Основы экономики общественного сектора

Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов возложен на органы, обеспечивающие контроль за исполнением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы РФ.

От уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды освобождаются:

- организации в части выплат, начисленных по всем основаниям независимо от источников финансирования, в пользу работников, являющихся инвалидами I, II и III групп и получающих пенсии по инвалидности;

- общероссийские общественные организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, их региональные и территориальные организации, а также организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов таких организаций и организаций, единственным собственником имущества которых являются эти общественные организации;

- индивидуальные предприниматели, в том числе иностранные граждане; лица без гражданства, проживающие на территории РФ; частные детективы, занимающиеся частной практикой; нотариусы, адвокаты, являющиеся инвалидами I, II и III групп и получающие пенсии по инвалидности.

46. ДЕФИЦИТ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА И МЕТОДЫ ЕГО ПОКРЫТИЯ

Бюджетный дефицит - это сумма превышения расходов органов государственной власти и местного самоуправления над его доходами.

Основными причинами устойчивых бюджетных дефицитов и увеличения государственного долга являются:

- рост общественных расходов в военное время, при различного рода стихийных бедствиях или в периоды других социальных конфликтов. Долговое финансирование бюджетного дефицита позволяет в краткосрочном периоде ослабить инфляционное напряжение, избежав увеличения денежной массы, и не прибегать к ужесточению налогообложения;

- циклические спады и «встроенные стабилизаторы» экономики;

- дефицит может быть связан с необходимость осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики;

- дефицит может отражать кризисные явления в экономике, ее развал, неэффективность ее финансово-кредитных связей, неспособность правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае дефицит - явление чрезвычайно тревожное, требующее принятия не только срочных и действенных экономических мер, но соответствующих политических решений;

- сокращение налогов в целях стимулирования экономики;

- усиление влияния политического бизнес-цикла, связанное с проведением «популярной» макроэкономической политики увеличения государственных расходов и снижения налогов перед очередными выборами;

- повышение долгосрочной напряженности в бюджетно-налоговой сфере в результате: увеличения общественных расходов на социальное обеспечение и здравоохранение (преимущественно в тех странах, где возрастает дол я пожилого населения); увеличения общественных расходов на образование и создание новых рабочих мест (преимущественно в тех странах, где возрастает доля молодого населения).

Одним из факторов, характеризующим бюджетный дефицит, является соотношение долг / ВНП. Динамика этого соотношения зависит от:

- величины реальной ставки процента, которая определяет размер процентных выплат подолгу;

- темпов роста реального ВНП;

- величины первичного дефицита бюджета.

Способы финансирования бюджетного дефицита

Обычно выделяют ряд основных способов финансирования бюджетного дефицита.

Бюджетный дефицит может финансироваться правительством через заем денег у Центрального банка. Это денежное или эмиссионное финансирование может повлечь за собой ускорение инфляционных процессов за счет увеличения денежной массы в экономике. Поэтому такой способ финансирования называется еще инфляционным. Его позитивным моментом является то, что он не приводит к сокращению экономической активности частного сектора и его применение может быть очень эффективным в рамках экономического цикла на горизонтальном участке кривой совокупного предложения.

Другим способом является долговое финансирование. Правительство, обычно через посредство ЦБ, осуществляет продажу долговых обязательств (облигаций) населению и коммерческим банкам. Иногда долговое финансирование осуществляется посредством внешних займов, получаемых, как правило, в виде кредитов иностранных государств или международных валютных организаций. Полученные при этом средства расходуются так же, как налоговые поступления. Этот способ не требует дополнительной эмиссии денег и поэтому является неинфляционным. Однако долговое финансирование дефицита государственного бюджета имеет негативным следствием сокращение деловой активности частного сектора, поскольку правительство занимает средства из того же источника, что и фирмы, - из сбережений домашних хозяйств. Долговое финансирование дефицита бюджета увеличивает ставки процента и, следовательно, сокращает инвестиционные расходы. Поэтому его применение может быть эффективным лишь на краткосрочном временном отрезке и на промежуточном и/или вертикальном отрезке кривой совокупного предложения.

Для покрытия бюджетного дефицита государство может осуществлять продажу земли, предприятий государственного сектора (процесс приватизации) и т.п. К этому способу финансирования прибегают достаточно редко, так как в противном случае, в конце концов, будут проданы все имеющиеся активы.

На основании всего отмеченного выше можно сделать вывод, что во время спада экономики правительство должно осуществлять антициклическую политику, направленную на снижение налогов и увеличение расходов, т.е. сознательно вызывая дефицит бюджета, а в ходе последующего инфляционного подъема оно должно повышать налоги и сокращать правительственные расходы. При этом долг, образовавшийся в период спада, будет покрываться положительным сальдо бюджета, возникающим в период подъема.

47. ТЕОРИИ РОСТА ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ И КОНСТИТУЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА

Общественные расходы представляют собой целенаправленное использование ресурсов общественного сектора для удовлетворения потребностей в общественных благах и реализации перераспределительных мероприятий, оправданных с позиций справедливости.

Развитие современной цивилизации характеризуется постоянным ростом общественных расходов. Тенденцию такого роста, как характеристику будущего развития государственности независимо от социально-экономического устройства страны, предвидел в конце XIX в. немецкий профессор А. Вагнер. Общественная практика XX в. подтвердила его тезис о тенденции неуклонного роста общественных расходов по мере прогресса человеческой цивилизации. Существуют объективные причины преимущественного роста общественных расходов по сравнению с частными:

Во-первых, с ростом общественного благосостояния и увеличением семейных доходов увеличивается объем расходов на общественные нужды. Это связано с тем, что эластичность спроса от дохода на общественные блага выше, чем на частные. Впервые различия в динамике и степени удовлетворения первичных, элементарных и социально-культурных потребностей в зависимости от уровня семейного дохода были открыты в конце XIX в. немецким статистиком Э. Энгелем. В середине XX в. в разработанной американским профессором А. Маслоу теории иерархии потребностей идей различий в динамике формирования потребностей разного уровня получили развитие. Им было установлено, что потребности, относящиеся к высшему уровню иерархии, т.е. потребности в самореализации личности, удовлетворяются с помощью расширения сферы социальных услуг, а это стимулирует дальнейший рост общественных расходов.

Во-вторых, преимущественный рост общественных расходов по сравнению с частными объясняется как количественными, так и качественными изменениями народонаселения. Изменения в плотности и сдвиги в территориальном расселении людей, переход от традиционной структуры семьи к современной, от экстенсивного типа демографического воспроизводства к качественному интенсивному с ориентацией на воспроизводство интеллектуального потенциала и развитие человеческой личности - все это влияет на рост объема и улучшает структуру общественных расходов.

В-третьих, рост общественных расходов обусловлен объективными требованиями взаимного дополнения и координации различных видов деятельности. Так, современное общество не может обойтись без развитой производственной информационной инфраструктуры и единой инфраструктуры по охране окружающей среды. Постиндустральный этап современной цивилизации характеризуется возрастанием роли и значения духовного, нематериального производства, удовлетворяющего потребности совместного характера в знаниях и других социально-культурных благах.

В-четвертых, рост общественных расходов обусловлен открытой американским профессором У. Баумолем закономерностью отставания производительности труда работников сферы услуг от материального производства. Эта закономерность была названа в его честь «болезнью Баумоля». Она объясняется тем, что научно-технический прогресс и замена живого труда овеществленным (капиталом) идут в сфере услуг, в том числе в социальной сфере, медленнее, чем в сфере производства материальных благ. В результате этого трудоемкость и зарплатоемкость в отраслях сферы услуг выше, чем в производственных отраслях.

В-пятых, на объем общественных расходов существенное влияние оказывают социально-политические факторы, связанные с ростом и могуществом бюрократического аппарата, заинтересованностью его в своем расширенном воспроизводстве. Его стремление к увеличению государственных расходов не имеет достаточно сильных ограничителей, так как властные структуры не могут быть агентами рынка и оказываются вне сферы действия рыночных регуляторов дисциплины рынка. Кроме того, высокий уровень общественных расходов может вызываться реализацией политиками так называемых фискальных иллюзий избирателей (и отсутствием связи между налогами и социальными льготами) с целью переизбрания их на новый срок или прихода к власти.

Во второй половине 20 века ряд крупнейших западных экономистов предпринял серьезные попытки совмещения экономического и юридического анализа. В 1982 году впервые прозвучал термин «конституционная экономика», её основатель американский экономист Джеймс Бьюкенен.

Конституционная экономика - научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве.

Конституционная экономика объединяет в себе элементы права и экономики. По сути, право - это те правила, по которым живет общество и государство и которые содержатся в законах, указах, постановлениях и т. п. Другими словами, право - это система общеобязательных норм, соблюдение и исполнение которых охраняется силой государства. С помощью права государство регулирует экономические отношения, определяя права и обязанности не только граждан и компаний, но и государственных органов. Экономика как общественная наука изучает поведение людей и их групп в процессе производства, обмена и потребления материальных благ и услуг в целях удовлетворения своих неограниченных потребностей посредством ограниченных ресурсов.

Перед конституционной экономикой стоит широкий круг задач не только теоретического, но и практического плана. К числу практических задач относится выявление конституционно-правовых предпосылок эффективного развития экономики.

В состав конституционной экономики входит также изучение воздействия экономических кризисов на государство и конституционных кризисов на экономику.

48. ЦЕЛИ, КЛАССИФИКАЦИЯ И СФЕРА ДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

Общественные расходы - это целевое использование ресурсов, аккумулируемых в общественном секторе и направленных на удовлетворение соответствующих потребностей в общественных благах, а также в реализации оправданной с позиции социальной справедливости перераспределительной политики. Цель общ расходов - обеспечение общественными благами субъектов. При этом задача состоит в том, что при осуществлении общественных расходов необходимо, чтобы ресурсы выделялись в соответствии с выявленными потребностями основной массы налогоплательщиков-избирателей, а также, чтобы намеченные результаты достигались при достаточном уровне затрат.

Выделяют три основных группы расходов:

Оказание социальной помощи, тем, кто не в состоянии самостоятельно себя обеспечить (пособия инвалидам и т.д.). Это чистое перераспределение ресурсов.

Обеспечение обязательного страхования (по безработице, по болезни и т.д.). Это предварительное аккумулирование средств с целью последующей выплаты. Перераспределение частичное. Альтернатива - добровольное частное страхование.

Производство государством общественных благ (чистых или смешанных ОБ, или ключевых факторов, способствующих производству ОБ). Расходы по экономической роли делятся на:

- Текущие - предоставляемые на покрытие текущих потребностей (текущие расходы государственных учреждений, текущие расходы на субсидии и трансферты и т.д.).

- Капитальные - связанные с приростом запасов или вкладами в основной капитал. Они обеспечивают инвестиционную и инновационную деятельность государства.

Сфера деятельности общественных расходов:

1) финансирование народного хозяйства;

2) финансирование социально-культурных мероприятий;

3) финансирование науки;

4) финансирование обороны;

5) содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления;

6) расходы на внешнеэкономическую деятельность;

7) создание резервных фондов;

8) расходы по обслуживанию государственного долга;

9) прочие расходы.

49. НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВАНИЯ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ

Государственные расходы - это урегулированная нормами права деятельность государства по расходованию фондов денежных средств на обеспечение жизнедеятельности общества: на государственное управление, оборону страны, развитие производства, социально-экономические и культурные потребности.

Само устройство рыночной экономики делает неизбежным вмешательство государства в сферу доходов с целью их перераспределения. Благодаря этому правительство получает средства, необходимые для удовлетворения общих потребностей (оборона, экология, развитие производственной и социальной инфраструктуры), материальной поддержки временно не занятых в производстве, нетрудоспособных (престарелых и молодежи), а также малообеспеченных групп работников.

Кроме того, общество ответственно за уровень доходов работников, занятых в «общественном» секторе экономики (бюджетных отраслях), чьи доходы (зарплата и жалованье) носят фиксированный характер. Обычно это достигается законодательным установлением минимального уровня зарплаты как обязательной базы оплаты труда во всех сферах экономики. Размер минимальной зарплаты должен обеспечивать минимальный стандарт благосостояния.

Перераспределение доходов (переход от «функциональных» к «вертикальным») правительство осуществляет прямым и косвенным способами, включающими:

- «трансфертные платежи», то есть пособия, выплачиваемые малообеспеченным группам иждивенцам, инвалидам, престарелым и безработным;

- «регулирование цен» на социально важную продукцию;

- «индексацию» фиксированных доходов и трансфертных платежей при определенном законом проценте инфляции;

- «обязательный минимум зарплаты» как базы оплаты труда на всех предприятиях;

- «прогрессивное налогообложение», при котором налоговая ставка увеличивается по мере роста размеров номинального дохода.

Изменения в системе налогообложения и процентной ставке - таковы два мощных инструмента регулирования поведения доходополучателей в рыночной экономике, которыми располагает правительство. Налоги определяют размер реального личного дохода, а процентная ставка, влияя на величину сбережений, определяет размер «потребляемой» части дохода и тем самым величину действительного («эффективного») спроса.

Важным элементом государственного регулирования доходов является определение и верхнего предела номинальной зарплаты. Такой предел должен препятствовать развертыванию инфляционной спирали «цена - зарплата». Эта мера образует основной элемент «политики сдерживания», означая на практике «замораживание» зарплаты и цен (в противоположность «политике экспансии», когда стимулируется рост доходов населения). Политика сдерживания ограничивает инфляционное превышение платежеспособного спроса над объемом реализуемого совокупного предложения.

Осознавая особую социальную значимость перераспределения доходов для обеспечения стабильности рыночного общества, правительство стремится, однако, избежать двух крайностей: формирования иждивенческих настроений у малоимущих и подрыва у экономически активной части общества стремления к высокодоходной деятельности.

Справедливо ли рыночное формирование доходов? Что предпочесть - рыночное распределение доходов, корректируемое государственным регулированием, или государственное распределение, корректируемое рынком? Это - не праздные вопросы.

Стремление к равенству доходов, воплощающему, по мнению многих, социальную справедливость, всегда сопровождается падением экономической эффективности, ибо незачем эффективно работать ни «бедному» (все равно общество поддержит), ни «богатому» (все равно общество отнимет).

Неравенство же в доходах обеспечивает экономическую эффективность, но сопровождается социальной несправедливостью в виде значительной имущественной дифференциации общества.

Таким образом, выбор между равенством и неравенством доходов превращается в выбор между «социальной справедливостью» и «экономической эффективностью».

Конечно, «рыночное» распределение доходов несправедливо, но оно хотя бы в состоянии компенсировать эту несправедливость экономической эффективностью производства, обеспечивающей совокупный продукт в размерах, достаточных для поддержки малоимущих в виде трансфертных платежей и крупных социальных программ (это и есть «социально ориентированное рыночное хозяйство»).

«Справедливое» же распределение доходов означает (и это уже доказано практикой) подрыв стимулов к эффективной работе и завершается обычно тем, что справедливо распределять становится просто нечего.

С этих позиций приходится признать, что «несправедливая экономическая эффективность» сегодня имеет объективное преимущество перед «неэффективной социальной справедливостью». И хотя их сближение составляет содержание социально-экономического прогресса, в обозримый исторический период названная альтернатива сохраняет свою жесткую однозначность.

50. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ (ПЕРЕМЕЩЕНИЕ) ВЫГОД И ИСКАЖАЮЩЕЕ ДЕЙСТВИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ, ДЕСТИМУЛИРОВАНИЕ ТРУДА

Общественные расходы при определенных условиях можно сравнить с отрицательными налогами, поэтому на них можно распространить большинство из тех положений, которые мы рассматривали применительно к налогам. В частности, программы общественных расходов приносят выгоды не только своим реципиентам. Реципиенты - это все те, кто получает блага и/или денежные средства напрямую из общественного сектора. В свою очередь, тех, на кого распространяются выгоды, и тех, для кого соответственно происходит приращение полезности, можно обозначить термином сфера действия программ общественных расходов.

Здесь очень важно отметить, что если в результате осуществления общественных расходов происходит создание чистых общественных благ, то реципиентами выступают все члены общества и соответственно проблемы перемещения выгод просто нет. В остальных случаях, когда прямым или косвенным результатом является создание или перераспределение частных благ (и если это связано со значительными положительными внешними эффектами), это можно признать реальным результатом деятельности общественного сектора. Например, от повышения общего уровня образования выигрывают не только отдельные индивиды и/или группы индивидов, но и общество в целом.

Но рассмотрим и другие примеры. Например, при субсидиях потребителям, в частности, при реализации программ денежных выплат безработным, которые имеют конкретным «адресатом» реципиентов, получаемые ими денежные средства могут быть направлены на приобретение продуктов питания, что в свою очередь ведет к увеличению спроса на данные товары. Поскольку чаще всего они являются товарами первой необходимости, эластичность как спроса, так и предложения на которые не велика, следствиями в этой ситуации будут рост цен и частичное перемещение выгод от реципиентов в пользу третьих лиц, а именно производителей и продавцов продуктов питания.

Рассмотрим теперь пример с субсидированием производителей. Так, например, помощь безработным будет осуществляться не только в форме денежных выплат, но и в форме субсидий работодателям, которые могут быть направлены на создание новых рабочих мест и на профессиональное образование и переподготовку кадров. На этом примере видно, что сами безработные не являются реципиентами, но в перспективе от реализации данных программ общественных расходов выгоды переместятся к безработным, и в итоге они окажутся в сфере действия данных программ. Эффективность подобных программ помощи безработным в конечном итоге будет зависеть от эластичности спроса на труд: чем эластичнее будет спрос на труд, тем выше будет и эффективность. Так же важно отметить, что значительная часть выгод может доставаться и различного рода посредникам и экспертам, которые чаще всего сами и лоббируют создание подобных программ.

С учетом всего изложенного выше можно сделать следующий вывод: чтобы определить реальную выгоду и сферу действия программ общественных расходов, необходимо провести анализ характера рынков, на которых действуют непосредственные получатели средств, при этом выгоды отпрограмм в принципе могут перемещаться натех, кто выступает контрагентами реципиентов на этих рынках. Причем преимущество в эластичности способствует перемещению выгод на себя. Вместе с тем перемещение выгод - основная причина того, что сфера действия программы не всегда отвечает первоначальному замыслу. Например, если выдавать льготные кредиты на образование для малообеспеченных только в размере стоимости обучения, то ими смогут воспользоваться потребители со средним и высоким уровнем дохода. То же произойдет и с льготным кредитом на покупку автомобиля без учета стоимости обязательной страховки.

Поэтому только тщательный анализ фактического положения и ожиданий потенциальных реципиентов, а также исследования конкретных рынков, на которых действуют как реципиенты, так и активные группы специальных интересов (которые еще называют «рент сикинг») позволит обеспечить целенаправленность и результативность программ общественных расходов.

Общественные расходы могут вызывать эффект замещения и эффект дохода. В случае возникновения эффекта дохода бюджетные ограничения сдвигаются вверх вправо, а в случае возникновения эффекта замещения происходят изменения либо в структуре потребления, либо в соотношении между трудом

51. ДЕНЕЖНЫЕ И НАТУРАЛЬНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

В общем виде все социальные трансферты можно разделить на денежные выплаты и социальные трансферты в натуральном выражении.

Наиболее распространенными пособиями являются:

- пособие по временной нетрудоспособности;

- ежемесячное пособие на ребенка;

- пособие по безработице.

НАТУРАЛЬНЫЕ ТРАНСФЕРТЫ - государственные пособия населению, предоставляемые в виде натуральных товаров и услуг. К таким трансфертам относят в первую очередь медицинское обслуживание, образование, бесплатное питание.

Натуральными трансфертами снабжаются:

Стационарные учреждения для взрослых инвалидов и престарелых

Стационарные учреждения для детей инвалидов

Нестационарные центры социального обслуживания

Отделения социального обслуживания на дому

Учреждения социальной помощи для лиц без определенного места жительства

Учреждения для детей сирот

52. НЕГАТИВНЫЙ ПОДОХОДНЫЙ НАЛОГ И КАТЕГОРИАЛЬНАЯ ПОМОЩЬ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Негативный подоходный налог характеризует положение, когда сумма экономических благ, которые получают отдельные группы населения за счет государственного бюджета или специальных фондов, превышает сумму уплаты ими налогов. Другими словами - Н.п.п. означает обязательство правительства субсидировать граждан, когда их доходы падают ниже определенного уровня. Кроме социальной направленности таких выплат, они призваны поддерживать заинтересованность в необходимых обществу, но малоэффективных, не пользующихся популярностью формах оплаты труда. Введение доплат сдерживает тенденцию к переходу на другую работу.

Н.п.п. предусматривает, во-первых, гарантирован ежегодный доход семьи, ниже которого он падать не должен. Во-вторых, он включает коэффициент сокращения помощи, которая указывает, на какую сумму уменьшается помощь при наличии заработка. Напр., по плану гарантированный ежегодный доход равняется 8 тыс. дол., а коэффициент сокращения помощи складывает 50%. Таким образом, если у семьи нет доходов, она в соответствии с принципами Н.п.п. будет получать субсидию в размере 8 тыс. дол. Если она зарабатывает 4 тыс. дол., то потеряет 2 тыс. дол. из субсидии (то есть 50% от заработка в 4 тыс. дол.) и общий доход будет складывать 10 тыс. дол. (заработок в 4 тыс. дол. + 6 тыс. дол. помощи). Если заработано 8 тыс. дол., то субсидия сократится до 4тыс. дол. И так далее При заработке 16 тыс. дол. субсидия сводится к нулю, в этом случае нормальный подоходный налог снимается из дальнейшего прироста заработка и называется доходом, который полностью используется на покрытие потребительских потребностей.

Социальная помощь - это система социальных мер в виде содействия, поддержки и услуг, оказываемых отдельным лицам или группам населения социальной службой для преодоления или смягчения жизненных трудностей, поддержания их социального статуса и полноценной жизнедеятельности, адаптации в обществе.

Виды оказания государственной социальной помощи:

- денежные выплаты (социальные пособия, субсидии, компенсации и другие выплаты);

- натуральная помощь (топливо, продукты питания, одежда, обувь, медикаменты и другие виды натуральной помощи).

Право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеют следующие категории граждан:

1) инвалиды войны;

2) участники Великой Отечественной войны;

3) ветераны боевых действий

4) военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период;

5) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»;

6) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз;

7) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны

8) инвалиды;

9) дети-инвалиды.

10) лица имеющие иждивенцев (детей и нетрудоспособных членов семьи),

В состав предоставляемого гражданам из числа категорийнабора социальных услуг включаются следующие социальные услуги:

- обеспечение в соответствии со стандартами медицинской помощи по рецептам врача (фельдшера) необходимыми лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов;

- бесплатный проезд на пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугородном транспорте к месту лечения и обратно.

53. ОЦЕНКА ЗАТРАТ И РЕЗУЛЬТАТОВ В ЧАСТНОМ И ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРАХ, КРИТЕРИИ ОЦЕНИВАНИЯ, ИНДИКАТОРЫ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ

Оценка и сопоставление затрат и результатов необходима для подготовки

обоснованных решений. В частном и общественном секторах определить, во-первых, компоненты издержек, во-вторых, круг последствий, к которым они приводят, в-третьих, экономические измерители, позволяющие оценивать разнообразные элементы затрат и результатов в едином масштабе, в-четвертых, чистую отдачу. Однако решаются эти задачи по-разному. В предпринимательском секторе основываются от частных интересов, в общественном - от общих интересов граждан.

Для частной фирмы затраты - это оплачиваемый труд, закупаемые на рынке товары и услуги, а также налоги. Непосредственные результаты этих затрат воплощаются в продукции фирмы. Чистая отдача - итог рыночных взаимоотношений.

Для общественного сектора издержки и выгоды должны быть оценены с позиций всего общества, Чистая отдача = общественными выгодами - общественными издержками.

Частная фирма, ориентирующаяся на рыночные стимулы, не станет производить товары, которые невозможно продать с выгодой. Что же касается общественного сектора, то к его функциям относится удовлетворение потребностей в общественных благах. Отдача общественных расходов, безусловно, не может быть определена без учета благ, для которых отсутствуют рынки. Вместе с тем, когда затрачиваемый ресурс не получает рыночной оценки, однако не является неисчерпаемым, могут иметь смысл попытки придать ему расчетную цену.

В общественном секторе оценки не могут строиться исключительно на основе информации, которую поставляет рынок. Критерии оценивания

Экономичность характеризует затратную сторону эффективности (т е ресурсы необходимого состава, количества и качества приобретаются и используются с минимально возможными издержками).

Производительность - это соотношение количества продукции или услуг и величины затрат на их производство.

Результативность характеризует соответствие общественных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям. Очевидно, что экономичность, производительность и результативность тесно взаимосвязаны.

Индикаторы результативности

Для того чтобы сравнивать варианты общественных расходов с точки зрения экономичности, необходимо знать состав затрат и их цены. Для оценки производительности - показатели, характеризующие продукцию и услуги. Определяя производительность, необходимо дифференцировать достигаемые результаты на основе качественных стандартов.

Что касается оценки результативности, то невозможность ориентироваться на универсальные показатели прибыльности заставляет разрабатывать специальные индикаторы достижения целей.

Для некоторых видов деятельности удается конструировать простые обобщающие показатели результативности, для других необходимы системы индикаторов, включающие экспертные оценки (например, скорая помощь: быстрота приезда и т.д.).

Соотношение показателей производительности и результативности можно пояснить с помощью следующих примеров. Пусть речь идет о профессиональной переподготовке безработных с целью трудоустройства.

Производительность в данном случае определяется расходом ресурсов в расчете на одного учащегося, но для характеристики результативности важно принять во внимание, в том числе и долю тех, кто фактически смог получить работу, в общем числе прошедших переподготовку.

54. АНАЛИЗ ИЗДЕРЖЕК И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ, ИЗДЕРЖЕК И ВЫГОД

Анализ затраты - эффективность (издержки-результативность)

Его целью является определение соотношения затрат на проект и его результатов (эффективности), когда отдача от проекта не может быть оценена только в одной системе измерений (обычно в денежном выражении). Выигрыш от проекта и затраты на него могут быть выражены через набор благ, таких как пространство, время, опыт, увеличение посещаемости клиники и т. д. Эта схема, являясь более общей, не дает немедленного ответа на вопрос: «Стоит ли данный проект или товар затрат на него?» Оценщик будет вынужден взвесить и сравнить данные о нуждах и предпочтениях индивидов и совместить их с оценками любых задействованных абсолютных величин, например, юридических и этических ценностей, для того чтобы получить результат, который несмотря ни на что может оказаться неоднозначным. В любом случае, анализ затраты - эффективность существенно уточняет возможные варианты.

Анализ издержек и выгод (сравнение имеющихся расходов и доходов, позволяющее принять решение об использовании ресурсов и их распределении для перспективного планирования).

Термин «затраты-выгоды» (вариант перевода - «издержки-выгоды») часто неточно используется для обозначения более широкого понятия «анализ затраты - эффективность». Строго говоря, анализ затраты-выгоды является более узким и емким понятием, так как он измеряет совокупные затраты и выгоды каждой альтернативы товара или проекта), используя одну и ту же единицу измерения, обычно деньги. Этот анализ позволяет ответить на вопрос: «Стоит ли данный товар или проект затрат на него?» или «Какой вариант имеет наибольший коэффициент отношения выгод к затратам?» Подобный анализ возможен тогда и только тогда, когда все задействованные параметры могут быть представлены в денежном выражении. Обычно это невозможно, когда речь идет об этических, внутренних, временных и эстетических составляющих.

Ключевые черты. Анализ затраты-выгоды применяется для оценки государственных проектов, в рамках данного анализа обязательно рассматривается влияние проекта на общественное благосостояние. Процесс анализа включает в себя денежную оценку первоначального вклада и возможных затрат в процессе осуществления проекта и оценку ожидаемой отдачи от проекта.

Процесс оценки состоит из нескольких стадий, на протяжении каждой из которых тщательно оцениваются затраты и выгоды для различных групп населения, рассматриваются возможные исходы проекта, которые могут повлечь за собой дополнительные потери или доходы.

Применение данного метода анализа для оценки общественных проектов представляет собой дополнительные трудности по сравнению с оценкой частного проекта. В первую очередь это происходит из-за того, что общественные проекты в отличие от частных финансируются за счет собранных налогов или других способов привлечения денег государством. Кроме того, общественные блага обладают свойством неисключаемости в потреблении. Для продукта, который свободно доступен для всего населения нет цены и, соответственно, оценки данного блага населением. В этом случае аналитик не может непосредственно использовать рыночные данные для оценки того или иного блага.

Стадии анализа затрат-выгод

Анализ затрат-выгод включает четыре основных этапа :

- определение затрат и выгод проекта;

- оценка затрат и выгод;

- сравнение суммарных затрат и выгод на протяжении существования проекта;

- выбор проекта.

На первой стадии анализа проекта определяются все связанные с ним затраты и выгоды, обосновывается их связь с проектом. Новый проект привлечет ресурсы из другой сферы экономики. Подобный переход ресурсов влечет за собой производство в одной области и, одновременно, спад производства в другой. На этом этапе анализа важно сопоставить убытки и выгоды.

Вторая стадия - оценка затрат и выгод - является необходимой стадией анализа, требующей особого внимания и творческого подхода. Осязаемые блага, такие как капитальное оборудование, труд, земля и т. п. должны быть оценены. Стоимость подобных благ можно получить, используя информацию о ценах любого конкурентного рынка. Кроме того, необходимо определить стоимость таких неосязаемых благ, как человеческая жизнь, время, природоохранные факторы, для которых не существует информации об их цене.

На третьей стадии анализа будущие затраты и выгоды проекта сравниваются со стоимостью инвестиций в проект на настоящий момент. Для осуществления подобного сравнения используется ставка дисконтирования.

На последней стадии анализа проекты располагают в порядке убывания от самого хорошего до самого плохого на основе коэффициента затрат-выгод, чистой приведенной стоимости проекта (net present value), коэффициента окупаемости капиталовложений. Согласно данным критериям проект принимается, если его коэффициент затрат-выгод и чистая приведенная стоимость больше нуля и коэффициент окупаемости капиталовложений выше, чем рыночный уровень окупаемости.

55. ДЕНЕЖНЫЕ И РЕАЛЬНЫЕ ЭКСТЕРНАЛИИ

Как уже отмечалось, в состав общественных издержек и выгод необходимо включать оценку положительных и отрицательных внешних эффектов, связанных с анализируемым проектом. Однако при этом следует различать, с одной стороны, реальные (или, их еще называют, технические) экстерналии, а с другой - экстерналии денежные.

Чтобы уяснить разницу между ними, представим себе, что между двумя городами, связанными ранее неудобной петляющей дорогой, проведена более короткая и качественная автомагистраль. Среди гипотетических позитивных последствий строительства можно указать, в частности, некоторое удешевление продукции, производимой в одном городе из сырья, доставляемого из другого, а также рост доходов предприятий обслуживания в населенных пунктах, вблизи которых прошла магистраль. Среди негативных последствий строительства упомянем, например, ухудшение состояния воздушной среды в районе новой магистрали и падение доходов владельцев заправочных станций и магазинов, расположенных вдоль старой дороги.

Все это правомерно рассматривать в качестве экстерналий, но природа их неодинакова. Перемещение спроса от одних предприятий обслуживания к другим само по себе не означает ни выигрыша, ни проигрыша для общества в целом. Экстерналии в данном случае имеют перераспределительный характер (вспомним пример с аэропортом из главы третьей). Такие экстерналии называются денежными, и их не имеет смысла учитывать при определении общественных издержек и выгод.

В то же время уменьшение транспортных издержек и ущерб для окружающей среды представляют реальные, «технические» изменения, сказывающиеся наэффективности использования ресурсов (по критерию Калдора-Хикса). Реальные экстерналии требуется оценивать в составе издержек и выгод.

На практике разграничить реальные и денежные внешние эффекты не всегда легко. Ведь многие процессы содержат как элементы изменений уровня эффективности, так и элементы перераспределения. Еще одна непростая практическая проблема связана с выбором круга наиболее значимых экстерналий. Учесть все без исключения внешние эффекты, как правило, невозможно. Ведь одни косвенные последствия проекта тянут за собой другие, и так едва ли не без конца. Зачастую уместно ограничиваться учетом ближайших косвенных результатов.

Рассмотренный пример позволяет пояснить значение еще двух парных понятий, используемых при анализе издержек и выгод. Издержки и выгоды называютсяосязаемыми, если они проявляются на рынке, и неосязаемыми при отсутствии непосредственных рыночных проявлений. Удешевление продукции и изменение доходности предприятий обслуживания в этом смысле осязаемы, а ухудшение воздушной среды неосязаемо.

56. АЛЬТЕРНАТИВНАЯ СТОИМОСТЬ И КОРРЕКТИРОВКА РЫНОЧНЫХ ЦЕН

Даже когда издержки и выгоды осязаемы, их часто требуется оценивать не в фактически действующих рыночных ценах, а с помощью теневых цен. Последние, по идее, призваны моделировать цены, которые могли бы сложиться, если бы все элементы затрат и результатов реализовывались на совершенных рынках. Корректировки призваны устранять искажения, которые привносятся монополией, налогами, неполной занятостью ресурсов и т. д. Однако бывают случаи, когда оправданно непосредственное использование рыночных цен, хотя бы даже они были сами по себе несовершенны.

Оставляя в стороне вопрос о технических приемах корректировки, попытаемся яснее понять ее смысл. Пусть в строительстве, финансируемом за счет общественных расходов, используются материалы, производимые монополистом. В этом случае естественно попытаться исключить из состава издержек извлекаемый монополистом рентный доход. Однако это оправдано, лишь когда в ответ на спрос, предъявляемый общественным сектором, выпуск данных материалов увеличивается. Если же увеличения выпуска не происходит, то есть в ходе реализации проекта затрачиваются материалы, которые иначе использовались бы в частном секторе, то для определения издержек следует воспользоваться рыночной ценой.

В самом деле, нас интересует, во что реально обходится проект обществу, иными словами, от каких альтернативных возможностей оно отказывается ради осуществления данного проекта. Очевидно, речь идет об определении альтернативной стоимости материалов. Когда выпуск материалов увеличивается, то для общества в целом издержки определяются затратами ресурсов на производство их дополнительного количества. То, что при этом некоторые члены общества (владельцы предприятия-монополиста) еще и извлекают рентный доход, можно рассматривать как своего рода перераспределение. Ведь по сравнению с ситуацией совершенной конкуренции это денежный выигрыш одних членов общества за счет других.

Но если выпуск материалов жестко лимитирован, то реализация общественного проекта предполагает вытеснение каких-то проектов, осуществлявшихся в частном секторе. Частные инвесторы, покупая материалы по рыночной цене, демонстрировали готовность платить за собственные проекты суммы, включающие рентный доход монополиста. Следовательно, результаты, достигавшиеся в частном секторе с помощью данных материалов, перекрывали издержки, исчисленные с учетом рентного дохода. При невозможности увеличить выпуск эти результаты были бы принесены в жертву общественному проекту. Таким образом, при рассматриваемых обстоятельствах «завышенная» рыночная цена на элемент затрат косвенно отражает выгоды от проектов, альтернативных рассматриваемому. Вот почему в подобных случаях целесообразно пользоваться рыночными ценами.

Тот же принцип определения альтернативной стоимости следует применять и когда речь идет об «очищении» рыночных цен от налогов. Если в общественном секторе используются товары, стоимость приобретения которых включает налог, то, по сути, одни организации этого сектора уплачивают налог в пользу других его организаций (а быть может, и самих себя). В большинстве случаев сумма налога должна исключаться из расчета общественных издержек. Однако если производство облагаемого налогом товара не может быть увеличено, когда возрастает его использование в общественном секторе в качестве затрачиваемого ресурса, корректировка рыночных цен нежелательна по уже указанной причине.

Рассмотрим теперь ситуацию, когда реализация проекта в общественном секторе не требует увеличения производства ресурса, а, напротив, позволяет полнее использовать уже имеющийся ресурс, в частности рабочую силу. Осуществление многих проектов влечет за собой создание новых рабочих мест и как следствие - сокращение безработицы. Наем дополнительных работников требует расходов, соответствующих складывающимся на рынке труда ставкам заработной платы. Но от чего реально отказывается общество, вовлекая своих членов в осуществление проекта? При полной занятости проект чреват вытеснением частных инвестиций, и поэтому, как в только что рассмотренных ситуациях, имеет смысл оценивать издержки с учетом рыночных цен на ресурс (ставок оплаты труда). Однако, когда налицо безработица, то альтернативой проекту выступают нулевые результаты экономической деятельности тех, кто мог бы быть в нем занят. Приравнивание соответствующих компонентов общественных издержек к нулю благоприятствует принятию проектов, уменьшающих безработицу.

Можно высказать соображение, что при наличии безработицы альтернативой занятости в общественном секторе выступает не просто нулевая предельная отдача трудовых ресурсов, но еще и необходимость выплачивать безработным пособия. Однако эти пособия представляют собой трансферты. В анализ должны быть включены издержки и выгоды общества в целом; значит, средства, перемещаемые от одних его членов к другим, следует оставить в стороне.

Вместе с тем нулевая оценка трудовых компонентов издержек уместна лишь постольку, поскольку меры, ведущие к уменьшению безработицы, не вызывают отрицательных косвенных последствий. При реализации крупномасштабных проектов не исключено, что сокращение безработицы в одном регионе оказывается сопряженным с ее ростом в другом либо с ускорением инфляции, способным повлечь существенные потери для экономики.

Итак, ключ к корректировке рыночных цен в процессе анализа издержек и выгод дает умение определять альтернативную стоимость благ. Вообще говоря, для этого следует аппроксимировать цены совершенной конкуренции; однако в ряде случаев от данного подхода надлежит отказываться, если альтернативные варианты использования ресурсов, в свою очередь, несут на себе явственный отпечаток изъянов рынков. В таких случаях отказ от корректировки отвечает принципу «второго лучшего».

57. ОЦЕНКА НЕОСЯЗАЕМЫХ БЛАГ

Нематериальные блага - это жизнь и здоровье, достоинство личности, личная неприкосновенность, честь и доброе имя, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, право на имя, право авторства, иные личные неимущественные права и другие нематериальные блага, принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона, неотчуждаемы и непередаваемы иным способом.

Приведенный перечень носит примерный характер, в связи с чем определены основные признаки таких благ:

- они лишены материального (имущественного) содержания, их нельзя оценить в денежном выражении;

- они неразрывно связаны с личностью их носителя, что означает невозможность их отчуждения или иной передачи другим лицам ни по каким основаниям.

Наибольшие трудности при построении теневых цен вызывает оценка благ, не выступающих на рынках в качестве предметов купли и продажи. К их числу относятся, прежде всего, разнообразные общественные блага. Ценность любого блага для потребителей можно попытаться определить с помощью анкетирования, интервью, экспертных оценок и т. п. К. таким способам действительно прибегают, когда не удается применить иные. Но, конечно, подобные способы очень несовершенны, поскольку получаемые с их помощью оценки непосредственно не базируются на анализе реального экономического поведения.

Некоторые возможности для экономической оценки общественных благ дают ситуации, в которых они выступают субститутами (взаимозаменяемые) благ частных. Например, улучшение очистки воды в городском водопроводе избавляет жителей от необходимости устанавливать фильтры в своих домах и квартирах. Базируясь на фактических и прогнозируемых расходах на индивидуальные фильтры, можно получить полезную информацию о готовности платить за чистую воду и в результате - об общественных выгодах улучшения очистных сооружений.

Другой подход связан с выявлением роли, которую неосязаемые, в том числе общественные блага, играют в качестве ресурсов, используемых при производстве обычных товаров и услуг. Например, очень многие проекты, финансируемые за счет общественных расходов, направлены на экономию времени налогоплательщиков. Эта цель принимается во внимание, в частности, при решении транспортных проблем. Между тем экономическая оценка времени может быть получена на основе почасовых ставок заработной платы, которые показывают, на какие денежные суммы способно быть в принципе «обменено» сэкономленное время. Конечно, при этом затушевывается различие между рабочим и свободным временем и непосредственно не учитывается, что увеличение предложения труда повлекло бы изменение его рыночной цены. Но как бы то ни было, подобная оценка дает некоторое первоначальное представление о денежном эквиваленте сэкономленного времени.

Сэкономленное время поддается приблизительной оценке не только как ресурс, но и непосредственно как потребительское благо. Материал для этого дает, например, информация о готовности людей платить более высокую цену за поездку скоростным транспортом по сравнению с обычным. Если бы аллокация ресурсов (размещение ресурсов) в экономике была близка к оптимальной, то «ресурсный» и «потребительский» подходы к оценке сэкономленного времени и других неосязаемых благ давали бы, в конечном счете, тождественные результаты. На деле возможны довольно значительные расхождения в оценках, однако даже установление некоторого диапазона существенно помогает анализу.

...