Адресная социальная поддержка населения: уровень местного самоуправления

имеют место налоговые нарушения. Например, отделение социального обслуживания на дому при городской администрации оказывает платные услуги, не имея самостоятельного юридического статуса муниципального учреждения или некоммерческой организации.

все новые начинания (например, пункт "Милосердие" по сбору от населения непродовольственных товаров) предлагается организовывать только на безвозмездной основе. Таким образом, заранее ограничиваются источники финансирования за счет оказания платных услуг.

Важное место в обеспечении социальной поддержки имеют фонды социальной защиты - внебюджетный фонд "Социальная защита" (ВФСЗ) и специальный фонд социальной защиты (СФСЗ). Общие сведения о них, структура и динамика расходов представлены в трех таблицах 11-13. Фонды имеют общие функции - защиту малообеспеченных граждан, но разное происхождение. Первый создан согласно Федеральному закону "О бюджетных правах" и не является самостоятельным юридическим лицом. Второй фонд был организован для использования средств, полученных от переоценки имущества, и активно привлекает спонсорские средства.

В 1997 г. средства фондов были израсходованы на:

- оказание индивидуальной материальной помощи (84,3% от общих расходов, при этом 50% от общих расходов - из средств спонсоров);

- проведение мероприятий, организация бесплатной подписки и других благотворительных акций (6,5% от общих расходов);

- поддержку общественных организаций (2,8% от общих расходов);

- орграсходы (0,7 % от общих расходов);

- другие расходы, в т.ч. не предусмотренные Положениями о фонде - зубопротезирование сотрудников администрации (5,2% от общих расходов).

С учетом фондов социальной защиты в 1997 г. доля спонсорских средств составила около одной трети в общем объеме расходов на оказание индивидуальной материальной помощи через органы социальной защиты и проведение благотворительных акций. В 1997 г. поступления в специальный фонд социальной защиты от спонсоров составили 35 200 руб. по сравнению с 8 750 руб. в предыдущем году. Рост поступлений в четыре раза представляет серьезное достижение. Если в 1996 г. спонсорские средства составили 49% средств этого фонда на оказание индивидуальной помощи, то в 1997 г. - уже 72%. Однако, налоговые вопросы пока четко не проработаны, информация о правильном порядке оказания помощи и налоговых льготах в коммерческие структуры целевым образом не доводится.

Остаток (неиспользованные средства), по внебюджетному фонду социальной защиты в 1997 г. составил почти 19 тыс. руб., или 93,3% всех расходов этого фонда в 1996 г. (имевшиеся заявления на получение материальной помощи были в основном удовлетворены за счет спонсорских средств СФСЗ). Это свидетельствует о том, что органы социальной защиты не смогли найти новых эффективных направлений расходования средств (например, на объявление конкурса на лучшую городскую социальную программу среди общественных организаций).

Таблица 11

Общие сведения о социальных фондах и их доходах

Основные характеристики	Внебюджетный фонд "Социальная защита"	Городской специальный фонд социальной защиты
Учредитель	Президиум (Малый совет) Городского совета народных депутатов, 1992	Президиум (Малый совет) Городского совета народных депутатов, 1992
Юридический статус	не является юридическим лицом	самостоятельное юридическое лицо
Структура - орган управления - распорядитель финансов -контрольно-ревизионный орган - орган, ведущий бухучет	Местная администрация Зам. Мэра по социальным вопросам депутатская комиссия бухгалтерия администрации	Горсовет (на основе рекомендаций Комиссии по контролю за осуществлением неотложных мер по социальной защите малообеспеченных групп населения Зам. Мэра по социальным вопросам временная депутатская комиссия бухгалтерия администрации
Задачи	сбор и привлечение средств на социальные нужды	сбор и привлечение средств на социальные нужды
Предмет ведения	местные социальные программы	местные социальные программы
Уставный капитал	нет	есть
Источники денежных средств, руб. (деноминированных)	1996	1997	1996	1997
1) отчисления от штрафов - остаток от общей суммы штрафов ОВД, пожарной охраны и местного налога на содержание муниципальной милиции после выплат в фонд "Правопорядок" (норматив 20%) - штрафы ОВД 2) доходы от коммерческой деятельности (% на депозит) 3) добровольные взносы и пожертвования 4)иные внебюджетные средства, направляемые по решению администрации 5) средства бюджета по решению городского Совета	21 307,623 нет 0 0 не предусмотрено Положением о Фонде	36 523,903 нет 0 0 не предусмотрено Положением о Фонде	4 97,3 0	8 828,467 2 197,4 0

Глава 13. РЕКОМЕНДАЦИИ

Органы местного самоуправления, как правило, не имеют сводного перечня социальных обязательств в различных областях (социальная защита, здравоохранение, образование, жилищная сфера). Следовательно, муниципалитеты не обладают данными о совокупных социальных расходах города. Более того, отсутствие такой информации не считается проблемой при принятии решений по социальным вопросам.

Представление об адресной поддержке размыто. В нее включают и индивидуальную разовую помощь для малообеспеченных, и систематические дополнительные выплаты отдельным категориям граждан, и благотворительные акции, и оказание помощи общественной организации ветеранов. Нет ясности и в вопросе о приоритетах защиты. Кто нуждается в помощи в первую очередь: пенсионеры, инвалиды и другие нетрудоспособные граждане или все, попавшие в трудную жизненную ситуацию.

При оказании социальной поддержки используются три основных принципа:

(1) оценка принадлежности к определенной категории населения;

(2) оценка к социально-уязвимой группе с последующей оценкой уровня доходов;

(3) оценка уровня доходов (как правило, в сопоставлении с прожиточным минимумом).

В нынешних условиях первые два принципа не могут больше считаться эффективными адресной поддержки (табл. 14).

Таблица 14

Сравнительная эффективность различных критериев оказания адресной поддержки населению.

Критерий оказания помощи	Пример	Эффективность использования критерия с точки зрения поддержки малоимущих
Принадлежность к определенной категории населения - социально-уязвимой или профессиональной группе	Категориальные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, транспорта, различных учреждений социальной сферы	Низкая. 1. Дает возможность семьям с высоким уровнем доходов получать скрытые дотации. В результате многие получатели категориальных льгот не относятся к наиболее бедным слоям населения.
Принадлежность к социально-уязвимой группе с последующей оценкой уровня доходов	Региональные и местные программы адресной поддержки малобеспеченных семей. Например, Московская областная программа адресной социальной защиты малообеспеченных граждан, Программа оказания материальной и натурально-вещественной помощи малообеспеченным и остронуждающимся гражданам Ленинского р-на г. Омска.	Средняя. 1. Не дает возможность семьям с высоким уровнем доходов получать скрытые дотации. 2. Однако, малоимущие, которые не относятся к традиционным социально-уязвимым группам, автоматически теряют право на помощь. Например, в Протвино граждане, не относящиеся к традиционным социально-уязвимым категориям населения, составляют более половины получателей жилищных пособий. Но они не имеют право на помощь в рамках областной программы. 3. Слабо учитывает новые риски, прежде всего, миграцию. Беженцы и вынужденные переселенцы (так же, как бездомные и безнадзорные) могут испытывать дискриминацию при получении помощи. Так в Ленинском округе г. Омска семьи беженцев и вынужденных переселенцев получают помощь в порядке исключения по решению Координационного совета при условии проживания в течение 1 года после переезда и прописки.
Душевой доход ниже прожиточного минимума или другого порогового значения нуждаемости	Программа жилищных субсидий. Городские пособия по бедности.	Высокая. Программы пособий и субсидий нуждаются в дополнении современными методами социальной работы с получателями помощи, нацеленными на повышение ответственности и стимулирование роста доходов семьи.

Категории населения, относившиеся к социально-незащищенным в 80-х - начале 90-х годов, сегодня по-прежнему нуждаются в поддержке. Но социальная структура и возможности получения дохода внутри одной и той же категории значительно изменились. Это учитывает программа жилищных субсидий, в рамках которой помощь оказывается исходя из уровня текущих денежных доходов. С повышением тарифов и предельно допустимой доли собственных расходов семьи на оплату социального стандарта жилья, ее значение еще больше возрастет

3. Нет четкости в вопросе о том, какая сумма должна служить пороговым критерием нуждаемости (прожиточный минимум, минимальная заработная плата или продовольственная корзина). Одна и та же семья может приобретать/терять статус малообеспеченной при обращении за различными видами помощи в разные структуры или при смене места жительства в пределах одного города.

4. Порядок определения права на социальную помощь способствует завышению фактического дохода. Не учитываются жилищные субсидии, стоимостной эквивалент льгот по транспорту и многих других льгот, получаемых различными категориями населения. Не производится дооценка дохода исходя из имущественного положения. Это не способствует соблюдению справедливости при оказании помощи: семьи, у которых есть имущественные и трудовые ресурсы находятся в одинаковом положении с семьями с высокой иждивенческой нагрузкой без дополнительных возможностей получать доход от сдачи своего имущества в аренду и т.п.

5. Сохраняется распределительный принцип оказания помощи, нет инициатив по стимулированию трудового участия, роста трудовых доходов, привлечению получателей социальной помощи к общественным работам.

6. Почти 70% расходов на социальную поддержку населения приходится на различные льготы и скрытые дотации отдельным категориям населения.

Например, в Протвино такие расходы составляют 68%. Из них почти 40% затрат приходится на покрытие льгот и социальных гарантий по закону "О ветеранах", "О социальной поддержке инвалидов" и другим федеральным законам. В первую очередь, это жилищно-коммунальные льготы, льготы по приобретению лекарственных препаратов и транспортные льготы. Льготы и скрытые дотации местного уровня составляют более четверти от общего объема расходов на социальную поддержку населения. Они включают льготы ветеранам войны и труда, предоставленные по решению городского малого совета (14, 5%), и льготы и скрытые дотации по оплате услуг детских дошкольных учреждений (10%) и др.

Система социальной защиты контролирует лишь малую часть средств, направляемых в виде социальных трансфертов.

В Протвино через систему льгот перераспределяется более четырех миллионов рублей (более 100 руб. на каждого жителя города), из них около 1800 тыс.руб. по решению органов местного самоуправления. В то же время средства на поддержку малоимущих граждан в виде индивидуальной денежной и натуральной помощи и жилищных субсидий в сумме составляют лишь 500 тыс. руб., или 12,5% всех средств на социальную помощь.

По ряду льгот (прежде всего, по транспорту) нет никакой информации о том, сколько человек реально ими воспользовалось. Неизвестно, нуждались ли они в получении данного вида помощи.

7. Средства, направляемые сегодня на льготы и скрытые дотации по решению органов местного самоуправления, - это основной доступный резерв для перехода к адресным программам поддержки населения.

Например, в Протвино в 1997 г. общая сумма льгот и доплат в сфере дошкольного воспитания составила 608.3 тыс.руб., или почти 10% от общей стоимости содержания детских дошкольных учреждений. Это сопоставимо с величиной родительской платы (742 тыс.руб.). С другой стороны, это сопоставимо с расходами на различные городские социальные программы (например, содержание реабилитационного центра - 691 тыс.руб.).

8. Слабо используются возможности дополнительного привлечения средств:

Учреждения социального обслуживания практически не развивают предоставление платных услуг населению.

Не внедряются конкурсный механизм финансирования социальных программ, муниципальный социальный заказ.

Нет системы целенаправленных действий по привлечению общественности и волонтеров к решению социальных проблем. Некоторые традиционные общественные организации получают прямую финансовую поддержку из бюджета, а контакты с новыми благотворительными организациями практически не налажены.

Нет концепции развития внебюджетных фондов социальной поддержки.

8. Процедуры принятия решений об оказании адресной помощи недостаточно формализованы, что приводит к высокому числу "особых случаев" для рассмотрения. Из-за этого увеличиваются административные издержки.

Рекомендации по усилению адресного характера социальной помощи предполагают значительное сокращение категориальных льгот и основаны на разделении программы-минимум и программы-максимум. Программа-минимум - это учет и контроль за финансовой обеспеченностью муниципальных нормативно-правовых актов, рационализации информационных и финансовых потоков, унификация требований к критериям нуждаемости, созданию системы "социальных паспортов". Программа-максимум направлена на расширение ресурсной базы социальной защиты (платные услуги, привлечение спонсоров, работа с волонтерами); введение принципов трудовой помощи, расширение социальной инфраструктуры и создание новых центров и др.

Программа-минимум

Составить детальный перечень всех льгот для разных категорий населения, в т.ч. для льгот, введенных решением городской администрации. Уточнить стоимостную оценку льгот в масштабе города. На нескольких характерных примерах оценить роль льгот в бюджетах семей разных типов.

Разработать и реализовать пилотный проект по разработке и реализации одной из адресных программ. Сохранив объем средств, которые город тратит на категориальные льготы, адресная программа перераспределит их более эффективно и окажет помощь наиболее нуждающимся. На этом примере отработать модель перехода от категориальных льгот к поддержке малоимущих семей на основе оценки дохода и материального положения семей.

Рассмотреть вопрос о реорганизации местных внебюджетных фондов социальной защиты, обеспечив строго целевое расходование средств и активную работу по привлечению спонсорских пожертвований.

Унифицировать требования к потенциальным клиентам во всех программах, предусматривающих оказание социальной помощи (льготы, пособия, компенсации, субсидии).

Исключить дублирование предоставления справок. Четко организовать обмен данными. Оформить "социальный паспорт" малоимущей семьи. Наличие паспорта, удостоверяющего статус малоимущей семьи, должно быть достаточно для всех социальных программ, в том числе в сфере образования, здравоохранения и др.

Сделать информацию о видах социальной помощи более доступной и наглядной; реорганизовать пространство в учреждениях социальной защиты, чтобы обеспечить конфиденциальность консультирования клиентов и более благоприятную психологическую обстановку.

Направления развития

На основе анализа реализации пилотного проекта (п.2 программы-минимум) значительно сократить, а в перспективе - отменить льготы и скрытые дотации, введенные решениями органов местного самоуправления. Ввести вместо них адресные программы.

Перейти к строго заявительному принципу получения льгот и пособий, гарантированных федеральным, областным и местным законодательством. Право должно быть реализовано по желанию заявителя, а не автоматически.

Например, если действует местная льгота по оплате городского транспорта для пенсионеров, то желающие ею воспользоваться должны обратиться в органы социальной защиты за именным проездным билетом, действительным при предъявлении пенсионного удостоверения. Выплата компенсаций автотранспортному хозяйству будет учитывать не номинальное число горожан, пользующихся льготами, а реальное (на основе заявлений граждан). Возникшая экономия может быть использована для других социальных программ.

Чтобы стимулировать переход к заявительному порядку получения льгот, включать стоимостную оценку льгот в фактический доход при обращении за социальной помощью.

Например, вводится стоимостной эквивалент местной льготы по проезду на городском транспорте. На 1999 год пенсионер Иванов, практически не пользующийся транспортом, отказывается от этой льготы. Его доход, рассчитываемый при обращении за социальной помощью, уменьшается на соответствующую сумму. Иванов получает право получить действительно нужную помощь (например, теплую одежду или талоны на бесплатное питание).

Учесть опыт группы жилищных субсидий при реализации других социальных программ и оптимально использовать ее возможности при развитии системы социальной защиты в целом. На основе анализа результатов пилотного проекта рассмотреть вопрос о создании на базе группы жилищных субсидий и отдела социальной защиты Центра социальных пособий.

Четко разделить формальные и неформальные процедуры в принятии решений. Формальные процедуры будут сконцентрированы на этапе определения среднедушевого фактического дохода. Неформальные процедуры будут относиться к компетенции социального работника, которые вместе с клиентом определит его/ее потребности. Социальный работник, ведущий первичный прием в Центре социальных пособий, оценит потребности клиента и составит для него "пакет услуг", включая возможные субсидии, вещевую помощь, психологическое консультирование и др. Услуги могут быть оказаны благотворительными и религиозными организациями, а не только органами социальной защиты. При этом для социальных работников должна быть составлена карта учреждений и организаций социального обслуживания разных форм собственности.

Планомерно развивать финансовую базу социальной защиты, в том числе за счет оказания платных услуг. Для этого придать существующим социальным службам статус юридического лица, зарегистрировав соответствующие некоммерческие или муниципальные социальные учреждения. Дополнительно организовать обучение персонала финансовому менеджменту в некоммерческом секторе.

Развивать финансирование социальных программ на конкурсной основе, вводить муниципальный социальный заказ.

При формировании социальных программ органы местного самоуправления утверждают городских подрядчиков. Подрядчики определяют пакет конкретных заказов на выполнение работ по программе. Размещение каждого заказа проводится на конкурсной основе среди социальных учреждений всех форм собственности, включая общественные благотворительные организации. Например, программа по поддержке семьи, материнства и детства может включить комплексный заказ на оказание услуг беременным и кормящим матерям (в части покрытия расходов на услуги членам малоимущих семей; остальные клиентки пользуются платными услугами). В таком конкурсе могли бы принять участие муниципальные и общественные организации, женские консультации и центры планирования семьи. Победители подписывают контракт и получают статус городского подрядчика.

Развивать сотрудничество с общественными благотворительными организациями и бизнесом. Кроме заключения договоров на оказание услуг (в том числе по начислению и выплате пособий), возможны:

финансирование на конкурсной основе благотворительных программ, разрабатываемых общественными благотворительными организациями (см. Федеральный закон "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"),

целевое финансирование отдельных программ общественных объединений по их заявкам, то есть государственные/муниципальные гранты (см. Федеральный закон "Об общественных объединениях").

введение системы льгот благотворителям и другие меры по стимулированию благотворительности.

Раздел V. МОДЕЛИ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ

Глава 14. ОБЩАЯ МОДЕЛЬ ОКАЗАНИЯ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЯ

14.1 Оказание адресной социальной поддержки с учетом данных унифицированного "социального паспорта"

На рис.1 представлена общая схема оказания адресной социальной поддержки, на основе которой проводится моделирование обращений граждан и принятия управленческих решений в условиях конкретного города. Схема основана на разделении формализованных и неформализованных процедур.

Рекомендуется создать единый Центр социальных субсидий (ЦСС). В больших городах у него могут быть районные (окружные) отделения. Целесообразно создавать ЦСС на базе служб жилищных субсидий. Как правило, они имеют опыт работы по оценке доходов и достаточную техническую оснащенность.

Центр социальных субсидий собирает и анализирует информацию о доходах, ведет учет льгот и оформляет "социальный паспорт" семьи. Право на получение такого паспорта получают семьи и одиноко проживающие граждане с низким душевым доходом (критерий нуждаемости определяется по решению местной администрации). Сотрудники ЦСС проводят оценку доходов на основе представленных документов, а при необходимости и с помощью других мер - посещения на дому, запросов по месту работы и др.

Центр занимается начислением жилищных субсидий и других адресных видов денежных пособий и компенсаций, в том числе пособий по нуждаемости (если принято решение о реализации такой региональной или городской программы). ЦСС может заниматься также начислением детских пособий (при введении в действие нового законодательства о выплате только семьям с душевым доходом не выше 150 процентов прожиточного минимума). Все данные о семьях, обладающих "социальными паспортами", вносятся в базу данных. База данных содержит сведения о полученных семьями социальных выплатах и бесплатных (льготных) услугах, которые используются для корректировки дохода.

Схема оказания помощи основана на использовании метода социальной работы, который называется "ведение случая". Он включает три основных этапа:

Открытие дела/случая: определение нужд клиента, оценка положения и состояния клиента (включая оценку дохода), формирование плана обслуживания, выделение приоритетов в обеспечении потребностей, определение стоимости услуг, составление "пакета услуг", подписание договора с клиентом.

Непосредственное оказание услуг:

- в рамках ЦСС;

- в других организациях, которые оказывают социальное обслуживание в координации и при обмене информации с ЦСС.

Обзор проведенной работы и оценка оказанных услуг: оценка влияния оказанных услуг на положение клиента, формирование нового плана обслуживания с учетом изменившегося положения клиента, либо закрытие случая.

Социальные услуги могут оказываться на платной или бесплатной (льготной) основе, в последнем случае - при предъявлении "социального паспорта" малоимущей семьи.

При первичном обращении за помощью граждане приходят на прием в ЦСС, отдел социальной защиты или другую социальную службу по месту жительства.

Социальный работник проводит индивидуальное собеседование, в результате которого определяются потребности клиентов и формируются соответствующие пакеты социальных услуг, льгот и помощи.

Социальный работник планирует "путь", который клиенту/клиентке нужно пройти для решения кризисной ситуации. Социальный работник направляет клиентов в ЦСС для оценки доходов и определения права на получение такого паспорта, а при необходимости - начисления денежных субсидий и компенсаций.

Используя рекомендации социального работника, клиенты обращаются в различные социальные службы (центр социального обслуживания, благотворительную столовую, кризисный центр и др.). Это могут быть учреждения разной формы собственности, среди которых на конкурсной основе был размещен социальный заказ на оказание услуг малоимущим семьям. При получении социальных услуг бесплатно или на льготной основе в "социальном паспорте" ставится соответстветствующая отметка; сведения сообщаются в базу данных ЦСС для последующей корректировки дохода. Рекомендуется, чтобы завершающую фазу (оценка полученных услуг и закрытие договора) проводил тот же социальный работник, у которого клиенты были на первичном приеме.



Рис.1 Модель оказания адресной социальной поддержки с учетом данных унифицированного паспорта малоимущей семьи

14.2 Получение бесплатной социальной помощи в период ожидания адресного государственного социального пособия

Рис. 2 дает представление о том, как может быть организована социальная помощь, если будет действовать программа выплаты государственного (областного) адресного социального пособия. В случае, когда нет возможности одномоментно выплатить пособие по нуждаемости всем гражданам, имеющим на него право, целесообразно зарегистрировать этих граждан и сформировать очередь. Во время ожидания выплаты адресного пособия граждане смогут пользоваться другими видами социальной помощи. Порядок и приоритеты оказания поддержки устанавливаются решением органов местного самоуправления. Муниципалитеты определяют также критерий участия в городских социальных программах (городской норматив нуждаемости).

Рис. 2 Порядок получения бесплатной социальной помощи в период ожидания адресного государственного социального пособия

Глава 15. СОЦИАЛЬНЫЕ СУБСИДИИ (на примере программы родительских субсидий для г. Протвино)

15.1 Детские дошкольные муниципальные учреждения. Компенсации и льготы по оплату услуг

Общие сведения. В городе Протвино действуют семь детских дошкольных учреждений общего профиля (детские сады) и два учебно-воспитательных комбината (школа-сад), которые посещают две тысячи детей. Все девять учреждений являются муниципальными и находятся в ведении Отдела детских дошкольных учреждений Администрации города.

Нормативная база. Порядок финансирования детских дошкольных учреждений (ДДУ) определяется Постановлением ВСРФ от 06.03.92 № 2464 "Об упорядочении платы за содержание детей в детских дошкольных учреждениях и о финансовой поддержке системы этих учреждений". Согласно Постановлению до 20% стоимости содержания ребенка должна составлять родительская плата, остальное компенсируется из бюджета территориального образования, в ведении которого находится ДДУ. Постановление № 2464 дает право органам местного самоуправления устанавливать льготы по льготы по оплате услуг ДДУ.

Постановление Главы Администрации г.Протвино от 01.12.1995 № 743 "Об увеличении родительской платы за содержание детей в ДДУ" устанавливает родительскую плату в размере 15% от стоимости содержания ребенка. Дополнительно Положение "О порядке взимания, учета и распределения родительских взносов в муниципальных детских дошкольных учреждениях и учебно-воспитательных комплексах" от 02.11.1994 № 155 устанавливает льготы в виде компенсации родительской платы отдельным категориям населения (см.табл.15).

Таблица15. Льготы по оплате детских дошкольных учреждений

Категория населения	Льгота	Перечень документов, необходимых для получения льготы
Семьи инвалидов	бесплатное посещение	Заявление на имя заведующей ДДУ. Копия удостоверения инвалида
Семьи, потерявшая кормильца	бесплатное посещение	Заявление на имя заведующей. Копия удостоверения по потере кормильца (свидетельства о смерти)
Одинокие матери	50% оплата	Заявление на имя заведующей ДДУ. Копия удостоверения матери-одиночки
Семьи опекунов	50% оплата	Заявление на имя заведующей ДДУ. Копия удостоверения по опеке
Семьи сотрудников ДДУ	50% оплата	Заявление на имя заведующей ДДУ с визой директора ОДДУ.
Малообеспеченные семьи	50% оплата	Заявление на имя заведующей ДДУ. Справка о составе семьи. Справка о ежеквартальных доходах.
Семьи с двумя и более детьми, посещающими ДДУ	50% оплата за каждого второго и последующего ребенка	Заявление на имя заведующей ДДУ. Справка о составе семьи.

Положение № 155 устанавливает льготы по оплате малообеспеченным семьям, "где доход на одного члена семьи ниже минимального уровня". Но Постановление не указывает, как определяется этот минимальный уровень (критерий нуждаемости). В настоящее время Отдел детских дошкольных учреждений Администрации города в качестве такого критерия использует показатель минимальной заработной платы - 83,49 руб. В то же время при оказании других видов социальной помощи в качестве критерия нуждаемости используется прожиточный минимум.

Нормативное и фактическое финансирование (1997г.). Нормативные затраты на содержание ДДУ определяются Постановлением Губернатора Московской области от 04.07.97 № 160-ПГ "О временных финансовых нормативах для определения прогнозных показателей областного и местного бюджетов на социально-культурную сферу и жилищно-коммунальное хозяйство Московской области" (см. табл.16)

Таблица16. Нормативные затраты на содержание ДДУ

В 1997 г. фактические расходы городского бюджета на содержание детских дошкольных учреждений составили 6 009.4 (по детским садам 4 676 тыс.руб., по учебно-воспитательному комбинату - 1333,4 тыс.руб.); родительская плата - 742 тыс.руб (соответственно 577 тыс.руб. и 165 тыс.руб). Ежедневная родительская плата за одного ребенка - 2.9 руб., ежемесячная - 60.9 руб. (см. табл.17)

Таблица 17. Фактические расходы на содержание ДДУ

Фактические затраты на содержание детских дошкольных учреждений составляют 67% от норматива, что свидетельствует о значительном недофинансировании этой сферы. При этом местный бюджет компенсирует 89% фактических затрат на содержание детских дошкольных учреждений вместо расчетных 80%. С учетом льгот родительская плата составляет в общей сумме затрат не 15%, а только 11%. При этом полный учет льготников не ведется; данные есть только о 29 семьях, которые пользуются правом бесплатного посещения ДДУ; около 10 семей пользуются 50% скидкой как малоимущие.

15.2 Результаты анализа

Помимо прямых затрат на содержание детских дошкольных учреждений, городской бюджет осуществляет доплаты родителям в скрытой форме. В 1997 г. общая сумма таких доплат составила 608.3 тыс.руб., или почти 10% от общей стоимости содержания ДДУ. Это сопоставимо с величиной родительской платы (742 тыс.руб.). С другой стороны, это сопоставимо с расходами на различные городские социальные программы (например, содержание реабилитационного центра - 691 тыс.руб.).

Скрытая дотация образуется из-за разницы между федеральным нормативом родительской платы и местным нормативом. Местный бюджет фактически выплачивает скрытую дотацию в размере 5% стоимости содержания ребенка каждой семье, пользующейся услугами ДДУ, независимо от ее материального положения. В 1997 г. она составила 337.6 тыс.руб. (56% от общей суммы доплат родителям из городского бюджета). Это значит, что семья (независимо от дохода и уровня нуждаемости), получила из городского бюджета помощь в виде скрытой дотации на сумму 168.8 руб. на каждого ребенка, посещающего детский сад.

Компенсации за льготы по оплате. Льгота для населения означает компенсацию затрат ДДУ из городского бюджета: бесплатное посещение - это 100% компенсация, 50% оплата - это 50% компенсация.

По решению органов местного самоуправления льготы получают несколько категорий граждан. Не все социально-уязвимые группы населения (например, семьи безработных) включены в этот перечень. Но основная проблема состоит в том, что фактический доход семьи внутри выделенной категории может быть разным. Например, некоторые одинокие матери могут быть обеспеченными, другие - иметь доход ниже прожиточного минимума. Но городской бюджет выделяет одинаковые компенсации всем семьям льготников с разным уровнем дохода.

Таким образом, существующий порядок оплаты за посещение детских дошкольных учреждений не является эффективным, так как:

слабо защищает интересы малоимущих семей;

дает возможность семьям с высоким уровнем доходов получать скрытые дотации из городского бюджета.

15.3 Предложения

Разработать и реализовать адресную программу родительских субсидий. Это будет программа социальной помощи малообеспеченным семьям, чьи дети посещают муниципальные детские дошкольные учреждения.

Источник финансирования программы. Объем помощи, выделяемой из городского бюджета, останется прежним - 10% от общей стоимости содержания ДДУ. Изменится только порядок распределения этой суммы.

Родительская плата будет повышена до рекомендуемых на федеральном уровне 20%; существующие льготы по категориям населения, введенные по решению органов местного самоуправления, будут отменены. Одновременно нуждающиеся малообеспеченные семьи получат родительскую субсидию для оплаты услуг ДДУ. Введение субсидии позволит защитить интересы семей с низким доходом при повышении платы за ДДУ и отмене льгот.

Родительская субсидия - это целевая субсидия на содержание ребенка в муниципальном детском дошкольной учреждении, выплачиваемая этому учреждению от имени конкретной семьи по безналичному расчету. На эту сумму уменьшается родительская плата.

родительская плата = 20% стоимости содержания ребенка в ДДУ - родительская субсидия (1)

Субсидия не предоставляется семьям, воспитывающим детей дома или пользующимся услугами немуниципальных детских учреждений.

Получатели субсидии - нуждающиеся малообеспеченные семьи.

Порядок начисления субсидии. Желающие принять участие в программе подают заявление на имя заведующей детским дошкольным учреждением и предоставляют необходимые документы о доходе семьи (принимаются копии документов, собранных для получения других видов социальной помощи или справки о совокупном семейном доходе от органов социальной защиты и группы жилищных субсидий). Рассчитывается фактический совокупный и душевой доход. Он сопоставляется с критерием нуждаемости. Семьям, чьи доходы не превышают выбранный критерий, начисляется родительская субсидия. На эту сумму уменьшается родительская плата.

Глава 16. МУНИЦИПАЛЬНЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ

16.1 Общие положения

Переход к финансированию городских социальных программ на конкурсной основе позволит:

более эффективно организовать адресную социальную поддержку населения, дополнить предоставление пособий программами, направленными на решение наиболее острых социальных проблем (например, проблем инвалидов по интеграции в общество, проблем наркомании, социального сиротства и безнадзорности детей, насилия в семье и других);

обеспечить экономное, рачительное расходование бюджетных средств и средств внебюджетных фондов, повысить эффективность их использования;

найти дополнительные ресурсы за счет привлечения к решению социальных проблем общественных объединений граждан, некоммерческих и благотворительных организаций, которые опираются в своей деятельности на волонтерский труд, спонсорские и частные пожертвования; поддержать конструктивные социальные инициативы граждан;

способствовать привлечению частных инвесторов в социальную сферу;

гарантировать гласность и открытость реализации социальных программ;

способствовать развитию конкуренции и повышению качества социальных услуг.

Пример. Муниципальный заказ на оказание бесплатных или льготных социальных услуг малоимущим семьям - часть программы адресной социальной поддержки населения.

При переходе к адресной поддержке роль льгот по оплате социальных услуг для различных категорий населения резко снижается. На смену им приходят адресные субсидии и социальный заказ на оказание бесплатных и льготных услуг малоимущим семьям. Он распределяется на конкурсной основе среди социальных учреждений разных форм собственности. В их число могут войти музыкальные и художественные школы, центры медико-психологической помощи детям и подросткам, кризисные центры для женщин, центры планирования семьи, приюты дневного ухода, юридические консультации и общественные правозащитные приемные, медико-социальные учреждения по лечению от алкоголизма и наркомании, ассоциации родителей детей-инвалидов, центры содействия социальной реабилитации и занятости инвалидов и другие учреждения.

При обращении граждан в органы социального защиты проводится индивидуальное собеседование. В результате собеседования определяются потребности клиента и формируется соответствующий пакет социальных услуг, льгот и помощи. Социальные услуги могут оказываться на платной или бесплатной (льготной) основе, последнем случае - при предъявлении клиентом "социального паспорта" малоимущей семьи.

Социальный заказ - это механизм решения социально значимых проблем с привлечением организаций всех форм собственности и общественности (рис.3). Органы местного самоуправления определяют приоритеты социальной политики и перечень наиболее острых социальных проблем. На этой основе формируются пакеты социальных заказов. Размещение социальных заказов осуществляется на конкурсной основе. Обязательным условием является привлечение участниками конкурса дополнительных внебюджетных ресурсов.

Контракт заключается между заказчиком, выступающим от имени органа местного самоуправления, и организацией, победившей в конкурсе. Критерии выбора - подготовленность, организационная состоятельность, профессионализм организации, независимо от формы собственности. Заказчик осуществляет мониторинг и контроль за выполнением контракта.

Социальный заказ может координироваться с благотворительными программами банков и других коммерческих структур на принципах долевого участия (рис.4,5). В этом возможно создание специального Фонда социального заказа или использование городского внебюджетного фонда социальной защиты. Формируется общий Попечительский Совет, который определяет приоритетные социальные задачи, утверждает условия конкурса и обеспечивает контроль за результатами выполнения контракта.

16.2 Правовая база введения конкурсного подхода в социальной сфере

Гражданский кодекс РФ содержит правовые нормы принципиального характера о размещении государственных и муниципальных заказов в главе 30, затрагивающей договоры поставки, главе 37 - договоры подряда, а также в главе 57, посвященной проведению публичных конкурсов. Согласно Гражданскому Кодексу, конкурс - это публичное обещание специального вознаграждения (премии) за лучшее выполнение определенной его условиями работы. Конкурс предполагает соревновательное участие нескольких соискателей. Ст. 525-534 ГК регулирует отношения по поставке товаров для государственных нужд на основании контракта, ст. 763-768 - подрядные работы для государственных нужд , которые также могут осуществляться на основании контракта.

Закон РФ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" служит основой для разработки правовых актов по проведению различных конкурсов и тендеров.

Указ Президента РФ от 08.04.97 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупок продукции для государственных нужд" предусматривает конкурсный порядок распределения бюджетных средств. Им утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Хотя эти нормативно-правовые акты не учитывают специфику социальной сферы, разработка документации по социальному заказу на их основе вполне возможна. Так Постановление Министерства труда РФ от 27.03.96 №96 утвердило Временное положение о порядке проведения конкурса образовательных учреждений при размещении государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Осуществляется переход к конкурсному финансированию федеральных социальных программ, в частности, "Дети России".

Правовую основу привлечения некоммерческих организаций и общественных объединений к реализации социального заказа дополняют:

ст.17 Федерального Закона "Об общественных объединениях" (социальный заказ на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений на конкурсной основе);

ст.31 Федерального Закона "О некоммерческих организациях" (размещение среди некоммерческих организаций на конкурсной основе государственных и муниципальных социальных заказов);

ст.18 Федерального Закона "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (финансирование на конкурсной основе благотворительных программ, разрабатываемых благотворительными организациями).

Хотя большинство этих документов непосредственно касается государственных заказов, применяемые в них правовые нормы регулируют и сферу муниципального заказа.

Нормативно-правовая база размещения государственных и муниципальных заказов постепенно совершенствуется. К рассмотрению в Пятую Государственную Думу законопроект внесен депутатами А.Г.Головым и В.В.Борщевым, 18 февраля 1997 года состоялись парламентские слушания по законопроекту ("Думский вестник", 1997, N 2 (27), с. 98-114). В Тюменской области принят и вступил в силу закон - "О социальном заказе в Тюменской области" от 25.07.97 N 104.

16.3 Организация конкурса на размещение социального заказа

Основные задачи:

подготовка положений о конкурсах различного уровня и типовых контрактах;

проработка механизмов перераспределения бюджетных средств с выделением той части, которая будет распределена на конкурсной основе; приведение в соответствие времени завершения контрактов и финансового года;

обеспечение открытости и гласности принятия решений, ответственности сторон.

Более высокий уровень профессионализма требуется и от органов местного самоуправления, и от благотворительных организаций (пока не ясно, смогут ли последние на равных конкурировать в конкурсе с коммерческими структурами).

Ответственность за проведение конкурса несет муниципальный заказчик. Он формирует заказ, определяет характер выполняемых работ, требования к соискателям, ограничения на участие в конкурсе (например, может ли в конкурсе на размещение городского социального заказа участвовать организация, расположенная в другом городе) и другие условия. Рабочая группа из представителей заказчика, других заинтересованных органов управления и государственных учреждений и общественности готовит специальную документацию к конкурсу. Ее структура, как и уровень предъявляемых требований к соискателям, зависит от целей организаторов конкурса и форм поддержки ("жесткие" формы контрактов на выполнение услуг или более мягкие формы заказов на научно-методические разработки).

16.3.1 Типовая документация

Документация по конкурсам на заключение контрактов на предоставление услуг (выполнение социального заказа) может включать:

Введение и общая информация. Указываются цели объявления конкурса, характеристика социальной проблемы, анализ имеющихся услуг в этой области. Приводятся общие требования к объему работ/услуг, продолжительность выполнения. Сообщается, где можно получить дополнительную информацию.

Описание конкретных задач, включая спецификацию работ/услуг. Определяются количественные характеристики и стандарты качества работ/услуг. Устанавливается ответственность подрядчика.

Ограничения деятельности подрядчика (особенности рабочих мест и рабочего времени, гарантии доступности и безопасности предоставляемых услуг, ограничения в вопросах использования средств и другие). Квалификационные требования к персоналу.

Дополнительные обязанности подрядчика. Указываются обязанности, не связанные непосредственно с уже описанными работами/услугами. Например, учет жалоб клиентов, содействие мониторингу и оценке услуг с привлечением клиентов.

Обязанности заказчика. Определяются способы и сроки оплаты, предоставление технической и информационной поддержки и другие.

Оценка деятельности подрядчика. Определяются методы оценки с учетом интересов клиентов (например, не должна быть нарушена конфиденциальность оказания услуг).

Отчетность. Определяются формы и сроки отчетности, указываются документы, представляемые в качестве приложения.

Условия проведения конкурса и критерии выбора победителей. Приводятся формы заявок на участие в конкурсе.

Типовая форма заявки на получение финансирования для поддержки социальной инициативы (по типу гранта - благотворительного целевого пожертвования) может включать:

Описание организации (ее цели, история, основная деятельность и перспективы, ресурсы и квалификация персонала; опыт управления финансами).

Описание проекта:

- Анализ проблемы (в ее конкретных и разрешимых аспектах/определение потребностей людей, нуждающихся в услугах. Требуются объективные подтверждения социальной значимости проблемы (в том числе на основе анализа опроса населения, интервью и обсуждений с целевой аудиторией, публикаций в прессе и т.п.)

- Цели. Даются утверждения общего характера: что нужно сделать для разрешения проблемы выделенного типа (без количественных характеристик, но в определенных временных рамках).

- Задачи. Цели конкретизируются и представляются в измеримой форме.

- Результаты - конкретные и измеряемые количественно изменения ситуации, проанализированной на этапе постановки проблемы

- Методы. Как будут реализованы цели и задачи, кто это будет делать, какие ресурсы будут использованы. Определяется перечень необходимых ресурсов (информационных, интеллектуальных, материальных, финансовых и других), дается количественная оценка, указываются источники и способы привлечения ресурсов.

- Календарный план. Описываются основные этапы/шаги проекта с определением временных границ и персональной ответственности. Предоставляется последовательный или параллельно-последовательный план-график.

- Оценка результатов и отчетность. Оценивается, кто, по каким критериям и какими методами будет оценивать достигнутые результаты.

3. Бюджет.

- Общая стоимость и запрашиваемый объем финансирования.

- Оплата труда (персонал и внештатные сотрудники). Налоги и страховые выплаты.

- Основные прямые расходы (аренда и коммунальные услуги; командировки и транспортные услуги; оборудование; коммуникации; издательские расходы; канцелярские товары и другие расходы).

- Непрямые расходы.

4. Приложения.

- Резюме руководителей проекта.

- Копии свидетельства о регистрации и устава организации.

- Копии баланса за последний год.

- Письма поддержки.

- Образцы печатной продукции.

- Другие документы и материалы организации.

16.3.2 Распространение информации о конкурсе

Организаторы (конкурсная комиссия или представители заказчика) готовят информационное сообщение о конкурсе и обеспечивают его публичность. В сообщении указываются требования заказчика, общий объем финансирования, условия конкурса, сроки подачи заявок и объявления победителей, критерии отбора победителей; приводится форма заявок и перечень прилагаемых документов; контактная информация. Кроме публикации сообщения в СМИ рекомендуется разослать запросы о желании участвовать в конкурсе организациям, которые осуществляют деятельность в интересующей заказчика сфере. Заказчик должен оценить, есть ли в этой сфере конкуренция. В обязанности организатора конкурса входит прием и регистрация заявок, консультирование соискателей, уведомление об отказе в допуске к участию в конкурсе и другие действия.

Принятие решений

При организации конкурса может быть несколько вариантов распределения ответственности:

Заказчик формирует конкурсную комиссию из числа своих представителей, представителей органов власти и органов местного самоуправления, независимых экспертов и общественности. Председатель конкурсной комиссии назначается государственным/муниципальным заказчиком. Конкурсная комиссия на основании требований заказчика и подготовленной документации проводит конкурс и определяет победителей.

Заказчик формирует экспертный совет из числа независимых экспертов, представителей общественности и других заинтересованных сторон. Председатель совета назначается муниципальным заказчиком. Конкурс проводит сам заказчик. Экспертный совет дает заключения по заявкам соискателей и рекомендации по выбору победителей, окончательное решение принимается государственным заказчиком.

Не допускается конфликт интересов. Если сотрудник/ца организации или члены его/ее семьи входят в состав конкурсной комиссии или экспертного совета, то данная организация не может участвовать в конкурсе.

Критерии выбора победителей зависят от приоритетов государственного заказчика. Соискатели должны продемонстрировать компетентность, дееспособность, наличие опыта, высокий уровень проектной проработки своих предложений. При размещении социального заказа контракт получает кандидат, обеспечивший наилучшее сочетание цены и качества услуг. При финансировании социальной инициативы важны ее актуальность, наличие общественной поддержки.

Конкурс может проводиться в один или несколько этапов. Если услуги стандартны и требования к ним четко определены, то основной фактор при размещении социального заказа - ценовая конкуренция. Конкурс можно проводить в один этап. Если услуги нестандартны и могут быть предоставлены несколькими разными способами, то определяющее значение имеет конкуренция квалификации и качества предлагаемых услуг. При условиях приемлемости ценовых параметров выбор осуществляется по критерию квалификации. При проведении конкурса в два этапа вначале оцениваются предложения собственно по услугам, допускаются переговоры относительно спецификации услуг. На втором этапе выбор проводится по критерию цены.

Заявки на поддержку социальной инициативы также могут рассматриваться в два этапа. На первом этапе отбираются предложения, соответствующие условиям конкурса, и уточняются дополнительные вопросы к соискателям. Выбор победителя на втором этапе проводится на основе более полной информации, оценивается способность соискателей к развитию своих проектов.

Оценка претендентов начинается с анализа письменных заявок по выбранным критериям (часто используется определенная шкала баллов). Члены конкурсной комиссии/экспертного совета заполняют соответствующие оценочные анкеты. Обычно одна заявка оценивается не менее, чем двумя экспертами. Общее мнение по заявке формируется на заседании комиссии/совета. Заявки сравниваются и выбираются финалисты. Если конкурс проводится в два этапа, то финалисты участвуют в интервью. Цель интервью - получение дополнительной информации или переговоры по корректировке предложений, спецификации услуг (цена не обсуждается).

Заказчик заключает договор с победителем конкурса. Победителям могут быть предложены пилотные контракты на небольшое время или небольшой объем работ/услуг, которые позволят оценить эффективность сотрудничества с каждым из них. На основе такой оценки полномасштабный контракт может быть заключен с одним или несколькими подрядчиками.

Раздел VI. ФОРМАЛИЗОВАННЫЕ ПРОЦЕДУРЫ ПРИ ОКАЗАНИИ АДРЕСНОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ НАСЕЛЕНИЮ

...