Информационное обеспечение планирования социального развития города

В Таблице 2 приведено небольшое сравнение стран-лидеров по индексу человеческого развития и России (за 2015 год).

Таблица 2. Сравнение России и стран-лидеров по ИЧР.

Видно, что, действительно, человеческий капитал по основным направлениям в России развит недостаточно. Основную проблему составляет относительно низкая ожидаемая при рождении продолжительность жизни и низкий валовый национальный доход. По фактической продолжительности обучения Россия практически не отстаёт от стран-лидеров, в то время как значительно отстаёт по ожидаемой -- вероятно, потому что страны-лидеры провели какие-то кардинальные реформы системы образования, из-за чего ожидаемая продолжительность обучения значительно возросла. В этом и заключается международная конкуренция, и пока что другие страны опережают Россию не только «в статике» (средняя продолжительность образования), но и «в динамике» (ожидаемая продолжительность).

Природа

Также значимым фактором является окружающая среда, природно-климатические условия. Ещё Ш. Л. Монтескьё в восемнадцатом веке предложил теорию, положившую начало географическому направлению в социологии: географический детерминизм. В соответствии с этим направлением, общество предопределяют географические факторы: климат, ресурсы, размер территорий. И если в целом эта социологическая школа перестала существовать к началу прошлого века, потому что нельзя объяснить все социальные явления через географический фактор, нельзя также и отрицать, что и климат, и наличие ресурсов сильно влияют на всестороннее развитие общества.

Борьба с окружающей средой за выживание повышает жизнеспособность общества, наличие ресурсов даёт больше возможностей для применения и развития технологий, особенно ярко это проявлялось на начальных этапах человеческой истории. Междуречье, Египет, Персия, Греция и Рим располагали богатыми ресурсами, за счёт чего смогли обеспечить себе процветание и даже временное лидерство в масштабах всего Древнего мира. Вместе с этим народы из менее благоприятных регионов были вынуждены тратить все скудные ресурсы на борьбу с окружающей средой -- в частности, на севере -- строить более теплые дома, обогревать жилище большую часть года, изготовлять и носить тёплую одежду. Таким образом, их развитие замедлялось из-за острого дефицита ресурсов, и они проигрывали конкурентную борьбу.

Но на более поздних этапах стал сказываться обратный эффект. Страны, которые достигли относительного благополучия, не были заинтересованы в дальнейшем развитии -- и в результате сминались под натиском более агрессивных конкурентов, агрессивность которых была обусловлена дефицитом ресурсов. Так произошло с Египтом, Персией, Грецией, и Римом.

В ещё более поздний период избыток ресурсов позволяющий осуществлять стабильное существование без необходимости технологического развития, привёл ещё и к крайней технологической отсталости многих «изобильных» стран, потому как менее удачливые страны были вынуждены искать более эффективные способы расходования ограниченных ресурсов -- и в итоге находили значительно более эффективные, которые нивелировали различие в ресурсах с «изобильной» страной. Есть мнение, что подобное произошло и с Россией: большие запасы нефти и иных ресурсов мешают интенсивному и инновационному развитию, позволяя жить за счёт экспорта. Эта проблема называется «проклятием ресурсов» или «голландской болезнью». Несмотря на то, что у этой теории есть критики, нельзя не признать, что природа и обеспеченность ресурсами действительно играют важную роль в развитии общества -- и поэтому природный фактор является основным.

Стоит отметить, что вышеуказанные факторы влияют одновременно на все четыре подсистемы -- экономику, политику, культуру и экологию и чётко разграничить их вклад не представляется возможным.

«Умозрительная» социальная структура, несомненно, имеет и конкретные проявления в физическом мире. Если традиции, обычаи и ритуалы являются нематериальным проявлением, «печатью» особенностей данного общества, то в материальном мире уровень развития общества выражается, прежде всего, через поселенческую структуру. Человеческие поселения, во-первых, действительно в некоторой степени являются отражением социальной структуры, а, во-вторых, демонстрируют связь уровня развития этой структуры с уровнем развития технологий. Демонстрируя становление поселения, города, Г. Зиммель пишет: «Первейшая стадия социальных образований, следующая: небольшой круг, резко ограничившийся от соседних, чужих или враждебных кругов, но сомкнувшийся в самом себе; он представляет каждому отдельному члену только ограниченное поле для развития своих личных качеств и для свободной деятельности. […] Самосохранение очень юных обществ требует строгого ограничения и единства и не может потому разрешить индивиду свободу и своеобразность внутреннего и внешнего развития. […] Постольку, поскольку группа растет, -- численно, пространством, значением и жизненным содержанием, -- постольку ослабевает ее непосредственное внутреннее единство, и резкость первоначального ограничения смягчается взаимными отношениями и связями; одновременно с этим индивид получает свободу деятельности в гораздо большей степени, чем ее давала первоначальная замкнутость, что делает необходимым разделение труда в разросшейся группе.» Таким образом, в поселенческой структуре отражается уровень социального развития, которая, в свою очередь, определяется степенью разделения труда и, по терминологии Дюркгейма, «социальной солидарности». По характеру поселения можно определить и основное занятие населения, и ступень технологического, а также общественно-экономического развития. В то время, как у оседлых земледельцев были стационарные жилища, образующие постоянные посёлки, племена, занимающиеся преимущественно выпасом скота, кочевали, не имея постоянного жилища. Таким же разительным образом «ремесленные» города отличались от земледельческих деревень, первые индустриальные районы -- от старых «традиционных», а бизнес-кварталы -- от промышленных районов. Таким образом, в результате развития общества были созданы предпосылки для коренных изменений в социальной структуре, получившие воплощение в виде тотальной урбанизации. К двадцатому веку город стал основным типом поселения в индустриально-развитых странах. Интересно отметить, что в СССР предпосылки к урбанизации и массовой пролетаризации были созданы искусственно, что можно рассматривать как один из первых значимых итогов управления социальным развитием в нашей стране.

Место планирования в управлении социальным развитием

Современное общество представляет собой сложную динамическую систему. В этой системе существует множество регулятивных механизмов: юридическое право, социальные нормы, традиции. Все они решают одну задачу: задачу сохранения и поддержания целостности общества. Человечество уже довольно давно изучило генезис и функции различных элементов и институтов общества и в связи с этим осознало потребность в более контролируемом управлении социальными процессами. Если сперва самоорганизация происходила стихийно, то теперь человечество попыталось взять под свой контроль и само себя. Предшествующие типы государства (феодальные, рабовладельческие) были основаны на прямом насилии. Затем, в связи с трансформацией производственных отношений и развитием общества, появились иные рычаги воздействия: экономические, идеологические, психологические. Эти рычаги оказались более эффективны, поэтому теперь государство регулирует общество не насилием, а с помощью иных средств принуждения. Кроме того, в настоящее время управление социальным развитием может проводиться как «сверху» -- централизованно, со стороны государства, так и «снизу» -- практически стихийно, через различные общественные организации. Однако во втором случае такое управление носит недолговременный, нестратегический характер, потому что для стратегического управления нужны ресурсы и выстроенная система, способная осуществлять такое управление независимо от смены конкретных исполнителей на местах, на протяжении долгого времени. Общество, способное к такому децентрализованному, но слаженному самоуправлению и принято называть гражданским обществом, однако в России, к сожалению, оно не сформировано в достаточной мере.

Развитие общества понимается как такие его изменения, которые способствуют укреплению связей и повышению устойчивости системы перед внешними и внутренними вызовами (в противовес распаду, гибели общественной системы, возможной в результате ослабления этих связей). Таким образом, перед управляющем субъектом встает важный и сложный вопрос: «Какие именно изменения можно и нужно внедрить в это общество для того, чтобы оно стало лучше?». При этом, разумеется, это «лучше» -- понятие очень расплывчатое и всегда нуждающееся в формализации. В результате введения необходимых уточнений из него получается конкретная целевая установка, которую и пытаются достичь субъекты, управляющие социальным развитием. Поставив перед собой целевую установку, органу управления необходимо определить своё дальнейшее поведение: какие именно действия необходимо осуществлять для достижения цели. Тут, разумеется, следует учитывать имеющиеся ресурсы и прогноз на будущее: какой объем ресурсов будет доступен завтра, как именно повлияют те или иные действия на общество. Кроме того, учитывая значительную продолжительность внедрения изменений, необходимо разработать систему плановых показателей и сроки их достижения для оценивания процесса реализации плана. Именно этот этап обычно и называется планированием, хотя правильнее его было бы назвать программированием, так как планирование -- это инструмент, необходимый для повышения рациональности управления. Определившись с планами, управляющий орган начинает претворять их в жизнь, регулярно сверяя достигнутые результаты с плановыми показателями и при необходимости внося коррекции. Для этой цели на этапе планирования вместе с непосредственно планами разрабатываются системы показателей, позволяющие дать как промежуточные оценки ходу реализации плана, так и итоговые -- после того, как план завершён или истекло отведённое на его исполнение время. Процесс управления каким-либо объектом в общем виде представляет собой следующую последовательность действий: инвентаризация ресурсов, целеполагание, прогнозирование, программирование и реализация. Иногда планирование относят к программированию, однако это неверно: планирование необходимо рассматривать более широко, как включающее в себя все стадии управления вплоть до реализации.

Обычно принято разделять планирование на стратегическое, наибольшего масштаба, и более локальное -- оперативное, которое близко по смыслу с программированием -- составлением конкретной последовательности необходимых действий. Любой процесс управления на этапе программирования рекурсивно разбивается на такие же по структуре подпроцессы со своими локальными целеполаганием, прогнозированием и программированием. Планирование вышестоящего процесса по отношению к нижестоящему всегда будет стратегическим по сути, независимо от масштаба. Аналогично, планирование нижестоящего процесса по отношению к вышестоящему всегда будет даже не всего лишь программированием. Чтобы дойти до пункта назначения, нужно начать движение и преодолеть определённое расстояние. Чтобы начать движение, нужно сделать шаг. Чтобы сделать шаг, нужно оторвать ногу от земли -- и так далее. Поэтому принципиально это разделение не столь важно, это лишь условная конвенция, устанавливающая, что планирование на длительные периоды (более 5 лет) с абстрактно сформулированными целями называется стратегическим, более проработанное на короткие периоды (1-3 года) -- текущим, и детально прописанные краткосрочные планы на ближайшие месяцы (до года) -- оперативным.

Планирование в процессе управления социальным развитием является наиболее уязвимым -- и при этом критически важным. Если планирование проведено некачественно, то вся остальная (и наиболее затратная) работа по внедрению плана, не соответствующего реальной ситуации, обречена на провал.

Планирование социального развития требует регулярных замеров уровня развития: непосредственно перед началом внедрения той или иной программы, в процессе (с определённой частотой) и в конце. На каждом этапе фактические значения сравниваются с целевыми (планируемыми), на основе чего делаются выводы об эффективности программы и необходимости корректировки плана. При выборе конкретных измеряемых критериев для оценивания уровня развития мы предлагаем руководствоваться следующими рассуждениями. Социальное развитие общества в целом характеризует уровень развития человека, которое, в свою очередь можно определить, установить и замерить через его потребительское поле. Гармонично развитая личность имеет сбалансированные материальные и духовные потребности, которые данное общество позволяет удовлетворить, предоставляя соответствующие возможности. Уровень материальных потребностей должен быть достаточный для комфортного физического существования человека; при этом без излишнего потребительства (грань между «нормальным» потреблением и консьюмеризмом -- предмет отдельной дискуссии). Духовные потребности определяют мировосприятие человека и, соответственно, выражаются в организации его поведения. Управление развитием общества, в таком случае, выражается в искусственном изменении структуры потребительского поля. Соотношение между материальной и духовной составляющими, а также сама их структура -- предмет отдельного исследования. Эта «идеальная» структура потребительского поля не может быть постоянной и регулярно меняется, так как меняются окружающие условия, меняются конкретные потребности и способы их удовлетворения. Соответственно, устанавливать эту целевую идеальную структуру потребностей необходимо с некоторой регулярностью: например, при разработке очередной стратегии социального развития -- раз в пять-десять лет.

В свою очередь, целеполагание, прогнозирование и программирование представляют собой не что иное, как технические манипуляции с данными. Полученная на входе информация обрабатывается, на основе неё ставятся цели и задачи, предполагается будущая обстановка и разрабатывается детализированный план. Здесь точно так же, как и в любой другой области человеческой деятельности, тесно связанной с обработкой информации, действует принцип «garbage in, garbage out». Если изначальные данные оказались недостоверными или неполными, то вся последующая работа превращается фактически в пустую трату ресурсов: поставленных целей в заявленные сроки достичь не удастся. Таким образом, планирование (куда можно включить прогнозирование и полагание) -- это наиболее важный этап, критическое место в управлении социальным развитием, а точно таким же критическим местом для самого планирования является его информационное обеспечение.

Планирование социально-экономического развития в РФ

Теоретический вопрос социально-экономического планирования в отечественной науке рассмотрен весьма подробно, предложено множество методик оценки планов, систем индикаторов и целевых показателей, ещё с советских времён. Таким образом, теоретический фундамент отечественного планирования был заложен ещё советскими исследователями, что объясняется плановым характером многих сторон жизни общества, регулируемых государством. Аналогично, практически реализованная в Российской Федерации система управления социально-экономическим развитием во многом унаследована от СССР. Соответственно, так как в СССР государство единолично контролировало все сферы общественной жизни, до сих пор в вопросах социального развития у нас доминируют государственные органы управления, а роль общественных организаций несущественна. Далее мы кратко рассмотрим плановую систему, созданную в Советском Союзе, затем -- систему управления социально-экономическим развитием России, обратимся к актуальным проблемам планирования и наконец разберём, как осуществляется управление социальным развитием в отдельно взятом городе (на примере Санкт-Петербурга).

Предыстория

В самом начале становления Советский союз столкнулся с серьёзной проблемой: чрезвычайно острый дефицит ресурсов, препятствующий экстренно необходимым преобразованиям. Аграрное состояние общества являлось серьёзным тормозом модернизации и источником отсталости экономики. Командная экономика, важным звеном которого было государственное планирование, позволила в краткие сроки и бесчеловечными методами изъять ресурсы у крестьянства и направить их на индустриализацию. Также необходимо отметить, что первое время в СССР не было единой и стройной системы планового регулирования, а был фактически хаос, сопутствующий всем переходным периодам. Однако с течением времени ситуация выправлялась, приобретала всё более гуманный и рациональный вид.

В результате в «позднем» СССР управление экономическим и социальным развитием происходило полностью централизованно. Существовал Государственный плановый комитет (Госплан), который составлял планы, принимавшиеся затем высшим органом исполнительной власти -- Советом Народных Комиссаров (позже -- Министров) -- и следил за их исполнением. Утверждённые планы директивно передавались исполнительным органам власти -- министерствам, откуда передавались сперва на республиканский (союзный) уровень, затем на краевой и районный. На всех этапах существовали органы, отвечающие за исполнение государственного плана, для чего они, основываясь на вышестоящем плане, составляли собственные. Таким образом план доводился вплоть до отдельных предприятий, где, в свою очередь, ставились плановые задачи перед работниками. В разработке государственных планов принимали участие большое число различных ведомств, среди них: Научно-исследовательский институт планирования и нормативов, Научно-исследовательский экономический институт, Институт комплексных транспортных проблем, Совет по изучению производительных сил, Центральное статистическое управление СССР, а также ряд министерств и ведомств СССР. Координацию осуществлял сводный отдел народнохозяйственного плана Госплана. По одному перечню видно, что система была громоздкая и рассматривала вопросы народного хозяйства действительно комплексно и всеобъемлюще. Схема утверждения и разработки государственного плана приведена на Рисунке 1

Рисунок 1. Схема утверждения и разработки плана развития народного хозяйства СССР (на 1972 год).

По большинству направлений народного хозяйства существовали унифицированные методики расчёта показателей для возможности оценивания ситуации и планирования. В частности, существовали системы показателей для планирования развития общественного питания, розничного товарооборота, бытового и коммунального обслуживания, благосостояния народа, а также развития образования, культуры и здравоохранения. Для этого использовались нормативы, основанные на сугубо количественных показателях, например, «количество киноустановок на 1000 жителей» или «количество больничных коек на 10000 жителей». Если для описания и оценивания экономических процессов количественные показатели хороши, то очевидно, что, например, оценить уровень культурного развития через обеспеченность населения киноустановками не представляется возможным. Оценивание таких сложных феноменов как социальное или культурное развитие требует качественных методов. С другой стороны, качественные показатели здесь использовать затруднительно, прежде всего, потому что такая оценка субъективна и зависит от оценщика. В масштабах государства, особенно такого большого и неоднородного, как СССР, это категорически неприемлемо. В результате возникает необходимость выражения принципиально качественных характеристик в количественных показателях. Данная задача не была эффективно решена. Отчасти это вызвано тем, что приоритет при планировании отдавался экономическому развитию, преимущественно для укрепления оборонной сферы, а социальное развитие оказывалось на заднем плане. Подобный приоритет при целеполагании объясняется тем, что на полное удовлетворение всех потребностей, в том числе и в социальном развитии, ресурсов не хватало -- и руководство СССР приняло решение сперва построить материально-техническую базу для изобилия, а затем уже полностью переключиться на потребности граждан, однако выполнить этот план не удалось. Хотя в итоге, разумеется, по сравнению со многими странами СССР обладал высоким уровнем социального развития, если понимать социальное развитие в узком смысле и оценивать его в количественных показателях -- например, с помощью индекса развития человеческого потенциала. При этом планированию непосредственно социального развития долгое время в СССР не уделяли должного внимания. Как говорилось выше, лишь в 1960-70-х гг., под руководством В. Я. Ельмеева, была разработана первая методика планирования социального развития региона, которая, в свою очередь, базировалась на опыте планирования социального развития трудовых коллективов предприятий.

Планирование социально-экономического развития в России

Несмотря на то, что с упразднением Госплана в 1991 году плановая система была разрушена, уже в 1995 году в России был принят Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», восстанавливающий стратегическое социально-экономическое планирование. В нём были зафиксированы некоторые понятия и принципы, по которым должно быть устроено социально-экономическое прогнозирование в РФ. Устанавливались три типа прогноза: долгосрочный (на десятилетний и более период, с пересмотром каждые пять лет), среднесрочный (на срок до трёх лет, с ежегодными корректировками) и краткосрочный (ежегодный). Также между ними устанавливались определённые зависимости: они должны быть взаимосвязанными и согласованными друг с другом. Эти типы прогнозов изображены на схеме ниже (Рисунок 2).

Рисунок 2. Классификация видов прогнозов по сроку.

Каждый прогноз составлялся в трех вариантах: оптимистический, реалистический (базовый) и пессимистический; каждый учитывался в планах. Однако в целом этот закон был недоработан, в частности, упор делался скорее на пассивном прогнозировании, нежели на проактивном управлении развитием. В 2014 году был принят Федеральный закон от 28.06.2014 №172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», в связи с чем предыдущий закон от 1995 года утратил силу. Новый закон был значительно расширен и дополнен. В нём разграничены понятия такие понятия как «планирование» и «прогнозирование», «прогноз социально-экономического развития» и «прогноз научно-технического развития» и т.п. -- всего дано определение тридцати шести основным понятиям против трех в законе от 1995 г. Также новый закон установил сроки планирования: среднесрочный период -- от трёх до шести лет, долгосрочный -- более шести лет. Также он разграничил полномочия в зависимости от уровня субъекта на федеральный, региональный (субъекта федерации) и муниципальный (поселения) уровни. Деятельность по управлению развитием, в соответствии с законом, включает в себя все вышеуказанные этапы с некоторой детализацией: целеполагание, планирование, прогнозирование, программированию (разработке программ, направленных на достижение плана), а также мониторингу и контролю реализации. Единственно -- законодательно в явном виде не установлена предварительная инвентаризация ресурсов, однако фактически этот этап предваряет каждую программу отдельно. Сама реализация планов делегирована субъектам власти на местах.

Нынешняя система планирования социально-экономического развития унаследовала методику от советской, хотя по форме и содержанию принципиально изменилась. Главное новшество заключается в том, что директивное планирование изменено на регулятивное (индикативное, направляющее).^, Впрочем, некоторые исследователи считают индикативное планирование лишь одним из видов неадминистративного планирования, наряду с двумя другими: целевым и стратегическим. Однако существующую сейчас в России систему планирования, по признанию этих же исследователей, нельзя чётко отнести ни к одной из этих категорий, поэтому мы не будем останавливаться на этих деталях.

На практике иногда в современной системе планирования проявляются и командно-административные элементы: существуют прецеденты, когда федеральная власть ставила конкретные задачи по достижению определённых показателей не столько рекомендательного, сколько принудительного характера -- например, т.н. «майские указы». Эти указы состояли из поручений, которые затем были переданы региональным властям для исполнения. При этом те показатели, которые можно было выполнить с помощью единовременного выделения бюджетных резервов или манипуляций со статистикой, действительно были выполнены, в то время как другие, более жёстко связанные с возможностями экономики и реальным миром -- оказались неисполненными даже на бумаге. Скорее всего, проблема кроется в том, что целеполагание не было интегрировано с прогнозированием, либо прогноз оказался слишком оптимистичным.

Актуальные проблемы

Несмотря на глубокую теоретическую проработанность вопросов планирования и имеющийся опыт применения данной теории на практике, многие проблемы советского планирования до сих пор актуальны. Вернее, одна большая проблема: несоответствие планов объективной реальности. Во многом эта проблема обусловлена проблемами прогнозирования макроэкономической обстановки, особенно долгосрочного прогнозирования -- учитывая, что стратегии социального развития опираются не только на прогнозы ответных социальных изменений, но и на сугубо экономические прогнозы поступления ресурсов на реализацию этих стратегий. Неверный прогноз приводит к нереалистичности плана. Для нивелирования этого негативного фактора составляются несколько прогнозов: оптимистический, пессимистический и консервативный, каждый из которых учитывается при составлении стратегии. Пессимистичному прогнозу соответствует некоторый минимальный перечень задач, которые должны быть выполнены, а оптимистичному, если всё идёт хорошо и ресурсов хватает, -- наоборот, расширенный. Однако и при такой вариативности иногда даже пессимистический прогноз не способен предугадать настоящий ход событий, потому что на деле представляет всего лишь интерполяцию существующих тенденций внутри некоторого окна доверительного интервала. Для иллюстрации можно привести прогноз цен на нефть, на который опирались составители Концепции долгосрочного развития «Стратегия-2020» в 2010-2012 гг. (Рисунок 3). Сейчас можно констатировать, что ни базовый прогноз (по 10-летней скользящей средней), ни «фактический» не подтвердились; из-за этой и других серьёзных прогностических ошибок эта концепция в итоге и провалилась -- то есть оказалась невыполнима в установленные сроки.

Рисунок 3. Прогноз цен на нефть в «Стратегии-2020».

Следует отметить, что вышеуказанные проблемы актуальны во всех сферах человеческой деятельности, где требуется планирование. В то время как планирование социального развития, несомненно, имеет свою особую специфику, лишь добавляющую сложностей. Прежде всего, объектом управления в данном случае выступают социальные связи, отношения между индивидами, структура общества -- именно то, чем социология занимается и чему до сих пор, как известно, не может предложить единого объяснения. То есть сам объект управления изучен не до конца; выявленные на настоящий момент законы достаточно абстрактны и их применение не даёт точных прогностических результатов. Кроме того, для эффективного управления системой необходимо быстро получать обратную связь. В случае с обществом первые изменения в ответ на произведенные вмешательства могут проявиться лишь через несколько лет после начала внедрения стратегии, не говоря о сроках достижения итоговых целей. Социальная трансформация носит затяжной характер и происходит неравномерно. И самое главное -- возможные последствия неудачных, непродуманных действий управляющего субъекта могут оказаться катастрофичными. В качестве примера можно привести практически по всем параметрам негативный пример управления социальным развитием -- переход от социализма к капитализму, реализованный в нашей стране. По оценке современных исследователей, российское общество после социально-экономических реформ 90-х гг. до сих пор находится в переходной стадии, несмотря на то, что реформы были направлены на значительно более быструю трансформацию общественно-экономического уклада. Последствия этих реформ оказались разрушительными: такие индексы как ИРЧП (ИЧР), уровень жизни, продолжительность жизни и прочие социально-экономические показатели резко и значительно снизились. Возможно, в данном примере недостатки кроются в том, что в этом запланированном переходе внимание было уделено макроэкономической трансформации без детального прогнозирования социальных последствий (в частности, упущение из виду неготовности ментальности «советского человека» к рыночной экономике), однако это совершенно отдельный вопрос. Таким образом, управление социальным развитием -- процесс сложный, тонкий и ответственный.

Известно, что в настоящее время стратегическое планирование в нашей стране небезупречно -- судить об этом можно хотя бы по результатам реализации последних стратегических программ (один из примеров -- «Стратегия-2020» -- был затронут выше). Возникает вопрос: «в чём дело»? Основными типичными проблемами отечественного стратегического планирования социально-экономического развития, в тезисном виде, являются:

a) Отсутствие единой методологии;

b) Недостатки организационного обеспечения процесса;

c) Отсутствие какой-либо инициативы «снизу» при разработке стратегии (на уровне муниципалитетов);

d) Общая слабость содержательной части создаваемых на региональных уровнях стратегий, размывание целей и задач («отсутствие стратегического видения будущего»);

e) Ошибки при делегации услуг по составлению стратегии внешним экспертам (плохой подбор экспертов или неправильная постановка технического задания);

f) Противоречия между разрабатывающей стратегию исполнительной и утверждающей её законодательной властями;

g) Недостаток времени на всестороннюю подготовку стратегии -- незавершенность стратегий;

h) Невнимание к макроэкономическому прогнозированию;

i) Недостаток творческого фактора;

j) Неприятие негативных явлений.

Эти проблемы в различной степени актуальны в разных регионах России, вносят разный вклад в планирование и решаются тоже по-разному. Нас не интересуют чисто организационные или кадровые вопросы, но далее мы затронем как минимум три пункта, так или иначе связанных с информационным обеспечением. Это отсутствие вклада в планирование на нижних уровнях (c), отсутствие стратегического видения будущего (d) и невнимание к макроэкономическому прогнозированию (h).

Планирование социального развития в Санкт-Петербурге

Система управления социальным развитием Санкт-Петербурга складывалась на протяжении долгого времени и к настоящему моменту включает в себя множество элементов. В процессе управления социальным развитием непосредственно принимают участие и исполнительная, и законодательная ветви власти. В частности, в структуре исполнительных органов власти Санкт-Петербурга имеется Комитет по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга, основными задачами которого являются координация деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития Санкт-Петербурга, государственного планирования, разработки и реализации социально-экономической политики в Санкт-Петербурге^,. Таким образом, именно этот комитет занимается вопросами, рассматриваемыми в данной работе -- вопросами планирования социального развития.

В условиях реформации российской экономики и развития принципов федеративности страны, всесторонний системный кризис вызвал также кризис сферы социальной, оказавшейся в тисках бюджетного дефицита. Из сложившейся ситуации федеральной властью был найден выход: перенести ответственность за социальное развитие на региональный уровень. Соответственно, первые шаги по управлению социально-экономическим развитием Санкт-Петербурга были предприняты ещё в 1990-х гг., вместе с возрождением социально-экономического планирования в постсоветской России. Санкт-Петербург стал первым городом в России, в котором был разработан и принят Стратегический план развития -- в 1997 г. В этой стратегии, разработанной МЦСЭИ «Леонтьевский центр», были проанализированы основные конкурентные преимущества и недостатки Петербурга по сравнению с другими городами и регионами, а также внешние тенденции, которые могли бы оказать влияние на развитие города (SWOT-анализ). Основной целью было заявлено стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения Санкт-Петербурга. Однако так как эта формулировка слишком размытая и широкая, то цель была переформулирована следующим образом: формирование Санкт-Петербурга как интегрированного в российскую и мировую экономику многофункционального города, обеспечивающего высокое качество среды жизнедеятельности и производства. Улучшение качества жизни предполагалось достигнуть через повышение доходов населения за счет роста экономики и улучшение общих условий жизни за счет повышения эффективности расходования бюджета города. Для этого были выделены четыре стратегические направления: формирование благоприятного хозяйственного климата; интеграция в мировую экономику; улучшение городской среды; формирование благоприятного социального климата. Каждое направление включало в себя перечень программ, всего 22 программы. Действие плана завершилось в 2004 году, при этом к 2003 году реальное развитие событий соответствовало плану на 75%, что составители расценивают как успех.^,Таким образом, был создан прецедент индикативного планирования на региональном уровне в истории России, причём успешного.

Стратегическое планирование получило продолжение в действующем по сей день Генеральном Санкт-Петербурга, принятом в 2006 году. Однако Генеральный план фокусируется на пространственном развитии города и рассматривает экономические, социальные, экологические и другие вопросы через призму градостроительства. По этой причине, чтобы устранить возникшую по завершении Стратегического плана 1997 г. лакуну, в 2007 году была принята Концепция социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2025 года, более масштабная и располагающая более широким набором средств для достижения целей, чем Генеральный план. В её разработке также активное участие принимал МЦСЭИ «Леонтьевский центр». Эта концепция неоднократно пересматривалась, в 2012 году её горизонт планирования был сокращён до 2020 года, а в 2013 году началась разработка новой стратегии, которая должна была учесть недостатки и ошибки предыдущей -- так и не показавшейся на свет Стратегии развития до 2020 года. В 2013-2014 гг. Комитет по экономической политике разработал Стратегию социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года-- базовый документ настоящей системы планирования Санкт-Петербурга. В процессе активно проводились общественные обсуждения, форумы и экспертные дискуссии; принимались пожелания горожан и учитывалась критика экспертов; к сотрудничеству приглашались компании и организации -- власти стремились сделать разработку стратегии максимально публичной. Широкое информационное освещение и вовлечение максимального числа участников из бизнеса и общества впервые был опробован ещё на Стратегическом плане 1997 года, и сам являлся элементом этого плана, направленным на развитие гражданского общества.

На настоящий момент система управления социально-экономическим развитием, как элемент стратегического планирования Санкт-Петербурга, регламентируется Законом от 17.06.2015 № 396-75 «О стратегическом планировании в Санкт-Петербурге». В соответствии с этим Законом, с 2015 года управление социально-экономическим развитием в Санкт-Петербурге организовано следующим образом: на основе Стратегии разрабатывается и ежегодно корректируется (по итогам мониторинга) план мероприятий на 3-6 лет. План мероприятий устанавливает локальные цели и задачи на рассматриваемый период, целевые показатели и их значение, а также конкретные меры: государственные программы и прочие мероприятия, направленные на реализацию Стратегии.

Организационная структура системы планирования социально-экономического развития на настоящий момент выглядит следующим образом. Основным участником этой системы выступает Комитет по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга. Именно он разработал Стратегию развития до 2030 года. Конечно, разработка происходила совместно с другими органами и организациями, однако Комитет координировал и организовывал процесс. Также этот орган исполнительной власти отвечает за экспертизу проектов государственных программ -- то есть оценивает государственные программы и, при необходимости, отправляет на доработку. В рамках Стратегии он самостоятельно разработал и реализует две государственные программы развития. Вместе с этим, в текущие обязанности Комитета входит построение прогнозов, и подготовка отчётов о социально-экономическом развитии города. Остальные комитеты Санкт-Петербурга принимают участие лишь в непосредственной реализации «своих» государственных программ (по своим направлениям). Кроме того, Комитет обеспечивает деятельность Экономического совета при Губернаторе Санкт-Петербурга, а также сотрудники Комитета непосредственно участвуют в заседаниях Совета. Этот Совет определяет приоритеты, долгосрочные цели и иные стратегические вопросы управления социально-экономическим развитием. Разработанные документы планирования -- Стратегию и Программы, а также и конкретные механизмы их реализации, утверждает Правительство Санкт-Петербурга. Общую нормативную базу планированию социально-экономического развития обеспечивает Законодательное Собрание, принимая соответствующие законы. Таким образом, фактически Комитет по экономической политике и стратегическому планированию отвечает за прогнозирование и учёт ресурсов, принимает деятельное участие в целеполагании и программировании, а затем контролирует реализацию -- то есть играет ключевую роль на всех этапах управления развитием.

Стратегическое планирование социального развития в Санкт-Петербурге

Тот факт, что Стратегия развития до 2030 года базируется на Концепции развития до 2020 года свидетельствует о том, что на момент разработки Концепции система планирования Петербурга всё ещё находилась в состоянии становления и сопутствующей нестабильности: управляющий субъект не смог адекватно оценить ни сроки подготовки стратегии, ни сроки её реализации. Концепция развития до 2020 года не включает в себя ни индикаторов, ни планов, ни конкретных программ. Поэтому фактически документом, по которому развивался город до принятия Стратегии до 2030 года является Генеральный план Санкт-Петербурга.

Генеральный план Санкт-Петербурга был утверждён Законом Санкт-Петербурга от 21 декабря 2005 года N 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» и впоследствии неоднократно дополнялся. Последние изменения внесены в июле 2017 года. Изначально рассчитывался на период до 2025 года, однако в 2015 году был ограничен 2018 годом. Основной целью Генерального плана декларируется «стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения Санкт-Петербурга (с ориентацией на обеспечение среднеевропейских стандартов качества жизни)». Улучшение качества жизни соответствует социальному развитию в узком смысле. Однако на деле Генеральный план подходит к качеству жизни сугубо с количественных позиций, в чём и заключается специфика Генерального плана как документа, регламентирующего градостроение. Непосредственно в Генеральном плане из интересующих нас индикаторов в явном виде указывается лишь один: обеспечение жилищным фондом населения. Планировалось, что к окончанию действия Плана, то есть сперва к 2025 г., а позднее -- к 2018 г. этот показатель достигнет 35 кв. м. на человека. Между тем, по сведениям Петростата, в 2015 году этот показатель составлял 23.6 кв. м., а в 2016 -- 24.4. Таким образом, очевидно, что эта цель в установленные сроки недостижима. По остальным направлениям, таким как образование, культура, спорт, социальная защита и экология Генеральный план ссылается на Нормативы градостроительного проектирования. Нормативы регламентируют два критерия: обеспеченность населения (например, количество койкомест на 1000 населения) и доступность (например, пешеходно-транспортная, в минутах). Очевидно, что подобные критерии малопригодны для применения в планировании уровня социального развития. Простое увеличение количества мест в театрах на душу населения не приведёт к формированию у населения потребности эти театры посещать -- то есть не скажется на уровне развития индивидов. Иными словами, Генеральный план ориентируется на удовлетворение уже существующих потребностей, а не на формирование новых, и поэтому является инструментом управления социальным развитием; речь идёт не столько об активном управлении социальным развитием, сколько о поддержании условий для существования того, что уже есть. Такой уровень управления социальным развитием не является удовлетворительным.

Параллельно с Генеральным планом существовали государственные программы города по развитию образования, здравоохранения и т.д. Эти программы составлялись с учётом федеральных нормативных актов: Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №№ 596-606 под общей координацией Комитета по экономической политике и стратегическому планированию. Тем не менее, они были достаточно слабо интегрированы. Именно для устранения этого недостатка и была разработана Стратегия развития до 2030 года. Стратегия была утверждена постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 13.05.2014 № 355 "О Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года". Однако отдельные элементы стратегии были рамочно прописаны ещё в постановлении от 25.12.2013 № 1039 «О порядке принятия решений о разработке государственных программ Санкт-Петербурга, формирования, реализации и проведения оценки эффективности их реализации» -- там приведены программы, выполнение которых должно способствовать реализации стратегии. Стратегия сформирована на основании стратегических приоритетов Российской Федерации и стратегических приоритетов Санкт-Петербурга и включает в себя четыре направления: обеспечение устойчивого экономического роста; развитие человеческого капитала; повышение качества городской среды; обеспечение эффективности управления и развитие гражданского общества. Для каждого стратегического направления сформирован перечень приоритетов (всего -- 28). Согласно указанному постановлению Правительства Санкт-Петербурга № 1039, стратегия включает в себя 18 государственных программ, в соответствии с приоритетами развития, Санкт-Петербурга, каждой из которых присвоен ответственный орган исполнительной власти -- различные комитеты Санкт-Петербурга. Для примера рассмотрим программу экономического и социального развития территорий, которая находится в ведении Комитета по экономической политике и стратегическому планированию. Структура программы выглядит следующим образом. Сперва -- в общих чертах описываются источники и цели финансирования -- этап инвентаризации ресурсов. Далее для каждой подпрограммы, входящей в состав программы, следует множество таблиц с текущими на момент принятия и плановыми показателями до 2020 года с промежуточными индикаторами (программа принималась в 2014 году) -- непосредственно план. Прогнозированием занимался сам Комитет ещё до составления программы, очевидно, поэтому данные прогноза не вошли в программу -- за ненадобностью. Затем, после индикаторов следует более детальное распределение бюджетных средств под каждую задачу. Завершается программа подробным анализом предыдущего этапа (предыдущей программы), где описываются недостигнутые и нерешённые вопреки плану цели и задачи, анализируются проблемы, а также предлагаются пути их решения и необходимые корректировки. Таким образом, тут мы видим и действия предыдущего этапа, и вносимые коррективы. Аналогичным образом выглядит структура каждой подпрограммы.

Не имеет смысла приводить и детально рассматривать полный перечень государственных программ и используемых показателей. Вместо этого, чтобы понять принципиальное отличие Стратегии развития от Генерального плана, лучше рассмотрим основное положение стратегии: генеральную цель. Генеральной целью Стратегии заявляется «обеспечение стабильного улучшения качества жизни горожан и повышение глобальной конкурентоспособности Санкт-Петербурга на основе реализации национальных приоритетов развития, обеспечения устойчивого экономического роста и использования результатов инновационно-технологической деятельности». Возвращаясь к целеполаганию, эта цель может считаться универсальной, для достижения которой осуществляются все остальные действия. Далее следует попытка определения «качества жизни» (в Генеральном плане «качество жизни» никак не определяется), однако вместо прямого определения даётся определение через косвенное описание: чем качество жизни определяется, из чего оно складывается и так далее. Обобщая изложенное в Стратегии касаемо качества жизни, качество жизни есть материальное благополучие отдельных семей плюс качество среды обитания и общие условия для гармоничного развития человека. С содержательной точки зрения такое определение небезупречно. Например, понятно, что семья, которая не может удовлетворить свои базовые потребности -- в еде и предметах первой необходимости -- материально неблагополучна. Но можно ли считать семью, которая удовлетворяет эти потребности именно на базовом уровне, на грани нищеты материально благополучной? Также понятно, что семья с двумя машинами, в общем случае, более материально благополучна, чем семья с одной машиной -- но значит ли это, что семья с одной машиной «недостаточно благополучна»? Или, напротив, две машины -- это «избыточное благополучие» и консьюмеризм? Ответить на эти вопросы поможет концепция гармонически развитой личности. Качество жизни в конечном итоге должно определяться возможностью (или степенью) удовлетворения сбалансированных потребностей. Если материальные потребности у человека чрезмерно превалируют над нематериальными («чрезмерно» -- например, в сравнении со средним значением по популяции, как предлагал определять патологию Э. Дюркгейм), значит, эта семья уже достаточно благополучна в материальном плане и имеет смысл заняться её нематериальным благополучием. Качество жизни -- это качественная характеристика, показатель, отражающий в конечном итоге всестороннее благополучие. Однако управляющий субъект не может использовать качественные показатели в чистом виде, они обязательно должны быть сведены к количественным. При этом выражение качества жизни через количественное редуцирование: среднедушевой доход, среднедушевую жилую площадь, обеспеченность театрами и так далее -- означает сводить качество жизни сугубо к материальному благополучию, внешнему. Повысить «качественную» составляющую этой характеристики может добавление в него субъективной составляющей, мнения самих людей о своей жизни -- их удовлетворённости. Теперь перейдём к «условиями для гармоничного развития». На практике «условия» обычно понимаются в узком смысле, как необходимые условия, возможности, без которых само осуществления развития затруднительно. Однако в данном случае, в контексте документа о стратегическом планировании, их необходимо рассматривать в широком смысле, если не как необходимые и достаточные (так как универсальные достаточные условия для развития личности ещё не известны) то, хотя бы как необходимые и способствующие желаемому нами развитию. Например, градостроительные нормативы предусматривают создание уличных площадок для молодёжных экстремальных видов спорта, то есть создание необходимых условий для возможности удовлетворения потребности в занятии спортом. Однако молодой человек, у которого не сформированы соответствующие потребности, скорее будет употреблять алкогольные напитки на такой площадке, нежели действительно приобщится к спортивному образу жизни. Поэтому одновременно с созданием таких площадок, необходимо проводить согласованные действия, кампанию, направленную на формирование потребности в здоровом образе жизни. Именно Стратегия развития, по идее, позволяет это сделать, именно она -- необходимый координирующий элемент. Таким образом, качество жизни было бы правильнее определить следующим образом: это показатель, характеризующий гармоничность материальных и нематериальных потребностей, а также фактические возможности по их удовлетворению и дальнейшему развитию (т.е., упрощённо, как соотношение между потребностями и возможностями). Оценивать же качество жизни представляется целесообразным по обеспеченности ресурсами (в том числе -- экологическими), потребительским практикам и субъективной удовлетворённости.

Вместе с не совсем «социально-ориентированным» определением качества жизни, в Стратегии развития полностью отсутствуют важные ориентиры в области социального развития. Авторы неуклонно тяготеют к планированию материальной сферы, экономической, а не социальной. В частности, в Стратегии большая роль отведена информационным технологиям, необходимости их развития и так далее -- и, действительно, информационные технологии во всех проявлениях -- конкурентное преимущество Санкт-Петербурга. Однако ничего не сказано о человеке, о самом информационном (или цифровом) обществе. То есть ставится цель: сделать упор на развитие информационных технологий, а о человеке как-то забывается. Информационное общество -- это не общество изобилия технических устройств; информационное общество -- это общество особых людей, особость которых заключается не просто в том, что они используют смартфоны, а в том, что они по-особому мыслят, по-особому обращаются с информацией. По аналогии с Homo Sapiens таких людей некоторые исследователи называют Homo Informaticus и подчёркивают их особенности поведения, организации своей жизни -- например, перемещение, этакая сублимация социальной активности в виртуальный мир. Гаджеты и интернет -- это лишь инструмент для этих людей, а их сущность в том, что они способны ориентироваться и успешно существовать в ранее немыслимых для человека условиях постоянной перегрузки информацией; вкупе с «текучей современностью» Баумана это также и независимые люди, с ослабленной территориальной привязкой: работа, друзья и даже родные всегда доступны в любой точке мира. Не углубляясь далее в «особость» человека цифрового общества -- это тема для отдельной работы -- повторим лишь, что в Стратегии развития Санкт-Петербурга до 2030 года нет ни слова об этом человеке (или обществе). Это, несомненно, серьёзное упущение, особенно в контексте недавно принятой Правительством программы «Цифровая экономика Российской Федерации».