Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления

Семьи (граждане), попавшие в трудную жизненную ситуацию.

Семья молодых специалистов К. обратилась к заместителю главы Администрации Ленинского округа г. Омска по социальным вопросам с просьбой о материальной помощи для погашения задолженности по оплате жилищно-коммунальных расходов. Предприятие, на котором работали К., задерживало выплату заработной платы в течение нескольких месяцев. К. нашел другую работу и уволился, но не смог получить на руки трудовую книжку из-за задолженности по оплате ведомственного общежития. На момент обращения за помощью К. в течение нескольких дней не имели возможности покупать еду. Семья получила материальную помощь. Через несколько месяцев К. пришел в органы социальной защиты, чтобы поблагодарить за поддержку, положение семьи значительно улучшилось.

"Абсолютная" бедность в обоих городах носит как постоянный, так и временный характер. Традиционные клиенты системы социальной защиты (семьи с высокой иждивенческой нагрузкой, нетрудоспособные и малотрудоспособные, инвалиды) бедны на протяжении многих лет. Временная бедность вызвана, в основном, экономическими причинами. Задержки с выплатой заработной платы на одном из крупных предприятий вызывают "пиковый" рост обращений за социальной помощью на территории, где проживает основная масса его сотрудников. Так в 1997 г. в связи кризисом неплатежей и длительной невыплатой детских пособий и заработной платы на предприятиях Ленинского округа г. Омска в два раза увеличилось количество обращений трудоспособных граждан, имеющих несовершеннолетних детей, в районные органы социальной защиты.

"Относительная" бедность представляет серьезную социально-политическую проблему в г. Протвино, большинство жителей которого относились до перестройки к работникам оборонной и космической промышленности и научным сотрудникам с высоким социально-экономическим статусом. Для значительной части этих семей характерны низкие текущие доходы при достаточно хорошем имущественном положении (наличие обстановки, дачи, машины и т.п.). Несмотря на сегодняшние материальные трудности и изменение престижности профессий, традиционно значимых в городе, ориентиром этой широкой социальной группы (социальной нормой) остаются прежние достаточно высокие стандарты образа жизни в 1970-80 годы. Этому способствует то, что в Протвино, в отличие от многих российских городов, сохраняется доступность социальных благ общего пользования (нет перебоев в снабжении теплом, электроэнергией, газом; затраты на дополнительное образование для детей почти полностью или полностью компенсируются их городского бюджета и т.п.).

В результате наблюдается большое расхождение между абсолютными и относительными оценками бедности. Общественное мнение склонно характеризовать ситуацию как всеобщее обнищание, так как субъективные оценки горожанами своих материальных возможностей даются в сравнении со своим прошлым положением.

8.3 Факторы бедности

Стратегия борьбы с бедностью и выбор приоритетов социальной поддержки населения во многом зависят от доминирующих факторов формирования бедности. Например, если на уровень бедности значительно влияет демографическая нагрузка (большая доля семей с высокой детностью), эффективны будут долгосрочные программы помощи многодетным семьям с целью активизации их трудового потенциала. Если рост бедности в наибольшей степени связан с задержками выплаты заработной платы, а ресурсы ограничены, то целесообразнее сделать акцент на создание резервов для оказания кратковременной помощи в кризисной ситуации.

Омск и Протвино не относятся к регионам с высокой демографической нагрузкой. Важнейший фактор бедности в обоих городах - сокращение доходов населения в части заработной платы и других поступлений от работодателей. В Омске наиболее существенный вклад в формирование бедности носит просроченная задолженность по выдаче средств на оплату труда работникам предприятий. В монопрофильном Протвино серьезную проблему представляет безработица, в том числе скрытая безработица.

8.3.1 Омск

В Омске наблюдается тенденция снижения общей численности населения, занятого всеми видами экономической деятельности. По сравнению с 1996 г. основное сокращение занятости произошло в промышленности, образовании, культуре, научном обслуживании; сократилась численность занятых на крупных и средних предприятия. Увеличение численности произошло в торговле, общественном питании, материально-техническом снабжении, заготовках; в жилищно-коммунальном хозяйстве, непроизводственных видах бытового обслуживания населения; в строительстве.

Самый весомый вклад в формирование временной бедности в г. Омске носит задолженность по выдаче средств на оплату труда работникам предприятий. По состоянию на 1 января 1998 года просроченная задолженность по заработной плате предприятий промышленности, сельского хозяйства, транспорта, строительства, жилищного и коммунального хозяйств, здравоохранения, образования, культуры и искусства, науки и научного обслуживания достигла 615,2 млрд. рублей и выросла по сравнению с началом года на 29,3 %.

Уровень безработицы (рассчитанный как отношение числа граждан получивших статус безработного к численности населения в трудоспособном возрасте) невысок, на 1 января 1998 года составил 0,8 % (на 1января 1997 года - 0,9%). Численность официально зарегистрированных безработных устойчиво снижается (с начала года на 11,5 %). Помимо трудоустройства это связано с сокращением обращений граждан в службу занятости из-за сбоев и задержки выплат пособия по безработице.

8.3.2 Протвино

Снижение доходов населения связано с дефицитом рабочих мест в городе, с безработицей, в том числе скрытой безработицей. Уровень безработицы на 01.01.98 г. составил 5%. Это на 1,7% ниже по сравнению с соответствующим периодом прошлого года и во многом связано с развитием малого и среднего бизнеса. Однако, на 1,2% возросла скрытая безработица, коэффициент скрытой безработицы составляет сейчас 27,1 %. В 1997 г. 10,9 % от общего числа занятых в экономике города задействованы неполное рабочее время и находились в отпусках без сохранения или с частичным сохранением заработной платы по инициативе работодателя. Задержки выплаты заработной платы, частичная выплата заработной платы носят стабильный характер.

Среди официально зарегистрированных безработных 74% составляют женщины, высока доля молодежи - 21%, тогда как доля традиционной группы риска - лиц предпенсионного возраста - наоборот, не велика (3%). Высшее образование имеют 22,9%, среднее профессиональное образование - 28,7% безработных.

Значительных размеров достигла "застойная" безработица (более 4 месяцев). Ее доля в общем числе официально безработных граждан составила 51,2 % к 49,3 % в 1996 году. Удельный вес безработных с продолжительностью периода незанятости более года ("хроническая" безработица) вырос в сравнении с 1996 годом на 5,9 процентных пунктов. Хроническая безработица представляет особую опасность. В ее ряды, как правило, попадают социально уязвимые группы населения: лица с недостаточно высоким уровнем образования, наименее обеспеченные граждане и т. д.

Возможности занятости высококвалифицированных специалистов ограничивает дефицит практических навыков в области современного менеджмента. В самом городе большинство вакансий составляют рабочие специальности, в 1997 г. возрос спрос на работников системы услуг. Маятниковая трудовая миграция составляет порядка 7% от общего числа трудоспособного населения. Емкость рынка неформальной занятости в Протвино не велика и не может компенсировать безработицу в ее открытой и латентной форме. Наблюдается не просто дефицит рабочих мест, но неадекватная структура спроса и предложения рабочей силы. Массовая невостребованность высококвалифицированных кадров, диспропорция между уровнем образования и требованиями к квалификации на вакантные рабочие места создают дополнительные социально-психологические проблемы.

Глава 9. СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ В Г. ОМСКЕ И Г. ПРОТВИНО

9.1 Нормативно-методическая база

Деятельность органов социальной защиты регулируется документами федерального, областного, городского и окружного (районного) уровня. В обоих городах система нормативных актов и методических рекомендаций по организации социальной поддержки населения в общих чертах сложилась в 1992-94 гг. и с тех пор принципиально не изменилась. Государственные социальные гарантии и выплаты дополнены местными социальными программами.

Социальная помощь на уровне местного самоуправления. Как уже отмечалось, органы местного самоуправления реализуют дополнительные социальные программы из собственного бюджета и привлекаемых средств, устанавливая по ним собственный критерий участия, в том числе по малообеспеченности. Например, администрация г. Омска осуществляет собственную программу по предоставлению пособия наиболее нуждающимся семьям. Критерием выплаты пособия является наименьший фактический совокупный среднедушевой доход среди установленного числа семей (в рамках квоты по району, определяемой пропорционально численности населения).

Государственная социальная помощь. Ведущую роль в области адресной поддержки населения призваны играть субъекты Федерации. Однако, на сегодняшний день ни в Омской, ни в Московской области на сегодняшний день не создана законодательная и методическая база для осуществления заявленной на федеральном уровне задачи перейти к системе адресной социальной поддержки нуждающихся. Тем не менее, ситуация на местах вынуждает переходить к предоставлению многих видов помощи только малоимущим. Так в Протвино с октября 1997 г. вместо выплаты компенсаций за питание введена адресная программа для старшеклассников: подростки из малообеспеченных семей бесплатно получают горячие завтраки.

При этом принципы, закладываемые в региональные программы адресной поддержки, достаточно спорны. Показательна по своей идеологии и методическим принципам "Программа адресной социальной защиты малообеспеченных граждан", которая действует в Московской области с 1994 г.

Программа предусматривает доплаты гражданам, которые:

относятся к одной из 12 выделенных Программой социально-

уязвимых групп;

имеют среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

Величина доплаты не зависит от отклонения фактического среднедушевого дохода от прожиточного минимума и дифференцирована по категориям: от 20 тыс. руб. детям из многодетных семей до 83,5 тыс. руб. родственникам погибших воинов-интернационалистов (данные на август 1997 г.). Классификация социально-уязвимых групп традиционна, сохраняет иерархию ценностей советского общества, не учитывает новые факторы риска (безработные, беженцы и вынужденные переселенцы, бездомные, безнадзорные дети и др.).

Программа явно или неявно демонстрирует действующие сегодня принципы социальной защиты:

сохранение традиционных социально-уязвимых категорий населения;

ограничение числа получателей помощи низкодоходными семьями внутри этих категорий;

сохранение распределительного подхода к оказанию помощи.

В нынешних условиях это приводит к тому, что

игнорируются новые факторы риска;

выделенные объекты защиты не обязательно относятся к наиболее бедным слоям населения;

поддерживаются иждивенческие настроения.

В Омской области недавно принят Закон "Об оказании государственной социальной помощи в Омской области" (от 15 января 1997), который на региональном уровне воплощает возможность, предусмотренную Федеральным Законом "О прожиточном минимуме": введение адресного государственного пособия как основного вида социальной помощи, предоставляемого в денежной форме за счет средств областного бюджета. Право на получение пособия получают малоимущие семьи (одиноко проживающие граждане), к которым относятся те, чей среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума. Размер пособия на одного члена семьи (одиноко проживающего гражданина) определяется как разница между величиной прожиточного минимума и среднедушевым совокупным доходом семьи (одиноко проживающего гражданина), но не ниже десяти процентов минимальной заработной платы, установленной в Российской Федерации на момент назначения пособия, с учетом районного коэффициента. Адресная помощь может быть оказана также в натуральной форме и в виде предоставления услуг. Закон направлен на выравнивание доходов малообеспеченных слоев населения до прожиточного минимума. Он использует критерий соответствия доходов прожиточному минимуму как единственный критерий для получения помощи и не учитывает принадлежность к социально-уязвимой категории.

Вероятность того, что закон будет реализован и реально улучшит положение малоимущих семей в Омской области, низка. Только для Омска потребуется от 42 млн. до 122 млн. деноминированных руб. (табл. 6). Это в несколько раз больше, чем сегодня тратится на адресную поддержку населения (27 млн. руб.), но меньше. чем выплаты по льготам согласно закону "О ветеранах" (195,8 млн.руб., см. табл. 7). Закон "Об оказании государственной социальной помощи в Омской области" не имеет финансового обоснования, не указывает источники финансирования и механизмы привлечения дополнительных внебюджетных средств.

Таблица 6

Прогноз стоимости введения закона "Об адресной государственной помощи в Омской области" для г. Омска

Показатели программы	Пороговые значения нуждаемости (рублей на чел. в месяц)
	ПМ (I)	ПМ(II)	ГСН	ПК (I)	ПК(II)
	563	347	250	251,4	233,9
Возможное число получателей пособия, тыс. чел.	512	243	175	176	164
Стоимость программы, млн. руб.	122 191	42 287	21 961	22 208	19 227

Используемые показатели:

ПМ (I) - прожиточный минимум, включая стоимостную оценку обязательных платежей и сборов (по расчетам органов социальной защиты Администрации города).

ПМ (II) - прожиточный минимум с учетом долевого соотношения между стоимостью продуктовой корзины и платежами и сборами (по расчетам городского Комитета по статистике).

ПК (I) - стоимостная оценка продуктовой корзины (по расчетам органов социальной защиты).

ПК (II) - стоимостная оценка продуктовой корзины (по расчетам Комитета по статистике).

ГСН - городской социальный норматив, т.е. значение порога нуждаемости, установленное решением органов местного самоуправления в качестве критерия участия в городских программах социальной помощи.

9.2 Основные направления социальной поддержки населения

В последние годы усилилась роль городских администраций в реализации целого ряда программ государственной социальной помощи. Так органы местного самоуправления получили большую самостоятельность в организации программы жилищных субсидий. В 1998 г. им были переданы функции по выплате пособий гражданам, имеющим детей (программа уровня субъекта Федерации). Кроме того, органы местного самоуправления имеют ряд собственных направлений социальной поддержки населения как в виде оказания материальной помощи, так и в виде льгот по оплате услуг детских дошкольных и образовательных учреждений и жилищно-коммунальных расходов. За исключением предоставления льгот определенным категориям населения, социальная помощь, как правило, оказывается разово или на определенный срок и включает:

Материальную помощь в натурально-вещевой или денежной форме (талоны на продуктовые наборы и помыв в бане, помощь в заготовке топлива и овощей, денежная помощь на приобретение товаров первой необходимости или погашение задолженности по оплате жилья, теплая одежда и др.).

Обслуживание на дому одиноких и престарелых граждан и инвалидов.

Оздоровление детей-инвалидов, детей из малообеспеченных семей, малообеспеченных одиноких пенсионеров и др. в санаториях и профилакториях (льготные и бесплатные путевки);

Консультации.

По форме социальная помощь разделяется на индивидуальную поддержку (конкретных семей/граждан по индивидуальным заявлениям) и благотворительные акции (для групп населения по ходатайствам предприятий и общественных организаций и др.).

Финансирование социальных нужд города представляет серьезную проблему. Часть социальных расходов финансируется на нормативной основе. Нормативы на содержание социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, в том числе нормативная (в расчете на одного клиента) стоимость содержания учреждений образования, здравоохранения, социального обслуживания, а также нормативы обеспеченности коммунальных услуг и другие показатели, ежегодно доводятся субъектом Федерации до сведения органов местного самоуправления. Данные обследования свидетельствуют о систематическом недофинансировании социальных учреждений по сравнению с нормативом, Например, в Протвино фактические затраты на содержание детских дошкольных учреждений составляют только 67% от норматива (5,06 тыс. руб. в год на одного ребенка).

Нормативы по другим социальным расходам (например, расходы на реализацию закона "О ветеранах" в расчете на одного получателя помощи) никем пока не рассчитывались. Задолженности по выплате пособий гражданам, имеющим детей, по компенсациям льгот по оплате жилищно-коммунальных расходов и другим программам федерального уровня и уровня субъекта Федерации, представляют основную проблему для местных властей.

Основные фактические расходы на социальные нужды приходятся на льготы и дотации в скрытой форме различным категориям населения без учета нуждаемости и материального положения семьи. Они составляют около 70% от общего объема затрат (см. табл.7, 8).

9.2.1 Омск

Данные по г. Омску обобщены в табл. 7 "Основные программы социальной поддержки в г.Омске", представляющей прогноз на 1998 г. Как и в Протвино, расходы на предоставление льгот по категориям населения составляют около 70%.

Таблица 7. Основные программы социальной поддержки наиболее уязвимых групп населения г. Омска в 1998 г.

ПРОГРАММА	Получатели тыс. чел., если не указано иначе	Выплаты млн.руб. в год	Средний размер помощи руб/год	Форма предоставления помощи	Персонал, обслужива-ющий программу, чел.
АДРЕСНАЯ ПОМОЩЬ МАЛООБЕСПЕЧЕННЫМ ГРАЖДАНАМ, ВЕТЕРАНАМ ВОЙНЫ, ТРУДА И ИНВАЛИДАМ общие выплаты по программе - 27 млн. руб., в том числе:
Городское пособие по бедности	3 тыс. семей	1,8	600 (150 в квартал)	Денежная	100-200
Разовое оказание помощи	100	17,5	175	в 85% случаев - натуральная
Срочная социальная помощь	0,2	1,4	7000	Денежная
Дополнительная пенсия женщинам - участницам войны	2	3,0	1440	Денежная
Прочие адресные программы:	н/о	3,3	н/о	Смешанная
ПОДДЕРЖКА СЕМЬИ, МАТЕРИНСТВА, ДЕТСТВА	40	3,1	77	Смешанная
ПРОЧИЕ ВИДЫ ПОДДЕРЖКИ	н/о	4	н/о	Смешанная
ЖИЛИЩНЫЕ СУБСИДИИ (при сохранении темпов изменения ставок оплаты жилищно-коммунальных услуг)	50 тыс. семей	30	600	Перечисление средств ЖК организациям	110
ЛЬГОТЫ, общие выплаты не менее 248 млн.руб.
Реализация федеральных законов "О ветеранах" "О социальной защите инвалидов"	239 44, 6	195,82 52, 173	750-1000	Смешанная, включая выпадающие доходы предприятий, частично компенсируемые

9.2.2 Протвино

Данные обследования системы социальной защиты г. Протвино обобщены в табл.8 "Основные программы социальной поддержки населения в г. Протвино". Она включает перечень важнейших социальных обязательств в различных сферах (социальная защита, здравоохранение, образование, жилищная сфера) на трех уровнях (город, субъект Федерации, Российская Федерация). Нужно отметить, что деление программ по уровням достаточно условно, так как средства распределяются из консолидированного бюджета, а также местных внебюджетных фондов. Целевое защищенное финансирование федеральных программ и программ субъекта Федерации практически не осуществляется. Ряд программ (в частности, программа жилищных субсидий) относится к предмету совместного ведения Федерации и/или субъекта Федерации и местного самоуправления. Питание старшеклассников в таблице отнесено к городским программам, так как органы местного самоуправления внесли изменения в стандартный порядок организации питания старшеклассников. В первом полугодии все учащиеся получали денежную компенсацию на питание. С октября 1997 г. помощь оказывается только школьникам из малоимущих семей, они получают питание в школе в натуральной форме.

Таблица содержит сведения о расходах на социальные нужды из консолидированного местного бюджета, а для городских программ, у которых есть дополнительные источники финансирования, - из бюджета и двух местных внебюджетных фондов социальной защиты.

Отдельным разделом в таблице выделены льготы и скрытые дотации по программам всех трех уровней.

В целом расходы на предоставление традиционных категориальных льгот (без учета нуждаемости и материального положения семьи) составляют около 70% от общего объема расходов на социальные нужды, из них почти 40% по льготам, предусмотренным федеральным законодательством.

Основные федеральные программы

Первое место в общем перечне социальных выплат занимают расходы на реализацию федерального закона "О ветеранах" (18% от общих расходов на социальные нужды). Единственной массовой программой по оказанию помощи с четкой привязкой к уровню дохода семьи является программа жилищных субсидий. В 1997 г. в Протвино она охватила 2533 малообеспеченные семьи или 18% жителей города; выплаты составили 335 700 тыс.руб. (5% от общих расходов на социальную поддержку). В 1997 г. предварительная оценка размера субсидии была небольшой, так что потенциальные получатели отказывались от субсидии. В 1998 г. количество получателей субсидий по оценкам ГСЖ возрастет почти в два раза в связи с повышением тарифов (ступенчатое, с 1 марта по 1 мая) и повышением предельно допустимой доли собственных расходов семьи на оплату социального стандарта жилья (до 18% с 1 мая).

Поскольку в городе нет молочной кухни, которая отпускала бы специальное детское питание, родители без учета материального положения семьи получают денежную компенсацию за молочные смеси (8% от общих расходов на социальную поддержку).

Основные программы субъекта Федерации

"Программа адресной социальной защиты малообеспеченных граждан" (Московская область) сегодня не финансируется целевым образом. Местные органы социальной защиты самостоятельно выбрали три группы, которым должна оказываться помощь в случае, если среднедушевой доход ниже прожиточного минимума (см. табл.9). Среди представителей этих трех групп только половину составляют малоимущие граждане с доходом ниже прожиточного минимума; так что статистически это не самые низкодоходные группы. Фактически помощь в денежном виде оказывается только малоимущим инсулинозависимым больным (в этой группе малоимущие вообще составляют только 21%). Частично две другие выбранные категории получают помощь в виде бесплатного социального обслуживания на дому; расходы на нее проходят по другой программе (уже городского уровня).

Таблица 9

Реализация Московской областной программы адресной социальной помощи в г.Протвино

Социально-уязвимая группа	Всего чел. в группе	Участники программы - члены группы с доходом ниже прожиточного минимума чел./%	Вид помощи	Расходы всего/на человека, руб.
Одинокие пенсионеры и инвалиды, нуждающиеся в уходе	258	165/64%	обслуживание на дому	нет данных
Одинокие пенсионеры и инвалиды старше 70	199	94/47%	обслуживание на дому	нет данных
Хронические больные (инсулинозависимые)	63	14/21%	компенсация за лекарства	3714,029/ 265,289
Итого:	520	273/52%

Кроме того, действует областная программа натуральной помощи (распределение одежды, обуви, школьно-письменных принадлежностей), стоимостной эквивалент которой составляет 0,7% от общих расходов на социальные нужды города.

Программа выплаты ежемесячных пособий гражданам, имеющим детей, реализуется без учета дохода семьи. В 1997 г. она, в основном, осуществлялась через предприятия, поэтому затраты на выплату детских пособий из городского бюджета были незначительными: 0,1% от общих расходов на социальную поддержку. В 1998 г. в связи с передачей выплаты детских пособий в органы социальной защиты эти расходы должны значительно увеличиться.

Направления социальной поддержки населения на уровне города

Первое место занимают расходы на покрытие льгот, компенсаций и скрытых дотаций в сфере дошкольного воспитания и дополнительного образования (16% всех расходов на социальные нужды) и льгот, предоставленных в 1993 г. по решению Малого Совета г. Протвино лицам, награжденным орденами и медалями СССР за самоотверженный труд и безупречную воинскую службу в тылу в годы ВОВ и др. категориям граждан (14,5%). Большинство этих видов помощи оказывается без учета материального положения семьи.

Для малообеспеченных семей предусмотрена 50% скидка по оплате услуг детских дошкольных учреждений. Однако, в качестве критерия нуждаемости выбрана минимальная заработная плата - 83,49 руб. В результате только десять семей попали в число малообеспеченных. Скидки по оплате предусмотрены для шести категорий населения, в том числе семей инвалидов, семей с двумя и более детьми, посещающими детское дошкольное учреждение (ДДУ), одиноких матерей и семей сотрудников детских дошкольных учреждений. Но на практике каждая семья получает скрытую дотацию по оплате ДДУ в размере около 170 руб. ежегодно. Она образуется из-за разницы между федеральным нормативом родительской платы (до 20%) и местным нормативом (15%). В целом затраты на скрытую дотацию составили 337,6 тыс. руб., или около 6% от общих расходов на социальные нужды. С учетом льгот и скрытой дотации родительская плата составила 11% от расходов на содержание ДДУ.

Второе место занимают расходы на содержание Реабилитационного центра для детей и подростков с ограниченными возможностями (около 12% от общего объема расходов на социальные нужды).

Третье место занимает индивидуальная материальная помощь (около полутора процентов от общего объема расходов).

Индивидуальная материальная помощь оказывается в виде:

фиксированного пособия 100 руб.

компенсации затрат в трудной жизненной ситуации (проведение операции, похороны 500-2500 руб.).

Органы социальной защиты проводят различные мероприятия для социально-незащищенных граждан ("Декада инвалидов", новогодняя елка т.п.), а также обеспечивают бесплатную подписку на местную газету для малообеспеченных пенсионеров. Действует программа бесплатных обедов для детей (25 человек в месяц). Эти виды помощи можно отнести к благотворительным акциям (0,4% от общего объема расходов).

Кроме того, органы социальной защиты занимаются распределением гуманитарной помощи. Помимо текущих небольших пожертвований, в конце 1996 г. один из предпринимателей оказал гуманитарную помощь в крупных размерах (несколько фургонов с товарами первой необходимости, одеждой).

9.3. Получатели социальной помощи

9.3.1 Получатели льгот по категориям населения

Граждане, получающие социальную помощь безотносительно уровня нуждаемости в виде различных льгот, скрытых дотаций и компенсаций -представляют большинство как по численности, так и по объему получаемой помощи. В Омске льготами по оплате жилищно-коммунальных услуг пользуется четверть населения города; в Протвино - 23% населения. Поскольку большинство льгот по оплате жилищно-коммунальных расходов распространяется на всех членов семьи, фактически пользуется льготами более половины всех семей. Такая ситуация типична для городов России.

В Омске правом на льготный проезд пользуются 735 тыс. чел., правом на бесплатный проезд - 431 тыс. чел., соответственно более половины и более одной трети горожан. По данным Протвинского транспортного предприятия "Квар" льготный проезд в 1997 г. составил 342 тыс. человекопоездок, из них 120 тыс., или 35%, пришлось на долю пенсионеров.

Скрытыми дотациями пользуются потребители услуг муниципальных учреждений социальной сферы. Так, например, в Протвино скрытую дотацию по оплате детских дошкольных учреждений получают две тысячи семей.

9.3.2 Получатели помощи из числа малообеспеченных граждан

Малоимущие семьи - получатели помощи составляют меньшинство по сравнению с гражданами, пользующимися категориальными льготами. В Омске на учете в органах социальной защиты состоит около 100 тыс. малообеспеченных семей - получателей социальной помощи (25% населения). Это соответствует доле семей, чей доход по статистическим оценкам ниже прожиточного минимума. В Протвино число клиентов органов социальной защиты составляет около шестисот человек, что крайне незначительно по сравнению с числом малоимущих граждан (не менее 10 тысяч). Среди них доля постоянных получателей помощи составляет около 10%. В основном, это пенсионеры.

В 1997 г. в Протвино из городского бюджета и фондов социальной защиты 280 человек получило денежную помощь в связи с тяжелым материальным положением и в связи с трудной жизненной ситуацией - лечение, похороны. Из средств Фонда занятости 28 наиболее нуждающихся безработных получили материальную помощь, 19 детям безработных была оказана помощь в организации отдыха и лечения. Около 300 малоимущих получили другие виды помощи: бесплатное или льготное социальное обслуживание на дому (около 100 чел.), талоны на питание (25-28 человек ежемесячно, из них 5-6 детей на постоянной основе) и др.

Получатели жилищных субсидий составляют большинство получателей адресной социальной поддержки по объему помощи. В Омске субсидии получали 29,8 тыс. чел., или 7,5% горожан. В Протвино жилищные субсидии имеют 18% горожан (2,5 тыс. семьи, из них около 1,3 семей получали пособие в течение года). Состав получателей представлен в табл. 10.

Таблица 10. Получатели жилищных субсидий в г.Протвино

Наименование	Фактически за отчетный период, чел.
	1994	1995	1996	1997
Количество граждан, получающих субсидии, в том числе:	387	4913	5768	7076
Многодетные матери	7	15	20	25
Пенсионеры	250	500	550	611
Одинокие матери	25	138	150	160
Безработные	10	120	134	271
Студенты	5	58	65	70
Иждивенцы	58	425	650	1338
Другие категории граждан	32	3657	4199	4601

Как видно из таблицы, граждане, не относящиеся к социально-уязвимым категориям населения ("другие категории граждан") составляют более половины получателей пособий. Это, прежде всего, работающие граждане с низким уровнем текущих доходов и члены их семей. В традиционной системе социальной защиты они вообще остались бы без поддержки. Если клиенты органов социальной защиты - в основном, семьи, относящиеся к традиционным социально-уязвимым категориям населения, то клиенты группы жилищных субсидий включают и "новых бедных".

Глава 10. ОРГАНИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ

10.1 Органы социальной защиты и социальная инфраструктура

10.1.1 Омск

Управление системой социальной защиты включает три уровня: областной, городской и окружной; причем часть социальных программ реализуется по схеме область округ.

Департамент социального развития Администрации города занимается не только решением текущих проблем, но и перспективным планированием; для этих целей создана специальная группа советников. Органы социальной защиты на уровне округа обладают достаточно широкими полномочиями. Трактовка приоритетности оказания социальной поддержки различным категориям в каждом округе имеет свои акценты. Социальная помощь оказывается в округах через отделы социальной защиты и Фонды социальной поддержки населения. Помимо объектов здравоохранения, культуры и образования, в городе действуют Центры социальной помощи и обслуживания населения. Городской Центр жилищных субсидий и его окружные отделения организационно включены в систему социальной защиты. Это повышает согласованность действия различных социальных служб и позволяет избежать многих конфликтных ситуаций.

10.1.2 Протвино

В городе управление системой социальной защиты одноуровневое. Заместитель Мэра по социальным вопросам курирует несколько отделов: образование, культуру и социальную защиту; но оказание индивидуальной материальной помощи и другие виды помощи оформляется распоряжением мэра.

Отдел социальной защиты и помощи семье и детству городской Администрации выполняет исполнительно-распорядительные функции в сфере защиты населения. Его специалисты занимаются исключительно приемом населения, расчетом и оформление различных пособий и льгот и др. Подразделения, которые занималось бы разработкой и реализацией муниципальной социальной политики, в Администрации нет.

В отличие от Омска, группа жилищных субсидий не входит в систему социальной защиты и является частью Многоотраслевого производственно-технического предприятия городского хозяйства (МКЖКХ). В результате потребовалось создать специальный орган по координации действий. "Комиссия по рассмотрению заявлений и жалоб граждан, связанных с оплатой жилья и коммунальных услуг" рассматривает возможность предоставления субсидии при непогашенной задолженности за квартплату и выделения материальной помощи для частичной оплаты задолженности. В ее состав входят директор МПТПГХ, руководитель группы жилищных субсидий, начальник отдела социальной защиты и другие специалисты.

Социальная помощь оказывается также через Отделение социального обслуживания на дому при Администрации, Реабилитационный центр для детей и подростков с ограниченными возможностями. Планируется создание Социального пункта "Милосердие" (сбор одежды и других непродовольственных товаров от населения и распределение среди малоимущих граждан), Центра социального обслуживания пенсионеров, Социального приюта для детей и подростков. В городе сохранена практически вся социально-культурная инфраструктура советского периода, в том числе музыкальная, художественная и спортивные школы, широкая сеть бесплатных кружков.

10.2 Основные критерии предоставления помощи

При оказании помощи органы социальной защиты преимущественно используют двойной критерий:

принадлежность к социально-уязвимой группе населения. В социально-уязвимые группы включены традиционные категории - инвалиды, многодетные семьи, одинокие матери и т.п.

среднедушевой доход ниже определенного порогового значения (прожиточного минимума или близкого к нему значения, а также стоимостной оценки продуктовой корзины).

Нередки случаи, когда в качестве критерия нуждаемости выступает минимальная заработная плата или производные от нее. Например, в Протвино льготы по оплате услуг реабилитационного центра предоставляются малообеспеченным семьям, к которым относятся семьи со среднедушевым доходом ниже минимальной заработной платы. Жители Омска с доходом ниже пяти минимальных зарплат могут получить талоны на льготный помыв в бане.

Использование минимальной заработной платы в качестве критерия нуждаемости неправомерно, так как она не является измерителем уровня жизни. Кроме того, укоренившаяся практика "привязки" к минимальной заработной плате социальных трансфертов и административных штрафов способствует замораживанию заработной платы.

В Омске пороговый показатель нуждаемости, который используется при оказании помощи, близок к прожиточному минимуму. Он варьирует по округам и составляет 250-380 руб. в зависимости от округа, типа семьи и условий проживания. Дополнительно могут быть введены другие условия. Например, в Ленинском округе семьи, где трудоспособные члены не трудятся без уважительной причины (т.е. не зарегистрированы в службе занятости), малообеспеченными не считаются и могут получить социальную помощь только в порядке исключения.

При оказании помощи (по разным социальным программам, а также по одним и тем же социальным программам в разных округах города) за порог нуждаемости принимаются:

при предоставлении государственной социальной помощи

(1) стоимостная оценка продуктовой корзины;

(2) без объяснения происхождения цифры - 250 рублей;

(3) без объяснения происхождения цифр - сетка значений:

(3.1) 300 рублей - для семей, воспитывающих ребенка-инвалида; семей с детьми, где родители не трудятся по уважительным причинам и других нетрудоспособных или малотрудоспособных групп населения;

(3.2) 250 рублей - для семей, где родители трудятся и имеют низкий доход;

(3.3) 300 или 350 рублей - для одиноко проживающих пенсионеров (в зависимости от округа);

(3.4) 380 - 400 тысяч рублей - для семей, проживающих в частном секторе.

при предоставлении местной социальной помощи

(1) пять минимальных заработных плат (для льготного помыва в бане);

(2) наименьший фактический совокупный среднедушевой доход внутри определенной квоты по численности получателей помощи (для городского пособия наиболее нуждающимся семьям).

Четкое методическое обоснование выбора критерия нуждаемости отсутствует. Вероятно, что при таких пороговых значениях круг семей, обслуживаемых органами социальной защиты, интуитивно ограничивается 25%. Возможно, это максимальная "пропускная способность" системы.

На получение статуса малоимущей семьи влияет также метод определения фактического среднедушевого дохода. Дооценка доходов с учетом имущественного положения семьи органами социальной защиты в обоих городах не проводится. В денежный доход не включается стоимостная оценка материальной помощи. Выплаты по жилищным субсидиям не включаются в доход, который определяется органами социальной защиты. И, наоборот, пособие по бедности и другие виды помощи не учитываются Центром жилищных субсидий при определении совокупного дохода и, соответственно, не влияет на размер начисляемой субсидии.

10.3 Порядок оказания помощи

При оказании помощи в основном используется заявительный принцип, а также ходатайства за детей, с которыми при отсутствии социальных работников обращаются учителя. И в Омске, и в Протвино стенды информации об услугах были практически во всех учреждениях социального обслуживания; но качество печати низкое, не достаточно наглядны и доступны для восприятия, особенно пожилым людям. Сотрудники социальных служб, как правило, доброжелательны, глубоко вникают в проблемы клиентов. Однако, обычно они находятся по несколько человек в одной комнате, что не позволяет создать конфиденциальную обстановку для приема клиентов.

10.3.1 Омск

Граждане обращаются преимущественно в окружные органы социальной защиты, первичный прием в основном ведут сотрудники социальных служб и центров жилищных субсидий. Налажена "технологическая цепочка" приема посетителей, в которой на каждом уровне решаются вопросы разной сложности. Четко организован учет малоимущих семей (граждан). В специальной карточке учета малообеспеченных граждан фиксируются сведения о составе семьи, доходе, жилищно-бытовых условиях, специфике жизненной ситуации; обращения за помощью и принятые решения.

Список документов для постановки на учет малообеспеченной семьи:

паспорт;

копия лицевого счета или выписка из домовой книги;

свидетельства о рождении детей;

пенсионное удостоверение;

медицинская справка МСЭК (для инвалидов);

Справки о совокупном доходе семьи за последние 3 месяца:

заработная плата;

пособие на ребенка;

алименты, исполнительный лист;

пенсии;

удостоверение "Ветеран труда", "Участник ВОВ", "Труженик тыла", "Инвалид ВОВ"

справка о прохождении флюорографии.

Не запрашиваются данные о стипендиях, пособии по безработице, различных социальных выплатах, в том числе о жилищной субсидии. В процедуру включено предоставление справки о прохождении флюорографии, т.е. за счет этого компенсируются недостатки работы системы здравоохранения.

Решение о предоставлении помощи предоставляется на основе вышеописанного двойного критерия, а также с учетом трудной жизненной ситуации. Последнее дает основания оказывать помощь гражданам, не входящим в традиционные социально-уязвимым группам населения (беженцы, вынужденные переселенцы, безнадзорные дети и т.п.).

При принятии решений используются также данные по обследованию положения семьи (посещение на дому); в 1997 г. было обследовано положение около четырех тыс. чел. Форма акта обследования составлена неудачно (в основном повторяет данные о доходе, которые содержатся в справках). Но "карточки учета", с которыми нам удалось познакомиться, включают описание обстановки квартиры и имущества, оценку депривации (прежде всего, по хроническому недоеданию) и т.п. Во многих случаях системные дефекты компенсируются здравым смыслом, душевностью и участливостью сотрудников системы социальной защиты. Например, социальные работники обращают внимание на отсутствие предметов первой необходимости в жилище заявителя, хотя это и не требуется формой акта обследования.

Социальные работники принимают самостоятельное решение в стандартных случаях. Окружной Координационный Совет утверждает критерий малообеспеченности и порядок оказания социальной помощи (ежеквартально). Он же рассматривает случаи, которые социальные работники считают нестандартными.

Число таких случаев велико. Например, в Ленинском районе г. Омска из 37 тыс. семей, получивших помощь в 1996 г., 16 тыс. были оформлены специальным решением Координационного совета.

При начислении жилищных субсидий от заявителей требуется гораздо более полная информация о денежных доходах, включая справки с места работы обо всех налогооблагаемых доходах, стоимости натурального довольствия и выходном пособии при увольнении; справки из учебного заведения о стипендии или ее отсутствии. Центр жилищных субсидий уделяет серьезное внимание вопросам проверки достоверности информации и контроля за расчетами. В начальный период деятельности Центра проверке подлежало почти 90% дел; в 1997 г., когда процесс выдачи пособий стал более отлажен, - около 50%. В 1996 г. проверено 2654 дела, ошибки выявлены в 5% случаев, направлено 90 дополнительных запросов. В 1997 г. проверено 3512 дела, ошибки выявлены только в 2% случаев, направлено 22 дополнительных запроса. Формализованная методика и налаженная система контроля обусловливают низкую долю конфликтных ситуаций в общем объеме обращений.

10.3.2 Протвино

В Протвино - небольшом городе - сложилась особая субкультура обращений за помощью. Посетители обращаются в отдел социальной защиты как в приемные, так и не в приемные часы. На первичном приеме работает начальник отдела социальной защиты; многие посетители параллельно обращаются к заместителю Мэра по социальным вопросам. Это, с одной стороны, удобно для посетителей и дает ощущение доступности представителей власти, с другой стороны, порождает дублирование функций и нерациональную организацию труда. В группе жилищных субсидий первичный прием проводит инспектор, руководитель службы принимает решения по более сложным вопросам. Заявления об оказании социальной помощи по другим направлениям (например, адресное питание старшеклассников или льготы по родительской плате) направляются по месту учебы или в детские дошкольные учреждения.

Решение об оказании социальной помощи принимает комиссия, состоящая из сотрудников отдела социальной защиты. Для распределения больших объемов гуманитарной помощи была создана специальная расширенная комиссия с участием депутатов, сотрудников отдела по экономическим преступлениям и представителей общественных организаций (Совет ветеранов), сейчас она не действует.

При принятии решения используется двойной критерий - принадлежность к социально-уязвимой группе и среднедушевой доход ниже прожиточного минимума.

Список требуемых документов для определения дохода:

справка о заработной плате/пособии по безработице (не проверяют, начисленная или фактическая заработная плата);

сведения о пенсии (проставляются сотрудниками отдела на заявлении);

справка о стипендии;

справка о получаемых пособиях (данные о детских пособиях также будут проставляться на заявлении).

Состав семьи определяется преимущественно по прописке. В некоторых случаях в связи с необходимостью защиты прав детей - по фактическому проживанию.

Как и в Омске, группа жилищный субсидий ведет более точный учет доходов, требуя предоставить сведения о денежном и натуральном довольствии, справку органов социальной защиты о получении адресной дотации и др. Материальную помощь в связи с длительной задержкой выплаты пособий по безработице оказывает также Фонд занятости. Приоритет при предоставлении помощи имеют семьи с детьми, где оба родителя - безработные.

При обращении за социальной помощью по ходатайству педагогов, материальное положение семьи оценивается самим педагогами. Решение о предоставлении адресного питания и соответствующую проверку нуждаемости семьи проводят школьные комиссии, в которые входят учителя, социальные педагоги и родители.

Органы социальной защиты достоверность данных о доходе практически не проверяют. Акт обследования на дому, если есть, относится к моменту постановки на учет (обычно несколько лет назад). Обследование на дому не проводится, кроме единичных случаев, вызывающих особое подозрение.

Группа жилищных субсидий ведет контроль за доходами, в том числе в контакте с правоохранительными органами. При предоставлении справок с нулевыми доходами от предпринимательской деятельности группа обращается в отдел по экономическим преступлениям. Обследование положения на дому не проводится, так как нет соответствующего разрешения (не включено в городское "Положение о предоставлении жилищных субсидий").

Глава 11. ПРОБЛЕМЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОКАЗАНИЯ ПОМОЩИ

История случая. Семья У. (мать - пенсионерка, 56 лет, и сын - безработный, 31 год) получает жилищную субсидию, талоны на питание и другие виды социальной помощи и находится в конфликте ситуации с органами социальной защиты и группой жилищных субсидий.

У. обратилась за жилищной субсидией при наличии значительной задолженности по квартплате. Учитывая положение семьи, ей была оказана поддержка.

Распоряжение Мэра города Протвино от 10.09.97 № 390-р

"О решении вопроса по квартирной плате гражданки У."

Директору МПТПГХ:

1. Решить вопрос погашения У. задолженности по квартирной плате и коммунальным услугам в размере 1 млн.600 тыс. руб. поэтапно до 01.07.98.

2. Начисление пеней по квартирной плате не производить.

3. По заявлению, в порядке исключения, производить начисление субсидий при наличии необходимых документов.

Заместителю Мэра по социальным вопросам:

4. оказать У. материальную помощь для погашения задолженности по квартирной плате."

Гражданка У. считает, что этим документом ей предписывается оказать материальную помощь в размере один миллион 600 тысяч рублей до 01.07.98 и регулярно обращается по этому вопросу в отдел социальной защиты.

Ответ заместителя Мэра по социальным вопросам от 16.02.98 № 193/10-12 на заявление гражданки У.

"В ответ на Ваше заявление от 11.02.98 сообщаем, что Вам в 1997 г. была оказана помощь:

100 т.р. + 96 т.р.*4 + 120 т.р. = 604 т.р.

Таким образом, Вам дана была возможность погасить задолженность за квартирную плату. В 1998 г. оказать материальную помощь нет возможности."

Вопросы, связанные с предоставлением жилищной субсидии при наличии задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг, во многих городах решаются уже в "Положении о предоставлении жилищных субсидий". В данном случае потребовалось специальное распоряжение Мэра. Способ оказания помощи оказался неудачным. Не был указан точный размер и форма предоставления материальной помощи, а главное - не оговорено, что условием оказания социальной поддержки будут встречные усилия У. по постепенному погашению задолженности (например, ежемесячные взносы в размере не менее N руб.).

Это послужило завязкой конфликта. В ответе заместителя Мэра по социальным вопросам на заявление У. не расшифрован вид оказанной ей помощи (одноразовая денежная помощь и талоны на питание в течение 5 месяцев). При оказании помощи У. четко не объяснили, что средства, сэкономленные на питании, семье нужно было частично потратить на погашение задолженности по квартирной плате. Сейчас У. повсюду обращается с жалобами, риторически спрашивая, кто должен был принять у нее благотворительный суп в счет погашения задолженности по квартирной плате.

Из интервью с У. выяснилось, что проблемы ее семьи связаны с тем, что сын - самодеятельный музыкант и поэт - не работает много лет, но активными поисками работы на занимается. После службы в армии сын У. страдает хроническим заболеванием, но во ВТЭК не обращался. Хотя сотрудники различных социальных служб (органов социальной защиты, группы жилищных субсидий и центра занятости) имеют информацию об этом, их возможности повлиять на ситуацию ограничены. Необходимость оформить жилищную субсидию побудила сына У. встать на учет в центре занятости (потребовалось предоставить справки о доходах или получаемом пособии по безработице). Начальник отдела социальной защиты неоднократно предлагала ему оформить направление во ВТЭК. Но посещение семьи, целевая работа по стимулированию роста ее трудовых доходов и т.п. не входят в компетенцию ни одной из социальных служб. Никто не смог эффективно и доходчиво для семьи У. провести анализ их трудного положения, помочь сыну У. решить свои социально-психологические проблемы и найти работу, добиться того, чтобы У. сами предприняли усилия по улучшению своего материального положения. Беседы с У. приводили только к росту психологической напряженности.

В результате почти полгода семья получает жилищную субсидию, в течение более длительного времени пользуется другими видами помощи, но не предпринимает никаких усилий ни по погашению задолженности по квартирной плате, ни по улучшению своего материального положения. У. критикует городские власти за бездушие, бюрократизм и недостаточность предоставляемой помощи. Сын У. высказывает суицидальные настроения. Предоставление семье У. социальной поддержки без встречных обязательств, стимулирующих ответственности за рост своих доходов, без целенаправленной социальной работы с семьей не помогло разрешить ее трудную жизненную ситуацию. Деньги потрачены, но эффект сомнителен.

Этот пример показывает, что эффективная адресная поддержка невозможна без стимулирования ответственности клиентов системы социальной защиты и развития системы трудовой помощи.

Глава 12. ПРИВЛЕЧЕНИЕ РЕСУРСОВ

Основные источники финансирования городских социальных программ - это местные налоги, штрафы и др.; оказание платных услуг и пожертвования коммерческих структур и частных лиц. Такой источник ресурсов, как привлечение волонтерского труда через общественные объединения практически не используется.

Платные услуги распространены очень мало, в основном по оказанию помощи на дому и услугам Реабилитационного центра для детей и подростков. Причиной является не только неплатежеспособный спрос, но и отсутствие знаний по организации деятельности некоммерческих организаций и расчету тарифов на услуги. В результате:

...