Основы экономики общественного сектора

При наличии большого числа территориальных единиц и интенсивной миграции населения бюджетная децентрализация способствует Парето улучшениям, т.к. она создает предпосылки для адекватного выявления предпочтений, касающихся локальных общественных благ, и наиболее полной реализации этих предпочтений.

Т.е. каждый индивид «голосует ногами» за тот регион, в котором он чувствует себя наиболее комфортно и в котором набор общественных благ соответствует в большей степени его предпочтениям. Но гипотеза Тибу не всегда столь отчетливо проявляется. Этому служат следующие причины:

- существуют издержки со сменой жительства: стоимость переезда, потеря привычного круга общения, климат.

- локализация благ не бывает абсолютной - блага переливаются из региона в регион, заимствуются.

- граждане не всегда располагают полной информацией для принятия решения о переезде.

- существует не так много административных единиц, отвечающих хоть в какой-то мере потребностям индивида

Идея Тибу обезоруживающе проста: если крупная городская агломерация состоит из различных административных территориальных единиц, которые, скажем, предоставляют образование различного, качества, то лица с высокими требованиями будут перемещаться в тот район, где школы лучше.

Согласно гипотезе Тибу агенты с одинаковыми предпочтениями расселяются по муниципалитетам в соответствии со своими вкусами. В результате осуществления этого механизма становится возможным эффективное предоставление локальных общественных благ, при условии, что сформированные агентами муниципалитеты обладают достаточными фискальными полномочиями и местные правительства избираются путем демократических процедур.

69. МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ГРАНТЫ

В работе показано, что при определенных условиях не только вид гранта, но и особенности механизма его выделения могут создавать отрицательные фискальные стимулы для субнациональных властей. Другими словами, при определенных параметрах методики распределения финансовой помощи увеличение объема трансферта может приводить не к увеличению предложения общественных благ на субнациональном уровне (что в большинстве случаев является целью оказания финансовой помощи), а к сокращению налоговых доходов бюджетов грантополучателей. В представленной работе рассматривается гипотеза о том, что наличие или отсутствие подобных стимулов зависит от того, производится ли распределение выравнивающих трансфертов на основе фактических доходов и расходов региональных бюджетов или на основе некоторых оценок налогового потенциала и расходных потребностей бюджетов субнациональных властей.

Важнейшим инструментом являются межбюджетные гранты. В литературе часто выделяется три основных задачи последних: компенсация внешних эффектов, возникающих в виде перелива выгод от деятельности властей одного административно-территориального образования в другие административно-территориальные образования, выравнивание доходов субнациональных бюджетов между собой, а также исправление недостатков налоговой системы.

В качестве отдельного вида межбюджетных трансфертов выделяются гранты, причиной использования которых является наличие политических обязательств, в соответствии с которыми национальные органы власти должны обеспечивать минимальный или стандартный уровень оказания государственных услуг в стране независимо от того, из бюджета какого уровня финансируется производство соответствующего общественного блага. Для поддержания определенного уровня предоставления общественных благ национальное правительство использует механизм целевых грантов на финансирование определенных видов общественных благ. Очевидно, что подобные гранты не предоставляют субнациональным властям такой свободы принятии решений в отношении собственных расходов, как это происходит в случае использования нелимитированных трансфертов, направленных на сокращение стоимости государственных услуг. Как правило, национальные власти устанавливают достаточно жесткие условия получения и использования предоставляемых средств, включая условия совместного финансирования. Такие трансферты (оказывающие влияние как на относительные цены общественных благ для субнациональных властей, так и на их доход) применяются в практике государств с многоуровневым бюджетным устройством в качестве целевых грантов чаще, чем гранты первого типа.

70. ЭФФЕКТ «ЛИПУЧКИ»

Эффект липучки - Деньги, поступающие в территориальный бюджет виде грантов, избыточно «прилипают» к общественному сектору, в силу чего пропорция между личными расходам граждан и расходами бюджета отклоняется от оптимума. В основе эффекта «липучки» лежит неполное совпадение предпочтений тех, кто на практике наиболее непосредственно влияет на использование бюджетных грантов, с предпочтениями типичного налогоплательщика.

При анализе причин возникновения эффекта «липучки» в российской системе межбюджетных отношений авторы предлагают альтернативное объяснение природы этого явления. По их мнению, эффект связан с национальными стандартами предоставления налогоплательщикам госуслуг, которые оторваны от доходных возможностей конкретных (преимущественно бедных) регионов.

Эмпирическая проверка не опровергает эту гипотезу. В то же время полученные результаты не согласуются с традиционным для мировой экономической науки объяснением эффекта «липучки», акцентирующим внимание на особенностях предпочтений местных чиновников, максимизирующих размер региональных бюджетов (модель Нисканена).

Еще один фактор, способствующий возникновению значительного по размеру эффекта «липучки» в системе межбюджетных отношений - ограниченные налоговые полномочия региональных властей. Во многих случаях они просто не имели в своем распоряжении адекватных инструментов для оперативного снижения местных налогов в ответ на увеличение федеральных трансфертов.

На уровень расходов региональных бюджетов влияла переменная, характеризующая демографическую ситуацию в регионах. Кроме того, душевые расходы бюджетов относительно выше в тех регионах, в которых выше доля городского населения.

Возникновение «эффекта липучки» авторы модели Ромера - Розенталя объясняют тем, что увеличение доходов избирателей приводит к решению о пересмотре уровня бюджетных расходов только в том случае, если соответствующий этому увеличению оптимальный уровень потребления общественных благ оказывается выше фактического. В результате при получении любого гранта расходы субнационального бюджета растут на величину, равную сумме гранта, а если соответствующий объему и условиям гранта оптимальный уровень потребления превышает фактический уровень бюджетных расходов, - то и на более значительную величину.

В некоторых моделях были сделаны попытки объяснить «эффект липучки», применяя понятие фискальной иллюзии, то есть асимметрию информации относительно ситуации на рынке. Например, в Oates (1979) было сделано предположение о том, что субнациональные власти устанавливают объем расходов бюджета в соответствии с предпочтениями медианного избирателя, однако не предоставляют избирателям всей полноты информации о состоянии государственных финансов в регионе. Если предположить, что население региона выбирает уровень производства общественных благ на основании их налоговой цены (отношение налоговых обязательств к объему предоставления общественных благ в регионе), то в случае соответствия предпочтений населения и властей получение гранта рассматривается региональными властями как общее увеличение дохода региона. Однако возможен другой вариант, при котором региональные власти предоставляют населению информацию о возможности производства общественных благ по новой - «субсидируемой» - налоговой цене. При получении такой информации избиратели принимают решение об увеличении потребления общественных благ в зависимости от эластичности спроса на общественные блага по цене.

71. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И РОСТ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА

Децентрализация - это передача или делегирование прав и ответственности за ряд ключевых решений на нижние уровни управления организацией. Она облегчает процессы принятия решений, стимулирует инициативу, полнее раскрывает потенциальные возможности сотрудников на нижних уровнях управления и повышает оперативность руководства, адаптивность организации к новым условиям.

Децентрализация эффективна, если на низших уровнях управленческой иерархии принимают обоснованные и важные решения, и эти решения не требуют согласований и утверждения руководством. Децентрализация многих управленческих функций неизбежна при территориальной разобщенности структурных подразделений предприятия (филиалы, управления структурных подразделений). Ресурсы общественного сектора находятся в распоряжении как центральных, так и территориальных (региональных, местных) органов власти.

Для осуществления своих функций каждый из них располагает собственным бюджетом, так как именно способность в некоторых пределах распоряжаться ресурсами общественного сектора делает власть территориальных органов реальной.

Решения, принимаемые на общенациональном уровне, оказывают достаточно сильное влияние на бюджетную политику регионов, так как обычно территориальные бюджеты формируются в преобладающей степени за счет устанавливаемых законом отчислений от общенациональных (федеральных) налогов, а также за счет финансовой помощи (трансфертов) из общенационального бюджета.

Децентрализация в общественном секторе уместна и необходима в той степени, в какой она позволяет эффективнее использовать возможности данного сектора, т.е. удовлетворять потребности в социальных благах и в их перераспределении.

Если выгоды от какого-то социального блага получает все население страны, то децентрализация фактически невозможна. Общенациональные органы власти создаются как раз для того, чтобы решать вопросы, непосредственно затрагивающие интересы всех граждан независимо от места их проживания.

Децентрализованная поставка локального социального блага эффективнее, чем централизованная, и преимущества тем больше, чем выше межрегиональные различия в готовности платить за данное благо.

С позиции предоставления общественных благ структура расходов бюджетов разных уровней должна быть различна. В федеральном бюджете наибольший удельный вес должны занимать расходы на национальную оборону, внешнеэкономическую деятельность, финансовую поддержку территорий в рамках минимального уровня обеспечения локальным благом, погашение и обслуживание государственного долга, а в бюджетах субъектов федерации и местных бюджетах должна быть основной доля расходов на финансирование локальных общественных благ.

Для формирования режима эффективной децентрализации, необходима сильная централизованная система управления и режим кооперации между уровнями власти и система демократического контроля.

Децентрализация обеспечивает более эффективное размещение ресурсов в общественном секторе. Система, при которой решения о размещении ресурсов в общественном секторе принимаются на региональном и муниципальном уровне, делает общественный выбор более точным, позволяя учитывать местные особенности общественных предпочтений.

Децентрализация способствует росту подотчетности органов государственной власти в вопросах расходования бюджетных средств. Суть данного аргумента сводится к тому, что при децентрализации связь между уплаченными налогами и полученными общественными благами и услугами оказывается более прямой и прозрачной, поскольку налоги взимаются там же, где осуществляются бюджетные траты. Наличие собственной налоговой базы побуждает региональные и местные власти принимать меры для ее расширения, т.е. поощрять развитие региональных и местных экономик.

Наделение региональных и местных властей правом самостоятельно распоряжаться бюджетными средствами стимулирует их к сокращению необоснованных издержек в общественном секторе.

72. ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ФЕДЕРАЛИЗМА В РАЗВИТЫХ СТРАНАХ. МОДЕЛИ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА (США, ГЕРМАНИЯ, КАНАДА)

Проблема федеративного устройства - существенные противоречия:

- между суверенизацией, повышением самостоятельности регионов и объективной потребностью сохранения целостности и упрочения общегосударственности;

- между стремлением этнических групп к национальной консолидации и процессами интеграции общества, имеющими социально-экономическую обусловленность;

- между специфическими интересами народов и необходимости их согласования, взаимного поиска компромиссов при их реализации;

- между необходимостью согласованного проведения экономических, политических и социальных реформ на всей территории федерации.

-- трудный аспект федерализма заключается в нахождении баланса полномочий между регионами и центром, т.е. определении степени политической и экономической самостоятельности каждого региона. Понятно стремление регионов расширить свои полномочия. Но это стремление должно соответствовать реальной необходимости.

Проблемы регулирования межбюджетных отношений решаются по-разному в зависимости от действующей модели бюджетного федерализма.

В условиях конкурентного федерализма США территории имеют право заключать международные договоры, однако Штаты не имеют полной суверенности. Разделены федеральный и местные бюджеты, которые самостоятельны в расходах и заимствованиях. Межбюджетное выравнивание осуществляется посредством субсидий.

Если США отличаются децентрализацией налогово-бюджетных отношений, то в ФРГ бюджетный федерализм характеризуется высокой степенью централизации и регламентации бюджетного процесса. Налоговые доходы распределяются между федеральным бюджетом, бюджетами земель и местными бюджетами, т.е. реализуется принцип кооперации, что создает основу для совместного регулирования доходов и сильного выравнивания. Вертикальное налоговое распределение сочетается с горизонтальным выравниванием для сглаживания различий в уровне и качестве жизни людей в различных землях. Для горизонтального выравнивания используются фонды финансовой поддержки, средства которых перераспределяются в интересах кризисных регионов.

Канадская модель Провинции вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. Они самостоятельно определяют собственную налоговую политику. На федеральном уровне важнейшими налогами являются личный подоходный налог, налог с доходов корпораций, а также налог на добавленную стоимость.

В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Это относится прежде всего к личному подоходному налогу, налогу на доходы корпораций.

В канадской модели бюджетного федерализма важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. Критерием выделения трансфертов в Канаде служит степень отставания финансовой обеспеченности провинций от средненационального расчетного уровня.

73. МЕСТНЫЕ БЮДЖЕТЫ: ПОНЯТИЕ, СТРУКТУРА, ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ

Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, путём исполнения исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

Доходная часть местных бюджетов: Доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие, налоговые и неналоговые. К собственным доходам бюджетов относятся:

- налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством РФ;

- неналоговые доходы, предусмотренные в абз.2-5 п. 4 ст. 41 БК РФ, а также иные неналоговые доходы;

- безвозмездные перечисления (ст. 45 БК РФ).

Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований составляют:

- собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ;

- отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 БК РФ;

- государственная пошлина, за исключением зачисляемой в соответствии со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

К местным налогам и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, перечень местных налогов и сборов ограничен пятью видами: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение, местные лицензионные сборы.

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются в соответствии со ст. 41-46 БК РФ, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

Расходная часть местных бюджетов: В Бюджетном кодексе выделены две группы расходов бюджетов муниципальных образований:

- расходы, совместно финансируемые из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (ст. 85);

- расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов (ст. 87).

Следует отметить, что расходы местных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (капитальные расходы).

Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной деятельности, а также затрат, связанных с воспроизводством, расходов, при осуществлении которых увеличивается или создается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов.

Различаются обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные расходы местных бюджетов.

Основными источниками формирования муниципальных финансов выступают:

- средства, передаваемые органам местного самоуправления вышестоящими органами власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством (перечисления из бюджетов вышестоящих органов власти);

- собственные средства муниципального образования;

- заемные средства.

74. ВИДЫ, ХАРАКТЕРИСТИКА, ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ПРЕДЛОЖЕНИЯ И КЛАССИФИКАЦИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ И СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫХ БЛАГ

Чистое частное благо представляет собой сочетание конкурентности и исключаемости, а чистое общественное благо обладает одновременно двумя свойствами - неконкурентностью и неисключаемостью. В реальной жизни чистое частное благо и чистое общественное благо можно представить как крайние полюса шкалы экономических благ, между которыми находятся смешанные блага различного рода. Если чистые общественные блага характеризуются совершенной неубываемостью и неуменьшаемостью их потребления и использования, то смешанные блага отличаются различной степенью исключаемости и частичной уменьшаемостью в процессе их потребления.

В большинстве случаев для того, чтобы воспользоваться общественным благом, требуется волевое действие (выйти или выехать на дорогу, включить телевизор и т.п.). Это - так называемое благо с делимым потреблением, оно вполне может оставаться чистым общественным благом в том смысле, что условие нулевых предельных издержек остается выполненным. Так или иначе делимость потребления имеет два важных следствия:

- количество блага, потребленного одним индивидом, уже не обязательно равно количеству, потребленному вторым индивидом;

- теоретически можно выяснять, кто потреблял благо, и требовать оплаты уже после потребления.

Выбор между бесплатным и платным предоставлением блага будет зависеть от уровня издержек на взимание этой платы. Так, ряд общественных благ делимого потребления могут поставляться на рынке, если издержки на взимание платы за них не слишком велики, что позволяет делать исключение рентабельным. В отличие от случая чистых общественных благ с неделимым потреблением предоставление соответствующим институтом чистых общественных благ с делимым потреблением продиктовано не техническими соображениями (технически это возможно сделать по-другому), а экономическими (экономически более выгодно предоставлять их по нулевой цене, чем тратиться на исключение).

Смешанные общественные блага

Смешанное благо в отличие от чистого блага является исключаемым общественным благом, благом совместного потребления с избирательностью, альтернативностью его использования, с убыванием его потребления. Смешанное благо может быть объектом купли-продажи, т.е. быть платным.

Степень а «общественности» блага, т.е. большая или меньшая степень конкуренции между потребителями, может изменяться в зависимости от числа последних. В этом случае говорят о явлениях перенасыщения или переполненности.

Существует две причины повышения совокупных издержек при увеличении числа людей:

- прямые предельные издержки могут стать положительными (в нашем примере - объем необходимого ремонта, расходы на содержание, а также степень износа дороги попадают в зависимость от интенсивности движения);

- «качество» предоставляемых услуг, до перехода точки Е бывшее постоянным, начинает падать. Это снижение качества соответствует косвенным издержкам, которые можно измерить как объем ресурсов, которые бы понадобились для того, чтобы это снижение качества устранить.

Это означает, что в оптимуме предельная маржа замещения для потребителя между смешанным общественным благом и частным благом в денежном выражении должна быть равна его цене (предельным частным издержкам на него) минус издержки на компенсацию дополнительной переполненности с учетом инвестиций в качество услуг.

Другой разновидностью смешанного блага является благо совместного потребления с ограниченным доступом, которое принято называть клубным благом. Доступ к потреблению такого рода смешанных благ ограничен уставными требованиями и размерами членских взносов. Здесь объектом исключаемости являются не отдельный член общества, а сообщества людей и группы потребителей.

Численность потребителей клубного общественного блага возможно увеличивать до тех пор, пока переполнение не приведет к уменьшению выгод для других его членов, которое будет уравновешено снижением издержек.

Классификации (группировки) общественных благ производятся не только с учетом возможности исключаемости и степени использования этих благ, но и с учетом критерия внешнего (экстернального) эффекта. Он может быть положительным (например, эффект повышения образовательного уровня населения, укрепления здоровья, развития науки и культуры и т.д.) и негативным (например, ущерб окружающей среде и здоровью людей в связи с внедрением экологически несовершенных производств и технологий).

Внешние эффекты различаются по масштабам и долгосрочности своего воздействия:

- чистое общественное благо, внешний эффект воздействия которого имеет национальное и мировое значение (например, открытия в области фундаментальной науки, мировые шедевры литературы и культуры и т.д.);

- чистые общественные блага с региональным и локальным эффектом воздействия (например, местное радио и телевидение и т.д.).

Внешний эффект может сочетаться с исключаемым благом совместного потребления и в связи с этим выделяются: социально значимое благо (заслуженное благо) и благо, создаваемое в отраслях с естественной монополией. К социально значимым благам относятся образование, здравоохранение, культура и услуги других отраслей социально-культурной сферы.

Социально значимые блага называют частные блага, потребление которых - вопрос, представляющий общественный интерес. В отношении этих благ рынок функционирует нормально и позволяет достигать оптимума по Парето, когда рассматривается совокупность индивидов. Если потребитель совершенно «независим», т.е. если функция общественного благосостояния строго индивидуалистская, то для данного распределения ресурсов рыночное равновесие соответствует максимуму общественного благосостояния.

Социально значимое благо обладает свойствами частного исключаемого блага и свойствами общественного блага благодаря положительному эффекту. Противоречивая природа социально значимого блага создает объективную основу для коллизии между текущими индивидуальными и долгосрочными общественными предпочтениями в отношении потребления и использования такого рода благ. Возникает необходимость государственного вмешательства для разрешения этой коллизии в пользу общественных предпочтений и установления обязательного порядка потребления социально значимых благ. Государство вынуждено идти на ограничение свободы потребителей ради защиты их от самих себя. В противном случае при свободе потребительского выбора нет никаких гарантий, что определенная группа граждан не предпочтет расходовать свои средства на текущее потребление, а не па образование и другие социально значимые блага. С помощью государственного патернализма становится возможным смягчить нерациональность индивидуального потребительского поведения.

Размещено на Allbest.ru