Основы экономики общественного сектора

U ^a_t - полезность, реально полученная (a-actual) за истекший период t.

При хорошем рейтинге избиратель все-таки проголосует за партию находящуюся у власти, при плохом - против.

Говоря о выборах или каких-либо иных политических действиях индивидов, необходимо отметить возможность рационального игнорирования этих действий индивидами.

Рассмотрим случай голосования по какому-либо вопросу, имеющему для конкретного человека меньшее значение, чем, к примеру, назначенная на это время деловая встреча. Предположим, что человек видит, что его голос на выборах не буде иметь большого веса, т.к. в обществе подавляющее большинство придерживается другой точки зрения (это может быть обусловлено данными опросов общественного мнения в СМИ, или же явно выраженных настроениях в обществе, или же опытом предыдущих голосований по данному вопросу). Кроме того, сама сущность и содержание вынесенного на голосование вопроса не является для данного человека жизненно важной (вопрос имеет крайне малое отношение к повседневной жизни индивида или же не имеет таковой вообще). С другой стороны этот человек видит, что отмена деловой встречи может повлечь за собой какие-либо издержки (например, он не сможет заключить договор и, следовательно, не получит возможной прибыли от этого договора). Обдумав сложившуюся ситуацию с рациональной точки зрения, наш «экономический человек» не пойдет на выборы, т.к. его насущные проблемы ему ближе, и ему выгоднее пойти на деловую встречу. В случае же когда обсуждаемый вопрос не имеет никакого отношения к жизни голосующего, то ему будет выгоднее даже просто отдыхать дома, чем пойти на голосование.

Во всех приведенных примерах, индивиды взвешивают свои выгоды и издержки от посещения избирательного участка, и если издержки выше, то человек на голосование не пойдет. Мы сталкиваемся со случаем рационального игнорирования (эффект рационального неведения).

Обобщая все выше указанное, можно сказать, что существует некий эффект порога - это минимальное значение пользы, которое необходимо превысить, что бы избиратель участвовал в политическом процессе. Если оно ниже определенной величины, то избиратель старается избежать исполнения своего гражданского долга, становясь человеком, для которого рациональнее проигнорировать политический процесс.

Мотивы - это причины, факторы, побуждающие человека к действию, включающие и стимулирующие те или иные формы поведения. Уже в первом приближении мы можем говорить, что одной из главных целей (мотивов) электорального поведения является не выбор того или иного кандидата (чтобы определённый человек занимал определённый пост), а изменение в желаемую сторону (или сохранение) социальной (политической, экономической, психологической, экологической, криминальной, жилищной и т. п.) ситуации. Стимулы (раздражители), запускающие (включающие) безусловные социальные рефлексы и стимулирующие определённые формы социального поведения, называются социальными релизерами. В качестве таких пусковых (ключевых) стимулов могут выступать морфологические признаки, действия типа принятия определённой позы и т. п.

Главный вывод, который следует из изложенного выше: электоральное поведение в своей генетической основе рефлекторно, потому, по сути, иррационально. А рациональные стимулы (апеллирование к сознанию, логике - доводы, умозаключения, констатации и др.) играют относительно небольшую и, что очень важно понимать, вспомогательную (инструментальную) роль. При этом, говоря о рациональных стимулах, надо помнить старый методологический принцип организации группового поведения: «Риторика важнее логики и факта»

37. ПРЕДСТАВИТЕЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ, ОБМЕН ГОЛОСАМИ (ЛОГРОЛЛИНГ)

Представительная демократия - голосуют не сами избиратели, а их представители (т.к. при большом кол-ве избирателей прямое голосование становится неэффективным).

В условиях представительной демократии процесс голосования усложняется. В отличие от частного общественный выбор осуществляется через определенные промежутки времени, ограничен кругом претендентов, каждый из которых предлагает свой пакет программ. Последнее означает, что избиратель лишен возможности выбирать нескольких депутатов: одного - для решения проблем занятости, другого - для борьбы с инфляцией, третьего - по проблемам внешней политики и т. д. Он вынужден избрать одного депутата, позиция которого далеко не полностью совпадает с его предпочтениями. В сфере бизнеса это означало бы покупку товара «с нагрузкой», поэтому избиратель вынужден из многих зол выбирать наименьшее.

Избиратели должны располагать определенной информацией о предстоящих выборах. Информация же имеет альтернативную стоимость. Для ее получения требуется время или деньги, а чаще и то, и другое. Отнюдь не все избиратели могут позволить себе значительные траты, связанные с получением необходимой информации о предстоящих выборах. Большинство стремятся минимизировать свои издержки. И это, считают экономисты, вполне рационально.

Основным фактором, формирующим мнения значительной массы избирателей, часто бывают средства массовой информации и, прежде всего, телевидение. Многие избиратели просто не участвуют в голосовании. Это свидетельствует о том, что они не видят пользы от участия в политическом процессе. Такое явление в теории общественного выбора называется рациональным неведением (rational ignorance). Существует своеобразный эффект порога - это минимальное значение пользы, которое необходимо превысить, чтобы избиратель участвовал в политическом процессе. Если оно ниже определенной величины, избиратель старается избежать исполнения своего гражданского долга, становясь человеком, для которого типично рациональное неведение.

Определенную неясность вносит и сам трактовка понятия представительной демократии. Дело в том, что здесь существует два подхода. В соответствии с первым, органы представительной демократии должны состоять из граждан, которые отражают структуру общества - возрастные, классовые, этнические характеристики, т.е. быть зеркальным отражением оригинала. И соответственно, копировать поведение общества, интересы которого отражают.

В соответствии со вторым, реализуется принцип «принципал - агент», т.е. представитель действует в интересах народа, как агент в интересах начальника, но с определенной степенью свободы.

Представители теории общественного выбора показали, что нельзя полностью полагаться на результаты голосования, поскольку они в существенной степени зависят от конкретного регламента принятия решений. Сама демократическая процедура голосования в законодательных органах также не препятствует принятию экономически неэффективных решений.

Широкое распространение в условиях представительной демократии получил процесс под названием »логроллинг» - практику взаимной поддержки путем «торговли голосами».

Логроллинг - это торговля голосами, когда один индивид (группа, партия) обещает свою поддержку другому индивиду (другой группе, партии) в голосовании по какому-либо вопросу в обмен на поддержку противоположной стороны при голосовании по вопросу, интересующему первую сторону.

Каждый депутат выбирает важнейшие для его избирателей вопросы и стремится получить необходимую поддержку со стороны других депутатов. Поддержку по своим вопросам депутат «покупает», отдавая взамен свой голос в защиту проектов своих коллег.

Сторонники теории общественного выбора (например, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок) не считают всякую «торговлю голосами» отрицательным явлением. Иногда с помощью логроллинга удается добиться более эффективного распределения ресурсов, т. е. распределения, повышающего общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Парето-оптимальности. Однако не исключен и прямо противоположный эффект. Идя навстречу местным интересам, с помощью логроллинга правительство добивается одобрения крупного дефицита госбюджета, роста ассигнований на оборону и т. д. Тем самым общенациональные интересы нередко приносятся в жертву региональным выгодам.

Классической формой логроллинга является «бочонок с салом» - закон, включающий набор небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения («сало»), пока не будет достигнута уверенность в том, что закон получит одобрение большинства депутатов. Подобная практика таит в себе опасности для демократии, так как принципиально важные решения (ограничение гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т. д.) могут быть «куплены» предоставлением частных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов.

Такой механизм может, например, использоваться для финансирования программ поддержки отдельных территорий. Депутаты от территорий должны добиться отражения в законопроектах интересов избирателей своего региона. У них не хватает для этого голосов, и они объединяются с депутатами из других регионов, обещая поддержать их решения.

38. ГРУППЫ СПЕЦИАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ

Группы специальных интересов - совокупность агентов, характеризующихся совпадением экономических интересов, что означает заинтересованность каждого из участников группы в достижении соответствующих результатов.

Группы с особыми интересами могут создавать структуры для лоббирования политических и экономических решений и нормативных актов, создавать олигархические и монополистические структуры, а также участвовать в перераспределении.

Группы с особыми интересами замедляют экономический рост, снижая скорость перераспределения ресурсов между сферами деятельности. Один из способов - лоббирование помощи для выхода из затруднительного положения фирм, потерпевших фиаско, что затрудняет перемещение ресурсов в другие сферы деятельности.

Для того, чтобы группа со специальными интересами включилась в производство какого-либо коллективного блага, необходимо наличие избирательных стимулов.

Социальные избирательные стимулы малоприменимы для больших групп, за исключением тех случаев, когда большие группы могут быть союзом малых групп, способных к социальному взаимодействию. Необходимо отметить, что информация и расчеты издержек и выгод предоставления коллективного блага часто сами являются коллективным благом.

Даже в тех случаях, когда вклад достаточно большой для того чтобы выявить рациональность расчетов затрат и выгод, существуют обстоятельства, при которых коллективные действия могут случаться и без избирательных стимулов. Предположим, что в отрасли всего две фирмы. (от более высокой цены на продукцию данной отрасли выиграют обе фирмы, покровительствующие законы помогают им обеим). Тогда более высокие цены и покровительствующее законодательство - коллективное благо для этой олигополии, хотя это коллективное благо только для группы из двух членов. Очевидно, что каждый из олигополистов оказался в ситуации, когда он, если ограничит выпуск или будет лоббировать покровительствующее законодательство для отрасли, получит лишь примерно половину выигрыша от этих действий. Но соотношение издержки-выгоды от любых действий в общих интересах может быть столь благоприятным, что. даже если фирма несет вес издержки своих действий и получает только половину выигрыша от них, ей все равно может быть выгодно действовать в общих интересах. Таким образом, возможно отсутствие избирательных стимулов.

Если в группе только несколько членов, тогда действия каждого члена группы будут заметно влиять на интересы и подходящие действия других. Следовательно, все заинтересованы действовать стратегически, т.е. способами, которые принимали бы во внимание воздействие индивидуальных решений-выборов на выборы других.

В малых группах определенного типа («привилегированных» группах) фактически предполагается, что некоторое коллективное благо будет предоставлено. Тем не менее, даже в наиболее благоприятных обстоятельствах коллективные действия проблематичны и исход в каждом конкретном случае непредсказуем. Хотя некоторые моменты здесь сложны и остаются неопределенными, существо взаимосвязи между размерами группы, которая выиграла бы от коллективного действия, и масштабом коллективных действий предельно простое.

39. ПОЛИТИЧЕСКИЙ ДЕЛОВОЙ ЦИКЛ

Идеальный вариант развития экономики предполагает поиск равновесия между спросом и предложением в условиях полной занятости, в действительности же развитие идет волнообразно, равновесие между спросом и предложением постоянно нарушается. Странам с рыночной экономикой присущ циклический характер развития, т.е. периодические колебания совокупных объемов производства, занятости и общего уровня цен.

Экономический (деловой) цикл - это повторяющиеся периоды расширения или сокращения деловой активности вдоль долгосрочного тренда экономического роста, в ходе которых происходит отклонение фактического ВВП от потенциального. Под потенциальным ВВП подразумевается уровень производства товаров и услуг, которого экономика могла бы достичь при полном использовании всех ресурсов.

Принято выделять четыре фазы экономического цикла: пик (высокая конъюнктура), спад (рецессия), дно (впадина), оживление (подъем), главные из которых спад и подъем

Прямая линия с положительным наклоном на этом рисунке показывает долгосрочный тренд экономического роста, или тренд потенциального ВВП. Положительный наклон связан с приростом вовлекаемых в производство экономических ресурсов и повышением эффективности их использования.

Пик - точка отсчета делового цикла - индикатор полной занятости в экономике. В период сокращения спада экономической активности происходит свертывание производства, причем сначала в отраслях, выпускающие инвестиционные блага, а затем уже - потребительские; растет численность безработных; замедляется рост цен; сокращается прибыль предприятий. Спад, в зависимости от жесткости и времени циклического сжатия, проявляется в двух формах: депрессии или рецессии. Депрессия была характерна для экономических циклов XIX - начала XX века, когда имело место значительное падение реальных объемов производства в течении продолжительных периодов времени (несколько лет). Сокращение производства реального ВВП - или даже просто прекращение экономического роста - в течение шести месяцев подряд и более называют рецессией. В низшей точке спада производство в результате низкого уровня загрузки производственных мощностей, слабой инвестиционной деятельности и сократившихся потребительских расходов достигает своего наименьшего предела. После прохождения дна реальный ВВП вновь начинает возрастать до момента достижения полной занятости в экономике, после которого наступает волна снижения деловой активности нового цикла.

Прохождение этих четырех фаз - то общее, что объединяет все экономические циклы. Однако продолжительность и интенсивность циклов, а также отдельных фаз, всегда различны. Характерными чертами экономических циклов являются регулярность - существование постоянной динамики с определенной траекторией и рекуррентность, т.е. способность цикла к самовоспроизводству за счет формирования в каждой фазе предпосылок перехода к следующей.

В зависимости от продолжительности (периодичности) и движущих сил выделяют четыре типа экономических циклов:

- краткосрочные циклы Дж. Китчина продолжительностью в 3-4 года, связанные с динамикой запасов товарно-материальных ценностей на предприятиях и восстановлением равновесия на потребительском рынке;

- среднесрочные циклы К. Джаглера продолжительностью от 7 до 11 лет как результат закономерностей денежного обращения и изменений в кредитной сфере;

- строительные циклы С. Кузнеца продолжительностью 18-25 лет в основе которых лежит периодическое обновление производственных сооружений, оборудования и жилья;

- долгосрочные циклы (длинные волны) Н.Д. Кондратьева продолжительностью 48-55 лет, связанные со сменой и расширением фонда основных капитальных благ, требующих длительного времени и огромных затрат для своего производства, а также с волнообразной динамикой технических и технологических нововведений.

Существует множество подходов к объяснению периодических колебаний общей экономической активности: немецкий экономист Г. Шмелдерс насчитал 230 теорий делового цикла. В конце XIX - начале XX века были опубликованы работы У. Джевонса и Г. Мура, в которых причиной цикличности производства называлось появление пятен на солнце и движение планеты Венера. Авторы выводили следующую логическую цепочку: периодические космические явления - изменения погоды - изменение урожайности - развитие всей экономики. Русский экономист М.И. Туган-Барановский в конце XIX века выдвинул теорию диспропорциональности: в основе экономических спадов лежит несоответствие между отраслями производства. В соответствии с психологической теорией В. Парето и А. Пигу цикл является следствием соотношения пессимистических и оптимистических настроений предпринимателей. Австрийский экономист Й. Шумпетер развил концепцию «длинных волн» Н.Д. Кондратьева и на ее основе создал собственную теорию циклов, увязав их с появлением инноваций.

Большинство экономистов сегодня рассматривают экономический цикл как результат, прежде всего изменений совокупного спроса: чем выше, по их мнению, уровень совокупных расходов, тем выше уровень занятости, доходов и производства. Таким образом, общие расходы и предложение денег выступают источником циклических колебаний деловой активности.

В XIX веке было зафиксировано 10 циклических кризисов, первый - в 1825 году. В этом столетии самым тяжелым был спад 1929-1933 годов - «Великая депрессия», а всего их было уже 12.

Последний спад, начавшийся в 1991 году, прервал длительный экономический подъем с 1983 по 1990 годы в странах со смешанной экономикой.

40. СПЕЦИФИКА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Иерархическая структура государственного аппарата строится по тем же принципам, что и структура крупных корпораций. Однако государственные учреждения часто не могут воспользоваться преимуществами организационной структуры частных фирм из-за слабого контроля за их функционированием, недостаточной конкуренции, большой самостоятельности бюрократии.

К основным отличиям административной деятельности от производственной обычно относят сложность измерения производительности труда бюрократии, разнообразие стоящих перед ней целей и сомнительные технологии, которые используют профессиональные чиновники для достижения поставленных целей.

Сложность измерения производительности труда бюрократии связана с тем, что для оценки деятельности бюрократов нет обобщающих показателей. Очень часто об их работе судят по тому, как организован процесс принятия и исполнения решений: насколько хорошо чиновник поддерживает заведенный насколько хорошо чиновник поддерживает заведенный порядок; насколько успешно взаимодействует с другими бюрократами и т.д. Сложность оценки усугубляется еще и разнообразием задач, которые одновременно решают правительственные чиновники.

Бюрократия развивается как иерархическая структура внутри государства. Она необходима в качестве стабильной организации для осуществления долгосрочных программ, способной приспосабливаться к внешним изменениям. Политический процесс представляет собой единство прерывности и непрерывности. Периодическое обновление законодательных органов сочетается с относительной стабильностью основных эшелонов исполнительной власти. Бюрократия помогает сохранить преемственность в руководстве.

Реализуя свои собственные цели и интересы особых групп, бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы им доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов на экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко. Не случайно многие служащие корпораций, поработав в государственном аппарате, возвращаются в свои корпорации с заметным повышением. Такая практика получила название «система вращающихся дверей».

Простейшая модель политико-экономического кругооборота может быть усложнена включением в нее бюрократов. Избиратели голосуют за политиков, политики назначают бюрократов, которые оказывают непосредственное воздействие бюрократов, которые оказывают непосредственное воздействие на избирателей. Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с интересами избирателей. Она обслуживает, прежде всего, интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их подготовке, поставляя политикам информацию и реализуя через систему распоряжений принятые законопроекты. Через бюрократов группы с особыми интересами «обрабатывают» политиков, представляют информацию в выгодном для себя свете.

Экономика бюрократии (economics of bureaucracy) согласно теории общественного выбора - это система организаций, удовлетворяющая как минимум двум критериям: во-первых, она не производит экономические блага имеющие она не производит экономические блага, имеющие ценностную оценку, и, во-вторых, извлекает часть своих доходов из источников, несвязанных с продажей результатов доходов из источников, несвязанных с продажей результатов своей деятельности. Уже в силу своего положения бюрократия не связана непосредственно с избирателями, она обслуживает прежде всего интересы различных эшелонов законодательной и исполнительной ветвей власти. Чиновники не только реализуют уже принятые законы, но и активно не только реализуют уже принятые законы, но и активно участвуют в их разработке.

Список возможных целей бюрократа довольно велик. Однако, несомненно, одно: для реализации большинства целей многие бюрократы стремятся увеличить размер своей организации. Факторы, определяющие благосостояние чиновников, во многом обусловлены их положением в общественной иерархии и уровнем оплаты, который зависит от объема и сложности их функций масштаба контролируемых ресурсов, а также численности подчиненных. Отсюда повышенный спрос на общественные блага. Все это приводит к увеличению общественного сектора и стремлению к монопольному положению.

Дороговизна связана еще с осторожностью, которая неизбежна при расходовании государственных средств, несклонностью к риску и бюрократов, и парламентариев, с канцелярским формализмом (все должно проходить через общепринятые каналы: согласования, визы и т.п.). Результат довольно очевидный - стремительное увеличение издержек. С ростом бюрократии усиливаются негативные стороны управления: чем больше бюрократический аппарат, тем ниже качество принимаемых решений медленнее их ниже качество принимаемых решений, медленнее их претворение в жизнь.

Различные ведомства нередко преследуют противоположные цели; их работники часто дублируют работу друг друга. Устаревшие программы не отменяются, издаются все новые и новые циркуляры увеличивается документооборот Все это новые циркуляры, увеличивается документооборот. Все это требует огромных средств для решения простых вопросов. Укрепление бюрократии усиливает неэффективность организации. В частной фирме простым критерием эффективности служит рост прибыли. В государственном аппарате такой четкий критерий отсутствует. Обычной реакцией на провалы принятых ранее программ являются увеличение ассигнований и рост штата сотрудников Все это способствует ассигнований и рост штата сотрудников. Все это способствует разбуханию государственного аппарата - людей с рентоориентированным поведением, занятых поиском политической ренты.

41. ПОВЕДЕНИЕ БЮРОКРАТИИ. ПРОБЛЕМЫ БЮРОКРАТИИ

Особое место в процессе принятия общественных решений занимает исполнительная власть и, прежде всего управленческий аппарат (бюрократия). Как показывает практика современного развития демократии и властных структур, и в России, и на Западе наблюдаются тенденции ослабления роли парламента в процессе принятия общественных решений и усиления роли исполнительной власти (правительства и управленческого аппарата).

Все это усиливает процесс взаимозависимости властных структур и ведет к возрастанию роли бюрократии.

Диктат бюрократии на подготовительной стадии законотворчества приводит к усилению ее роли в политическом руководстве страной, т.е. в процессе формирования целей политики, приоритетов и перспектив общественного развития.

Бюрократический аппарат становится главным проводником лоббистских интересов в процессе принятия государственных решений.

По мнению М. Вебера, социальная структурированность необходима не только для тех сил (социальных групп, сословий и т.д.), которые находятся непосредственно в системе аппарата управления и соответственно заинтересованы в его консервации, но и для всех членов общества

М. Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», для которой характерно иррациональное начало, и современную рациональную. Первый тип сформировался и постепенно проник во все сферы общественной жизни, вместе с зарождением и развитием функций государственного управления и поддержания общественного порядка. Среди традиционной бюрократии М. Вебер выделяет «бюрократию древнекитайских мандаринов» и древнеегипетских, позднеримских, а также византийских чиновников. Древнекитайский мандарин отличался от чиновника «египетского, позднеримского и византийского типа» тем, что он вообще не был специалистом в управлении, а был скорее «литературно-гуманитарно образованным джентльменом». В свою очередь, рациональная бюрократия формировалась в эпоху Нового времени и изначально охватывала сферу частно-хозяйственной деятельности, а именно сферу внутрихозяйственного управления наиболее крупных предприятий. Постепенно влияние рациональной модели бюрократии стало распространяться и на другие сферы общественной жизни. Согласно М. Веберу, современный бюрократ отличается от партимониального бюрократа гораздо большей «рациональной предметной специализированностью и вышколенностью».

Бюрократия заинтересована в максимизации объема своей управленческой деятельности (закон Паркинсона). Она работает в затратном режиме, стремится иметь как можно больший объем бюджета управленческого аппарата, так как от этого зависят размеры окладов и различных льгот, продвижение по службе, сила политического влияния и привлекательность работы в аппарате.

Бюрократический аппарат демонстрирует в концентрированном виде политический фетишизм и политическое отчуждение, стремясь узурпировать делегированные государственной властью полномочия членов общества и их интересы, идентифицируя себя с народом, а государственное дело рассматривает как собственное.

С течением времени бюрократия формируется в особый кастовый слой общества, стоящий на службе господствующего класса и правящей партии. Статус особого слоя общества придают следующие факторы и социальные атрибуты: служебная иерархия и должностное категорирование (табель о рангах), специфический порядок приема и увольнения с работы, продвижения по службе, особый режим работы и отдыха, условия оплаты и пенсионного обеспечения, регулируемые особым правовым актом, отличным от общего трудового законодательства.

По сравнению с работниками частного сектора государственные служащие обладают преимуществом с точки зрения стабильности занятости и материального положения. Но эти преимущества покупаются ими ценой ограничения некоторых гражданских свобод и необходимости соблюдения особой государственной этики поведения.

Государственные чиновники по сравнению с другими категориями работников общественного сектора не имеют право участвовать в забастовках, принадлежать какой-либо партии и вести коммерческую деятельность.

42. МОДЕЛЬ НИСКАНЕНА

В рамках теории Общественного выбора ключевая позиция принадлежит американскому экономисту, автору книги «Бюрократия и представительное правление» (1971 год) - Вильяму Нисканену.

Его первые исследования были посвящены военно-бюрократическому аппарату Соединенных Штатов. Основной труд Вильяма Нисканена - «Бюрократия и представительное правление». Бюрократ сталкивается с набором возможных действий, имеет собственные предпочтения среди возможных результатов этих действий и выбирает такое действие, которое он наиболее предпочитает. Таким образом, он является «тем, кто выбирает», «максимизатором», а не просто исполнителем определенной роли.

Бюрократия представлена через систему бюро, т. е. органов (учреждений) исполнительной власти, ответственных за поставки услуг общественного сектора конечному потребителю. Существенным признаком бюрократии является тот факт, что она не избирается, а назначается.

Теория бюрократии Вильяма Нисканена в своем становлении прошла два этапа. Первый связан с его статьей 1968 года и монографией «Бюрократия и представительное правление». Второй этап представлен статьей 1975 года под названием «Бюрократы и политики» и трактатом «Пересмотр», в котором он показывает, что сохранилось от первоначальной концепции и какие изменения произошли в его взгляде на бюрократию. Основой теории является аналогия между предоставлением частных товаров и услуг и предоставлением государственных услуг. Предоставление государственных услуг является побочным результатом стимулов и ограничений избирателей, политиков и бюрократов. Общественные блага - это следствие деятельности, но в то же время и неосознанная цель этих лиц. Каждый из них в первую очередь стремиться максимизировать собственное благосостояние. А то, что в итоге их взаимодействия происходит появление этих благ, никак нельзя отнести на счет их заботы об общественном благополучии.

Важную позицию в теории Нисканена занимает определение бюро. Оно рассматривается как организация, обладающая следующими признаками:

1. Владельцы и наемные работники не приобретают никакой доли в разности между доходами и расходами в качестве личной прибыли.

2. Доля текущих доходов организации проистекает из источников, отличных от продажи выпуска в расчете на единицу продукции.

Таким образом, бюро - это неприбыльная организация, финансируемая, по крайней мере, частично, путем периодических ассигнований или дотаций. Термин «бюрократ» Нисканен использует для описания высокопоставленного сотрудника бюро, и в данном случае этот термин не имеет часто присущего ему негативного значения.

Теория поведения бюро основана на взаимосвязи между бюрократами и политиками. Нисканен признает существование в ней значительной «агентской проблемы». Иначе говоря, стимулы бюрократов не приводят к поведению, полностью соответствующему интересам политиков. Вильям Нисканен выделяет семь составляющих, которые образуют фундамент, основу теории поведения бюро.

1. Первая составляющая теории заключается в том, что бюрократы схожи с должностными лицами в других организациях. Их поведение будет отличаться, но не вследствие отличных персональных характеристик, а в результате специфических для бюро стимулов и ограничений. Самое важное состоит в том, чтобы признать серьезные различия между бюро и частными фирмами, особенно в свойствах.

2. Большинство бюро имеет монопольного покупателя своих услуг, обычно это какая-нибудь группа политических должностных лиц. Эффективный спрос на выпуск бюро идет скорее от данного политического спонсора, чем от конечных потребителей услуг.

3. Большинство бюро являются монопольными поставщиками своих услуг. Более конкретно, большинство бюро сталкиваются с убывающей функцией эффективного спроса даже при наличии альтернативных реальных или потенциальных поставщиков такой же или подобной услуги.

4. Отношения двусторонней монополии между бюро и его спонсором включает скорее обмен обещанной продукции на бюджет, чем продажу своей продукции по цене за каждую ее единицу.

5. Как и в любой двусторонней монополии, между предпочтениями спонсора и бюро нет единственного равновесия бюджет - выпуск. Основными преимуществами спонсора в этой сделке являются его право контролировать бюро и заменять его руководящую команду. Главным преимуществом бюро является его значительно более точная осведомленность о стоимости поставки услуг по сравнению со спонсором.

6. Спонсор не обладает достаточными стимулами контроля за бюро, поскольку он участвует лишь в небольшой части любых выгод, получаемых в результате более эффективной деятельности бюро. Контроль за эффективностью является общественным благом для законодателей и избирателей.

7. Ни члены спонсорской группы, ни высокопоставленные бюрократы не участвуют в денежной доле любых генерируемых бюро излишков. В результате излишки будут истрачены так, что косвенным образом послужат интересам спонсоров и бюро, но не буду получены ими в виде прямой компенсации.

Нисканен полагает, что вышеперечисленные характеристики должны быть ключевыми составляющими теории поведения бюро.

Модель В. Нисканена строилась на том, что окружающая бюро среда определяется его отношениями со следующими тремя группами:

1. Коллективными организациями, которые снабжают бюро периодическими ассигнованиями или дотациями.

2. Поставщиками труда и материальных факторов производства.

3. Потребителями тех услуг, которые продаются в расчете на единицу их выпуска.

Главный вопрос, поставленный Нисканеном, состоял в следующем: что максимизируют бюрократы, если они вообще максимизируют что-либо? Ответ экономиста на этот вопрос заключается в том, что бюрократ, как и любой человек, максимизирует собственную полезность. Нисканен строит свою теорию поведения бюро по аналогии с теорией фирмы. Если фирма максимизирует прибыль, то в понятие полезности бюрократа входят: жалованье, служебные привилегии, общественная репутация, власть. Предположение о максимизации бюджета не обязательно основывается на персональной мотивации бюрократов. Как отмечал автор теории, некоторые бюрократы либо из предрасположенности, либо по причине идеологического внушения пытаются служить тому, что, согласно их представлению, является общественным интересом. Он не в состоянии получить все информацию об индивидуальных предпочтениях, которая была бы необходимой для предугадывания общественного интереса.

Еще один вопрос, который ставил Вильям Нисканен в своих работах, заключался в том, что же ограничивает размеры бюро? Ограничение, которое создает лимит численности сотрудников бюро, заключается в том, что бюро должно поставлять продукцию, ожидаемую спонсором от утвержденного им бюджета. Нисканен делает следующее заключение: «Бюрократы максимизируют общий бюджет своего бюро в период пребывания в должности при том ограничении, что бюджет должен быть равен или больше минимальных общих затрат на обеспечение выпуска, ожидаемого спонсором бюро».

Нисканен отмечает, что бюро будут являться неэффективными поставщиками государственных услуг, если соизмерять их деятельность с соблюдением интересов всего населения, а не рассматривать ее с точки зрения представителей законодательной власти. Поведение всех бюро должно оцениваться в контексте специфического политического рынка, которому они поставляют услуги.

43. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВА. ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ

Бюджетная система государства - совокупность бюджетов всех властных структур данного государства (федеральных, муниципальных, региональных).

Основными принципами любой системы государственного бюджета можно назвать следующие:

- единство бюджетной системы РФ; определяет единообразие: правовой базы; денежной системы; организации бюджетного процесса; санкций за нарушение бюджетного законодательства.

- разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ; обеспечивает закрепление соответствующих видов доходов и расходов за федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и местным самоуправлением.

- самостоятельности бюджетов; обусловливает право законодательных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; иметь собственные источники доходов; не допускать изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета.

- полноты отражения доходов и расходов бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; исходит из того, что все доходы и расходы органов государственной власти и местного самоуправления должны полностью отражаться в их бюджетах.

- сбалансированности бюджета; обеспечивает равенство расходов бюджетов с доходами и поступлениями из источников покрытия бюджетного дефицита.

- эффективности и экономности использования бюджетных средств; определяет, что при составлении и исполнении бюджетов следует исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема ресурсов.

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджета ;

- гласности; означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении. Секретные статьи могут быть только в составе федерального бюджета.

- достоверности бюджета; означает надежность его показателей.

- адресности и целевого характера бюджетных средств. определяет, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей и на конкретные цели.

44. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ: ПОНЯТИЕ И РОЛЬ. СТРУКТУРА ДОХОДОВ И РАСХОДОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА РФ

Бюджет - это фонд денежных ресурсов, находящийся в распоряжении органов государственной власти и органов местного самоуправления, предназначенных для финансового обеспечения их деятельности.

В расходную часть бюджета включают расходы на оборону, государственную безопасность, содержание государственного аппарата, научные исследования, некоторые социально-культурные нужды общества.

Социальные трансферты, субсидии для ряда отраслей народного хозяйства и обслуживание государственного долга.

Вторая часть (доходная) бюджета является объектом налоговой политики и формируется в основном благодаря налогам.

Перед утверждением бюджет проходит несколько этапов:

1) Правительство РФ вносит проект федерального бюджета на рассмотрение в Государственную Думу;

2) Государственная Дума направляет законопроект в комитет Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, где материалы рассматриваются с участием ученых, чиновников, экономистов;

3) проект направляется президенту, в другие комитеты Государственной Думы и в Счетную палату на заключение;

4) далее бюджет выносится на заседание Государственной Думы, которая и принимает его.

Бюджет должен отвечать ряду принципов:

1. Принцип гласности и открытости;

2. Принцип ежегодности - предусматривает ежегодное утверждение бюджета на следующий год и составление бюджета с учетом календарного и бюджетного года;

3. Принцип полноты бюджетного процесса означает, что все доходы и расходы должны быть включены в общий бюджет, не должно быть каких-либо скрытых бюджетов, с тем, чтобы исключить злоупотребление исполнительной властью. Бюджетная система должна быть представлена совокупностью федерального бюджета, местных бюджетов и региональных;

4. Принцип единства бюджетной системы означает наличие единой правовой базы, единой классификации, документации, отчетности, денежной системы бюджетов разных уровней;

5. Принцип самостоятельности бюджетов всех уровней обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления использования этих доходов;

6. Принцип ясности бюджетного процесса предполагает наличие простоты контроля за выполнением государственного бюджета;

7. Принцип сбалансированности бюджетов всех уровней позволяет определить предельные размеры дефицита бюджета на различных уровнях.

Структура доходов и расходов в бюджетной системе РФ

Доходы бюджета - это денежные средства, которые поступают безвозмездно и безвозвратно в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления.

Выделяют следующие доходы бюджета:

- налоги;

- доходы от предпринимательской и другой деятельности;

- безвозмездные поступления.

К налоговым доходам относятся: НДС; акцизы; таможенные пошлины; сборы платежей; налог на прибыль; налог на операции с ценными бумагами; налог на добычу полезных ископаемых; транспортный налог; налог за пользование водными объектами; налог на имущество организаций; налог на рекламу; земельный налог; налог на игорный бизнес.

Безвозмездные поступления - это поступления бюджетов других уровней, поступления от нерезидентов, дотации, субвенции, трансферты, средства, получаемые в виде компенсаций, поступления от негосударственных организаций, от государственных организаций, поступления от наднациональных организаций.

К неналоговым доходам относят:

- доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

- доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

- доходы от предпринимательской деятельности;

- доходы от реализации государственных запасов;

- доходы от продажи земли и нематериальных активов;

- поступления трансфертов из негосударственных источников;

- административные платежи, сборы, штрафные санкции;

- доходы от внешнеэкономической деятельности.

Расходы бюджета представляют собой затраты, выражающие экономические отношения, на основе которых происходит использование государственных средств. Расходы связаны с обеспечением деятельности президента, органов государственного управления, федеральной судебной системы, государственной поддержки транспорта, освоения космоса, обслуживания государственного долга и пр.

Важными бюджетными направлениями считают:

- разграничение полномочий между различными уровнями бюджета;

- замену натуральных льгот денежными выплатами;

- использование нормативных методов расчета при планировании расходов;

- проведение административных реформ.

45. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ

Государственные федеральные внебюджетные фонды относятся к федеральной собственности. Они имеют социальную, экономическую, благотворительную и другую направленность.

Через государственные внебюджетные фонды осуществляется перераспределение части национального дохода в интересах отдельных социальных слоев населения.

Государственные социальные внебюджетные фонды - это целевые централизованные фонды финансовых ресурсов, формируемые за счет обязательных платежей и отчислений юридических и физических лиц и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Государственные социальные внебюджетные фонды включают:

- Пенсионный фонд Российской Федерации;

- Фонд социального страхования Российской Федерации;

- Федеральный фонд обязательного медицинского страхования Российской Федерации;

- Государственный фонд занятости населения Российской Федерации.

К экономическим внебюджетным фондам относятся Федеральный и территориальные дорожные фонды, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью и др.

Существуют также внебюджетные фонды межотраслевого и отраслевого назначения, целью которых является финансовая поддержка конкретных институтов, проектов, развитие и стимулирование производства (например, Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, Фонд содействия научно-техническому прогрессу и др.). Однако такие фонды имеют свою специфику и будут рассмотрены в других главах.

С помощью внебюджетных фондов государство и муниципальное образование решают важнейшие социальные задачи:

- социальную защиту населения;

- повышение жизненного уровня населения;

- сохранение и улучшение здоровья населения;

- социальную ориентацию безработного населения;

- оказание социальных услуг населению.

Аккумуляция средств во внебюджетных фондах позволяет накапливать источники финансирования для выплат пенсий, пособий, стипендий и т.п.

Доходы и расходы государственного внебюджетного фонда образуют его бюджет, предназначенный для финансового обеспечения задач и выполняемых функций. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов разрабатываются их органами управления и представляются в органы исполнительной власти, которые передают их на рассмотрение законодательных или представительных органов власти. Они представляются одновременно с проектами соответствующих бюджетов на очередной финансовый год.

Бюджеты федеральных внебюджетных фондов выносятся на рассмотрение и утверждение Государственной думы и Совета Федерации и принимаются в форме федеральных законов одновременно с принятием закона о федеральном бюджете.

Бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов выносятся на рассмотрение законодательных или представительных органов власти субъектов РФ и принимаются в форме законов субъектов РФ одновременно с принятием законов о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год.

Источниками формирования доходов бюджетов внебюджетных фондов являются:

- обязательные платежи, предусмотренные соответствующими законодательными актами;

- добровольные взносы юридических и физических лиц;

- прочие доходы.

Статьи расходов государственных внебюджетных фондов устанавливаются в строгом соответствии с их социальным назначением и утвержденными законами.

Отчет об исполнении бюджета федерального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Государственной Думой и Советом Федерации в форме федерального закона.

Отчет об исполнении бюджета территориального государственного внебюджетного фонда составляется органом управления фонда и представляется органом исполнительной власти субъекта РФ на рассмотрение и утверждение законодательному или представительному органу субъекта РФ в форме закона субъекта РФ.

...