Основы экономики общественного сектора

Подходы, во многом аналогичные тем, которые применяются для определения экономической ценности сэкономленного времени, используются и для оценки мероприятий, сберегающих человеческие жизни. Эти оценки находят применение при анализе медицинских, природоохранных, оборонных и многих других проектов.

«Ресурсный» подход в данном случае предполагает оценку на базе предельной производительности труда, измеряемой его оплатой. По сути, предпринимается попытка ответить на вопрос, каков прирост национального дохода, приносимый обществу сохранением одной человеческой жизни. Конечно, отношение к человеку как ресурсу, используемому обществом для создания национального дохода, далеко не бесспорно. Однако, коль скоро речь идет об оценках, прилагаемых к некоторому абстрактному, усредненному члену общества, справедливо будет отметить, что в среднем на сохранение одной жизни невозможно затратить больше, чем производит один человек.

«Потребительский» подход к денежной оценке жизни (точнее говоря, не жизни, как таковой, а увеличения шансов на ее длительное сохранение) удается реализовать, используя информацию о том, какую оплату приходится предлагать, чтобы привлечь людей для работы в зонах повышенной опасности. Это относится, например, к командировкам в неспокойные регионы, к работе на производственных участках с высоким уровнем травматизма и к опасным профессиям. Впрочем, к полученным таким образом оценкам часто предъявляются претензии. Дело в том, что люди, которые выбирают опасную работу, вероятно, отличаются повышенной, по сравнению с другими членами общества, склонностью к риску, и к тому же они не всегда располагают адекватной информацией о степени опасности и не всегда ее полностью осознают. В итоге оценки могут оказаться несколько заниженными, но все же они несомненно полезны.

58. ПРИВЕДЕНИЕ ИЗДЕРЖЕК И ВЫГОД К ОДНОМУ МОМЕНТУ ВРЕМЕНИ

Анализ издержек и выгод часто используется для оценки инвестиционных проектов, которые призваны приносить выгоды в течение долгого времени после осуществления затрат. (строительства аэропортов и электростанций, разработки новых методов лечения заболеваний и т. д.)

Всякий инвестор вынужден сравнивать текущие и будущие выгоды и издержки, прибегая к дисконтированию. Однако, когда речь идет об общественном секторе нормы дисконта для их соизмерения имеет определенную специфику. Частный инвестор ориентируется на рыночную цену ссудного капитала. Говоря упрощенно, инвестиция тем выгоднее, чем больше ее ожидаемая отдача превышает то, что можно получить, поместив деньги в банк. В общественном секторе выбор конкретной нормы дисконта требует иного обоснования.

Существуют два подхода к интерпретации общественной нормы дисконта.

1. предполагает попытку сопоставления текущего и будущего потребления.

2. фокусирует внимание на альтернативных вариантах, т. е. на вопросе о том, какие частные инвестиции вытесняются (замещаются) общественными.

Некоторые сторонники первого подхода высказывались за то, чтобы использовать в общественном секторе более низкую норму дисконта, чем в частном (иначе говоря, ценить перспективную отдачу выше, чем это делают частные инвесторы). В качестве аргументов приводились, что для общества в целом забота о будущих поколениях имеет большее значение, чем для частных лиц.

Для сторонников второго подхода решающую роль играет аргумент, согласно которому инвестирование ресурсов в общественном секторе оправданно, лишь если при этом частный сектор не лишается возможности использовать те же ресурсы с большей отдачей. Слишком значительный разрыв между общественной нормой дисконта и той, на которую ориентируются частные инвесторы, означал бы готовность общественного сектора финансировать очень многие крупномасштабные проекты. Источником финансирования послужили бы налоги. Между тем предприниматели нередко лучше государственных чиновников умеют находить выгодные, подчас неожиданные варианты капиталовложений, ускоряющие в конечном счете экономический рост.

Фактически сторонники обоих подходов принимают данные о рынке капитала и отдаче частных инвестиций в качестве основы для получения скорректированных оценок. Нельзя безоговорочно принимать те показатели доходности, которые характерны для частных капиталовложений. Так, желательно составить ясное представление о том, каковы конкретные потенциальные инвестиции, которые могли бы быть вытеснены оцениваемым проектом, и соответственно какие именно рыночные параметры надлежит учитывать. Необходимо также принять во внимание, например, то обстоятельство, что доходы от частных капиталовложений облагаются налогами, так что их отдача для общества в целом превышает выгоды, непосредственно получаемые инвесторами.

Учет риска Выбрав норму дисконта, можно определить чистую выгоду от проекта, приведенную к одному моменту времени (обычно к моменту выполнения анализа):

S (B1 - С1) / (1 - r)',

где В1 - выгоды от проекта, получаемые в году t,

С1 - издержки в году t;

r - общественная норма дисконта;

S - знак суммирования за все годы, в которые В1 и С1 (либо хотя бы одна из этих величин) имели ненулевые значения.

Оцененная таким образом чистая выгода называется настой приведенной стоимостью проекта. С помощью чистой настоящей ценности достигается сравнимость проектов.

59. ОБЩЕСТВЕННАЯ НОРМА ДИСКОНТА

Социальная ставка дисконтирования - это альтернативные возможности использования обществом ресурсов либо между двумя периодами времени, либо между различными вариантами инвестирования. В первом случае, социальная ставка дисконтирования определяется как ставка, своего рода «цена», по которой общество готово отказаться от сегодняшнего потребления ради завтрашнего, которая отражает социальную норму временного предпочтения. Во втором - социальная ставка дисконтирования отражает альтернативные издержки общества, связанные с отказом от инвестирования средств в частный сектор в пользу общественного. Расчет двух типов социальной ставки дисконтирования осуществляется разными методами.

Социальная ставка межвременных предпочтений. Решение вложить средства в какую-либо программу предполагает, что выгоду будут получены в будущем, а эти ресурсы уже не возможно будет использовать в настоящем. В связи с этим возникает закономерный вопрос: превысят ли будущие социальные ценности издержки от уменьшения сегодняшнего потребления? Ответ на него и дает анализ программы с использованием социальной ставки временного предпочтения (STPR). Она отличается от ставки индивидуума, во-первых, потому что общество как совокупность индивидуумов планирует в будущем получить определенные общественные выгоды. В этом смысле оно интегрировано оценивает будущие выгоды как более высокие и экономит больше по сравнению с множеством отдельных индивидуум, независимо друг от друга принимающих решения относительно сбережений. Во-вторых, обществу присуще такое свойство как «сверхответственность», проявляющееся в коллективной обязанности в обеспечении благосостояния будущих поколений. Именно поэтому общество готово отказаться от настоящих выгод ради будущих по значительно меньшей ставке, чем каждый из составляющих его индивидуумов в отдельности. Таким образом, общественная ставка дисконтирования ниже осредненной ставки индивидуумов. Однако если в результате анализа программы вырабатывается положительная чистая приведенная стоимость, то ее внедрение считается более эффективным, чем потребление ресурсов в настоящее время.

Норма доходности. Использование альтернативной нормы доходности от использования капитала в качестве социальной ставки дисконтирования означает, что у инвестора есть возможность выбора инвестиционных проектов и он может выбрать лучший из них. Поэтому социальную ставку дисконтирования можно рассчитать через доходность альтернативных вложений. В этом случае ее получают посредством расчета средневзвешенной нормы доходности различных источников капитала. Веса представляют собой пропорции ресурсов, привлеченных из каждого источника. Уровень доходности различается для различных источников из-за наличия налогов и провалов рынка. Например, налог на доход обуславливает разрыв между доналоговой ставкой процента (предельной доходностью от инвестирования) и посленалоговой ставкой (доход, который получают потребители от своих сбережений). Таким образом, социальная ставка дисконтирования зависит от двух факторов: веса каждого источника средств и нормы доходности каждого источника финансирования

60. УЧЕТ РИСКА И НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ

Под неопределенностью понимается неполнота или неточность информации об условиях реализации проекта (решения), в том числе связанных с ними затратах и результатах. Неопределенность, связанная с возможностью возникновения в ходе реализации проекта неблагоприятных ситуаций и последствий, характеризуется понятием риска.

Факторы риска и неопределенности подлежат учету в расчетах эффективности, если при разных возможных условиях реализации затраты и результаты по проекту различны.

При оценивании проектов наиболее существенными представляются следующие виды неопределенности инвестиционных рисков:

- риск, связанный с нестабильностью экономического законодательства и текущей экономической ситуации, условий инвестирования и использования прибыли;

- внешнеэкономический риск (возможность введения ограничений на торговлю и поставки, закрытия границ и т.п.);

- неопределенность политической ситуации, риск неблагоприятных социально-политических изменений в стране или регионе;

- неполнота или неточность информации о динамике технико-экономических показателей, параметрах новой техники и технологии;

- колебания рыночной конъюнктуры, цен, валютных курсов и т.п.;

- неопределенность природно-климатических условий, возможность стихийных бедствий;

- производственно-технологический риск (аварии и отказы оборудования, производственный брак и т.п.);

- неопределенность целей, интересов и поведения участников;

- неполнота или неточность информации о финансовом положении и деловой репутации предприятий-участников (возможность неплатежей, банкротств, срывов договорных обязательств).

Для учета факторов неопределенности и риска при оценке эффективности проекта используется вся имеющаяся информация об условиях его реализации, в том числе и не выражающаяся в форме каких-либо вероятностных законов распределения. При этом могут использоваться следующие три метода (в порядке повышения точности):

- проверка устойчивости;

- корректировка параметров проекта и экономических нормативов;

- формализованное описание неопределенности.

Метод проверки устойчивости предусматривает разработку сценариев реализации проекта в наиболее вероятных или наиболее «опасных» для каких-либо участников условиях. По каждому сценарию исследуется, как будет действовать в соответствующих условиях организационно-экономический механизм реализации проекта, каковы будут при этом доходы, потери и показатели эффективности у отдельных участников, государства и населения. Влияние факторов риска на норму дисконта при этом не учитывается.

Проект считается устойчивым и эффективным, если во всех рассмотренных ситуациях интересы участников соблюдаются, а возможные неблагоприятные последствия устраняются за счет созданных запасов и резервов или возмещаются страховыми выплатами.

Селективный риск - риск неправильного выбора ценных бумаг при формировании портфеля для инвестирования в сравнении с другими видами бумаг. Это риск, связанный с точной оценкой инвестиционных качеств ценных бумаг.

Временной риск - риск покупки или продажи ценной бумаги в неудачное время, что влечет за собой потери. Например, в России в начале 1993 г. создавались чековые инвестиционные фонды. Эмитенты, которые успели попасть в эту волну или чуть опередить ее, обеспечили успешное распространение своих акций, а те же, кто опоздал, испытывают до сих пор значительные затруднения в реализации своих бумаг.

Риск законодательных изменений - риск, который может приводить, например, к необходимости перерегистрации выпуска ценных бумаг, изменению условий или заменам выпусков, вызывающий существенные дополнительные издержки и потери для эмитента и инвестора. Эмиссия ценных бумаг может оказаться не действительной, возможно неблагоприятное изменение правового статуса посредников по операциям с ценными бумагами и т.п.

Риск ликвидности - риск, связанный с возможностью потерь при реализации ценной бумаги из-за изменения оценки ее качества. Например, ценные бумаги бирж, многих банков и акционерных обществ, приобретенные осенью 1991 г. в разгар ажиотажа по ценам, в 1,5-2 раза (и более!) выше номинала, через полгода продавались по существенно более низким курсам, либо вообще не продавались, хотя инфляционный рост за это время был весьма значителен.

Кредитный риск - риск того, что эмитент, выпустивший долговые ценные бумаги, окажется не в состоянии выплачивать процент по ним или основную сумму долга. Наиболее характерным приемом реализации такого риска у нас являются государственные долговые обязательства (замораживание выплат по внутреннему займу для населения 1982 г.; неподтвержденность до весны 1994 г. товарных или денежных выплат по целевому беспроцентному займу для населения 1990 г. и т.п.).

Инфляционный риск - риск того, что при инфляции доходы, получаемые инвесторами от ценных бумаг, обесценятся (с точки зрения реальной покупательной способности) быстрее, чем вырастут, и инвестор понесет реальные потери. Высокий уровень инфляции разрушает рынок ценных бумаг.

Процентный риск - риск потерь, которые могут понести инвесторы в связи с изменениями процентных ставок на рынке. Рост рыночного уровня процента ведет к понижению курсовой стоимости ценных бумаг, особенно облигаций с фиксированным процентом. При повышении процента возможен массовый сброс ценных бумаг, эмитированных под более низкие (фиксированные) проценты и способных быть, по условиям выпуска, досрочно возвращенными эмитенту.

Отзывной риск - риск потерь для инвестора, если эмитент отзовет отзывные облигации в связи с превышением фиксированного уровня процентных выплат по ним над текущим рыночным процентом.

О мере увеличения уязвимости бизнеса от финансовых рисков многие компании признают, что поиск решений проблем риска может быть поставлен на профессиональную основу, т.е. риск может быть профессионально управляем. Это обстоятельство заставило по-особому взглянуть на роль и место заведующего финансовым отделом (финансиста) компании и радикальным образом изменить его финансовые функции.

61. АНАЛИЗ ИЗДЕРЖЕК И ВЫГОД И ПРОБЛЕМЫ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ

Согласно мировой практике, наиболее распространенным и широко применяемым на практике инструментом оценки эффективности программ и проектов в общественном секторе экономики выступает анализ издержек и выгод, суть которого заключается в сравнении получаемых от реализации программы выгод и издержек на проведение программы в денежном выражении.

Популярность данного инструмента оценки эффективности в общественном секторе объясняется следующими факторами:

- универсальностью показателя - отношение издержек и выгод - позволяющего сравнивать различные программы и проекты между собой, которые могут относиться не только к одному, но и к разным секторам;

- возможностью оценивать агрегированный долгосрочный эффект на основе приведения показателя чистых выгод к текущему моменту при помощи социальной ставки дисконтирования.

Однако на сегодняшний день в методологии анализа издержек и выгод остается дискуссионным ряд вопросов, которые вызывают значительные затруднения при его применении на практике. Наиболее существенными среди них являются оценка получаемых выгод в денежном выражении и оценка социальной ставки дисконтирования.

Вопрос о подходах к оценке получаемых выгод, а также социальной ставки дисконтирования остается открытым. Подобная неопределенность, с одной стороны, дает большой простор для аналитика, но, с другой снижает качество проводимого анализа вплоть до ситуации, когда решение принять или отклонить проект может целиком зависеть от лица, проводящего оценку. Таким образом, задача проведения обзора зарубежного опыта в рассматриваемой области, а также выявление основных подходов к оценке получаемых выгод от реализации проектов в общественном секторе экономики и социальной ставки дисконтирования на данный момент остается актуальной.

Перераспределение доходов. Проблема перераспределения дохода заключается в том, что современные экономические системы не в состоянии автоматически, только за счет действия механизма спроса и предложения и других рыночных законов и механизмов, без государственного вмешательства обеспечить концентрацию части богатства не в руках немногих граждан, а у основной части населения, которая сегодня пребывает в бедности и нищете. Это чревато очень серьезными социальными потрясениями.

С целью предотвращения разрушительных катаклизмов государство вмешивается в функции перераспределения доходов и богатства от тех, кто обладает их значительным количеством, к тем, кто его не имеет. Несмотря на экономические успехи, достигнутые во многих странах, следует все же признать, что бедность среди всеобщего изобилия продолжает оставаться острой экономической и политической проблемой.

Для реализации этой экономической функции государство применяет ряд инструментов, среди которых можно выделить: трансфертные платежи (различного рода стипендии, пособия, платежи, осуществляемые по программам социального и медицинского обеспечения); вмешательство в рыночный механизм, когда оно устанавливает определенные цены и для производителей, и для покупателей; налоговую систему, в случаях когда более высокие доходы облагаются более высокими налоговыми ставками.

62. КОНТРАКТАЦИЯ И КВАЗИ РЫНКИ. ВИДЫ КОНТРАКТОВ. ТИПЫ ОРГАНИЗАЦИЙ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Стремясь повысить эффективность расходования бюджетных средств государство передает часть своих функций по производству и поставке общественных благ частному сектору на контрактной основе.

Контрактация - это форма взаимодействия государства и предпринимательства, построенная на хозяйственно-договорных отношениях между ними по поводу производства частным сектором товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. Контрактная система базируется на передачу частным предпринимателям на основе тендера тех функций, которые ранее выполнялись государственными организациями (например, архивная, типографско-издательская работа, благоустройство улиц, дорожное обслуживание, ремонтные услуги, уборка и охрана помещений, сбор и утилизация отходов).

При контрактации наилучшим образом сочетается государственное финансирование с частной формой организации производства. В настоящее время в странах со сложившейся рыночной экономикой именно контрактация является наиболее распространенной формой разгосударствления.

Стимулирование производства в частном секторе означает сокращение участия государства в производственном процессе, когда вместо финансирования государственных предприятий осуществляется государственное финансирование частных предприятий и общественных некоммерческих организаций в виде субсидий и налоговых льгот.

Широкое распространение контрактации привело к формированию «полугосударственного» сектора, который образуют частные коммерческие и некоммерческие организации, производственные программы которых в значительной или даже преобладающей части ориентированы на государственные контракты. Рыночное поведение таких организаций определяется не столько непосредственными проявлениями спроса со стороны индивидов, сколько политикой государства, выраженной в спросе со стороны общественного сектора.

Контрактация имеет смысл, прежде всего потому, что предприниматель гораздо более бюрократа заинтересован в экономии. Частный производитель, работающий по контракту, вправе строить свои отношения с конечными потребителями по собственному усмотрению, если он не нарушает закон и контракт.

В условиях контрактации партнерами общественного сектора, берущими на себя за плату часть возложенных на него функций, становятся предприятия и организации, не находящиеся в собственности государства. Наряду с этим внутри самого государственного сектора в ряде случаев формируются квазирынки на основе разделения покупателя и поставщика.

В условиях квазирынка и заказчик (покупатель), и поставщик (продавец) принадлежат к общественному сектору, однако их интересы достаточно четко разведены. Территориальный орган (агентство), в принципе, действует так, как действовал бы потребитель, приобретающий услуги с помощью ваучера (купон, приватизационный чек, дающий право на участие в приватизации, которая происходит путем обмена), но отличается от него значительно большей информированностью. Если же производство в общественном секторе организуется без использования квазирынков, агентство вынуждено постоянно представлять интересы как потребителей, так и производителей, хотя они заведомо разнонаправлены. Вообще говоря, агентство призвано выступать в роли арбитра во взаимоотношениях потребителей и производителей.

Идея квазирынка состоит в том, чтобы побудить агентства сосредоточиться на защите интересов потребителей, передав функции арбитра рыночным силам. Таким образом, в рамках государственного сектора конструируется некий аналог «невидимой руки», благодаря которой эффективная аллокация достигается за счет взаимодействия самостоятельных участников, имеющих противоположные интересы и находящихся в конкурентной среде. Возможности и результативность использования квазирынков зависят от того, насколько выполняются названные условия.

Виды контрактов.

Контракт с фиксированной ценой применяется, когда результаты и издержки в достаточной степени предсказуемы (например, выплату фиксированной суммы за тонну вывезенного мусора).

Контракт типа «издержки плюс прибыль» предусматривает, что сумма оплаты заранее не устанавливается, а заказчик расплачивается с поставщиком исходя из уровня фактических издержек, добавляя к ним прибыль на оговоренных контрактом условиях (например, пропорционально издержкам). Как бы ни увеличивались затраты поставщика, заказчик вынужден их полностью возмещать, так что поставщик не несет никакого риска.

Контракт с разделением затрат - предварительно определяется базовая сумма оплаты, которая гарантируется поставщику, а в случае превышения этой суммы дополнительные издержки делятся между заказчиком и поставщиком в той или иной пропорции, согласованной в рамках контракта.

Иначе говоря, риск непредусмотренного повышения расходов разделяется между участниками контракта. Этот вид контрактов стимулирует производителя (поставщика) добиваться экономии, тогда как контракты типа «издержки плюс прибыль» создают заинтересованность скорее в увеличении затрат, чем в их сокращении. Поэтому контракты с разделением затрат нередко называют стимулирующими контрактами.

Описанные виды контрактов применяются обычно, когда недостаточна информация о предстоящих издержках. В то же время существенным бывает и недостаток информации о составе конкретных услуг, которые предстоит оказать, откликаясь на нужды конечных потребителей. В подобной ситуации имеется несколько вариантов действий.

Государственный орган может использовать контракт типа «издержки в расчете на услугу», который предусматривает установление расценок на отдельные услуги и оплату, исходя из их фактического объема.

Блочный контракт предусматривает фиксированную величину оплаты независимо от объема фактически оказанных услуг (плата иногда может изменяться при изменении численности лиц, пользующихся правом на обслуживание, и других параметров, на которые поставщик не способен влиять). Блочный контракт освобождает заказчика (государственный орган) от риска, возлагая его на поставщика услуг и заставляя последнего искать резервы экономии.

Контракт типа «издержки и объем» фактически представляет собой комбинацию блочного контракта и контракта «издержки в расчете на услугу». Устанавливаются некоторые базовые количественные и качественные характеристики обслуживания, и пределах которых поставщик обязан оказывать услуги за счет фиксированных ассигнований, как при блочном контракте. В то же время, если возникает потребность выйти за рамки базовых характеристик (например, в силу резкого роста заболеваемости больнице приходится оказывать гораздо больше услуг, чем первоначально предполагалось), то дополнительные расходы возмещаются по типу контракта «издержки в расчете на услугу».

В круг организаций, оказывающих услуги на контрактной основе входят частные предприятия, государственные предприятия, государственные некоммерческие организации и частные (негосударственные) некоммерческие организации.

Типы организации.

Частные предприятия, по общему правилу, свободны в выборе решений, которые способны приносить им доход. Спектры этих решений ограничиваются посредством регулирования, но оно касается преимущественно конкретных сфер деятельности, технологий, типов сделок и т.п. Частное предприятие - наиболее типичный поставщик товаров и услуг в рыночной экономике, в том числе и в роли контрактора общественного сектора.

Государственное предпринимательство осуществляется в тех областях, где деятельность противоречит природе частных фирм или же требуются огромные вложения средств, и существует большой риск. Первоочередная цель государственного предпринимательства заключается не в получении дохода, а в решении социально-экономических задач.

К числу организационно-правовых форм, в которых функционируют государственные предприятия и предприятия с государственным капиталом, относятся казенные предприятия, государственные коммерческие предприятия, акционерные общества со 100%-м государственным капиталом, а также акционерные общества, в которых государству принадлежит контрольный пакет или «золотая акция».

Некоммерческой является организация (НКО), не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученный доход между участниками.

Целью деятельности НКО является удовлетворение социально-благотворительных, культурно-образовательных и иных общественно-значимых потребностей.

Инструментом государственного регулирования были государственные заказы: все заводы, обслуживающие железные дороги (рельсопрокатные, паровозостроительные, вагоностроительные) подчинялись государственному Комитету по распределению заказов.

Другим направлением государственного воздействия были казенные монополии, в которых цены на продукцию устанавливались государством. Действовали акцизы на сахар и табак: государство устанавливало каждому предприятию норму производства сахара и проводило определенную политику в области цен.

Строительство железных дорог сдавалось в концессии частным компаниям, финансировалось в значительной степени государством и по истечении срока концессии эти дороги переходили в распоряжение государства.

63. ПРИВАТИЗАЦИЯ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ФОРМЫ. НЕОБХОДИМОСТЬ ПРИВАТИЗАЦИИ В ПРОЦЕССЕ ФОРМИРОВАНИЯ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ

экономика общественный сектор

Приватизация - это переход гос. собственности в частные руки (физическим и юридическим лицам) и формирование на этой основе частной или смешанной реформ собственности в результате принятия правительством программы социально-экономических преобразований.

Приватизация включает взаимосвязь приоритетов, отражающую сочетание интересов органов государственной власти, трудовых коллективов предприятий, населения в целом в процессе глубинных изменений.

При оценке приватизации на первый план должен выступать экономический эффект, который достигается при изменении форм собственности, социальный эффект, т е ее воздействие на жизненный уровень населения, на весь комплекс социальных проблем.

Формы приватизации: приватизация коммунального имущества и государственного имущества, приватизация жилищного фонда принадлежащего государству, приватизация земли.

Способы приватизации:прямая продажа активов, массовая приватизация по ваучерным схемам, выкуп контрольного пакета акций менеджментом и / или работниками, публичное предложение, ликвидация, безвозмездная передача муниципальным органам, акционирование, акционерное государственное предприятие с участием иностранного капитала.

Приватизация - процесс преобразования государственной или муниципальной собственности в частную. Частная собственность - ключевой институт рыночной экономики, такой же по значению, как свободные ценные. Есть рыночные экономики с более или менее значительным государственным сектором, но нет таких, в которых существует только государственный сектор или в которых государственный сектор преобладает. Если такое случается, то экономика перестает быть рыночной. При этом снижается и ее эффективность. Государственные предприятия могут быть эффективными, но только в среде частных предприятий и при наличии конкуренции. Падение их эффективности происходит при доминировании государственных монополий (ослабление или отсутствие конкуренции - внешние факторы), а также в силу ослабления хозяйственных мотиваций (отсутствие хозяина, эффективного собственника - внутренние факторы). Эти факторы главные. Именно они определили упадок и крах коммунистической утопии. Поэтому вопрос о частной собственности и о приватизации приобрел в ходе реформ первостепенное политическое, идеологическое, а также и практическое значение.

64. УПРАВЛЕНЧЕСКАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

С позиций экономической науки рассредоточение властных полномочий требует специального объяснения. В самом деле, отказ от монополии на принуждение чреват несогласованностью регулятивных и фискальных решений органов власти разного уровня, Кроме того, содержание дополнительных органов требует, при прочих равных условиях, дополнительных издержек. Какого рода выгоды способны компенсировать эти издержки?

Прежде всего, следует указать на преимущества управленческой (административной) децентрализации, которая в тех или иных формах используется во всех крупных организациях, например, вооруженных силах, частных фирмах и т. д.

Управленческая децентрализация позволяет эффективнее использовать информацию в интересах, представленных главным образом на верхнем уровне иерархической структуры.

Для государственного сектора характерны разнообразные управленческие иерархии, в том числе структурированные преимущественно в территориальном разрезе. Их рациональное построение составляет исключительно важную задачу, однако как таковая она не является специфической для экономики общественного сектора. С точки зрения экономической теории в этом случае имеет место не специфическая проблема федерализма, а один из вариантов проблемы принципала - агента.

Ни в экономическом, ни в правовом, ни в политическом плане федерализм не сводится к административной децентрализации. Это очевидно, если сравнить федеративные отношения с теми формами территориальной децентрализации, которые имеют место во взаимоотношениях руководства вооруженных сил с командующими округами, президентов транснациональных компаний с руководителями их национальных и региональных отделений и т. п. В рамках административной децентрализации территориальные руководители принимают ответственные решения, но действуют непосредственно от имени данной иерархической структуры и в се интересах, именно ею наделяются полномочиями и ресурсами.

В противоположность этому органы власти субъектов Российской Федерации, штатов США или земель ФРГ представляют интересы избирателей-налогоплательщиков, проживающих на данной территории. Эти органы формулируют собственную политику от имени данного электората и используют право принуждения, основанное на собственных законах, для ее реализации. Данная политика приобретает конкретное выражение в налогах и бюджетных расходах.

Проблема принципала - агента значима, разумеется, и в ситуации федерализма. Однако в роли принципала для территориального органа власти выступает не федеральный орган и даже не общенациональный электорат, а избиратели региона. Так, если региональные выборы приносят победу партии, которая на федеральном уровне находится в оппозиции, территориальный орган власти не только вправе, но и обязан проводить политический курс, существенно расходящийся с курсом федеральных властей. Другой вопрос, что задача при этом решается в рамках ограничений, налагаемых федеральными законами, в которых, в идеале, выражена медианная позиция общенационального электората. Степень развития бюджетного федерализма определяется именно мерой таких ограничений в формировании и расходовании средств.

Если пределы самостоятельности крайне узки, т. е. у региональных властей, по существу, нет ресурсов, которыми можно свободно распоряжаться, федерализм лишен экономического содержания. Если же эти пределы широки, возникает проблема согласованности политики территорий и федерации. В принципе, эта проблема разрешима на основе так называемого субсидиарного подхода, при котором деятельность властей более высокого уровня дополняет деятельность властей более низких уровней. Имеется в виду, что все задачи, решение которых в рамках отдельной территории технически возможно и не влечет больших потерь с точки зрения экономии на масштабе, должны относиться к исключительной сфере ответственности властей данной территории; что же касается общенациональных властей, то они призваны иметь дело только с задачами, которые на уровне территории не могут быть либо адекватно поставлены, либо эффективно решены.

Распределение бюджетных прав, в том числе права устанавливать налоги, при субсидиарном подходе производно от распределения сфер ответственности. Подобный подход имеет свои преимущества. Однако, как всегда в экономической науке, применительно к нему уместен вопрос о рациональной мере. В своем предельном выражении субсидиарный подход характерен скорее для межгосударственных образований (например, Европейского союза), чем для национальных государств.

65. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. ФЕДЕРАЛИЗМ И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ

Бюджетный федерализм - это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы, к которым относятся:

- единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы;

- высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспечен-ность на базе налогового потенциала соответствующей тер-ритории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения;

- активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой единства интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и демократизма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционирования, необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации единого государства.

Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразны в отдельных случаях,

- как временная мера, а не стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений,

- если они способствуют лучшему удовлетворению потребностей населения,

- не наносят ущерб интересам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов,

- если вызваны чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала региона при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств.

При рассмотрении вопроса о децентрализации предполагается, что решение будет зависеть от того, чему будет отдан приоритет, а именно, снижению издержек на информацию (и управление) или росту издержек от взаимозависимости.

- децентрализация и/или степень федерализма государства зависят не только от издержек на информацию или издержек на управление и контроль. Определяющее значение имеют такие неэкономические факторы, как история, география, культура, формы устройства политических институтов;

- проблема децентрализации касается в первую очередь политики аллокации ресурсов, а не политики стабилизации или перераспределения доходов, для которых, как правило, признается необходимость централизованного выбора;

- для стабилизации необходима координация из центра, которая диктуется взаимозависимостями между регионами одной страны (аналогичная проблема встает для стран, которые идут по пути интеграции в рамках ЕС и СНГ. Взаимозависимости между странами-членами Содружества значительно возрастают, и все настоятельнее требуется координация национальных политик в отношении складывающейся экономической конъюнктуры);

- в целях соблюдения справедливости политика перераспределения должна осуществляться в основном централизованно. В противном случае придется допустить существование нескольких различных функций общественного благосостояния внутри одной страны. Так или иначе, политика децентрализованного перераспределения малооправданна ввиду миграции, которая может из-за этого возникать: «богатые» будут перемещаться в зоны, где перераспределение не такое сильное, а «бедные» - туда, где оно более значительно.

Функции гос. финансов:

- финансирует общественные товары

- перераспределение доходов

-осуществление макроэкономического регулирования

66. ТЕОРЕМА О ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ - передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет вышестоящих. Децентрализация эффективна, если на низших уровнях управленческой иерархии принимают обоснованные и важные решения, и эти решения не требуют согласований и утверждения руководством. Децентрализация многих управленческих функций неизбежна при территориальной разобщенности структурных подразделений предприятия (филиалы, управления структурных подразделений)

Централизация означает концентрацию властных полномочий на верхнем уровне руководства организацией.

Если страна состоит из двух регионов и функция спроса на некоторое локальное общественное благо для жителей первого региона характеризуется прямойD₁, то функция спроса для жителей второго региона - прямой D₂ (рис. 14.2). Если решение будет приниматься децентрализовано, а предельные издержки поставки данного блага постоянны и равны Р*, то первому региону благо будет поставлено в количестве Q₁ а второму - соответственно в количестве Q₂.

Далее рассмотрим ситуацию, когда решение будет приниматься централизованно на основе некоторой агрегированной шкалы предпочтений. Тогда при одинаковом уровне издержек наличие одной и той же шкалы предпочтений приведет к одинаковому уровню поставки благ, например Q*. Точка Q* находится между Q₁ и Q._г и представляет собой некий усредненный показатель региональных предпочтений.

Как видно в данной ситуации, переход от децентрализованного к централизованному принятию решения привел к потере полезности для потребителей, которую можно характеризовать площадью заштрихованных треугольников E₁ E^* A и E*BE₂ В самом деле, если d₁ и D₂ - линии предельных готовностей платить за благо, то для жителя первого региона увеличение его потребления с Q_t до Q * равно сумме, отображаемой площадью фигуры Q₁E₁AQ*, aфактически платить приходится сумму P*(Q*- Q₁), которой соответствует площадь прямоугольника Q₁ Е₁ E*Q*. В то же время для жителя второго региона уменьшение с Q₂ до Q* означает потери, равные площади фигуры Q*BE₂Q₂ ,a расходы могут снизиться только на P*(Q₂ - Q*), что равно площади прямоугольника Q*E*E₂Q₂.

Таким образом, децентрализация имеет количественно измеримую оценку. При условии, что линии D₁ и D₂, совпадают, при уровне издержек Р* нам было бы безразлично, как принимать решение - централизованно или децентрализовано.

Приведенные выше рассуждения представляют собой доказательство теоремы о децентрализации. Она формулируется следующим образом: если бюджетная децентрализация не влияет на уровень издержек, то децентрализованное принятие решений в отношении поставки локального общественного блага либо эффективнее централизованного, либо, по крайней мере, не уступает ему с точки зрения эффективности.

Теорема о децентрализации даст основания перевести, казалось бы, сугубо политический вопрос о мере реальной самостоятельности территорий в плоскость сопоставления общественных издержек и выгод. Децентрализация обычно требует затрат, по крайней мере административных. Они могут сделать децентрализованную поставку общественного блага более дорогой, чем централизованная. Децентрализация эффективна, если эти конкретные, количественно определенные затраты перекрываются столь же конкретным, количественно определенным выигрышем, который в нашем упрощенном примере изображен площадью заштрихованных треугольников.

Какие факторы влияют, во-первых, на величину выигрыша от децентрализации и, во-вторых, на разницу в издержках между централизованным и децентрализованным вариантами. При прочих равных условиях, преимущества децентрализации тем больше, чем значительнее межрегиональные различия в готовности платить за благо и чем ниже эластичность готовности платить по цене. На рисунке межрегиональные различия обусловливают длину отрезков Q1Q* и Q*Q2, а эластичности в точках E1 и E2 - высоты заштрихованных треугольников.

Дополнительные издержки, связанные с децентрализацией, возникают прежде всего за счет экономии на масштабе. Централизация и связанная с нею стандартизация зачастую позволяют не только снижать затраты административного характера, но и удешевлять непосредственно производство единицы общественного блага.

Точно количественно соизмерить выгоды и издержки децентрализации на практике вряд ли возможно. Однако знание влияющих на них факторов, имеющих экономическую природу, позволяет более обоснованно решать вопросы, относящиеся, казалось бы, исключительно к сферам политики и конституционного права.

67. ТЕОРИЯ КЛУБОВ КАК ОБОСНОВАНИЕ ОПТИМАЛЬНЫХ РАЗМЕРОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ СООБЩЕСТВ

Теория клубов представляет собой часть теории смешанных благ. Потребление клубного блага является «неконкурентным», т.е. потребление одним человеком не снижает потребления другими людьми. Примерами таких благ могут быть плавательные бассейны, музеи, пляжи и парки. Очевидно, что неконкурентность прекратится, когда будет достигнуто переполнение «клуба». Целью теории является определение оптимального размера клуба и оптимального предложения товара. Теория клубов имеет непосредственное отношение к действиям государства или органов местного самоуправления, когда они принимают на себя ответственность за поставку смешанных общественных благ. Следовательно, мы можем рассматривать теорию клубов для обоснования оптимальных размеров региональных сообществ. Под региональным сообществом понимаем клуб с определенными интересами.

Полезность совместно потребляемого блага для каждого регионального сообщества зависит от их численности. Когда пройдена граница несоперничества, неудобства, которые потребители невольно причиняют друг другу, нарастают постепенно.

Количество смешанного общественного блага, доступного для потребления, обычно поддается увеличению, что может уменьшить неудобства у региональных сообществ. Однако для этого требуются средства точно так же, как и для увеличения производства частных благ.

Следовательно, необходимо искать оптимум, сопоставляя издержки и выгоды, причем оптимальная численность пользователей смешанного общественного блага не обязательно совпадает с численностью, при которой не ощущается перегрузка.

Закономерно возникают два взаимосвязанных вопроса: при какой численности потребителей обеспечивается наиболее эффективное использование данного количества смешанного общественного блага (с учетом затрат на его производство) и какое количество блага наилучшим образом соответствует данному числу потребителей? Ответ на эти вопросы дает теория клубов.

Численность потребителей смешанного общественного блага целесообразно увеличивать до тех пор, пока переполнение, обусловленное приемом последнего «члена клуба», не вызовет такого уменьшения выгод для других его членов, которое уравновешивает снижение издержек, обусловленное участием новичка в финансировании затрат. Если же численность пользователей задана, то количество предлагаемого для потребления блага должно возрастать, пока предельные затраты региона на получение этого блага не уравновесят его предельную полезность.

68. ГИПОТЕЗА ТИБУ: ГОЛОСОВАНИЕ НОГАМИ

Гипотеза Тибу. Модель Тибу (1956) была первой работой в области общественных финансов на местном уровне. Тибу подчеркивает возможность миграции между муниципалитетами. Если количество муниципалитетов достаточно велико, то предоставление общественных благ на локальном уровне становится похожим на конкурентный рынок частных благ. Конкуренция между муниципалитетами отражается в комбинациях общественных благ и налогов.

Потребитель-избиратель выявляет свои предпочтения при помощи миграции. Эффективность в предоставлении общественных благ достигается, когда большое количество муниципалитетов предлагает такой уровень общественных благ, который удовлетворяет спрос агентов и производится при помощи минимальных затрат.

Тибу считает, что предоставление общественных благ на местном уровне, аналогично рыночному решению при большом числе конкурирующих муниципалитетов. Межрегиональная миграция агентов с разнородными предпочтениями обеспечивает эффективность предоставления общественных благ. Тибу отмечает отличия в предоставлении общественных благ на федеральном уровне, где оптимальное решение невозможно в силу ряда проблем (проблема «бесплатного проезда», несовершенной информации и т.д.) и на уровне муниципалитетов, где агенты близки к реализации своих предпочтений.

Хотя решение в этой модели может не соответствовать рыночному оптимуму, оно является условным оптимумом, т.е. наилучшим решением при заданных ограничениях.

...