Информационное обеспечение планирования социального развития города

Итак, в настоящий момент систему управления социально-экономическим развитием Санкт-Петербурга можно считать сформировавшейся, хотя этап становления завершился совсем недавно, лишь с принятием Стратегии развития до 2030 года. Эта Стратегия представляет собой чрезвычайно важный документ, который действительно способен повысить эффективность управления социально-экономическим развитием. С другой стороны, результат анализа целевой установки Стратегии показал, что в силу различных причин в этом документе экономическому развитию всё же отводится большая роль, а развитие социального фактически сводится к росту материального благополучия, несмотря на то, что авторы документа явно пытались переосмыслить социальное в новом русле, посвятив часть Стратегии объяснению того, что же такое качество жизни. Остаётся надеяться, что в ближайшем будущем, при разработке следующей Стратегии или пересмотре этой, целевая установка будет переработана и сформирована так, чтобы отдавать приоритет социальному развитию как развитию личности через сбалансированное формирование и удовлетворение определённых потребностей, а не только через удовлетворение потребностей материальных. Кроме недостатков целеполагания нельзя не отметить серьёзные проблемы с реализацией Стратегии: в частности, указанную выше ситуацию с её официальным Интернет-порталом.

Глава 2. Информационное обеспечение планирования социального развития

Вновь обратимся к тезису о том, что от эффективности планирования зависит итог всего процесса управления социальным развитием. Даже сверхэффективная реализация плохого плана не позволит получить хороший результат. В свою очередь, таким узким местом в планировании является информационное обеспечение. Википедия сообщает, что планирование математически может быть представлено в виде функции, одним из аргументов которой выступает время. Что же выступает остальными аргументами? Разумеется, информация. Но не в широком смысле, не «какая-то абстрактная информация», которую можно (и нужно) посчитать и измерить -- здесь не требуется обращаться к теории информации и вспоминать Р. Хартли, К. Шеннона и других. К счастью, в данном случае достаточно самого что ни на есть бытового понимания информации: информация как некоторые интересующие нас сведения о каких-то вещах. Планирование -- это попытка повлиять на состояние объектов в отдалённом будущем через воздействие на них в настоящем. Если процесс управления -- это, в самом широком смысле, конструирование будущего, то планирование позволяет обеспечить согласованность сконструированного будущего с имеющимся настоящим -- и, в конечном итоге, обеспечить успешность управления. Соответственно, планирование подразумевает моделирование, пусть даже в виде мысленного эксперимента. Строится модель, напоминающая реальный объект, и затем оценивается влияние на неё различных воздействий. Те воздействия, влияние которых оценено как позитивное, впоследствии применяются в отношении реального объекта с расчётом, что реальный объект поведёт себя аналогично модели. Понятно, что чем точнее модель, тем точнее мысленное (или компьютерное) моделирование и тем выше вероятность того, что в реальности всё пойдёт «по плану». Точность модели зависит от полноты, истинности и актуальности информации. Таким образом, информационное обеспечение стоит в основе не только планирования социального развития, но и вообще всей деятельности, предполагающей планирование -- то есть фактически абсолютно всей осмысленной человеческой деятельности. В конце предыдущей главы был проведён некоторый обзор существующей в Санкт-Петербурге системы управления социальным развитием; далее мы рассмотрим, как организовано её информационное обеспечение.

В соответствии с наиболее полным формальным определением, которое удалось найти, информационное обеспечение -- это: 1) информация, необходимая для управления экономическими процессами, содержащаяся в базах данных информационных систем; 2) создание информационных условий функционирования системы, обеспечение необходимой информацией, включение в систему средств поиска, получения, хранения, накопления, передачи, обработки информации, организация банков данных. В других источниках определения обычно фокусируются на одном из этих двух значений. Таким образом, данное понятие менее размыто, чем, например, социальное развитие, и имеет две устойчивые коннотации: информационное обеспечение как процесс предоставления информации и информационное обеспечение как результат этого процесса -- созданные условия, инфраструктура.

Процесс информационного обеспечения состоит из нескольких этапов: сбор информации, её обработка и, наконец, предоставление заинтересованным субъектам (в нашем случае - субъектам планирования). Так как планирование социального развития на государственном уровне происходит с некоторой установленной в нормативных актах регулярностью, процесс его информационного обеспечения каждый раз происходит однообразно, имеет свой регламент; для информационного обеспечения планирования выстроена целая инфраструктура. Соответственно, она включает в себя органы, занимающиеся сбором, обработкой и доставкой информации до конечного получателя. Поэтому определение роли информационного обеспечения в процессе планирования, необходимо предварить более подробным и предметным, чем в предшествующей главе, рассмотрением этого процесса -- вновь на примере системы управления социально-экономическим развитием Санкт-Петербурга.

Итак, планирование включает в себя целеполагание, прогнозирование и программирование, хотя часто оно понимается в узком смысле -- как исключительно программирование, составление перечня действий, которые необходимо предпринять для достижения некоторых заранее заданных результатов. В частности, Комитет по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга, близок к этому редукционизму: на схеме организации стратегического планирования в Санкт-Петербурге (Рисунок 4), планирование указано совместно с программированием, то есть фактически сведено к нему. С другой стороны, схема со всеми этапами сама по себе изображает структуру стратегического планирования, поэтому получается «планирование внутри планирования». Очевидно, внутри схемы подразумевается текущее либо оперативное планирование, поэтому противоречия нет, однако, как указывалось выше, элементы планирования рекурсивно повторяются на любом уровне управления, поэтому выделение иных уровней планирования на принципиальной схеме стратегического планирования не имеет особого смысла.

Рисунок 4. Схема организации планирования социально-экономического развития Санкт-Петербурга.

Итак, рассмотрим каждый этап подробнее с позиции оценивания информационного обеспечения. Целеполагание можно разделить на две логические части: определение общих целей и задач и определение конкретных характеристик целевого состояния объекта управления То есть сперва желаемое состояние описывается в общих чертах (например, повысить качество жизни), а затем детализируется с помощью совокупности показателей (например, увеличить среднедушевой доход до N рублей, увеличить среднюю продолжительность жизни до M лет, увеличить долю довольных жизнью людей, по итогам мониторинга, до K% и так далее). Детализирование цели по сути представляет собой задачу понижения размерности: объект управления обладает практически бесконечным числом измерений, которыми невозможно оперировать во всей их полноте. Соответственно, субъект целеполагания, чтобы определить цель, должен выбрать ограниченное число наиболее существенных характеристик и придумать способ их измерения. Также обычно применяется интеграция большого числа характеристик в по возможности наименьшее число показателей, которыми уже можно было бы оперировать. Например, такой простой показатель, как средняя продолжительность жизни, содержит в себе информацию не только о состоянии здоровья населения, но, одновременно, об эффективности системы здравоохранения, об условиях труда, об экологической ситуации и так далее. С другой стороны, интегрированные показатели не позволяют понять, какая сфера находится в худшем состоянии и требует внимания в первую очередь.

Таким образом, описание объекта управления с помощью показателей, конструирование этих показателей -- второй этап информационного обеспечения планирования. Здесь решается проблема унификации и стандартизации первичной, сырой информации об окружающем мире, собранной на первом этапе, и приведение её к некоторым простым числовым характеристикам. Разумеется, нет необходимости выполнять эту работу заново каждый раз при осуществлении нового цикла стратегического планирования -- можно воспользоваться предыдущими наработками. В частности, в СССР существовали Методические указания к составлению государственного плана развития народного хозяйства СССР -- перечень показателей с указаниями по расчёту и применению. Эти методические указания пересматривались на каждый пятилетний план развития. Соответственно, на протяжении этого плана соответствующие методические указания имели силу закона. Это решало проблему унификации: во всей стране действовали единые детально прописанные правила, устанавливающие форму информации. Сейчас таких документов нет, а методику сбора и обработки информации устанавливают сами субъекты сбора данных. В России органы власти опираются на единственный такой субъект -- Федеральную службу государственной статистики (далее -- Росстат). То есть государственные организации получают данные «как есть» и не обладают возможностями по оперативному изменению и дополнению методик. Таким образом, если планирующему органу потребуется какая-то эксклюзивная информация, которую Росстат не может предоставить, он столкнётся с проблемой дефицита информации. Эта проблема существенна: так как для эффективного планирования необходимо учесть множество самых различных факторов, невозможность учёта каких-либо факторов по причине отсутствия данных делает планирование, а вместе с ним и всё управление социальным развитием, неэффективным.

Соответственно, целесообразным кажется проанализировать два аспекта информационного обеспечения: содержательный -- оценить адекватность используемых показателей для планирования социального развития, и технический -- рассмотреть непосредственно технические особенности предоставления информации. Или, в более классической терминологии, качественный и количественный аспекты.

Содержательный аспект информационного обеспечения

Широко известен мысленный эксперимент, предложенный два века назад французским математиком П. Лапласом -- «Демон Лапласа». Суть эксперимента заключается в следующем: допускается возможность существования некоторого устройства (демона), которому известны все законы бытия, и которое способно по известной на определённый момент времени исчерпывающе полной информации о положении вещей (вплоть до состояния атомов и молекул), используя эти известные законы, узнать состояние вселенной в любой период времени. Действительно, с детерминистских позиций такое кажется гипотетически возможным. Однако полная информация о мире, вкупе с законами, как раз и равна всему миру. То есть это устройство должно создать вторую вселенную -- но при этом ход событий в этой второй вселенной будет идти таким же чередом, как и в настоящей, потому как ускорение этого «эксперимента» с неизбежностью повлечёт за собой потерю части информации -- и результат будет уже неточным, заведомо не соответствующим истине в полной мере.

Сейчас, два века спустя, когда стал известен принцип неопределённости, пошатнувший концепцию детерминизма, уже понятно, что на полное и исчерпывающее понимание и, соответственно, моделирование, даже одного объекта, части мира, надеяться не приходится. Однако понимание законов и знание каких-то характеристик объектов, с которыми человек имеет дело, значительно упрощает жизнь. Поэтому усилия человечества всё так же направлены на максимально точное и полное описание объектов и выявление законов -- чтобы можно было строить прогнозы и предсказывать будущее, чтобы можно было жить согласованно с миром, его законами. Однако ценной является не любая информация, а лишь некоторая, специфическая, помогающая в управлении. На практике зачастую достаточно знать лишь очень малую долю информации об объекте, чтобы эффективно им управлять. Эту возможность эксплуатирует концепция «материальной точки» в классической механике: зная лишь узкий перечень характеристик, например, скорость и координаты объекта, можно с высокой точностью спрогнозировать изменения его положения в будущем, в том числе отдалённом. Однако существует лишь одна сфера человеческого знания, где эта концепция действительно применима, в силу малого числа существенных факторов, влияющих на объекты -- астрономия. При управлении иными объектами существенных факторов -- и, соответственно, необходимых управляющему субъекту характеристик, значительно больше. Однако хоть их и больше, и иногда так много, что все значимые характеристики ещё даже не выявлены, всё же они есть и легко отличаются от малозначимых. Именно так обстоит дело с управлением обществом.

Основные факторы, влияющие на общественное развитие, были указаны в предыдущей главе: это технологии, люди и природа. Основные сферы общественной жизни, регулируя которые можно управлять обществом практически в реальном времени, с минимальным лагом обратной связи, также были приведены: экономика, политика, культура и экология. Гипотетических способов описания этих сфер жизни существует бесчисленное, прямо-таки по-математически несчётное, множество. Существующих к настоящему моменту индексов, которые так или иначе описывают их, множество счётное, но точное число никому не известно.

В этих условиях исчерпывающей информацией об обществе были бы все существующие (и, желательно, несуществующие тоже, но так как это невозможно, их считать не будем) на настоящий день индексы. Тогда субъект планирования действительно обладал бы полной информацией о состоянии общества и, теоретически, мог бы максимально эффективно построить прогноз, определить целевые показатели, составить программу действий -- то есть осуществить планирование. Однако, разумеется, такая ситуация невозможна. Во-первых, Росстат неспособен предоставить такую информацию чисто физически, во-вторых, большая часть этой информации оказалась бы невостребованной -- что автоматически делает гипотетически выполненную Росстатом работу неэффективной: собрана куча информации, из которой пригодился лишь один процент. В-третьих, в реальности планирующий орган не сумел бы эффективно воспользоваться этой информацией из-за перегруженности ею. Поэтому понятно, что нужно собирать только этот востребованный процент. И, возвращаясь от теоретических вопросов требований к содержанию информации для планирования к практическим, кто-то должен определять Росстату ту наиболее важную толику информации, которая нужна государству для управления и планирования.

Работа Росстата регулируется несколькими нормативными актами; наиболее важным из них является Федеральный план статистических работ. Он впервые был утверждён в 2008 году и с тех пор по нескольку раз в год дополняется и пересматривается Правительством РФ. Этот план регламентирует, в какие сроки и какую информацию необходимо собирать и обрабатывать, в самом общем виде. В области непосредственно методологии сбора и расчёта показателей Росстат действует в соответствии с международными соглашениями и рекомендациями, принимаемыми такими организациями как Евростат, Статистическая комиссия ООН, МВФ и так далее. Эти соглашения устанавливают единые правила работы со статистической информацией и предлагают единые формулы для расчёта наиболее важных показателей, таких как валовой внутренний продукт или индекс потребительских цен. В рамках Федерального плана Росстат регулярно самостоятельно издаёт внутренние приказы об утверждении планов научно-исследовательских работ на некоторый период. Последний на данный момент такой приказ устанавливает также и необходимость пересмотра существующей методологии и утверждения некоторой новой на 2018 год. Следует отметить, что это первый радикальный пересмотр методологии за несколько лет -- то есть Росстат осознал необходимость актуализации существующих методик. Также любопытно, что Федеральный план работ на 2018 год не потребовал от Росстата изменения методик -- таким образом, это инициатива исходит от самого ведомства (или, что вероятнее, от Министерства экономического развития, к которому относится Росстат).

Соответственно, у Росстата имеется возможность самостоятельно разрабатывать и рассчитывать некоторые нестандартные показатели -- и таким образом устранять информационный дефицит, испытываемый органами планирования. Однако на деле, разумеется, никто этим не занимается. Среди множества причин приведём лишь две: во-первых, у Росстата элементарно отсутствует мотивация собирать какие-то данные самостоятельно, во-вторых, бюджетное финансирование выделяется строго под утверждённый правительством Федеральный план статистических работ и отклонение от него чревато негативными последствиями. То есть фактически Росстат добросовестно выполняет государственный заказ, а то, что результаты удовлетворительного выполнения этого заказа не сполна удовлетворяют потребности государственных органов -- проблема технического задания, то есть Федерального плана. Далее мы обязательно представим аргументы в защиту этого провокационного тезиса о неудовлетворительности Федерального плана статистических работ как с позиции органа, планирующего социальное развитие, так и в принципе с позиции современной России.

Недостатки запрашиваемой информации

Мы говорили, что привести качественную характеристику к количественной, не потеряв сути, крайне сложно. В первой главе было предложено оценивать социальное развитие по потребностям населения, а оценка потребностей населения -- очень непростая задача. При этом давно существуют такие показатели как потребительская корзина -- минимальный набор пищевых продуктов и непищевых товаров и услуг, характеризующий материальное положение населения, потребление населением основных продуктов питания (картофель, пшеница и проч.) и другие показатели, которые, казалось бы, характеризуют потребление. Проблема в том, что эти показатели либо сугубо количественные (как с продуктами питания), либо просто экстремальные (как с минимальной корзиной). Существует статистика посещаемости театров и музеев, причём здесь имеется и качественный аспект: посещаемость театров драмы, оперы, комедии и т.д., аналогично сегментированы музеи на естествоведческие, исторические и т.д. -- и, действительно, внести в эти показатели большую «качественность» уже затруднительно. Известно распределение досугового времени людей также с качественной сегментацией по видам активности. Однако все эти показатели не способны удовлетворить потребности органов планирования социального развития в полной мере. Эти данные всё равно недостаточно характеризуют качественную сторону потребностей населения.

Рассмотрим эту проблему на примере Государственной программы развития сферы культуры в Санкт-Петербурге на 2015-2020 годы. Так, индикаторы подпрограммы «Искусство» выглядят следующим образом:

1. Увеличение количества посещений театрально-концертных мероприятий;

2. Увеличение числа новых постановок и концертных программ;

3. Увеличение посещаемости учреждений культуры - кинотеатров;

4. Увеличение численности участников фестивалей, конкурсов и иных проектов в сфере культуры;

5. Увеличение количества посещений фестивалей, конкурсов и иных проектов в сфере культуры;

6. Количество культурно-массовых мероприятий, проводимых в культурно-досуговых учреждениях, находящихся в ведении исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.

Игнорирование качественного аспекта

Действительно, во главу угла ставится потребление населением услуг культуры -- соответственно, через фактическое потребление учитываются и потребности. Казалось бы, всё правильно. Но нет, редуцирование уровня культурного развития до простой посещаемости учреждений культуры, очевидно, не верно. Да, посещаемость таких заведений следует максимизировать, так как это социально одобряемый и полезный для государства досуг, более предпочтительный, чем распитие алкогольных напитков на спортивных площадках. Однако мотивы посещения театров и музеев могут быть лишь отдалённо связаны с потребностью в «духовной пище» (это может быть традиция, это может быть подражание и стремление казаться «культурным человеком» и т.д.), и поэтому посещаемость является слабым оценочным показателем уровня культуры. С другой стороны, единственным альтернативным источником информации о потребности в посещении таких заведений, кроме их посещаемости, являются сами люди. Социологические опросы, мониторинги, дающие ответ на вопрос, почему люди ходят или не ходят в театры способны предоставить, пусть и субъективную и менее надёжную, зато более полезную информацию о том же культурном уровне населения.

Игнорирование важнейших показателей

По какой-то причине ни в Программе развития сферы культуры, ни в Программе развития образования, ни где-либо ещё даже не упоминаются показатели, характеризующие, например, чтение литературы населением. Самый близкий индикатор -- «посещаемость библиотек», однако посещаемость библиотек и читаемость литературы -- совершенно разные вещи. При этом в Программе развития сферы культуры отводится большое внимание важности грамотности населения и «читаемости» книг, но сам этот показатель совершенно не отслеживается (кроме как через библиотеки) -- странный и необъяснимый факт. Ведь количество и качество читаемой литературы может многое сообщить как о человеческом капитале, так и о уровне развития сферы культуры.

Игнорирование детализации

По сути, это также относится к качественному аспекту. Известно, что качественно продукция индустрии культуры сильно неоднородна. В частности, в публичном дискурсе в отношении, преимущественно, литературных произведений -- которые, к сожалению, выпали из поля зрения системы управления развитием Санкт-Петербурга, -- устойчиво закрепились такие понятия как «низкопробный», «бульварный» и даже «серобумажный». Очевидно, что нельзя приравнивать потребности в чтении «Критики чистого разума» потребностям в чтении каких-нибудь низкопробных детективов, так же, как и чтение журнала «Социс» отнюдь не тождественно чтению бульварной газетёнки. Так как литература игнорируется Государственными программами, обратимся к иным произведениям культуры. Ведь по сути различные жанры кино или театральных постановок, в целом, соответствуют потребностям разного уровня. Другое дело, что очень непросто в настоящее время объективно отделить низкопробный боевик от приличного, как и пустую постановку от подлинной драмы, однако вести работу в этом направлении всё же стоит. Как вариант, можно обратить внимание на автоматизированные методы оценивания, посредством анализа оценок и комментариев, оставленных зрителями на специализированных площадок. Конечно, при таком подходе необходимо преодолеть множество проблем, например, учесть возможность «накруток», тем не менее, в эпоху цифровой экономики, больших данных и машинного обучения это направление выглядит перспективным.

Пренебрежение новыми каналами потребления

В приведённой Программе отводится большое значение развитию и популяризации среди населения сети Интернет. Однако учёт потребления благ через интернет, в том числе и культурных, абсолютно не организован. Лишь констатируется факт, что в удовлетворении потребностей в области искусства и культуры всё большая роль отводится Интернету и делается абсолютно правомерный вывод о необходимости оцифровывания фондов библиотек. Это, несомненно, правильные шаги, однако совершенно непонятно, как можно оценивать уровень культуры населения, полностью упуская из виду потребление контента в Интернете. Конечно, Интернет в обозримом будущем не заместит «реальный мир» полностью, но, как минимум, в сферах культуры и образования он обязательно должен учитываться при планировании социального развития. Тем не менее, мы этого не наблюдаем, так же, как и, почему-то, учёта традиционного чтения книг.

Интернетом занималась другая государственная программа -- «Программа развития информационного общества в Санкт-Петербурге на 2013-2016 годы». Эту Программу тоже нужно рассмотреть, так как здесь фигурирует, ни много ни мало, развитие общества. Индикаторы, применяемые в Программе, можно разделить на две группы: характеристики технологической инфраструктуры и используемость этой инфраструктуры горожанами. По сути создатели программы сводят понятие цифрового общества до людей, использующих цифровые технологии в повседневной жизни. То есть подходят к вопросу так же, как до принятия Стратегии к вопросам развития подходил Генеральный план через использование нормативов градостроительного проектирования. Не формирование потребностей, а удовлетворение. Но в данном случае это было бы оправданно, если бы в других государственных программах учитывался социальный аспект развития информационных технологий. Однако влияние интернета на социальную сферу, культуру и образование совершенно не учитывается.

Игнорирование субъективных оценок граждан

В первой главе приводился анализ целевой установки Стратегии развития до 2030 года. Обратимся к ней вновь. Напомним, генеральной целью Стратегии является повышение качества жизни людей и создание условий для всестороннего развития. Было показано, что авторы Стратегии всё же свели качество жизни к одному лишь аспекту: материальному благополучию, фактически проигнорировав остальные. Также необходимо напомнить, что, исходя из понимания социального развития как всестороннего развития людей, целью социального развития является повышение уровня человеческого потенциала в широком смысле, так как человеческий потенциал в широком смысле -- и есть совокупность всех способностей и качеств индивидов. При этом на сегодняшний день отсутствует общепринятая методика измерения комплексного развития индивидов. Один из способов оценивания -- оценивание уровня развития потребностей -- был рассмотрен выше. Здесь обратимся к принципиально иному подходу оценивания уровня жизни, который можно использовать вместе с остальными в некотором интегрированном индексе из других индексов. Ключевая идея этого подхода -- вместо попыток составить формальный регламент для объективного оценивания того, что никто и сформулировать не может, спросить самих людей об их субъективной оценке качества собственной жизни.

Такой подход был использован при разработке Международного индекса счастья: он учитывает удовлетворённость населения, ожидаемую продолжительность жизни, дифференциацию внутри страны по этим двум параметрам, а также «экологический след». С другой стороны, совершенно иная методика оценивания уровня счастья (но что мешает понимать под этим уровень жизни: разве качество жизни не должно приносить счастье в конечном итоге?) используется при подготовке Всемирного доклада о счастье -- ежегодно публикуемом ООН отчёте о счастье наций. Счастье нации оценивается, исходя из шести параметров: ВВП на душу населения, социальная поддержка, ожидаемая продолжительность жизни, свобода граждан в самоопределении, щедрость и отношение к коррупции. Эта методика является более объективной, хотя некоторые показатели также определяются посредством социологических опросов. Конечно, нужно отдавать себе отчёт, что, с учётом глобальной мировой конкуренции, уход от объективных показателей к субъективным крайне опасен. Понятно, что Российская Федерация не может себе позволить переориентироваться, например, с валового внутреннего продукта на валовое национальное счастье, как это сделало Королевство Бутан. По этой же причине и неверно, в перспективе проигрышно, ставить приоритет социального развития над прочим: все сферы общественной жизни должны развиваться согласованно и сбалансированно, иначе общественная система окажется выведена из равновесия. Однако фрагментарное использование субъективных показателей в рамках управления исключительно социальным развитием способно повысить его эффективность и результативность. Поэтому добавление в планы социального развития оценок граждан собственного положения, на основе уже существующих индексов, выглядит целесообразным.

Таким образом, действительно, город испытывает дефицит информации при планировании социального развития, но, к сожалению, сам этого не понимает. Проблема заключается не в том, что Росстат не может предоставить подобную информацию, а в том, что сами планирующие субъекты её не запрашивают. Ведь, теоретически, у Росстата есть все возможности запрашивать у книжных магазинов статистику продаж с подробной детализацией по жанрам, равно как и спрашивать напрямую у населения, какие книги и из каких источников читают люди. Аналогично можно организовать наблюдение за потребительским поведением людей в Интернете.

Недостатки предоставляемой информации

Теперь рассмотрим проблемы, находящиеся в зоне ответственности Росстата.

Основной недостаток, совершенно необъяснимый, заключается в том, что, целого ряда показателей, использующихся в документах планирования Санкт-Петербурга, на сайте Петростата, попросту нет. Например, Нормативы градостроительного проектирования предписывают обеспечивать горожан учебными местами так, чтобы на 1000 человек приходилось 120 мест в общеобразовательных учреждениях. На сайте Петростата опубликованы различные показатели, касающиеся образовательной сферы: число учреждений, число учащихся, число учителей и так далее -- но именно число мест в общеобразовательных заведениях покрыто тайной. В то же время следует отметить, что по дошкольным учреждениям эти данные есть. Другой пример: обеспеченность населения спортивными сооружениями (залами, стадионами, площадками) предписывается рассчитывать по площади этих сооружений на 1000 человек, в то время как в публикуемых Петростатом данных приводится лишь число таких сооружений в единицах, без каких-либо упоминаний о площади.

Однако это лишь незначительные несостыковки, очевидно не мешающие управлению Санкт-Петербургом. Росстат испытывает на себе и значительно более серьёзную критику, так, он регулярно обвиняется различными лицами и организациями в фальсификациях и подтасовках данных. Несмотря на то, что документальных подтверждений этих обвинений, судебных исков и авторитетных публикаций нет, всё же рассмотрим эту возможность. Понятно, что планирование по сфальсифицированным данным обречено на провал. Точно так же обречено на провал и управление с опорой на ложные данные. Несомненно, это понимает и руководство Росстата, и руководство вышестоящих органов государственной власти -- в частности, Министерства экономического развития, к которому относится Росстат, также понимает это и непосредственно Правительство РФ. Теоретически, руководство заинтересовано в получении исключительно истинных и максимально полных данных, поэтому массированная фальсификация данных Росстатом возможна лишь в случае, если Росстат готовит две версии данных: истинную, для государственных органов, и сфальсифицированную, для всех остальных -- в чистом виде конспирология. Мягко говоря, маловероятно, чтобы подобный заговор действительно имел место быть, хотя бы по той причине, что с опорой на официальные статистические данные ведут вполне успешную деятельность многие негосударственные организации, очевидно, непосвящённые в «заговор». К тому же, в любом случае, органы планирования при любых условиях получают истинную информацию, поэтому с этой стороной вопроса всё обстоит благополучно.

Итак, подведём итоги. Анализ показал, что с содержательной точки зрения информация, которой обеспечиваются органы планирования, обладает серьёзными изъянами. Используемые показатели по большей части непригодны для оценивания уровня социального развития, так как либо фокусируются исключительно на количественном аспекте, либо вообще упускают из виду важнейшие стороны человеческой деятельности, в которых и проявляется социальное. Основным недостатком является не совсем верная трактовка социального развития и, соответственно, неиспользование некоторых индексов, которые помогли бы точнее и полнее оценивать уровень социального развития. Причём ответственность за эти недостатки следует возложить не на Петростат или Росстат, а на сами планирующие органы, потому как именно они неадекватно определяют индикаторы и показатели. Со стороны Росстата также замечены некоторые недостатки, но, преимущественно, незначительные. Хотя всё же абсолютно непонятен факт отсутствия некоторых важных показателей, применяемых органами планирования социально-экономического развития в Санкт-Петербурге.

Технический аспект информационного обеспечения

В данном разделе будут рассмотрены источники и каналы получения информации субъектами планирования, а также технические средства её обработки и использования в практической деятельности.

1.1 Федеральная служба государственной статистики

Росстат получает первичную статистическую информацию по трём каналам. Первый -- это отчетность по формам федерального статистического наблюдения от различных организаций -- сведения, которые хозяйствующие субъекты сами, в соответствии с законом, сообщают Росстату. Второй канал -- обыкновенные опросы населения. И третий -- регистрация фактических показателей, таких как, например, потребительские цены. Затем эта информация обрабатывается и доводится до получателей. Получателями официальной статистической информации выступают как государственные органы, так и частные компании и даже отдельные заинтересованные лица. Каналов предоставления информации также три: предоставление данных в электронном виде, публикация и рассылка статистических сборников на бумажных носителях и публикация данных на официальном портале. Так как мы не являемся ни органом власти, ни иной организацией, проверять работоспособность первых двух каналов не будем, вместо этого остановимся на третьем и подробно его исследуем.

На сайте публикуются бюллетени с подборкой некоторых статистических показателей по основным направлениям: экономика, демография, социальная сфера и т.д. Данные, находящиеся в открытом доступе на федеральном портале Росстата, достаточно свежие: так, для численности населения, например, лаг составляет порядка одного месяца. Однако федеральная статистика, за редкими исключениями, не категоризируется по регионам: по Санкт-Петербургу, например, необходимо идти на сайт Петростата. К сожалению, на этом портале публикуемые данные преимущественно не очень актуальны: лаг обычно составляет от полугода до нескольких лет (не считая некоторые ежемесячно публикуемые сборники, где актуальность составляет так же порядка месяца), хотя в целом информация Петростата значительно более детализирована. Учитывая, что Росстат -- сильно централизованная структура, и сведения федерального уровня составляются из региональных данных, ситуация выглядит абсурдной: например, на федеральном портале на начало мая 2018 года выложены данные о социальной сфере по всей России уже за февраль 2018 года, а на региональном сайте Петростата в это же время дата последнего обновления бюллетеня по социальной сфере -- апрель 2017 года.

Помимо сформированных бюллетеней, таблиц и сборников, Росстат (как и Петростат) также предоставляет прямой доступ к своей базе данных, где теоретически должны быть вообще все данные, которые Росстат собирает. Пользовательский интерфейс предусматривает возможность даже некоторого анализа и визуализации: отбор и группировка по регионам и по годам, построение диаграмм, таблиц и графиков и даже отображение данных на карте Российской Федерации. Предлагается выбор из большого числа самых разнообразных показателей. Скриншот с возможностями интерфейса приведён на Рисунке 5. К сожалению, однако, по многим показателям данные сильно устаревшие (вероятно, потому что больше не собираются Росстатом), и к тому же, очевидно, искусственно ограничен порог актуальности: было проверено несколько показателей и по всем в мае 2018 можно получить данные не новее 2015 года.

Рисунок 5. Интерфейс БД Росстата.

В таких условиях провести даже поверхностный аудит исполнения текущих программ и планов развития Санкт-Петербурга стороннему лицу, заинтересованному гражданину, крайне затруднительно, поэтому приходится доверять отчётам самих субъектов, разрабатывающих и реализующих эти стратегии. Им, видимо, доступны самые актуальные данные -- об этом свидетельствует, например, тот факт, что Комитет по экономической политике и стратегическому планированию на своем сайте оперативно публикует отчёты о социально-экономическом развитии Санкт-Петербурга. К сожалению, нормативных причин, по которым большая часть данных публикуется с таким значительным лагом, обнаружить не удалось. В Федеральном Законе «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», так же как на сайте Росстата, сообщается лишь о том, что Росстат публикует всю информацию, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Вероятно, свежие статистические данные относятся к таковым. Однако главное, что полный доступ к информации имеют субъекты планирования. В целом, следует отметить, что база данных Росстата действительно позволяет получать необходимые данные буквально в реальном времени. Существующая в настоящий момент информационная система Росстата появилась в результате реализации Концепции развития ИВС Росстата на 2011-2017 годы. По итогам её анализа можно заключить, что основные положения Концепции действительно реализованы успешно.

Информационные системы официальной статистической информации

Несмотря на то, что Росстат -- единственный орган, занимающийся сбором официальной статистики, он не единственный орган, продуцирующий статистическую информацию. Любое министерство, ведомство, региональное правительство в процессе осуществления своей деятельности создают массивы статистических данных. Эти данные не входят в Федеральный план статистических работ, поэтому могут дополнить данные Росстата и, соответственно, могут использоваться при планировании. Поэтому помимо рассмотренной базы данных Росстата также был проанализирован ряд иных официальных ресурсов, представляющих доступ к массивам официальных статистических данных («opendata»):

· «ЕМИСС» -- Единая межведомственная информационно-статистическая система, запущенная в 2011 году, и представляющая открытый доступ к информационному фонду, сформированному Росстатом совместно с другими ведомствами и министерствами.

· «Открытые данные Санкт-Петербурга» -- портал доступа к данным государственных органов Санкт-Петербурга, запущен в 2013 году.

· «Портал открытых данных России» -- ресурс, предоставляющий открытый доступ к государственным статистическим данным на общефедеральном уровне; на момент последнего обращения портал недоступен, информация взята из официальных аккаунтов в социальных сетях.

Отрадно, что такие системы поддержки информационного обеспечения существуют и постепенно развиваются в нашей стране. Ещё более отрадно, что среди указанных систем открытых данных наиболее удобной, полезной и используемой (судя по статистике просмотров и загрузок документов) оказалась региональная система Правительства Санкт-Петербурга. Однако, в целом, к сожалению, по всему этому комплексу информационных ресурсов техническую организацию информационного обеспечения можно оценить лишь на «удовлетворительно». Основные проблемы: крайне неудобный интерфейс и неочевидная навигация, ограниченный доступ к наиболее востребованным (свежим) данным, в то время как большая часть данных пока что представляет собой неструктурированный массив результатов человеческой деятельности в информационной сфере: то, что принято называть Big Data. Использование этих данных -- в том числе и органами планирования -- затрудняет также отсутствие программных интерфейсов (API) для возможности полуавтоматического поиска и выгрузки данных -- и это при том, что с подобными репозиториями данных работать иначе, кроме как через автоматизированные системы, не представляется возможным. Через стандартные средства поиска найти хоть что-нибудь, относящееся к социальной сфере, кроме данных самого Росстата, которые и без того опубликованы в его информационной базе, на этих порталах не удалось. Ещё отдельно стоит отметить проблему дублирования сервисов: совершенно непонятно, зачем государство создаёт столько схожих порталов и заполняет их дублирующейся информацией. Это, к сожалению, свидетельствует об отсутствии координации между различными государственными ведомствами и органами. Такая ситуация вынуждает сторонних разработчиков создавать альтернативные площадки, куда автоматизированными средствами (но с помощью специальных ухищрений) перекачиваются данные из официальных репозиториев -- что снижает надёжность этой информации из-за возможности фальсификаций. С другой стороны, все эти недостатки давно известны самим государственным органам, они анализируются и, несомненно, в итоге будут преодолены. Подводя итог, можно отметить, что государственные «датахабы», как основа инфраструктуры системы информационного обеспечения процессов управления, в том числе и планирования социального развития, в настоящий момент находятся практически в зачаточном состоянии. По этой причине их надо развивать и популяризировать среди потенциально заинтересованных лиц и организаций, тем более, что это укладывается в концепцию развития «цифровой экономики».

Средства обработки и использования информации

Помимо репозиториев данных, информационное обеспечение подразумевает наличие, во-первых, каналов доставки информации из этих репозиториев и, во-вторых, приложений-клиентов, обрабатывающих полученную информацию. С каналом доставки всё достаточно просто: доставка контента организуется посредством Интернет-соединения. Различные низкоуровневые вопросы, такие как доступность, скорость передачи, защищённость каналов, не входят в тему данной работы, отметив лишь, что эти вопросы на данный момент могут быть достаточно легко решены. Сложность представляет обработка полученной информации. Времена, когда регрессия, факторный анализ и иные приёмы статистического анализа, необходимые для прогнозирования строились вручную на бумаге давно канули в лету: сегодня все расчёты проводятся с применением компьютеров. Соответственно, необходимы программные продукты по обработке информации. Они должны быть, во-первых, интегрированы с источником данных (базой Росстата), во-вторых, предоставлять возможности по обработке информации и, в-третьих, интегрированы с конечными получателями обработанных данных -- иными приложениями, использующимися при управлении городом. В Санкт-Петербурге действительно существует такая система программных комплексов. Эти комплексы представлены в Реестре информационных систем Санкт-Петербурга, который на данный момент включает в себя 89 элементов. Операторами информационных систем выступают преимущественно органы исполнительной власти (комитеты Санкт-Петербурга), соответственно, назначение подавляющего большинства систем -- автоматизация различных операций по управлению городом.

Информационная система -- понятие более широкое, чем «приложение-клиент, обрабатывающее полученную информацию». Она в себя также включает и базу данных, которая является ядром этой системы. Нормативное определение информационной система приведено в Федеральном законе от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». В соответствии с ним, информационная система -- это совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств.

В случае с информационными системами Санкт-Петербурга -- у них действительно есть свои базы данных и технические средства по обработке информации. Базы данных частично интегрированы друг с другом, однако интеграция по большей части осуществлена лишь на региональном уровне -- на уровне Санкт-Петербурга. Рассмотрим же эти информационные системы.

Комитет по экономической политике и стратегическому планированию, который, как упоминалось, играет ключевую роль в управлении социально-экономическом развитием Санкт-Петербурга, является оператором двух государственных информационных систем (ГИС). Первая -- это ГИС «Реестр государственных программ Санкт-Петербурга» (ГИС РГП), то есть информационная система, предоставляющая доступ ко всем государственным программам Санкт-Петербурга. Данная информационная система необходима для разработки и итерационного согласования программ, а также решения ряда подзадач: составления планов разработки и согласования программ, формирования межведомственных комиссий, которые непосредственно разработкой и занимаются, а также автоматического формирования отчётов о выполненной работе. Таким образом, программирование, как часть планирования, производится с использованием этой ГИС. Что касается интеграции ГИС РГП с остальными ГИС Санкт-Петербурга, она интегрирована с ГИС «Электронное Казначейство» (ГИС ЭК) и с базой данных (БД) сайта Комитета. Как понятно из названия, ГИС ЭК используется в организации взаимодействий по вопросам бюджета -- очевидно, что государственные программы требуют финансирования, которое необходимо согласовывать, в том числе и с Управлением Федерального Казначейства по Санкт-Петербургу. Следует отметить, что ГИС ЭК функционирует на федеральном уровне. Необходимость интеграции с БД сайта, вероятно, объясняется тем, что в этой БД хранятся данные прогнозов и планов, составленные Комитетом и необходимые при разработке и экспертизе государственных программ. ГИС РГП запущена в 2014 году, согласно соответствующему постановлению Правительства Санкт-Петербурга; разработка начата в 2009 году.

Второй ИС, оператором которой выступает Комитет, является Информационно-аналитическая система мониторинга стандартов проживания в Санкт-Петербурге, целевых ориентиров и прогнозирования социально-экономического развития Санкт-Петербурга (ИАС МПСЭР). Эта система позволяет автоматизировать процессы сбора, анализа и оценки показателей по достижению заданных целевых ориентиров и выполнению запланированных задач социально-экономического развития. Также она позволяет оперативно оценивать соответствие фактических условий нормативам стандартов проживания в Санкт-Петербурге. Кроме того, эта ИАС используется при прогнозировании уровней достижения нормативных значений показателей социально-экономического развития. Таким образом, это многоцелевая, многофункциональная система, которая используется при прогнозировании, программировании и последующем мониторинге исполнения -- фактически, она покрывает все потребности субъекта планирования в средствах автоматизированной обработки данных. Среди недостатков, выявленных по итогам изучения документации, можно указать лишь отсутствие какой-либо интеграции системы. Ни с иными системами из реестра ИС Санкт-Петербурга, ни с информационной системой Росстата. Вероятно, выгружать данные из БД Росстата (Петростата) и загружать их в ИАС сотрудникам приходится вручную. Этот факт не имеет рациональных объяснений. К сожалению, информация из публичных источников позволяет сформировать лишь приблизительный образ настоящей системы. В частности, утверждается, что данная система может применяться для моделирования, вероятно, имитационного, социально-экономического развития города, без подробностей. Однако существует несколько принципиально отличных друг от друга методов имитационного моделирования (агентное моделирование, моделирование дискретных систем и моделирование системной динамики), каждый из которых может применяться при планировании социального развития. Аналогично, существует множество методов прогнозирования, начиная от классических способов прогнозирования временных рядов (линейная и нелинейная регрессии, авторегрессионные модели ARMA/ARIMA и т.д.) и заканчивая последними достижениями в области анализа данных и машинного обучения -- моделей на основе искусственных нейронных сетей. Отсутствие подробностей относительно «подкапотного пространства» АИС не позволяет провести её качественный анализ и оценить адекватность применяемых средств задаче, эффективность её решения. Тем не менее, по заявленной функциональности эта система должна полностью удовлетворять потребности Комитета по экономическому прогнозированию и стратегическому планированию в области технической инфраструктуры организации информационного обеспечения -- за исключением, разве что, отсутствия возможности автоматического получения данных из иных ИС. Работы по созданию ИАС были начаты в 2008 году, введена в эксплуатацию в 2012.

Кроме двух описанных систем, можно рассмотреть ещё некоторые, косвенно относящиеся к управлению социально-экономическим развитием города -- например, Единая справочно-информационная система Санкт-Петербурга «Развитие территории и недвижимости Санкт-Петербурга» (ЕИСТ). Эта система способствует привлечению инвестиций путём предоставления сведений о современном состоянии и перспективах развития территории и недвижимости Санкт-Петербурга (начало разработки -- 2000 год, в эксплуатацию система введена в 2016). Однако отношение таких ГИС к развитию социальной сферы Санкт-Петербурга лишь косвенное, а роль минимальна, поэтому мы не будем на них останавливаться.

Любопытно также отметить, что по большей части государственных информационных систем работы формально были начаты ещё в прошлом, и даже позапрошлом десятилетиях -- между тем, подавляющее большинство введено в действие лишь несколько лет назад. Это говорит о том, что инфраструктура информационного обеспечения процессов управления Санкт-Петербурга находится в самом начале процесса становления, и ещё несколько лет будет испытывать различные трудности и преодолевать собственные недостатки: как, например, отсутствие интеграции ИАС, предназначенной для планирования и прогнозирования, с базами данных органов государственной статистики. Эти недостатки, очевидно, являются серьёзными помехами эффективному управлению городом и, в том числе, планированию социально-экономического развития. С другой же стороны, они одновременно гарантируют рост эффективности государственного управления в ближайшие годы -- за счёт постепенного устранения этих недостатков. Так как постепенный рост, с позиции органов государственной власти, предпочтительнее резкого скачка и последующей стагнации, на оперативное устранение всех недостатков надеяться не приходится.