2.1 Нормативно-правовое обеспечение подготовки комплексных градостроительных проектов в ФРГ

В настоящем подразделе я ставлю перед собой цель рассмотреть нормативно-правовую базу в контексте регулирования процесса градостроительства в Германии, в том числе и в отношении комплексной застройки территории (виды, цели, задачи и содержание документов градорегулирования). А также сделать определённый сравнительный анализ нормативно-правовой базы в сфере градостроительства двух стран, на основе моего авторского перевода определенной части оригиналов соответствующих документов законодательства Федеративной Республики Германии, имеющих отношение к теме моей работы.

Нормативно-правовое регулирование градостроительства в Германии имеет ряд отличительных особенностей, а именно:

· Разграничение федерального и местного уровней регулирования вопросов территориального планирования,

· Законы федеральных земель по вопросам строительства и застройки земельных участков

· Наличие собрания судебных решений

· Правило «на усмотрение» (для чиновника, когда нет условий для чёткого правоприменения)

· Правила строительных подрядов

В первую очередь следует отметить, что аналог Градостроительного кодекса РФ, в Германии называется Строительным кодексом (Baugesetzbuch, далее СК ФРГ), где ключевым словом является «застройка», а именно, эффективное использование земельных участков под строительство. В связи с этим, кодекс охватывает не только все нормативные процессы территориального планирования, но и процессы строительства. Все земельные участки страны интегрируются в систему общего планирования, которая состоит из двух уровней: государственное планирование и местное планирование. Сразу следует отметить, что административное устройство ФРГ состоит из трёх уровней:

1. государство (Bund),

2. федеральные земли (Bundeslдnder и Flдchenlдnder), города федерального значения (Stadtstaaten), административные округа (Regierungsbezirke)

3. общины/муниципалитеты (Gemeinden), районы (Landkreise), города окружного подчинения (kreisfreie Stдdte)

Непосредственно в территориальном планировании участвуют все уровни административного деления страны (государство, земли и общины). Необходимо отметить, что земли обладают полномочиями принимать свои Строительные нормы и правила (Landesbauordnung), или аналог Строительного кодекса на региональном уровне, где возможно принять собственные правила строительства, например, правила и процедуры получения разрешающего права на использование территорий, заявках на строительство, использования материалов. Таким образом, в структуре градорегулирования земли (Lдnder) контролируют и обязывают местный уровень вести процесс строительства в соответствии с СК ФРГ и земельными СК Landesbauordnung. Кроме того, все земельные Landesbauordnung должны соответствовать единой модели (Musterbauordnung), которая постоянно разрабатывается и утверждается на конференциях земельных министров (Bauministerkonferenz). Последние изменения в модели строительных норм и правил для федеральных земель были внесены в октябре 2008 года. Во всех Landesbauordnung должны быть предусмотрены следующие факторы:

1. Размещение зданий (Bebauung) на земельном участке (Grundstьck)

2. Здания и сооружения: производство строительных работ (Beuausfьhrung), строительные материалы, технологии строительства, параметры потолков, стен и кровель, запасные выходы, лестничные пролёты, техническое обеспечение строительства, требования к жилым помещениям (Nutzungsbedingte Anforderungen), определение количества квартир в многоквартирном доме.

3. Участники строительства: строитель (Bauherr), проектировщик (Entwurfsverfasser), инвестор (Unternehmer), управляющий строительством (Bauleiter).

4. Органы строительного надзора (Bauaufsichtsbehцrden): процедуры контроля за процессом строительства, полномочия, установление сервитутов, требования к получению разрешения строительного надзора.

5. Правонарушения и санкции за нарушение правил.

Необходимо признать, что и в российском законодательстве выше перечисленные факторы регулируются множеством сводов правил, национальных и региональных стандартов, кодексами и другими нормативно-правовыми актами. При этом в обеих странах возникают юридические коллизии при разработке региональных нормативов, которые могут не соответствовать требованиям федерального законодательства, и это несоответствие имеет разные толкования и разночтения, правоприменение в различных ситуациях и состава заинтересованных лиц, участвующих в процессе строительства и территориального планирования. Например, если в Градостроительном кодексе РФ предусмотрен сжатый перечень государственных и муниципальных нужд, для которых могут изъять землю, то в Градостроительном кодексе Москвы данный перечень существенно больше и противоречит федеральному. Причина такого противоречия состоит в отсутствии чётко закреплённых рамок свободы для региональной власти. Как следствие - противоречия законодательству на разных уровнях власти, несовершенная система законодательного регулирования при явном избытке нормативно-правовых актов.

Кроме того, важен тот факт, что региональные Строительные нормы ФРГ и правила (Landesbauordnung) приняты во всех 16-ти федеральных землях, и в каждом из региональных документов учитываются разного рода особенности федеральной земли, что отнюдь не исключает возникновения юридических коллизий. Так, например, в ст. 82 Баварских строительных норм и правил (Bayerische Bauordnung Bayerische Bauordnung - http://www.gesetze-bayern.de/jportal/portal/page/bsbayprod.psml?showdoccase=1&doc.id=jlr-BauOBY2007rahmen&doc.part=X ) предусматривается размещение ветрогенераторов в границах городской застройки, если высота ветрогенератора не будет превышать 10-тикратную высоту зданий на территории, где он располагается. Также предусмотрено, что в рамках общего плана зонирования (Flдchennutzungsplan) или на основе решения муниципалитета данные ограничения могут сняты. Данный пункт закона был принят в связи с тем, что в Баварии много открытых пространств и земель сельскохозяйственного значения, по этой причине размещение ветрогенераторов возможно ближе к существующей застройке, в отличие от городов с плотной застройкой. Также следует отметить, что первая версия закона была принята в 1962 году, после чего постоянно редактировался (последнее изменения - ноябрь, 2014 года).

Переходя к документам, следует кратко рассмотреть в целом систему территориального планирования в Германии Die Ebenen der rдumlichen Planung - http://www.kornwestheim.de/3582.php :

Меня в данной работе больше интересуют общий план землепользования и план застройки, особенности остальных документов я поясню кратко.

Концепция развития пространства в Европе (Europдisches Raumentwicklungskonzept) была принята 10 мая 1999 года. Данная концепция состоит из 2-х частей. Первая часть посвящена политике территориального развития ЕС, целью которой является сбалансированное и устойчивое развитие территории ЕС (ausgewogene und nachhaltige Entwicklung des Territoriums der EU). Вторая часть посвящена тенденциям, возможностям и угрозам развития территории ЕС, где также представлены основные модели для комплексного пространственного развития Europдisches Raumentwicklungskonzept (EUREK) (Potsdam, Mai 1999) - http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/som_de.htm .

Закон пространственного планирования Германии (Raumordnungsgesetz, ROG) определяет требования и принципы пространственного планирования (Raumordnung), среди которых учитывается сбалансированное развитие территорий всей страны, охрана окружающей среды, создание и поддержание эффективной инфраструктуры, избежание экстенсивного разрастания городов, развитие сельских районов, обеспечение потребностей в жилье и др.

План развития федеральной земли или национальный план развития (Landesentwicklungsplan). По структуре документ больше похож на российскую программу социально-экономического развития субъекта РФ с той лишь разницей, что в немецком варианте предложенные варианты по развитию федеральной земли переложены на территорию конкретных населённых пунктов. Например, в плане развития Баден-Вюртемберга представлена следующее содержание документа: структура территории Raumstruktur (категории, центральные места, агломерации), развитие населённых пунктов и подготовка земельных участков для строительства (Siedlungsentwicklung und Flдchenvorsorge), дальнейшее развитие инфраструктуры (Weiterentwicklung der Infrastruktur), открытые пространства и их использование (Freiraumsicherung und Freiraumnutzung), укрепление внутреннего потенциала территорий (Stдrkung der regionalen Eigenkrдfte).

Региональный план развития (Regionalplan) похож на схему территориального развития региона в России. Региональный план в контексте комплексного развития территорий состоит из 3-х частей: текстовая часть, план землепользования всего региона, структурная карта региона с выделением категорий землепользования. Das steht im Regionalplan - http://www.region-stuttgart.org/aufgaben-und-projekte/regionalplanung/regionalplan/?noMobile=mjhrnjlo%20onfocus%3DblurLink%28this%29%3B Прямых юридических последствий при неисполнении требования регионального плана нет, так как данный документ носит рекомендательный характер.

План ландшафтной структуры (Landschaftsrahmenplan) должен представить обзор ландшафта, пейзажа территории на уровне региона, а также предложения по защите окружающей среды и сохранению/восстановлению пейзажа территории. Муниципалитеты обязаны исполнять требования плана ландшафтной структуры в части количества / площади зелёных насаждений, характеристик озеленения, строение ландшафта (Grьnzьge und Grьnzдsuren, das Gerьst) Verband Region Stuttgart, Der Landschaftsrahmenplan - http://www.region-stuttgart.org/aufgaben-und-projekte/landschaftsplanung/landschaftsrahmenplan/ .

О Flдchennutzungsplan и Bebauungsplan более подробно в дальнейшем повествовании.

Согласно ст. 1 СК ФРГ общины (или муниципалитеты) определяют планы развития застройки территории (Bauleitplan Bauleiit - дословно «управление строительством»). Планы развития застройки, в свою очередь, подразделяются на подготовительные, общие планы землепользования (Flдchennutzungsplan Flдchennutzung - дословно «использование большой территории») и обязательные к исполнению планы застройки (Bebauungsplan Bebauung - дословно «застройка» или «развитие»). Данные документы позволяют муниципалитетам выбирать площадки для размещения тех или иных объектов, вплоть под будущие скверы и территории для отдыха. Общий план Flдchennutzungsplan определяет целесообразность того или иного функционального использования земель. На основе общего плана разрабатывается Bebauungsplan, определяющий размещение объектов и параметры застройки и являющийся обязательным к исполнению. Оба документа должны находиться в открытом доступе для граждан. Таким образом, привычные в российском законодательстве правила землепользования и застройки оказываются в более расширенной и детальной версии в немецкой системе градорегулирования, то есть, по сути, разделены на две части: отдельно зонирование, и отдельно застройка.

Местные планы комплексной застройки территории (Bauleitplan) должны соответствовать целям планов регионального развития (Raumordnung). Raumordnung представляет собой аналог схем территориального планирования в России, который подразделяется на уровни планов развития земель, отдельного региона или страны в целом. Планы комплексной застройки территорий должны обеспечивать устойчивое развитие городов, обеспечивая возможности для сохранения социального, экономического благополучия и защиты окружающей среды для будущих поколений, а также обеспечения справедливого использования земли. При подготовке планов развития комплексной застройки (Bauleitplan) должны учитываться следующие факторы:

· Общие требования к здоровому образу жизни горожан, условий труда, безопасности жизни и работы населений:

o обеспечение жильём всех жителей при учёте тенденции к перенаселению территории;

o удовлетворение социальных и культурных потребностей населений (любого возраста, пола и социальных групп);

o сохранение, восстановление, развитие, адаптация и преобразование существующих районов и ключевых зон обслуживания;

o сохранение строительной культуры, охрана памятников, мест исторического наследия, ландшафта.

o определение мест для церквей и религиозных сообществ

o охрана окружающей среды и ландшафта. Согласно п.4 ст. 2 СК ФРГ от муниципалитетов требуется проведение экологической оценки (Umweltprьfung), после чего предоставляются ландшафтные планы (Landschaftsplдnen), предлагающие конкретные мероприятия по сохранению ландшафта, а также пространственные предложения по размещению жилой застройки.

· обеспечение мобильности населения, в том числе развитие общественного транспорта и сокращение трафика

· обеспечение гражданской безопасности и утилизации военного имущества

· достижение результатов градостроительной концепции муниципалитетов, а также их собственных планов развития

· защита от наводнений

· учёт государственных и частных интересов

· удовлетворение потребностей беженцев и лиц, ищущих убежища.

В результате учёта выше названных факторов должны быть представлены общий план зонирования и план застройки. Согласно ст. 9 СК ФРГ, изменения одного из данных документов должны координироваться с другим документом, тем самым соблюдается параллельный метод действия данных документов (Parallelverfahren). Особенности данных документов заключаются в следующем:

1. Общий план землепользования Flдchennutzungsplan. Данный план больше похож на аналог генерального плана российских городов, так как оба эти документа имеют рекомендательный характер, однако в данной работе будет уместно переводить Flдchennutzungsplan как «общий план землепользования». В Flдchennutzungsplan отображается функциональные зоны: для застройки (жилые, многофункциональные, промышленные, специального значения), зоны системы водоснабжения (очистные сооружения, подстанции) и общественные (церкви, спортивные площадки, учреждения культуры), транспортной инфраструктуры (шоссе, основные дороги, магистрали), зоны озеленённых территорий (парки, кладбища), водные поверхности, сельскохозяйственные зоны и леса, зоны с ограничениями использования, зоны под отходы и добычи полезных ископаемых, зоны для компенсации вмешательства в природу. Согласно ст.5 СК ФРГ данные планы не имеют прямой юридической силы, поэтому их содержание может изменяться в зависимости от изменяющихся условий. Изменение содержания плана происходит в судебном порядке, с предварительным сбором комментариев от жителей, и дальнейшей обязательной публикацией документа. Обязательный учёт содержания плана общего зонирования применяется в случае строительства объектов за границами муниципалитета, но влияющих на использование территорий. Например, согласно ст. 35 СК ФРГ, это могут быть ветрогенераторы, строящиеся за пределами административных границ муниципалитета, но влияющие на использование земли (создание шума и т.п.). Кроме того, по согласованию с жителями, общий план зонирования может включать в себя неосвоенные территории, находящиеся за пределами административных границ муниципалитета (данная норма применяется в отношении тех территорий, которые либо ранее были в планах зонирования данного муниципалитета, либо фактически являются территорией развития муниципалитета). Применительно к территориям за границами муниципалитета, в случае разработки планов зонирования, собственники на данных территориях не получают никакой компенсации, если только не будет внесения изменений в план застройки Bebauungsplan, исключающих изъятие данного земельного участка. Переводя на язык российского законодательства, такие территории являются «межселёнными», и даже наличие права собственности на землю и/или недвижимость, расположенной на таком земельном участке, не является поводом для возмещения ущерба собственнику. Существенная юридическая проблема для собственников на межселённых территориях в России - это присвоение почтового адреса к объекту недвижимости, но никак не отсутствие признания необходимости компенсации за изъятие такого земельного участка при наличии правоустанавливающих документов.

К чему привела данная норма в Германии? Она стала стимулом для создания так называемых территорий без образования юридического лица (gemeindefreien Gebieten), которые существуют в землях: Баварии, Нижней Саксонии, Гессе, Шлезвиг-Гольштейн и Баден-Вюртемберг. Наибольшее количество таких «свободных» (Gemeindefreie) территорий находятся в Баварии (194 участка). Проще говоря, это посчитанные «ничейные» земельные участки, не входящие в границы муниципалитетов, но автоматически являющиеся собственностью земли Бавария (похожий принцип и в России). Регулирование данных территорий в Баварии продолжается ещё с 1956 года (Постановление свободной земли Бавария «О зонировании административных округов городов окружного подчинения и районов» от 9 ноября 1956 года). Verordnung ьber die Gebietseinteilung des Freistaates Bayern in Regierungsbezirke kreisfreie Stдdte und Landkreise vom 9. November 1956 Кроме того, в настоящее время в Нижней Саксонии существуют 2 так называемых жилых свободных районов без муниципальных органов (Bewohnte gemeindefreie Gebiete): в таких районах есть только представитель или начальник района вместо администрации. Информирование кадастровых органов о недвижимости на такого рода территориях является обязанностью других учреждений, например, лесничеств.

2. План застройки (Bebauungsplan) регулирует параметры развития и использования отдельных земельных участков и является основой для реализации тех или иных мероприятий в городском развитии (согласно ст. 8 СК ФРГ). План застройки состоит из двух частей: картографической и текстовой. В тексте должны быть описаны цели, задачи планирования, а также их обоснование (например, отчёт по экологической оценке Umweltbericht). На плане все существующие земельные участки должны быть разграничены (Grundstьcksteilung), согласно ст. 19 СК ФРГ, хотя это требование фактически не может быть реализовано во всех планах застройки. Разграничением земельных участков занимается государственное управление по межеванию и кадастру недвижимости (Vermessungsamt), филиалы которого есть во всех федеральных землях Германии, кроме Баварии. В плане застройки определяются следующие факторы (согласно ст.9 СК ФРГ):

· Указание возможности застройки территорий

· Минимальные размеры земельных участков, площадь, ширина и длина

· Максимальное количество квартир в многоквартирных домах

· Участки, предназначенные для социального жилья

· Участки для коммунальной инфраструктуры, мест отдыха и спортивных площадок

· Участки специального использования

· Участки для надземных и подземных сооружений коммунального хозяйства

· Участки транспортной инфраструктуры

· Участки, на которых предусмотрена защита и сохранение почвы, ландшафта, природы

· Участки под отходы и земляные работы.

· Парковочные места, подсобные помещения, гаражи

· Участки для питомников, выставок животных, загонов и т.д.

Всего в плане застройке учитываются 26 пунктов факторов. Согласно ст.10 СК ФРГ план застройки утверждается высшим органом муниципалитета в форме Устава (Satzung). (Bebauungsplan) является открытым документом и предоставляется гражданам по запросу, при этом в уведомлении о предоставлении плана застройки указывается место, где должно быть проверено соответствие фактического землепользования установленному использованию земли в плане застройки. Думаю, это тот пункт следует применить в российской практике градорегулирования. Изменение плана застройки происходит при изменении вышестоящих документов, или изменении объективных условий. Информации о сроках действия данных планов в СК ФРГ не предоставлено, из-за чего можно предположить, что теоретически у данных планов нет чётко определённого срока действия. Действительно, согласно ст. 233 СК ФРГ, те документы планирования, которые не противоречат существующему законодательству, остаются действительными, если другого решения не примут сами муниципалитеты. Таким образом, некоторые планы развития остаются действительными уже около 50 лет Hans Walter Kopp. Plant das Ende des Plans! (7 Dezember 2010) - http://dabonline.de/2010/12/07/plant-das-ende-des-plans/ , что, по мнению немецких планировщиков, мешают развитию городов, сохраняя требования по соблюдению общего архитектурного и ландшафтного образа того или иного населённого пункта, но не отвечающих современным требованиям экономического развития.

В плане застройки (Bebauungsplan) уже более подробно описываются проекты, которые в дальнейшем могут быть реализованы на территории. Проекты, почти как в российской практике градостроительства, подразделяются на проекты на свободных территориях (на территориях с наименьшей определённостью функционального использования земли) и проекты в структуре застроенных территорий Прим. автора: оба вида проектов определяются как проекты «освоения» или «развития» (ErschlieЯung). И далее теоретически подразделяются в зависимости от условий: либо проекты на застроенных территориях (Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile), либо на свободных от застройки территориях. При этом кодекс определяет последовательность действий при тех или иных условиях, но не даёт конкретных названий проектам типа «проект комплексного освоения территории» или «проект реорганизации территории» и т.п. (в границах населённых пунктов). Согласно ст. 30 СК ФРГ, для проектов с наименьшей определённостью функционального использования земли, необходимо обеспечение транспортной и инженерной инфраструктурой, если данный проект не противоречит требованиям плана застройки (Bebauungsplan). В статье 31 СК ФРГ в рамках любого проекта освоения предусматривается возможность добровольного неисполнения требований плана застройки, если реализация плана застройки (die Durchfьhrung des Bebauungsplans) приведёт к отрицательным последствиям. Добровольное неисполнение некоторых требований плана застройки возможно, если планируемые изменения развития территории в рамках предлагаемого проекта не нарушают местных общественных интересов, или если нужны изменения требований плана застройки при необходимости размещения беженцев и/или большого количества людей, нуждающихся в жилье. Также в ст.32 СК ФРГ в рамках проекта освоения предусмотрено использование бывших застроенных площадей (конечно, с компенсацией собственнику за изъятие недвижимости) под зоны общественного использования (Gemeinbedarf), или зон транспортной инфраструктуры, озеленённых территорий, объектов коммунальной инфраструктуры, если это предусмотрено в проекте. Проект принимаются к рассмотрению, если он не будет противоречить целям будущего плана застройки, заявитель подтверждает соответствие проекта целям плана застройки в письменном виде, для проекта на территории обеспечена вся необходимая инфраструктура.

Кроме того, в рамках Bebauungsplan может быть изменено функциональное использование земли в случаях (согласно ст. 37 СК ФРГ) размещения объектов для нужд государства или федеральной земли, в интересах национальной обороны, организации новой общины на данной территории, при отсутствии возможность приобретения данного земельного участка в частную собственность; а также (согласно ст. 30 СК ФРГ) на территориях, где в наименьшей степени определены границы функционального землепользования. Согласно ст. 34 СК ФРГ, проекты в границах населённых пунктов (Innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile) должны удовлетворять следующим условиям:

· Функциональное использование и архитектура застройки на земельных участках будет соответствовать характеристикам района, где расположен данный земельный участок;

· Функциональное использование земельного участка не несёт каких-либо вредных воздействий среде соседних районов, а также центральным районам населённого пункта;

· Проект учитывает интересы правообладателей соседних земельных участков;

· Проект соответствует целям городского планирования при изменении границ и функционального использования земельных участков;

· Проведена оценка воздействия на окружающую среду;

· Соответствие градостроительным регламентам, учитывая нормы статьи 31 СК ФРГ о возможности добровольного неисполнения целей плана реализации;

· Соответствие п.6 ст.1 СК ФРГ, где прописаны требования по сохранению окружающей среды, а именно: предотвращение выбросов, отсутствие негативного воздействия на объекты культурного наследия, отсутствие негативного воздействия на здоровье человек, использование возобновляемых источников энергии, экономное и эффективное использование энергии, представление ландшафтных планов, сохранение максимально возможно высокого качества атмосферного воздуха в застроенных районах в соответствии с нормами Европейского союза и т.д.

· На земельном участке предусматривается наличие индивидуального открытого пространства.

В части требований к архитектурному облику города, в плане застройки (Bebauungsplan) представляется аналог градостроительных планов на каждый земельный участок (Baunutzungsschablone), в котором предоставляется информация о требуемых характеристиках застройки конкретного участка, а именно:

· Назначенное планом застройки функциональное использование земельного участка и здания, расположенного на нём

· Этажность здания

· Площадь земельного участка

· Площадь застройки

· Форма кровли

· Наклон кровли

· Расположение здания на земельном участке

Кроме того, считаю нужным отметить Немецкий институт нормирования (Deutsches Institut fьr Normung) DIN - http://www.din.de/cmd?level=tpl-home&contextid=din , главной задачей которого является создание и корректировка нормативно-технической документации (стандартов, технических условий и т.п.). Он же представляет интересы Германии в мировых организация по стандартизации (ISO, например). На дискуссионной площадке института представлены интересы экспертов, застройщиков, девелоперов, производителей и продавцов строительных материалов и оборудования, представителей предприятий, научных работников, представителей органов власти. Такой состав участников позволяет обсудить новые научно-технические достижения, в том числе и в сфере проектирования и строительства. Кроме того, после обсуждения «ноу-хау» соответствующие комиссии «закрепляют» новые нормы в проектах соответствующих стандартов. Затем проект публикуется для обсуждения с общественностью, после чего комиссии дорабатывают окончательный вариант текста стандарта.

Таким образом, учитывая вышеприведённые требования для проектов, в Германии существует большое количество ограничений, которые устанавливают чёткие рамки для комплексного, сбалансированного развития города по ранее утверждённому сценарию, но эти же ограничения практически препятствуют реализации несанкционированных планировочных решений. В таком случае создаётся практически бесконфликтная и зарегулированная среда (наличие планов застройки со сроком действия нескольких десятков лет - тоже следствие действия такого принципа территориального планирования Hans Walter Kopp. Plant das Ende des Plans! (7 Dezember 2010) - http://dabonline.de/2010/12/07/plant-das-ende-des-plans/ ).

Также в ст.11 СК ФРГ предусматривается возможность по заключению градостроительных контрактов (Stдdtebaulicher Vertrag) с соответствующими частными организациями. В рамках контракта в обязанности исполнителя включается:

· изменение границ муниципального образования или отдельных земельных участков;

· рекультивацию земель, подготовительные работы для застройки (снос построек, подготовка ландшафта и т.п.);

· оплата компенсации за изъятие недвижимости и земельных участков у частных собственников;

· учёт целей, задач и требований муниципалитета в сферах инженерной инфраструктуры, энергоэффективности зданий, культуры, жилищной обеспеченности и качества жилья для местного населения и др.

Между исполнителем градостроительного контракта и муниципалитетом также заключается исполнительское соглашение (Durchfьhrungsvertrag), в рамках которого разделяются обязанности между частной организацией и муниципалитетом. Так, согласно ст.12 СК ФРГ муниципалитет может оплатить весь объём или часть расходов на планирование и реализацию проекта. Сам проект плана от исполнителя подразделяется на два проекта: план о намерениях (Vorhabenplan), который после обсуждения с администрацией муниципалитета становится планом освоения территории (ErschlieЯungsplan), которые, в свою очередь, являются частью плана развития муниципалитета (Bebauungsplan). При этом в кодексе рефреном повторяется, что при разработке любого документа по развитию территории необходимо проводить оценку воздействия на окружающую среду.

Как отмечалось ранее, проекты комплексного освоения или реорганизации территории в немецком строительном кодексе включаются в единое понятия «освоение» (ErschlieЯung). Конечно, освоение территории в Федеративной Республике Германия нельзя сравнивать с освоением территорий в Российской Федерации по причине существенной разницы в общей площади территории (около 48 площадей территории Германии в 1 площади России). Естественно, такой историко-географический факт повлиял и на принципы территориального планирования: в России есть возможность реализации больших комплексных проектов на свободных от застройки территории, в Германии экономно расходуют территорию под застройку и уделяют большое внимание защите открытых пространств. Исходя из 6-й главы СК ФРГ, освоение (ErschlieЯung) разделяется на две части:

· подготовка земельных участков (снос застройки, строительство коммунальной и транспортной инфраструктуры);

· благоустройство (детские площадки, системы телекоммуникационной связи, подъезды к участкам, парковочные места, пешеходные дорожки, системы защиты застройки от вредных воздействий окружающей среды и т.д.).

Первый вопрос, который возникает у российского гражданина, привыкшего к российской системе градорегулирования, формулируется следующим образом: почему в немецком аналоге «освоения территории» ни слова не сказано о строительстве зданий и сооружений (жилья, например)? Ответ на этот вопрос простой: все параметры застройки должны быть прописаны в плане застройки (Bebauungsplan), который является обязательным к исполнению. Если возникает необходимость изменения планировки территории, тогда система градорегулирования требует внесения изменений в план застройки, и в таком случае освоение переходит в форму градостроительного контракта (Stдdtebaulicher Vertrag), в рамках которого застройщик-инвестор может согласовать свои предложения с администрацией и жителями населённого пункта (слушания с заинтересованными лицами проходят в здании местного суда, согласно ст. 118 СК ФРГ). Но, думаю, что такой длинный путь для застройщика-инвестора выгоден только в случае существенной или полной реорганизации территории, так как небольшие изменения планировки не стоят таких административных издержек. Так бы и сказал застройщик-девелопер, работающий в российской системе градорегулирования.

Согласно ст. 123 СК ФРГ комплексное освоение (ErschlieЯung) территорий является обязанностью муниципалитета, работы в этом контексте должны быть проведены по низким ценам, требования к объектам инфраструктуры устанавливаются нормативами федеральных земель (landesrechtlichen Vorschriften). Если муниципалитет, утвердивший план застройки, отказывается заключать договор об освоении (Vertrags ьber die ErschlieЯung) со сторонней организацией, он должен провести комплексное освоение самостоятельно, согласно ст. 124 СК ФРГ. Если параметры освоения территории отклоняются от параметров, установленных в плане застройки, но соответствуют целям территориального планирования документов вышестоящего уровня, то такое освоение признаётся законным (п.3 ст. 125 СК ФРГ).

Кроме того, следует отметить, что не всякое комплексное освоение территории сопровождается сносом существующей застройки и строительство новых зданий. Так, например, в п.2 ст. 126 СК ФРГ предусматривается, что если в процессе освоения территории был причинён ущерб собственнику недвижимости, располагающейся на территории освоения, то застройщик-инвестор должен быть выплатить компенсацию за ущерб. Так же данная норма действует и наоборот - собственник недвижимости не должен мешать процессу освоения территории, иначе он тоже должен будет выплатить компенсацию за ущерб.

В случае, если муниципалитет самостоятельно проводит освоение территорий, тогда возможно введение взноса за освоение (ErschlieЯungsbeitrags), согласно п.3 ст. 127 СК ФРГ такой взнос взимается с собственников земельных участков при покупке земельных участков, при проведении земляных работ, а также при присоединении объектов инфраструктуры с объектом на земельном участке. То есть, переводя на российскую практику, такой взнос может рассчитываться в размере платы за подключение к инженерным сетям, в пошлине за регистрацию сделки купли-продажи земельного участка и т.д. В частности, размер взноса муниципалитет может изменять в отношении ливневой канализации, сетей электроэнергии, газо-, тепло- и водоснабжения. Но средний размер взноса устанавливается на уровне федеральной земли, согласно п.1 ст. 130 СК ФРГ. Размер взноса рассчитывается, исходя из следующих параметров (п. 2 ст. 131 СК ФРГ): тип и плотность застройки, функциональное использование земельного участка, площадь земельного участка, ширина участка для размещения инфраструктурного объекта. Кроме того, если инвестор-застройщик инвестирует свои собственные средства в комплексное освоение территории, тогда по отношению к нему муниципалитет не вправе требовать уплаты взноса, согласно п.1 ст.129 СК ФРГ.

Также необходимо отметить, что взнос за освоение уплачивается только при завершении строительства, согласно п.2 ст. 133 СК ФРГ. Если размер взноса ещё не установлен, тогда взимаются авансовые платежи. Когда утверждёны проекты зданий, сооружений и начались работы по строительству инфраструктуры, авансовый платёж засчитывается вместе с взятым кредитом (если у застройщика не оказалось необходимости оплачивать взнос), а также этот авансовый платёж может быть возвращён застройщику при неготовности объектов инфраструктуры к эксплуатации (если объекты инфраструктуры строит муниципалитет). Также, согласно п.5 ст. 135 СК ФРГ муниципалитет может вообще не требовать уплаты взноса, если это решение будет соответствовать общественным интересам. Кроме того, в рамках законодательства федеральных земель могут быть установлены другие условия для договорённостей между муниципалитетом и инвестором-застройщиком в целях достижения экономической эффективности (п. 6 ст. 135 СК ФРГ).

Отдельного упоминания заслуживает право чиновника «на усмотрение», учитывая генетическую законопослушность граждан ФРГ, эта норма позволяет оперативно, без затратного администрирования, регулировать возникающие. проблемы в практическом процессе градорегулирования. Норма основывается исключительно на правовой инициативе представителя власти по принятию того или иного решения. Использование подобной практики в отечественном процессе градорегулирования не предоставляется возможным по известным причинам.

В заключение данного подраздела можно сказать следующее. В системе градорегулирования Германии создаются такие условия, что по факту любая архитектурная или планировочная идея, в том числе и при комплексном освоении территории, должна дождаться «освобождения» своего места в структуре какого-нибудь населённого пункта, так как без согласия всех заинтересованных лиц, внесения изменений в план застройки, будет нарушен принцип сбалансированности города. Тем не менее, Строительный Кодекс ФРГ устанавливает чёткое разграничение полномочий между уровнями власти в сфере территориального планирования, а также предоставляет определённую правовую независимость федеральных земель и муниципалитетов, в случае если они сами проявят инициативу в разработке своих собственных норм в сфере территориального планирования. Кроме того, в Строительном кодексе ФРГ предполагается наличие различных вариаций при расчёте и предоставлении компенсации за изъятие земельного участка у собственника, а также грамотно организованная процедура публичных слушаний - только заинтересованные лица с предварительной подготовкой необходимых документов в здании суда. Поэтому плюсами данной системы являются, безусловно, сохранение института частной собственности (в границах населённых пунктов), учёт интересов всех заинтересованных лиц, соблюдение принципа сбалансированности города. К минусам можно отнести жёсткие юридические рамки для реализации новых идей в сфере планировки территории, а также непризнание собственностью объект недвижимости при его расположении за границами населённых пунктов.

2.2 Нормативно-правовое обеспечение подготовки комплексных градостроительных проектов в РФ