточного минимума составляет 30-40%). В декабре 1997 г. в Омске прожиточный минимум в среднем на душу населения составил 346 руб.; номинальные доходы в среднем за месяц на одного жителя - 1007,9 руб., средняя заработная плата - 1046,6 руб. За тот же периоде в Протвино прожиточный минимум был 290 руб., среднемесячная заработная плата - 765 руб. (средний уровень заработной платы по России - 1026,2 тыс. рублей). Покупательная способность номинальной заработной платы (соотношение средней оплаты труда и прожиточного минимума ) в Омске составила 303% , в Протвино - 263%. Сведения о прожиточном минимуме представлены в табл.5. Помимо данных по трем основным группам населения органы социальной защиты используют и более дифференцированные сведения.

Таблица 5. Прожиточный минимум по социально-демографическим группам населения за декабрь 1997 года.

г. Омск

Прожиточный	Стоимостная	оценка	в руб.
минимум	1997г.	1996г.	1997г.в % к 1996г.
В среднем на душу населения	345,5	335,3	103,0
Мужчины 16-58 лет	433,4	412,2	105,1
Женщины 16-54 года	360,2	349,6	103,0
Пенсионеры	240,3	234,6	102,4
Дети до 7 лет	255,5	248,8	102,7
Дети 7-15 лет	378,8	369,6	102,5
Дети	336,2	325,6	103,3
Трудоспособное население	397,4	381,5	104,2

г. Протвино

Прожиточный минимум	Стоимостная оценка, руб.
В среднем на душу населения пенсионеры дети до 16 лет инсулинозависимые	290 283,3 340,1 427,3

Органы социальной защиты собирают фактические сведения о малоимущих при обращении за различными видами социальной помощи. В Омске на учете состоит около 100 тыс. малообеспеченных семей (25% от общей численности населения). В Протвино учет малоимущих семей не ставится как специальная задача, социальные службы работают, прежде всего, с социально-уязвимыми группами населения.

"Абсолютная" бедность. Малоимущие семьи (с доходом ниже прожиточного минимума) в обоих городах включают две основные категории:

Собственно бедные, для которых характерна стабильная депривация по общепринятому набору благ и видов деятельности (от образования до ритуальных услуг).

Нина О., 1975 г.р., обратилась в Отдел социальной защиты Мэрии г. Протвино с просьбой о материальной помощи и содействии в получении документов. О. вернулась из мест лишения свободы, на момент обращения была без работы. Нина О. - одинокая мать, имеет на иждивении ребенка. О. функционально малограмотна, написание заявления на получение материальной помощи вызвало у нее серьезные затруднения. О. была оказана помощь, ей рекомендовано обратиться в Центр занятости. Вероятность того, что семья О. станет постоянным клиентом органов социальной защиты, высока.

...