Внутренний контроль в кредитных организациях в области противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма

Распространению международных стандартов противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма способствуют через проведение оценок, а также оказание необходимого технического содействия МВФ и Всемирный банк, являющиеся специализированными учреждениями ООН.

В российское законодательство понятие «финансирование терроризма» введено в 2006г. В соответствии с изменениями, внесенными в Закон № 115-ФЗ, под финансированием терроризма понимается предоставление или сбор средств либо оказание финансовых услуг с осознанием того, что они предназначены для финансирования организации, подготовки и совершения хотя бы одного из преступлений, предусмотренных статьями 205, 205.1, 205.2, 206, 208, 211, 277, 278, 279 и 360 Уголовного кодекса Российской Федерации, либо для обеспечения организованной группы, незаконного вооруженного формирования или преступного сообщества (преступной организации), созданных или создаваемых для совершения хотя бы одного из указанных преступлений.

Таким образом, понятие «финансирование терроризма» отражает перечень осознанных деяний, предусмотренных определенными статьями Уголовного кодекса (Прил. Б).

Террористические организации могут получать доходы от организованной преступности, от контролируемых предприятий или в качестве спонсорской помощи. Сохранение в тайне источников происхождения денежных средств позволяет использовать их для формирования террористических активов и финансирование террористических актов. Так же, как при отмывании денег, в случае финансирования терроризма необходимо скрыть связь между происхождением денежных средств и их источником.

Группа ведущих промышленно развитых демократических государств («Группа восьми»), в которую входят Великобритания, Германия, Италия, Канада, Россия, США, Франция и Япония, стала инициатором создания международной системы ПОД/ФТ и выполняет функции политического регулирования и координации деятельности всех ее участников.

В июле 1989 г. на совещании глав государств и правительств «семерки» в Париже было принято решение о создании специального органа «для оценки текущих результатов сотрудничества с целью предотвращения использования банковской системы и финансовых учреждений для отмывания денег и рассмотрения возможности принятия дополнительных превентивных мер в данной области». На английском языке этот орган получил название Financia1 Action Task Force оn Моnеу Laundering (FATF).Это название переводится на русский язык как «Целевая группа по финансовым мероприятиям в области отмывания денег» или «Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег», и может звучать как русская транслитерация английской аббревиатуры FATF - ФАТФ.

С первых рабочих заседаний ФАТФ в ее состав вошли эксперты из стран «семерки», восьми других промышленно развитых стран (Австралия, Австрия, Бельгия, Люксембург, Нидерланды, Испания, Швеция и Швейцария) и Комиссии Европейских Сообществ. В сентябре 1991 г. членство в ФАТФ было распространено еще на одиннадцать государств, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) (Дания, Гонконг (Китай), Греция, Ирландия, Исландия, Новая Зеландия, Норвегия, Португалия, Сингапур, Турция, Финляндия), а также на Совет по сотрудничеству стран Персидского залива. В июне 2000 г. к ним присоединились Аргентина, Бразилия и Мексика, а в июне 2003 г. - Российская Федерация и ЮАР. Таким образом, на настоящий момент членами ФАТФ являются 31 государство и две международные региональные организации. Статус наблюдателя в ФАТФ имеют 8 региональных групп по типу ФАТФ, 3 страны-наблюдатели - Китай, Республика Корея и Индия, и около 20 иных международных организации.

В 1990 г. ФАТФ разработала Сорок рекомендаций по борьбе с отмыванием денег, предназначенных для применения всеми странами мира с особенностей их правовых систем.

Задачами ФАТФ в настоящее время являются:

1) разработка и совершенствование международных стандартов противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма;

2) изучение тенденций и методов (типологий) отмывания денег и финансирования терроризма и подготовка предложений по необходимым контрмерам;

3) содействие распространению предложенных ФАТФ мер в глобальном масштабе.

Сорок рекомендаций дважды пересматривались ФАТФ с учетом новых тенденций в сфере отмывания денег и передового опыта противодействия (Прил. В), результатом чего стали новые редакции этого документа, принятые в 1996 и 2003 гг.

В настоящее время Сорок рекомендаций ФАТФ в сочетании с Девятью специальными рекомендациями по борьбе с финансированием терроризма, представляют собой всеобъемлющий набор минимальных стандартов, применение которых необходимо для успешного ПОД/ФТ. Рекомендации ФАТФ включают меры, предусматривающие уголовное преследование соответствующих деяний, организацию превентивного контроля в финансовых учреждениях и некоторых других структурах, создание подразделений финансовой разведки и международное сотрудничество компетентных органов.

Внедрение и соблюдение Рекомендаций ФАТФ обеспечивается благодаря механизму взаимного мониторинга, не имеющему аналогов в международной практике по масштабам и эффективности применения.

В 2000 г. ФАТФ приняла 25 специальных критериев несоответствия основным положениям Сорока рекомендаций ФАТФ (Прил. Г4).

Страны, чьи системы противодействия отмыванию денег не отвечали значительной части приведенных критериев, вошли в список «несотрудничающих стран и территорий» или, так называемый «черный список». Сам факт нахождения страны в списке означал ее несоответствие международным стандартам в сфере противодействия отмыванию денег, что наносило значительный ущерб ее международной репутации и было чревато для всех резидентов этой страны, включая юридических и физических лиц, серьезными проблемами при совершении международных финансовых операций.

Большинство государств приняло все рекомендованные ФАТФ меры для скорейшего исключения из «черного списка».

Российская Федерация в июне 2000 г. была включена в список, но политическая воля руководства нашей страны и тесное взаимодействие с ФАТФ обеспечили оперативное принятие всех необходимых мер для выведения России из указанного списка уже в октябре 2002 года.

Статус полноправного члена ФАТФ позволяет непосредственно участвовать в разработке, распространении и оценки соблюдения другими странами международных стандартов в сфере ПОД/ФТ.

С октября 2002 г. результаты оценок не используются для включения новых стран в список, а служат для выявления потребностей оцениваемых стран в технической помощи и существующих недостатков в системе ПОД/ФТ.

В конце января 2008г. FATF завершила очередную проверку российской банковской системы. По словам, заместителя председателя Банка России Виктора Мельникова, «FATF проверила работу девяти банков и каких-либо серьезных замечаний по итогам проверки, вероятно, не будет»[91]. Проверку прошли семь КО - банк "Возрождение", Райффайзенбанк, Собинбанк, Форус - банк (Нижний Новгород), Метракомбанк (Ростовская область), банк "Европейский" (Калининградская область), Далькомбанк (Хабаровский край). Вне плана FATF проверила два российских банка - Альфа-банк и Сбербанк.

В различных регионах мира по типу ФАТФ создаются группы, первоочередной задачей которых является ПОД/ФТ в соответствующем регионе, включая осуществление взаимных оценок членов групп на соответствие Рекомендациям ФАТФ и изучение характерных для региона тенденций и методов отмывания денег и ФТ. На настоящий момент ФАТФ официально признала 8 региональных групп по типу ФАТФ (Прил. Д).

Особую роль в глобализации международных усилий в сфере ПОД/ФТ играет Организация Объединенных Наций (ООН), объединяющая 192 страны мира.

Как правило, стандарты в сфере ПОД/ФТ сначала формулируются в виде рекомендаций в политических декларациях, программах и планах действий, принимаемых конгрессами, конференциями и сессиями Генеральной Ассамблеи ООН, а затем закрепляются в качестве правовых норм в универсальных конвенциях ООН. Такие Конвенции открыты для подписания всеми государствами и после присоединения к ним установленного числа государств приобретают для них силу закона.

МВФ и Международный банк реконструкции и развития (МБРР), чаще называемый Всемирным банком, - универсальные международные финансовые организации, которые были учреждены в соответствии с соглашениями, принятыми на Международной валютно - финансовой конференции ООН в июле 1944 г. в Бреттон - Вудсе (США) и вступившими в силу с декабря 1945 г. Членами МВФ и ВБ являются 184 государства.

Хотя деятельность МВФ носит макроэкономический характер, а МБРР оказывает содействие в реализации отдельных проектов развития национальных экономик, их общей целью является обеспечение стабильности международной финансовой системы. В качестве составной части стратегии действий по достижению указанной цели Фонд и Банк рассматривают ПОД/ФТ, в сфере которого ими проводится согласованная политика.

В апреле 2001 г. исполнительные директора Фонда и Банка признали, что отмывание денег представляет собой проблему глобального масштаба, оказывающую влияние как на крупнейшие, так и на небольшие финансовые рынки. Фонд отметил, что отмывание денег связано с целым рядом макроэкономических последствий, включая непредсказуемое изменение спроса на деньги, риски для стабильности финансовых учреждений и финансовых систем, а также увеличение масштаба колебаний международных потоков капитала и курсов валют в результате непредвиденных трансграничных переводов.

После событий 11 сентября 2001 г. Советы исполнительных директоров Фонда и Банка приняли планы действий по усилению ПОД/ФТ. Кроме того, в июле и августе 2002 г. Советы управляющих признали 40 + 8 рекомендаций ФАТФ в качестве международных стандартов в сфере ПОД/ФТ, включив их в перечень стандартов и правил, на основании которых осуществляются Программы оценки финансового сектора и составляются Отчеты о соблюдении государствами - членами МВФ стандартов и правил (ОССП или ROSC).

В июне 1995 г. в Брюсселе (Бельгия) состоялась встреча представителей 24 стран и ряда международных органов, включая ФАТФ, Интерпол, Европол, Европейскую комиссию, на которой было принято решение о создании неформального объединения национальных ведомств, выполняющих функции финансовой разведки. Это объединение стало называться Группой подразделений финансовой разведки «Эгмонт» (по названию дворца Эгмонт - Аренберг, где проходило ее первое заседание). Так же, как и ФАТФ, Группа «Эгмонт» не являлась изначально международной организацией. Выбор неофициалъного формата имел целью создание динамичной и небюрократической структуры, объединяющей профессионалов - практиков в интересах развития международного сотрудничества в сфере борьбы с отмыванием денег.

Через десять лет после ее создания, количество ее членов превысило 100 подразделений финансовой разведки.

По - мнению В.А. Зубкова, косвенным признанием международным сообществом заслуг России в создании системы борьбы с отмыванием «грязных» денег явилось принятие в июне 2002 г. ФСФМ России в ряды группы «Эгмонт» [21].

В 1974 г. под эгидой Банка международных расчетов (БМР) на основе заключенного десятью развитыми странами договора (так называемый Базельский конкордат) был создан Комитет регулирования и надзора за банковской деятельностью (Committee оn Banking Regu1ation and Supervisory Practices) чаще называемый Базельским комитетом по банковскому надзopy (Ваsеl Committee оn Banking Supervision). В настоящее время в состав Базельского комитета входят представители центральных банков или иных органов банковского надзора Бельгии, Великобритании, Германии, Испании, Италии, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Франции, Швейцарии, Швеции и Японии.

Вопросами ПОД/ФТ занимается Группа по регулированию международной банковской деятельности.

Комитет не обладает официальными наднациональными полномочиями в сфере регулирования надзорной деятельности, и его заключения и решения не имеют обязательной юридической силы. Комитет разрабатывает общие нормы и принципы банковского надзора, а также рекомендации по внедрению передового опыта в данной сфере. Цель деятельности Комитета - содействие сближению подходов различных стран в сфере банковского надзора.

Базельскому комитету принадлежит авторство первого набора международных стандартов в сфере противодействия отмыванию денег, принятого в 1988 г. в виде Декларации о предотвращении преступного использования банковской системы в целях отмывания денежных средств [89]. В Декларации изложены основные принципы и процедуры, которые должны быть введены администрацией банка в целях содействия борьбе с отмыванием денег, включая установление личности клиента и сотрудничество с правоохранительными органами.

В 1997 г. Комитет опубликовал «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора», охватывающие широкий круг вопросов, включая противодействие отмыванию денег, и используемые в качестве руководства к действию органами банковского надзора в большинстве стран мира. Один из 25 основополагающих принципов (15-й) предусматривает проверку органами банковского надзора наличия в банке адекватных регламентов, положений и инструкций (включая строгие правила «Знай своего клиента»), способствующих соблюдению высоких этических и профессиональных норм в финансовом секторе и предотвращению преднамеренного или непреднамеренного использования банка криминальными элементами.

В 1999 году документ был дополнен "Методологией основополагающих принципов", содержащей обязательные и дополнительные критерии оценки соблюдения каждого из 25 принципов. Указанные документы применяются в качестве стандартов оценки и самооценки эффективности национальных систем банковского надзора.

В октябре 2001 г. Базельский комитет принял подробный документ по принципам «Знай своего клиента», озаглавленный «Надлежащая проверка клиентов банками». В данном документе настоятельно рекомендуется принять и реализовать рекомендации ФАТФ и указывается на необходимость соответствия принципов «знай своего клиента» рекомендациям ФАТФ.

Банк России довел до сведения российских КО русский перевод этого документа и рекомендовал принимать его во внимание при организации ВК в сфере ПОД/ФТ.

В 2000 г. одиннадцатью крупнейшими банками мира была основана Вольфсбергская группа (AВN Аmrо N.V. (Нидерланды); Ваnсо Santander Central Hispano S.A. (Испания); Barclays Bank (Англия); Chase Manhattan (США); Citigroup (США); Credit Suisse Group (Швейцария); Deutsche Ваnk AG (ФРГ); HSBS (США); J.P. Morgan (США); Societe Generale (Франция); UBS AG (Швейцария)). Позднее Chase и Morgan объединились под названием "J.P. Morgan Chase ", а затем к этой Группе присоединились Goldman Sachs (США) и Bank of Tokyo - Mitsubishi Ltd. (Япония).

Целью Группы, носящей название швейцарского замка Вольфсберг, в котором состоялось ее первое заседание, является разработка принципов ПОД в частном банковском секторе.

Принципы, разрабатываемые Вольфсбергской группой [47], формально не имея юридической силы, являются публичным обязательством банков-участников следовать определенным этическим правилам, учитывая реальное влияние членов Группы, контролирующих значительную часть мирового денежного обращения, принятие ими таких принципов служит действенным стимулом для их исполнения другими частными банками.

Вольфсбергская группа приняла четыре комплекса принципов в сфере ПОД/ФТ. В октябре 2000 г. были опубликованы 11 принципов ПОД в частных банках, относящихся к идентификации личности клиента, включая установление реальных владельцев счетов, а также к действиям в случае выявления необычных или подозрительных операций.

С учетом проводимой банками работы по повышению эффективности мер в области борьбы с ЛПД в мае 2002 года Вольфсбергские принципы были доработаны по следующим направлениям:

- дополнены принципы, в соответствии с которыми рекомендуется тщательно идентифицировать бенефициаров;

- расширены рекомендации по идентификации разовых клиентов и клиентов, которым предоставляются электронные банковские услуги;

- определены категории лиц, в отношении которых кредитной организации следует предпринимать дополнительные меры тщательной проверки, а также согласовывать с руководством кредитной организации возможность установления отношений с указанной категорией клиентов;

- уточнен порядок обновления информации о клиенте, а также проведения мониторинга операций;

- рекомендовано проведение независимой экспертной оценки программ внутреннего контроля.

В январе 2002 г. Группа выступила с Заявлением «О борьбе с финансированием терроризма», предусматривающим повышение вклада финансовых учреждений в решение этой проблемы. Заявление также предусматривает применение процедур «Знай своего клиента» в расширенном масштабе путем поиска по спискам известных или подозреваемых террористов, а также принятие дополнительных мер надлежащей проверки клиента в случаях, когда имеют место необычные или подозрительные операции. Особо тщательная проверка необходима в тех ситуациях, когда клиенты связаны с секторами или сферами деятельности, которые по информации компетентных органов часто используются для финансирования терроризма. В Заявлении указывается на необходимость расширения международного сотрудничества и принятия специальных рекомендаций ФАТФ в качестве руководства к действию.

В ноябре 2002 г. Группа опубликовала 14 принципов борьбы с отмыванием денег в банках-корреспондентах, регламентирующих установление и поддержание банковских корреспондентских отношений в мировом масштабе. В соответствии с указанными принципами международным банкам запрещается вести дела с «банками-прикрытиями», не имеющими физического присутствия на территории своей регистрации [82]. Кроме того, предлагается использовать специальную методику оценки и контроля риска для обеспечения требуемого уровня надлежащей проверки, проводимой банком в отношении его клиентов из банков-корреспондентов.

В 2004 г. Восемь российских банков (Сбербанк России, Внешторгбанк, Внешэкономбанк, Альфа - Банк, Банк Москвы, Банк «Зенит», Международный Московский банк, Райффайзенбанк» (Москва)) подписали совместное заявление о том, что в своей деятельности они будут опираться на базовые принципы ПОД/ФТ и осуществлять совместные действия по ПОД/ФТ. Тем самым фактически был создан российский аналог Вольфсбергской группы. Это Заявление открыто для присоединения к нему российских КО, которые разделяют изложенные принципы и намерения. Данная инициатива, по мнению, заместителя председателя Банка России В.Н. Мельникова, «должна быть широко поддержана российским банковским сообществом, желающим свободно и честно работать на внутреннем и внешнем финансовых рынках».

Комитет по вопросам ПОД/ФТ Ассоциации Российских банков, объединяющей около 80 % КО России, 16 мая 2006 г. принял Меморандум «О мерах по противодействию использования КО в целях вывода крупных сумм денежных средств из легального денежного оборота в «теневую экономику» [41], включающий в себя рекомендации КО по применению в своей практической деятельности набора мер, направленных на минимизацию вовлечения КО в сомнительные финансовые схемы недобросовестных клиентов.

Многие страны, например Швейцария, достаточно далеко продвинулись в области реализации принципов саморегулирования в банковском секторе. Швейцарской ассоциацией банкиров еще в 1977 г. было разработано соглашение «О соблюдении швейцарскими банками кодекса норм профессиональной деятельности в части применения принципа «должного усердия» [37], новая редакция которого предусматривает жесткие требования идентификации клиентов при открытии счетов, аренде банковских ячеек, осуществлении фидуциарных сделок, операций с ценными бумагами, наличными средствами, а также требования установления истинных владельцев средств, в том числе домицильных компаний. Швейцарским банкам запрещено как непосредственно участвовать, так и оказывать содействие в проведении операций, связанных с отмыванием «грязных» денег, а также с утечкой капитала и уклонением от уплаты налогов. В случае нарушения условий соглашения банк-нарушитель обязан уплатить Швейцарской ассоциации банкиров штраф, размеры которого зависят от серьезности нарушения и могут достигать 10 млн. швейцарских франков.

Устанавливая для своих членов внутренние правила, контролируя их исполнение, Швейцарская ассоциация банкиров дополняет усилия государственного надзорного органа - Швейцарской федеральной банковской комиссии по реализации требований законодательства по противодействию отмыванию «грязных» денег и финансированию терроризма. При этом требование обязательного соблюдения принципа «должного усердия» существенно повышает стандарты взаимного контроля и обеспечивает «чистоту рядов» швейцарского банковского сообщества силами самих банков.

В соответствии с законодательством США финансовым организациям страны запрещается устанавливать или поддерживать корреспондентские отношения от имени или по поручению организаций, включенных в список Сети по борьбе с финансовыми преступлениями США (ФинСЕН США) [69]. Кроме того, что законодательство США запрещает предоставление организациям, включенным в Список, доступа к услугам, оказываемым финансовыми организациями США, через третьих лиц. В случае если финансовым организациям США станет известно о таких фактах, то они должны будут прекратить оказание соответствующих услуг и разорвать договорные отношения с третьими лицами, через которые предоставляется такой косвенный доступ к услугам финансовых организаций США.

В условиях свободного перемещения капиталов и людей ни одна страна, даже с самым жестким внутренним регулированием, не сможет эффективно противодействовать отмыванию денег и финансированию терроризма в автономном режиме. Учитывая транснациональный характер преступлений, связанных с ЛПД и ФТ, эффективное противодействие им требует участия всех стран.

Международное сообщество организует глобальное ПОД/ФТ, используя в этих целях существующие международные организации и создавая новые специализированные органы и структуры. Поскольку они, как правило, формально независимы друг от друга, существующая правовая база международной системы ПОД/ФТ характеризуется определенной фрагментарностью и значительный многообразием составляющих ее правовых источников.

Система противодействия каждой отдельно взятой страны складывается под влиянием множества факторов, связанных с ее историческими и национальными особенностями, относящимися к сфере экономики, политики, права, обычаев делового оборота.

1.3 Основные проблемы, препятствующие эффективной реализации механизма внутреннего контроля в области противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма в банковской системе России

Первоначально многие банки категорично негативно восприняли нормы Закона «как попытку наделения банков несвойственными полномочиями» [27]. В настоящее время, по мнению заместителя председателя Банка России В.Н. Мельникова, «можно уверенно констатировать качественное изменение подхода банковского сообщества к проблеме ПОД/ФТ по сравнению с периодом становления и развития данной системы. Пришло понимание актуальности требований Федерального закона № 115-ФЗ и осознание его необходимости в целях защиты деловой репутации и исключения правовых рисков в работе КО» [39].

Несмотря на наметившуюся тенденцию перехода большей части банковского сообщества от формального исполнения требований законодательства к инициативной работе в этой области, существует ряд проблем, препятствующих эффективной реализации Закона № 115-ФЗ.

Автор работы попытался охватить широкий спектр проблем, возникающих в процессе реализации механизма ВК в сфере ПОД/ФТ и отразить их не только со стороны основных участников национальной системы ПОД/ФТ - российских банков, но и со стороны других субъектов системы - Банка России и Росфинмониторинга. Анализ проблем в области ПОД/ФТ производился на основе данных, полученных в процессе изучения российского законодательства, публикаций и выступлений руководителей Банка России, Росфинмониторинга, Ассоциации российских банков, а также по результатам исследований независимых экспертов ЗАО «Делойт и Туш СНГ», проводивших исследование по вопросам противодействия использованию банковской системы в целях ЛПД в соответствии с договором, заключенным с Банком России.

Согласно выводам экспертов, в 2008г. можно выделить четыре основных элемента российской системы ПОД/ФТ, которые в наибольшей степени вызывают неприятие и протесты в профессиональном банковском сообществе: отсутствие у банков безусловного права отказывать клиентам в обслуживании; правоспособность государственных органов отзывать у банков лицензии на основании формальных нарушений закона, не имеющих отношения к содержательной стороне работы в области ПОД/ФТ; недостаточная информированность банков относительно целей государственной политики в области ПОД/ФТ и о роли банков в реализации этой политики; проблемы в профессиональном диалоге между банками и государственными органами по вопросам ПОД/ФТ.

По мнению В.Н. Мельникова, проблемы, которые возникают при исполнении требований Закона и нормативных актов Банка России, можно условно разбить на следующие группы:

1) технические проблемы;

2) методологические проблемы;

3) проблемы обучения персонала;

4) общесистемные проблемы.

Анализ реализации правовых актов в области организации ВК в сфере ПОД/ФТ банками Российской Федерации, позволяет выделить внутри каждой из перечисленных групп широкий спектр разнообразных проблем.

Проблемы технического характера в банках связаны с необходимостью разработки специального программного обеспечения для автоматизированной выборки операций по критериям Закона. Большинство мелких и средних кредитных организаций осуществляют выборку операций, подлежащих обязательному контролю, вручную на основе информации, содержащейся в документах за операционный день. Приобретение и освоение специального программного обеспечения требует от кредитных организаций значительных затрат. К сожалению руководители КО не всегда осознают, что экономический эффект данной работы позволит покрыть расходы за счет сокращения возможных финансовых потерь, обусловленных формирующимся негативным общественным мнением в отношении КО либо недобросовестной или мошеннической деятельностью ее клиентов.

Специализированное программное обеспечение способствует решению таких задач как консолидация данных из источников, их очистка и интеграция в единую базу, формирование предупреждений для сотрудников, настройка правил выявления схем отмывания, формирования отчетности, а также предоставляет возможность углубленного анализа операций с целью выявления новых схем отмывания денег. Кроме того, разрабатываемое для КО программное обеспечение должно решить проблему отбраковки направляемых в Росфинмониторинг сообщений.

К методологическим проблемам относятся вопросы организации специализированного ВК в банках, а также определение операций, сведения о которых необходимо направлять в ФСФМ России. Это касается преимущественно тех операций, параметры (вид, размер) которых точно не указаны в Законе № 115-ФЗ, но которые в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Закона должны быть идентифицированы как подозрительные для направления сведений о них в России самими КО.

Позиция Банка России по этому вопросу, озвученная В.Н. Мельниковым, заключается в том, что, безусловно, предпочтительным был бы путь максимально точного, исчерпывающего, законодательно закрепленного перечня признаков подозрительных сделок. Но сделать это, по словам В.Н. Мельникова, «невозможно, поскольку динамика появления новых схем сделок, имеющих целью обойти закон, как правило, опережает темпы законотворческого процесса».

Результатом переплетения технических и методологических проблем является отсутствие в банках программного обеспечения, позволяющего в автоматическом режиме осуществлять фильтрацию сомнительных операций по критериям, специально разработанным с учетом особенностей клиентской базы и направлений деятельности конкретного банка.

Эксперты ЗАО «Делойт и Туш СНГ» пришли к выводу, что российская система ПОД/ФТ отличается от большинства зарубежных систем ПОД/ФТ, прежде всего, повышенной степенью детализации правил и процедур, описанных в законах и подзаконных нормативных актах, относительно жесткой регламентацией деятельности банков в рамках ПОД/ФТ. При этом, с юридической точки зрения, банки несут ответственность за исполнение сугубо формальных требований законодательства в части соблюдения правил и процедур обязательного и внутреннего контроля.

Представители Ассоциации российских банков (АРБ) обсуждают целесообразность тотального контроля над всеми операциями, которые закреплены в Федеральном законе № 115-ФЗ и отсутствие необходимости в таком массовом сборе информации, а также предлагают систему выборочного надзора и ограничение санкций денежными штрафами, ссылаясь на европейский опыт. В качестве примера из зарубежной практики можно привести Дойче Банк, который за весь 2004 г. отправил в надзорные органы 12 сообщений, а Сбербанк, по данным АРБ, передает около 20 тыс. сообщений в день [19]. Направление банками в орган финансовой разведки слишком большого массива информации о подозрительных операциях (по принципу «на всякий случай»), по мнению государственных органов зарубежных стран, снижает эффективность поиска настоящих нарушителей закона, использующих банковскую систему для отмывания денег.

Большинство из ста российских банков, опрошенных ЗАО «Делойт и Туш СНГ», в рамках заочного анкетирования полагают, что за операциями, сообщения о которых направляются банками в Росфинмониторинг, в основном стоит уклонение от уплаты налогов и таможенных пошлин. Тот факт, что в России налоговые и таможенные преступления не включены в перечень преступлений, легализация доходов от которых регулируется законодательством в области ПОД/ФТ, практически не влияет на работу банков по направлению сообщений в Росфинмониторинг.

Эксперты ЗАО «Делойт и Туш СНГ» обобщили данные о количестве передаваемых банками разных стран в уполномоченный орган сообщений (табл.1). Приведенные данные дают представление о том, насколько тщательнее «дозируют» информацию, направляемую в органы финансовой разведки, иностранные банки в сравнении с их российскими коллегами.

Таблица 1 Количество сообщений, передаваемых банками разных стран в уполномоченный орган за период с 2005 по 2007 гг.

В рассматриваемых зарубежных странах государственные органы исходят из понимания, что банки по определению лучше, чем орган финансовой разведки знают своих клиентов и понимают их операции. Поэтому они полагают, что направлять в орган финансовой разведки следует уже «отфильтрованную» информацию о подозрительных операциях, которая с высокой степенью вероятности будет использована правоохранительными или иными государственными (например, налоговыми) органами. Направление банками в орган финансовой разведки слишком большого массива информации о подозрительных операциях (по принципу «на всякий случай»), по мнению государственных органов зарубежных стран, снижает эффективность поиска настоящих нарушителей закона, использующих банковскую систему для отмывания денег. 87 % банков в ходе заочного анкетирования ЗАО «Делойт и Туш СНГ» заявили, что направляют в орган финансовой разведки сообщения о всех подозрительных операциях, предоставляя заинтересованным государственным органам самим решать, как стоящие за этими операциями действия клиентов квалифицируются, с точки зрения российского права.

По-мнению банковского сообщества санкции, которые могут применяться к КО за нарушение Федерального закона № 115-ФЗ, неадекватны здравому смыслу и тяжести нарушения. В частности, согласно пункту 6 статьи 20 Закона «О банках и банковской деятельности» Банк России может отозвать лицензию у КО в случае неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных статьями 6 и 7 Федерального закона № 115-ФЗ. В седьмой статьей Федерального закона № 115-ФЗ речь идет об обязанностях КО, в которые входит, в частности, документальное фиксирование и представление в уполномоченный орган сведений по операциям, подлежащим обязательному контролю. Таким образом, получается, что в результате двух технических ошибок в течение года, которые могут заключаться в неверном указании вида операции или задержки передачи информации на несколько часов, над банком может нависнуть угроза лишения лицензии. При этом - чем выше сеть филиалов, тем больше технических ошибок может возникнуть.

Свое неприятие действующего порядка отзыва лицензий за нарушение законодательства в области ПОД/ФТ представители банковского сообщества объясняют, прежде всего, неприемлемыми для себя репутационными рисками. Недобросовестные конкуренты и просто недоброжелатели банка (из числа, например, плохих должников или клиентов, которым отказали в обслуживании) могут использовать факты неизбежных «технических» нарушений банком законодательства в области ПОД/ФТ для распространения негативных сведений о банке, например, о грозящих банку санкциях со стороны Банка России, о его возможном закрытии и т.д. Кроме того, иностранные контрагенты российских банков, которые привыкли воспринимать законы буквально, оценивают возможность отзыва лицензии у российских банков - партнеров как повышенный юридический риск, что может приводить к ухудшению условий сотрудничества. Избирательное применение государственными органами норм закона в части отзыва банковских лицензий потенциально создает возможности для злоупотреблений и коррупции. Срок направления банками сообщений об операциях обязательного контроля в США составляет 15 - 25 дней со дня совершения операции (в России - 1 день). Сроки направления сообщений о подозрительных операциях в законодательстве иностранных государств строго не указаны, а обозначены как «разумные сроки». Соответственно, в этих странах, в отличие от российской практики, банки не могут быть подвергнуты мерам административного воздействия (вплоть до отзыва лицензии) за такие формальные нарушения закона, как неоднократное в течение одного года не направление сообщений об операциях обязательного контроля или нарушение сроков направления таких сообщений.

Третья группа включает проблемы, возникающие при создании системы подготовки в КО такого персонала, который имел бы достаточные знания и навыки для квалифицированного выполнения требований российского законодательства по ПОД/ФТ. Эффективная работа системы ПОД/ФТ в банковском секторе, повышение корпоративных стандартов и норм в КО возможны только при условии постоянного обучения и повышения квалификации их специалистов. Опыт западных стран показывает, что процесс обучения сотрудников КО и надзорных органов должен быть непрерывным, что ставит на повестку дня вопрос о минимизации затрат на проведение такого обучения при обеспечении его достаточно высокого уровня.

Указание Банка России №1486-У, предъявляет определенные требования к сотруднику, ответственному за соблюдение ПВК, касающиеся их образования и опыта работы в банке. На практике зачастую эти требования не соблюдаются. Так, по словам ведущего эксперта управления аудита и внутреннего контроля кредитных организаций Московского ГТУ Банка России Р.В. Вотрина, «кого только не встретишь в КО на этой должности - от заместителей руководителя банка до рядового специалиста, весьма далеких от качественного решения проблемы» [7]. Численность специальных структурных подразделений банков, ответственных за ПОД/ФТ не всегда учитывает реальные потребности КО.

Согласно указаниям Банка России № 1485-У в КО должна быть разработана и утверждена руководителем КО программа подготовки и обучения кадров по ПОД/ФТ с целью получения сотрудниками необходимых знаний. Данные инспекционных проверок, обобщенные Вотриным Р.В. [7], свидетельствуют, что «ответственные сотрудники КО даже в очевидных случаях не делали попыток связать проводимые клиентом операции в одну логическую цепь; не выстраивали взаимосвязи между клиентом и его контрагентами; без должного внимания оставляли реальную деятельность клиента, которая может нести в себе риск ЛПД».

В соответствии с Рекомендациями № 99-Т, основным принципом разработки ПВК в целях ПОД/ФТ является обеспечение участия всех сотрудников КО независимо от занимаемой должности в рамках их компетенции в выявлении в деятельности клиентов операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций, связанных с ЛПД и ФТ. На практике это реализуется в недостаточной степени, ввиду «отсутствия прямого интереса у сотрудников банка в выявлении таких операций, обоснованной озабоченности вопросами собственной безопасности, непосредственного участия сотрудников в таких деяниях и некомпетентности ответственных сотрудников» [7].

Сотрудники КО, как правило, незнакомы с Рекомендациями ФАТФ и статистикой основных нарушений законодательства в этой сфере, а также имеют весьма размытое представление о сущности процесса легализации. А ведь именно от уровня компетентности специалиста может зависеть, возникнут или нет подозрения в процессе проведения банковской операции в том, что она осуществляется в целях отмывания преступных доходов, в случае, если проводимая операция не подлежит обязательному контролю.

К числу общесистемных проблем относятся вопросы повышения прозрачности работы с использованием информации, исходящей из коммерческих банков. Очевидно, что они должны решаться на законодательном уровне - путем дополнения закона соответствующими нормативными актами. Очевидно, что часть этой работы будет носить конфиденциальный характер. В тоже время, КО должны иметь определенную осведомленность в отношении результатов реализации Закона № 115-ФЗ, что в целом будет способствовать повышению эффективности его применения.

К числу проблем общесистемного характера, стоящих перед банковским сообществом в связи с введением в действие Закона № 115-ФЗ, относится отсутствие системы показателей, наглядно демонстрирующих результаты борьбы с ЛПД как в рамках отдельно взятой КО, так и в рамках банковской системы в целом.

По-мнению автора, повышению эффективности внутреннего банковского контроля в сфере ПОД/ФТ в значительной степени может способствовать ощущение причастности каждого сотрудника к важному делу защиты банковской системы и общества от негативных процессов, связанных с деятельностью теневого и криминального секторов. Для этого руководству банка необходимо регулярно подводить итоги и озвучивать масштабы и результаты работы КО и банковского сообщества в целом в этом направлении, основываясь на анализе ряда показателей.

В.Н. Мельников считает одним из серьезных показателей - динамику трансграничных переводов физических лиц, а именно снятие физическими лицами-нерезидентами со своих счетов иностранной валюты. По его словам, несовершенство законодательных норм, а также недобросовестность отдельных КО, формально исполняющих требования законодательства по ПОД/ФТ в первые годы после введения 115-ФЗ препятствовали достижению весомых результатов в этой сфере [39]. Так, например, в течение 2001-2003 гг. происходил постоянный рост снятия физическими лицами-нерезидентами со своих счетов иностранной валюты. В 2003 г. Объем таких операций составил 10,3 млрд. долл. США и был осуществлен гражданами 136 государств мира. В апреле 2004 г. только за месяц физическими лицами-нерезидентами было снято 1,4 млрд. долл. США (первичное происхождение средств - рубли из теневого и криминального сектора), т.е. масштабы таких операций в годовом измерении - 14-15 млрд. долл. США. По словам Мельникова В.Н., в результате ограничения деятельности банков, которые проводили такие операции в особо крупных масштабах (Содбизнесбанк, «Кредиттраст»), впервые был достигнут перелом в тенденции и существенно уменьшены объемы таких операций, а именно в 4-ом квартале 2004г. они сократились почти втрое по сравнению с первым кварталом этого года (трансграничные операции включают безвозмездные переводы, оплату товаров и услуг, зарплату, переводы собственных средств и прочие операции) [39].

Однако, если проанализировать объемы трансграничных операций в последующие годы, можно сделать однозначный вывод о значительном росте перечислений физическими лицами из Российской Федерации. Так, согласно статистике Банка России, за период с 2005 г. по 2008 г., объем этих операций вырос более, чем втрое, с 12,5 млрд. долл. до 41,1 млрд. долл. (Приложение 6)

Опрос, проведенный «Делойт и Туш СНГ» выявил некоторые проблемы в профессиональном диалоге между банками и государственными органами по вопросам ПОД/ФТ. Отвечая на вопрос о характере взаимоотношений с Банком России, лишь 29 % процентов банков, участвовавших в заочном анкетировании, подтвердили, что всегда могут оперативно получить полезные консультации от Банка России. 31 % банков указали, что общение с Банком России излишне формализовано, а ответы на запросы банков занимают длительное время и не всегда бывают полезными. 36 % банков отмечают, что им не хватает профессионального диалога с Банком России и его методической поддержки.

Принимавшие участие в очных собеседованиях представители банков отмечали также существенные различия в профессиональных подходах между сотрудниками различных территориальных учреждений Банка России. Руководители крупных сетевых банков сообщают, что их региональные филиалы могут получать взаимоисключающие указания и рекомендации от различных территориальных учреждений Банка России. Тем не менее, Банк России, согласно мнению 92 % опрошенных в рамках заочного анкетирования, является для банков государственным органом, от которого они получают основную методологическую и информационную поддержку по вопросам ПОД/ФТ. Несмотря на критические замечания по поводу профессионального диалога с Банком России, значительное большинство респондентов (82 %) в целом или скорее удовлетворены уровнем отношений с Банком России, в то время как в основном негативную оценку уровню своих отношений с Банком России дали только 16 % опрошенных банков. С Росфинмониторингом взаимодействие у банков ограничивается, главным образом, вопросами направления сообщений - так считают 78 % опрошенных. Наличие устойчивого взаимодействия с Росфинмониторингом отметили 16 % респондентов.

По мнению экспертов, среди российских банков нет единого понимания целей государственной политики в области ПОД/ФТ и своей роли в реализации этой политики. Это может быть частично вызвано недостаточным уровнем взаимодействия между государственными органами, отвечающими за работу в области ПОД/ФТ (Росфинмониторинг, Банк России), другими заинтересованными государственными органами (налоговыми, таможенными, др.).

Естественно, предполагается, что регулярные сообщения об операциях, подлежащих обязательному контролю и о подозрительных сделках должны лежать в основе проводимых финансовых расследований и уголовных дел. Однако данная деятельность пока не доводится правоохранительными органами до своего логического конца. По данным, приведенным экспертами Ассоциации российских банков, в 2005 г. на основании 8 млн. переданных в ФСФМ сообщений было возбуждено всего шесть уголовных дел [19].

На официальном сайте Федеральной службы по финансовому мониторингу (ФСФМ) отсутствует статистика о количестве возбужденных уголовных дел на основании финансовых расследований, проведенных ФСФМ. По словам бывшего руководителя ФСФМ В.А.Зубкова, в 2005 г. «по материалам службы 108 дел было передано в суды и вынесено несколько десятков решений», а в 2006 г. «было направлено в правоохранительные органы более 3 тысяч материалов на сумму примерно 1 триллион рублей и почти половина из них - с уголовной и судебной перспективой»[20]. Более конкретные цифры он не сообщает, ссылаясь на то, что для получения такой информации «надо запрашивать суды через правоохранительные органы».

Банки хорошо представляют себе ограниченные «пропускные» возможности российской правоохранительной системы по расследованию экономических преступлений и доведению уголовных дел до суда, знакомы с длительностью сроков уголовного производства. Поэтому, как объемы направляемых ими сообщений, так и жесткие требования к срокам направления сообщений представляются банкам излишними. В результате со стороны банков возникает естественное сомнение в том, что, что огромный поток сообщений, направляемый в Росфинмониторинг, каким - либо образом используется государством. Банки не владеют информацией об использовании своих сообщений и поэтому сомневаются в общественной полезности своей работы в области ПОД/ФТ.

По - мнению АРБ, общегосударственные усилия по ПОД/ФТ способны дать положительные результаты только при условии активного участия российского банковского сообщества, осознанно действующего в цивилизованном правовом поле. Успеху реализации мер ВК в сфере ПОД\ФТ может во многом способствовать повышение стандартов взаимного контроля силами самих банков. По мнению В.Н. Мельникова, «необходимо добиться формирования в профессиональной среде нетерпимого отношения к тем, кто использует в своей деятельности сомнительные схемы ведения бизнеса, связан с криминальными структурами, создает условия для нечестной конкуренции, стремясь получать весомые доходы от финансовых операций с подозрительными клиентами. Такие элементы должны быть вытеснены из финансовой системы как порочащие ее репутацию и наносящие ей реальный ущерб» [39].

В данном контексте важной является проблема усиления взаимодействия банковского сообщества, которое позволит интенсифицировать процесс формирования общей культуры восприятия КО мер, направленных на развитие системы ПОД/ФТ, выстраивания их позитивного отношения к требованиям, установленным федеральным законодательством и актами надзорных органов в этой области.

Исследование специалистов ЗАО «Делойт и Туш СНГ» выявило недостаточно высокий уровень сотрудничества между банками по практическим вопросам, связанным с выявлением и анализом подозрительных операций. В рамках заочного анкетирования лишь 13 % респондентов указали, что они достаточно регулярно обращаются в другие банки для получения дополнительной информации о клиентских операциях. Участники очных собеседований объяснили это явление недостаточным уровнем взаимного доверия между банками. Более активно банки сотрудничают между собой по юридическим и методологическим вопросам ПОД/ФТ в рамках банковских ассоциаций. Банковские ассоциации были указаны участниками заочного анкетирования в качестве второго по значимости (после Банка России) источника получения банками методологической поддержки по вопросам ПОД/ФТ (так полагают 73 % респондентов), а по привлечению банков к участию в семинарах и конференциях по вопросам ПОД/ФТ банковские ассоциации даже сравнялись с Банком России.

По мнению представителей банков, участвовавших в очных собеседованиях ЗАО «Делойт и Туш СНГ», к числу наиболее перспективных направлений развития системы ПОД/ФТ банки, называли сокращение перечня операций обязательного контроля или даже его полную отмену; установление разумных, экономически оправданных сроков направления сообщений об операциях обязательного контроля; установление более содержательного, а не формального диалога по вопросам ПОД/ФТ между участниками рынка и государственными органами; наделение банков безусловным правом отказывать клиентам в обслуживании; изменение порядка применения мер надзорного реагирования за нарушения законодательства в области ПОД/ФТ, чтобы лицензии могли отзываться не за формальные нарушения, а за фактическое содержание работы.

Согласно Концепции долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г года одним из долгосрочных приоритетов развития банковского сектора является принятие единых норм, стандартов и процедур обеспечения прозрачности финансовых операций на основе международных стандартов с целью ПОД/ФТ. Если предположить, что национальная система ПОД/ФТ и в дальнейшем будет развиваться на основе передового зарубежного опыта и активного применения единых международных стандартов в области борьбы с отмыванием преступных доходов, то ее эволюция будет происходить в направлении снижения уровня формализации работы, усиления содержательных подходов, повышения прав и полномочий КО. Это должно в значительной степени содействовать повышению эффективности внутреннего банковского контроля в сфере ПОД/ФТ. Однако для этого, с одной стороны, должны сложиться необходимые предпосылки, а именно:

1) преобладание в банковском секторе профессиональной культуры, основанной на принципах разумной осторожности, разборчивости банков в выборе клиентов;

2) осознание банками правового и репутационного рисков, связанных с обслуживанием клиентов;

3) появление у банков внутренних побудительных мотивов проводить работу по ограничению этих рисков, независимо от проводимой государством политики в области ПОД/ФТ.

С другой стороны, необходимо стремление государственных органов, причастных к работе в области ПОД/ФТ, к обеспечению единства и последовательности подходов к этой работе путем тесной координации действий внутри системы органов государственной власти и управления. Политика государственных органов в области ПОД/ФТ должна стать прозрачной, понятной участникам рынка и пользоваться поддержкой профессионального банковского сообщества.

2. Организационно-правовые и методические аспекты функционирования системы внутреннего контроля кредитных организаций в области противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма

2.1 Правила внутреннего контроля в кредитной организации

На протяжении более чем восьми лет существования в Российской Федерации законодательства о ПОД/ФТ, происходит постоянное ужесточение его требований, что приводит к необходимости оперативной разработки адекватных мер ВК.

В соответствии со статьей 7 Закона 115-ФЗ КО обязаны разрабатывать Правила внутреннего контроля (ПВК) - основной документ, в котором описаны меры ВК в сфере ПОД/ФТ, а также программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение указанных правил и реализацию программ, а также предпринимать иные внутренние организационные меры в этих целях.

В соответствии с п.2 ст.7 Закона №115-ФЗ ПВК должны включать следующие обязательные компоненты:

1) порядок документального фиксирования необходимой информации;

2) порядок обеспечения конфиденциальности информации;

3) квалификационные требования к подготовке и обучению кадров;