Важным направлением развития государственно-частных партнерств в России стала реализация мегапроектов, или крупных инновационных проектов, выполняемых коллективами, объединяющими представителей науки и промышленности. В основе данной инициативы лежит идея о том, что, поддерживая крупные инновационные проекты, государство принимает на себя технологические риски и таким образом создает условия для развития высокотехнологичного бизнеса. При этом прямая государственная поддержка инновационных проектов рассматривается как временная инициатива для создания примеров успеха, которые в свою очередь должны вызывать приток инвестиций в высокотехнологичные отрасли.

Реализация мегапроектов предполагает проведение комплекса мероприятий, взаимоувязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления. Проекты должны быть основаны на научных результатах, определяющих мировой уровень исследований в соответствующих областях перспективного направления развития науки и техники, в первую очередь, в рамках критических технологий федерального уровня.

Мегапроекты направлены на обеспечение реализации полного инновационного цикла «прикладные научные исследования - опытно-конструкторские и технологические разработки - освоение производства» в период не более 3-4- года.

При чем государство обеспечивает не более половины требуемых средств, а остальное должно быть получено от заинтересованных инвесторов. Результатом выполнения мегапроектов должен стать выпуск и коммерческая реализация конкурентоспособной продукции в объемах, не менее чем в пять раз превышающих бюджетные средства, предоставленные исполнителю по государственному контракту.

С 2002 г. осуществляется разработка и реализация 12 мегапроектов по семи приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники Российской Федерации:

информационно-телекоммуникационные технологии и электроника;

новые материалы и химические технологии;

новые транспортные технологии;

производственные технологии;

технологии живых систем;

экология и рациональное природопользование;

энергосберегающие технологии.

Ожидается, что 200 млн. долл. бюджетных средств, вложенных в мегапроекты, вернутся через 3-4 года в виде 1 млрд. долл., и таким образом отечественным и зарубежным инвесторам будет продемонстрирована выгодность вложений в российский наукоемкий сегмент экономики. Сегодня уже можно говорить о некоторых положительных результатах. Так, в рамках мегапроекта по разработке приборов для нанотехнологий, объем продаж в 2005 г. составил 685 млн. руб., а в 2006 г. планируется выйти на уровень 1,175 млрд. руб., при том, что расходы бюджета на порядок меньше. На реализацию мегапроекта «Новые уплотняющие материалы и композиты» из бюджета было выделено всего 80 млн. руб., в то время как выпущено и продано продукции более чем на 1 млрд. руб.

Тем не менее, оценить эффективность всей инициативы в целом можно будет не раньше 2006 г. Сегодня ряд экспертов высказывают настороженное отношение к мегапроектам в том виде, в котором они реализуются сегодня. При их выборе не удалось избежать лоббирования, и остался открытым вопрос, в какой мере эти проекты действительно являются инновационными и не финансируются ли простая модернизация производства, т.е. не происходит ли финансирование из бюджета средств тех проектов, которые должны поддерживаться только бизнесом.

Кроме того, развернулась широкая дискуссия о правильности выбора самих инновационных проектов. В частности, обсуждался вопрос, следует ли реализовывать такие инновационные проекты, результаты которых имеют невысокие шансы на внедрение в силу не экономических, а организационно-правовых условий. Так, например, внедрение новых технологий в области экологии наталкивается на законодательные и организационные ограничения: сегодня промышленным предприятиям в организационном и финансовом плане выгоднее купить лицензию на сброс отходов без всякой очистки, чем внедрять технологии очистки. Представляется, что в таких случаях важнее не софинансирование, а введение специальных государственных стандартов, системы сертификации, подталкивающих предприятия к использованию новых технологий.

Вместе с тем, как показывает мировой опыт, идея стимулирования рыночного спроса за счет финансовой поддержки государства является достаточно эффективной. Однако важно, чтобы стимулировался именно рыночный спрос, а не продвижение любых инновационных разработок на рынок. Зарубежная практика свидетельствует, что при выделении государством средств на прикладные исследования и разработки в рамках партнерства с промышленностью всегда принимается во внимание предметная область. Отбираемые для финансирования проекты должны соответствовать национальным приоритетам или иметь высокий потенциал общественной отдачи. При этом прибыль от разработки таких проектов для частного сектора должна быть на период оценки неочевидной.

В российской практике при отборе мегапроектов область исследований и ее общественная значимость не имели серьезного значения. В этой связи, прежде чем расширять инициативы по программе мегапроектов, следует дождаться и оценить результаты поддержки первой «пилотной» группы.

Другим важным механизмом государственного инвестирования в инновационные проекты могло бы стать формирование специализированных банков развития, которые в мировой практике зарекомендовали себя как эффективный механизм стимулирования развития приоритетных сфер экономики и инновационных проектов. Специфика объектов кредитования выдвигает соответствующие требования к механизму функционирования таких банков. В отличие от обычных кредитных учреждений, учредители банка развития не должны видеть в получении прибыли основной мотив деятельности банка. Именно поэтому в качестве учредителей такого банка выступают государство или государственные учреждения. Частные акционеры могут также иметь свою долю в капитале банка, но она не должна быть блокирующей при принятии решений, касающихся стратегических направлений его деятельности.

Важнейшим принципом организации банка развития является соответствие его деятельности не только интересам текущей государственной экономической политики, но и ее среднесрочным и долгосрочным перспективам, включая их внутреннюю и внешнюю составляющие. Через финансирование инновационных проектов, малых и средних предприятий, экономической инфраструктуры и мероприятий по защите окружающей среды происходит положительное воздействие на динамику национального производства.

Специализированные банки развития имеются во многих западных странах (в Китае уже создано три таких банка) и механизм их деятельности почти одинаков; капитал банков формируется или из средств государственного бюджета, или в смешанном государственно-частном варианте (например, на основе долгосрочных межбанковских кредитов). Банки развития выдают обычно долгосрочные кредиты (до 10-12 лет) на конкурсной основе по фиксированной ставке процента (обычно ниже рыночной).

Для России, имеющей острые проблемы инвестиционной активности банков в регионах, особый интерес, на наш взгляд, представляет опыт функционирования банков развития в отдельных территориальных образованиях (землях) в Германии. Организационно эти банки могут входить как в состав земельных банков в качестве особых подразделений, так и иметь самостоятельный правовой статус. Для России более подходит модель института развития в составе регионального банка, однако, следует учесть, что в этом случае региональный банк должен получить государственный и некоммерческий статус. В качестве главных учредителей в его состав могут входить также органы местного самоуправления, что в российских условиях очень важно для поднятия авторитета этих органов в ходе проведения реформы системы местного самоуправления.

В плане заимствования позитивного опыта поддержки малого инновационного бизнеса интерес представляет деятельность Чешско-Моравского банка гарантий и развития (ЧМБГР), основной целью которого является финансовое обеспечение инвестиционных проектов, реализуемых малыми и средними предприятиями (МСП) под следующие виды кредитов:

среднесрочные и долгосрочные инвестиционные кредиты. Сумма гарантий может достигать до 70% объема кредита;

эксплуатационные кредиты-гарантии предоставляются под кредиты на приобретение запасов и на эксплуатационные расходы, связанные с проектом. Максимальный срок гарантии - четыре года, их размер ограничен 50% от суммы кредита, но не более 5 млн. крон;

лизинг-гарантии предоставляются на погашение платежей клиента по лизингу максимально до 70% суммы кредита, но не более 30 млн. крон.

В результате использования средств целевых государственных программ снижается риск потерь для банка, предоставляющего кредиты, а благодаря низкой стоимости предоставляемых кредитов сокращается уровень финансовой нагрузки на предпринимателей.

ЧМБГР применяет следующие формы поддержки инвестиционных проектов:

льготные гарантии под кредиты;

субсидирование части процентной ставки по кредитам;

дотации на создание новых рабочих мест;

дотации на затраты по проектам в области новых технологий;

льготные кредиты на реализацию результатов НИОКР;

кредиты с льготной процентной ставкой, главным образом, на региональные проекты развития и т.д.

В России к системообразующим в области кредитования инновационной деятельности и МСП, по-видимому, будет относиться сравнительно недавно образованный по образу и подобию западных аналогов Российский банк развития (РБР), которому в перспективе должна быть отведена важная роль в финансовой поддержке реального сектора и реструктуризации промышленности. Первым практическим шагом на этом пути можно считать участие РБР совместно с Внешторгбанком в кредитовании малого и среднего бизнеса. РБР при реализации этой программы на местах (в 12 регионах страны) действует через региональные банки. В бюджете на 2005 г. предусмотрено выделение государственных гарантий по заимствованиям Российского банка развития на внутреннем финансовом рынке в размере до 3 млрд. руб. для кредитной поддержки субъектов малого предпринимательства. Однако это пока единственный пример создания специализированной кредитной организации, призванной обеспечить финансовую поддержку инновационных проектов. Дальнейшее развитие таких институциональных форм кредитования инновационной деятельности, безусловно, зависит от соответствующей политики российского государства.

Квашнина И.А.

ГОСИНВЕСТИЦИИ КАК ФОРМА ЧАСТНО-ОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА

Мировая практика показывает, что для достижения высоких и устойчивых темпов экономического роста норма валового накопления должна составлять 25-30% ВВП. В России сложилась уникальная ситуация, для которой характерен увеличивающийся дисбаланс между растущими объемами валового национального сбережения и снижающейся (до 14% ВВП в 2005 г.) долей инвестиций в основной капитал. Капитал, не находящий применения внутри страны, вывозится государством (преимущественно в виде накопления резервов), частным сектором (в большей степени в виде депозитов в иностранных банках и в меньшей в виде инвестиций в зарубежные производственные активы), а также домашними хозяйствами (покупка наличной иностранной валюты). При этом большинство отраслей российской экономики, кроме сырьевых, испытывают нехватку средств для финансирования инвестиций. Строго говоря, и в сырьевом секторе ситуация не столь благополучна, так как капиталовложения осуществляются преимущественно в текущую добычу на уже разведанных месторождениях, а капиталоемкая геологоразведка и разработка новых месторождений не ведется.

Сейчас уже очевидно, что в противостоянии пассивной концепции инвестиционного развития («рынок все расставит по местам») и активной - «государство должно стимулировать экономический рост», в т. ч. через инвестиции, побеждает последняя. Дискуссионными остаются вопросы источников финансирования (бюджет, стабилизационный фонд, инвестиционный фонд), направлений финансирования и механизмов перераспределения инвестиционных ресурсов.

Что касается накопленных государственных финансов, то к концу 2005 г. ожидается профицит бюджета в размере 40 млрд. долл., около 50 млрд. долл. в стабилизационном фонде и как минимум 160 млрд. долл. валютных резервов. Таким образом, мы имеем «финансовую подушку» в 250 млрд. долларов. Нужны ли нам такие резервы и насколько эффективно они используются? Для примера рассмотрим ситуацию вокруг стабилизационного фонда, тем более что это один из наиболее дискутируемых вопросов.

Изначально сверхплановые доходы от нефти аккумулировались в финансовом резерве, а, начиная с января 2004 г., стали поступать в стабфонд, который официально был призван обеспечить независимость бюджетной системы от мировой конъюнктуры цен на нефть. Средства стабфонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены нефть ниже базовой (20 долл., а с октября 2005 г. - 27 долл. за баррель), а также на иные цели, если накопленный объем превышает 500 млрд. рублей. Конкретные цели определяются в законе о бюджете, в текущем году - это финансирование дефицита Пенсионного фонда и погашение внешнего долга.

По прогнозу Минфина к концу 2006 г. объем стабилизационного фонда составит 1740 млрд. руб., в 2007 г. - 1981 млрд. и в 2008 г. - 2238 млрд. руб., т.е. правительство продолжает политику замораживания денег, и стабилизационный фонд из страхового фонда превращается в фонд по стерилизации денежной массы. Повышение цены отсечения, конечно, позволит перевести часть денег из стабилизационного фонда в бюджет, но все равно аккумулируемые в нем суммы остаются огромными.

Управление средствами стабилизационного фонда осуществляет Минфин с предоставлением отдельных полномочий Центральному банку РФ, однако до сих пор такие полномочия не предоставлялись и средства, оставшиеся после досрочных выплат по внешнему долгу, лежат на правительственных счетах Центрального банка РФ. Начиная с 2006 г., ЦБ начнет размещать свободные остатки стабфонда по той же схеме, что и золотовалютные резервы: покупка иностранной валюты (доллары США, евро, фунты стерлингов) и долговых обязательства иностранных государств. Это означает, что около 70% средств будет храниться в американских казначейских обязательствах и германских бондах с доходностью порядка 3-4%. При этом государственные компании «Сбербанк», «Внешторгбанк», «Роснефть» и «Газпром» только за первую половину 2005 г. привлекли синдицированные кредиты и разместили евробонды в общей сложности на сумму более 22 млрд. долл. под 6-6,5% годовых, т. е. разница между ценой размещения государственных средств и ценой привлечения капитала государственными же компаниями составляет 2-2,5% пункта, а в денежном выражении несколько сот миллионов долларов.

Безусловно, какую-то часть стабилизационного фонда необходимо сохранялась в качестве страхового резерва (как это изначально и задумывалось) и вкладывать в высоконадежные и низкодоходные финансовые инструменты. Это может быть просто самостоятельный страховой фонд. Часть сверхдоходов можно продолжать направлять на досрочные выплаты по долгам, однако возможности в этой области практически исчерпаны. Речь может идти об урегулировании отдельных двусторонних обязательств на сравнительно небольшие суммы. И, наконец, еще одна часть стабилизационного фонда могла бы использоваться в качестве государственного инвестиционного ресурса. При этом возникает дилемма: с одной стороны государство неэффективный собственник и качество государственных инвестиций ниже, чем частных; с другой стороны - частный сектор не располагает необходимыми финансовыми ресурсами и не в состоянии отстаивать стратегические интересы России.

Решение видится в развитии частно-государственного партнерства, при котором государство не напрямую инвестирует деньги, а способствует росту объема и качества частных инвестиций. Здесь можно выделить ряд направлений.

Первое - использование налоговых рычагов для стимулирования инвестиций. Необходимо восстановить инвестиционную льготу по налогу на прибыль. По оценке специалистов, сразу после отмены этой льготы инвестиции в развитие сократились по удельному весу чуть ли не в семь раз. Инвестиционная льгота - это фактически совместное финансирование развития частного предприятия, 65% вкладывал работодатель и 35% - государство. Инвестиционная льгота - наиболее привлекательный инструмент для высокорентабельных предприятий, для менее прибыльных более эффективным было бы введение ускоренной амортизации или имущественной льготы на приобретение оборудования.

Необходимо также пересмотреть порядок возврата НДС на экспорт. Сейчас бизнес фактически выдает государству полугодовые кредиты на весьма значительные суммы. Причем, если для сырьевых предприятий с их высокой прибыльностью - это вопрос убытков, то для предприятий обрабатывающей промышленности - вопрос выживания и конкурентоспособности на внешних рынках.

Практически все сегодня соглашаются с необходимостью пересмотра порядка взимания налога на добычу полезных ископаемых. Бюджетная политика последних лет была направлена на изъятие инвестиционных ресурсов из экономики путем прогрессивного налогообложения нефтяного сектора. Высокая налоговая нагрузка негативно повлияла на реализацию проектов освоения новых нефтегазовых месторождений, строительства инфраструктуры, обновления производственных фондов. Изменения в налоговом законодательстве естественно приведут к временному выпадению части поступлений в бюджет, что можно было бы компенсировать за счет стабилизационного фонда.

Второе направление - стимулирование импорта инвестиционного оборудования посредством государственного кредитования и/или страхования таких поставок, а также формирование централизованного фонда, обеспечивающего хеджирование валютных рисков по кредитам под покупку оборудования. Российский банковский сектор, предоставляя кредиты на пополнение оборотных средств, крайне неохотно кредитует инвестиции в основной капитал. В текущем году доля банковских кредитов в инвестициях снизилась до 6%. При этом, если крупные, преимущественно сырьевые компании, могут занять необходимые средства на зарубежных финансовых рынках, то предприятия обрабатывающего сектора такой возможности лишены.

Третье - предоставление государственных гарантий по некоммерческим рискам российским частным предприятиям, осуществляющим крупномасштабные проекты. По сути, это страхование от повторения «дела «ЮКОСа». Такой прецедент был, когда правительство гарантировало кредит в 200 млн. долл. на проект «Суал-холдинга» по строительству глиноземного и алюминиевого заводов в республике Коми. Партнером России по предоставлению гарантий выступает МБРР.

Четвертое - государственное кредитование экспорта российской продукции с высокой добавленной стоимостью, а также вложений российских компаний в зарубежные конкурентоспособные производственные активы с целью формирования инфраструктуры сбыта отечественной продукции с высокой степенью переработки, расширения кооперационных связей с производственными структурами, господствующими на соответствующих внешних рынках, создания каналов проникновения на рынки с высокой конкуренцией и др.

Пятое - долевое частно-государстенное финансирование государственных инвестиционных проектов. В последние годы на государственные инвестиции приходилось 2-2,5% ВВП, по расчетам МЭРТ их уровень целесообразно увеличить до 5%. Однако проблема заключается не только в количественной нехватке капиталовложений, но и в низком качестве и эффективности государственных инвестиций.

В 2006 г. на государственные инвестиции планируется выделить 710 млрд. руб., которые будут распределяться следующим образом: 300 млрд. руб. - на федеральные адресные инвестиционные программы (ФАИП), 340 млрд. руб. - на федеральные целевые программы (ФЦП) и 70 млрд. руб. уйдут в новую структуру - инвестиционный фонд. Полный список ФЦП и ФАИП пока не готов, но на основании уже утвержденных (реформа образования, судебной системы, ЖКХ, модернизация транспорта, утилизация вооружений ядерных боеголовок и АПЛ, уничтожение химического оружия, программа «Антитеррор», космическая программа и др.) можно сказать, что далеко не все они носят инвестиционный характер. Учитывая непрозрачность федеральных программ, расплывчатость критериев контроля их исполнения и большие сроки реализации, их скорее можно отнести к дополнительным (возможно очень необходимым) ведомственным расходам, а не инвестициям.

Что же касается инвестиционного фонда, то положение о нем пока не разработано, а конкретные бизнес - проекты не представлены. Попытки создания инвестиционного фонда (фонда развития) в рамках министерства экономики уже предпринимались в 1990-х годах, но закончились провалом и не только из-за недостаточного финансирования, но и по организационно-бюрократическим причинам. Из спектра мнений по использованию инвестиционного фонда наиболее привлекательной представляется идея расходования средств на дорогие, трудноподъемные и низкорентабельные для частного бизнеса инфраструктурные проекты с мультипликативным эффектом. Число этих проектов должно быть небольшим, чтобы не распылять и без того очень скромные средства инвестиционного фонда (около 2,5 млрд. долл.), а к их реализации в качестве партнера государства должен быть привлечен частный бизнес.

Ключевой проблемой в расширении государственных инвестиций является отсутствие действенных организационных механизмов передачи финансовых ресурсов из рук государства реальному сектору. Создание комитетов, комиссий и прочих структур в рамках существующих министерств и проведение ими тендеров, конкурсов представляется тупиковым путем. Министерство финансов не должно заниматься оценкой эффективности проектов, это - дело инвестиционных организаций, работающих в конкурентной среде. В мировой практике накоплен большой опыт использования государственных институтов развития для финансирования инвестиционных проектов, а также стимулирования национального экспорта через экспортно-импортные банки, банки развития, фонды инновационного развития. Эти организации не только распределяют и доводят государственные средства до потребителя, но и занимаются подготовкой инвестиционных проектов на всех стадиях и оценкой их эффективности.

В России существует немало государственных финансовых организаций, имеющих опыт использования государственных ресурсов на коммерческой основе. Среди них «Российский банк развития», «Внешторгбанк», «Росэксимбанк», «Россельхозбанк», венчурный инновационный фонд. Проблема заключается в том, что эти структуры располагают весьма ограниченными денежными средствами для инвестиционного кредитования, а идеи существенного увеличения их уставных капиталов пока не находят своего практического осуществления.

Рыхтиков О. И.

О ПАРТНЕРСТВЕ ГОСУДАРСТВА И БИЗНЕСА

Когда Александр Македонский вел свои войска через пустыню в Месопотамию, он делил с ними многие лишения и трудности, связанные с отсутствием воды и провианта, и, согласно легенде, даже вылил воду из фляжки, сказав, что для него это слишком много, а для его воинов слишком мало. Налицо, как бы сказали экономисты, - неэффективное использование ресурсов.

Действия наших властей, которые, зная о необходимости больших капиталовложений, например, в инфраструктурные проекты, и о том, что маленькие инвестиции не принесут никакой пользы, тем не менее, вкладывают в них средства, которые могли бы быть потрачены более эффективно, во многом схожи с широким жестом великого полководца. Но если у А. Македонского при тех обстоятельствах действительно не было другого выхода, то у правительства он есть - сотрудничать с частным сектором. И, кажется, оно всерьез намерено проводить такую политику, которая заключается, с одной стороны, в более эффективном использовании государственных средств, а с другой - в привлечении недостающих средств от частных структур.

Как полагают эксперты, импульсом для развития частно-государственного партнерства (ЧГП) в этом году стало Послание Президента Федеральному Собранию 25 апреля 2005 г., когда В. Путин заявил: «Сохраняя … контроль и ограничения в ряде секторов экономики, мы должны в целом создавать благоприятные условия для прихода частного капитала во все привлекательные отрасли», хотя, безусловно, идея ЧГП не является новой ни для России, ни тем более для мирового сообщества. Напомним, что проект соответствующего российского закона был принят в первом чтении еще в 1996 г.

Выступая на заседании Государственного совета 3 июля 2005 г., В. Путин выразил уверенность, что наличие у регионов в настоящее время самых широких полномочий предполагает реализацию «своих уникальных конкурентных преимуществ» при «активизации внутренних источников роста и качественном обновлении программ регионального развития», которые, по мнению президента, должны содержать и механизмы ЧГП. Затем, в июле же, один за другим были приняты два федеральных закона: Закон о концессионных соглашениях (далее - Закон о концессиях) и Закон об особых экономических зонах в РФ (далее - Закон о ОЭЗ) - которые хотя и были встречены бизнес сообществом и субъектами РФ с некоторым скепсисом, но в общем создают необходимую правовую основу для создания и функционирования механизмов ЧГП . Правительство РФ и Совет по национальной конкурентоспособности неоднократно ставили этот вопрос в повестку дня заседаний.

ЧГП: понятие, сферы применения, цели и принципы, виды.

ЧГП - это договор между государством (государственными органами) и частным сектором, по которому частные компании имеют возможность предоставлять услуги, ранее предоставлявшиеся только государством. В этом смысле ЧГП часто определяется как альтернатива приватизации (или даже разновидность последней), при которой, впрочем, государство сохраняет частичный контроль над передаваемым в частные руки активом. Однако такое определение, которое дают многие западные эксперты, не полностью отражает суть ЧГП, поскольку ограничивает сферу его применения лишь инфраструктурными проектами, в то время как партнерство государства и бизнеса намного шире: это «институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг» . Энергетика, транспорт, телекоммуникации, ЖКХ, среднее и высшее образование, детские сады, здравоохранение, социальная помощь - вот не полный перечень тех сфер, где может с успехом осуществляться ЧГП.

Общей целью ЧГП является более эффективное использование инфраструктурных и научных объектов (автодорог, аэродромов, железнодорожных станций, жилищно-коммунального хозяйства, больниц, тюрем, музеев, лабораторий, научных центров и т.д.) для предоставления более качественных услуг. Однако, по мнению некоторых экспертов, позиции государства и бизнеса в отношении целей ЧГП расходятся. Государство обычно изображается ими в качестве благодетеля, не ищущего никакой выгоды, кроме выгоды для своих граждан, а бизнес - как «субъект», который пытается извлечь прибыль, в т. ч. и нематериального характера, из всего возможного и видящий, к примеру, в строительстве современной автомагистрали лишь возможность впоследствии взимать деньги с автомобилистов или получить налоговые льготы от государства. Не вдаваясь в дискуссию о корректности таких подходов, мы с некоторыми оговорками согласимся с ними. Иными словами, государство, вступая в партнерство с бизнесом, пытается оперативно улучшить качество предоставляемых услуг и удовлетворить пользователей общественных услуг путем более эффективного и экономичного управления, привлечения дополнительных инвестиций, получения инновационных технологий, обновления технической базы.

Несмотря на длительные сроки окупаемости проектов, касающихся предоставления услуг обществу, и зачастую большие риски, перекладываемые на частные компании, они стремятся в такое партнерство. Причины для этого следующие. Во-первых, сотрудничество с таким партнером, как государство предполагает стабильные и цивилизованные правоотношения. Во-вторых, риски хоть и являются большими, но все-таки они более или менее четко определены, и, следовательно, компания может просчитать соотношение рисков и возможной прибыли. В-третьих, такое партнерство работает на репутацию компании, участвующей в общественно значимых проектах. И, наконец, в-четвертых, бизнес влечет возможность получения прибыли на долгосрочной основе (в течение времени действия договора), поскольку государство все-таки привлекает инвестиции туда, где существует возможности их окупаемости.

Основными источниками прибыли для частного оператора в ЧГП являются взимание платы с пользователей, налоговые льготы, субсидии и кредиты. Прямые трансферты из государственного бюджета хоть постепенно и уходят в прошлое, все-таки пока имеют место, и так как они предоставляются под инфраструктурные проекты, то они не подпадают под правила ВТО о субсидиях. Предоставление субсидий и налоговых льгот необходимо, поскольку зачастую невозможно взимать тарифы, обеспечивающие покрытие издержек.

Для успешного достижения указанных целей необходимо следовать некоторым принципам, на которых основано ЧГП. Основным из них является принцип распределения обязанностей, рисков и ответственности. Без этого, конечно, ЧГП теряет всякий смысл. Если все риски будет нести частный сектор, то у него просто будет недостаточно мотивации для вступления в отношения с государством. Если же большинство рисков остается у государства, то ему вообще нет смысла тогда привлекать частные компании . Даже если это будет партнерство не на паритетной основе, где преобладает либо государственный, либо частный сектор (более 50% акций у одного из партнеров или руководящие органы практически полностью подчинены одному из партнеров), обязательства и риски будут так или иначе распределены между сторонами, в неравной степени.

Классическая теория ЧГП выделяет следующие риски: риск эффективности, регулятивный риск, политический риск, риск трафика, макроэкономический риск. Как правило, бизнес берет на себя обязательство необходимого проектного финансирования в целях предоставления качественных услуг (риск эффективности), государство же отвечает за все остальное: правовое регулирование ЧГП (четкая нормативная база - огромный вклад государства в создание ЧГП), обеспечение необходимого уровня пользования объектом (впрочем, некоторые эксперты утверждают, что этот риск в большей части относится к частному сектору, а государство может взять на себя лишь часть этого риска ), определение тарифов за пользование объектом (политический риск), общая экономическая ситуация в стране, колебания курса валют (макроэкономический риск).

Политический, нормативно-правовой и макроэкономический риски могут передаваться не только государству, но и международным финансовым институтам, либо частным институциональным инвесторам. Например, МБРР и МАР предоставляют следующие гарантии:

а) частичные гарантии по кредитам, которые покрывают невыполнение обязательств по обслуживанию долга по указанной части займа или долгового обязательства;

б) частичные гарантии от рисков, которые покрывают невыполнение обязательств по обслуживанию долга по займу под проект в частном секторе, вызванное невыполнением правительством своих договорных обязательств в отношении частного проекта;

в) гарантии на основе политики, которые покрывают часть обслуживания долга по суверенному заимствованию правомочной страны-члена у частных иностранных кредиторов в поддержку согласованной структурной, институциональной и социальной политики и реформ. Под подобные гарантии были построены и реконструированы Манильский международный аэропорт «Ниной Акино», международный аэропорт в Кито, Эквадор.

Эти обязательства, а также иные (определение потребностей, оптимизация затрат), риски, ответственность за невыполнение обязательств должны быть четко прописаны в соответствующем соглашении: ведь чем более будут предсказуемы правила игры, тем охотнее инвестор пойдет на сотрудничество и тем эффективнее будут его капиталовложения в проект. И в этом случае проекты ЧГП будут обеспечивать равноценную или лучшую ценность обмен на деньги по сравнению с проектами государственного сектора.

В зависимости от вида партнерства у сторон возникают различные обязательства, и они несут различные риски. В соответствии с международной классификацией форм ЧГП существуют следующие схемы.

«Разработай, построй и эксплуатируй» («Design, Build, and Operate»). Строительство осуществляется за счет государства, и объект остается в собственности государства в течение всего срока договорных отношений.

«Разработай, построй, эксплуатируй и вложи деньги» («Design, Build, Operate, and Finance»). Объект передается в собственность частного оператора, финансируется последним, а расходы ему впоследствии возмещаются государством.

Концессия - наиболее популярный вид ЧГП. Эта форма схожа с названной выше. Единственное отличие заключается в том, что расходы частным оператором возмещаются либо посредством взимания тарифов с конечных пользователей, либо путем сочетания прямого взимания и субсидий со стороны государства. Выделяют также подвиды концессий:

а) «Построй, эксплуатируй и передай» («Build, Operate, and Transfer»): когда концессионер создает объект и получает право на его эксплуатацию на период окупаемости инвестиций, а затем передает в собственность государства;

б) «Реконструируй, владей и передай» («Rehabilitate, Own, and Transfer»): когда концессионер получает объект, модернизирует и эксплуатирует его.

ЧГП в России

Такие объекты инфраструктуры, как транспорт и телекоммуникации, по общему мнению, определяют степень конкурентоспособности государства, и, к сожалению, судя по состоянию транспортной отрасли, Россия на настоящий момент абсолютно неконкурентоспособна, а, следовательно, речь пока не может идти о какой-либо глобальной интеграции нашей страны в мировое сообщество. Приведем некоторые данные.

Существующая плотность дорожной сети (5,3 км на 1000 жителей) намного ниже соответствующего уровня развитых стран: Франция - 15 км, США - 13 км, Финляндия - 10 км на 1000 жителей. Почти 60% федеральных дорог не соответствуют нормативным требованиям. А темпы дорожного строительства (менее 1% в год) не соответствуют потребностям экономики и темпам прироста автомобильного парка страны (7-10% в год) .

В настоящее время, в эксплуатации находится 172,5 тысячи вагонов с истекшим сроком службы. В результате 32% вагонов инвентарного парка не удовлетворяют требованиям эксплуатации. Так, за 10 месяцев на сеть железных дорог поставлено всего 80015 вагонов. В соответствии с прогнозными оценками до 2010 г., прирост перевозок на сети железных дорог ожидается в среднем до 3% в год. Поэтому для удовлетворения растущего объема перевозок, начиная с 2006 г. железнодорожным администрациям потребуется закупать ежегодно до 75 тысяч грузовых вагонов. К 50 населенным пунктам в России вообще нет никаких дорог .

Большинство российских аэропортов, в т.ч. и международных, имеют ограниченную пропускную способность терминалов, плохое обеспечение трансферта между терминалами, низкое качество внешнего транспортного обслуживания, нечеткий правовой режим использования федеральной собственности и, как следствие, прибыль на уровне 10-15 % от прибыли, которую получают аэропорты развитых стран.

К этому еще стоит прибавить, что некоторые, не определяющие конкурентоспособность, но, тем не менее, жизненно важные для российских граждан сферы типа ЖКХ вообще находятся в кризисном состоянии. По словам заместителя директора Федерального агентства по строительству и ЖКХ (Госстрой РФ) Ю. Тыртышова, задолженность коммунальных предприятий перед поставщиками и подрядчиками в сентябре 2005 г. превысила 200 млрд. рублей. По подсчетам МЭРТ РФ, до 2010 г. отрасли необходимы 2 трлн. руб. В противном случае износ коммуникаций достигнет критического уровня и системы жизнеобеспечения городов и населенных пунктов просто перестанут существовать .

Сейчас, когда российское Правительство регулярно пересматривает бюджет из-за притока нефтедолларов и бюджетный дефицит пока в прошлом, необходимость в ЧГП, кажется, должна отпасть. Правительство в состоянии финансировать все инфраструктурные и высокотехнологичные проекты, не прибегая к частным ресурсам. Почему же именно сейчас так остро встал вопрос о сотрудничестве государственного и частного секторов?

Во-первых, имеющихся денег все равно недостаточно, поскольку наряду со строительством и реконструкцией авто- и железных дорог, аэропортов, объектов ЖКХ, финансированием НИОКР у Правительства есть и иные обязательства, которые в краткосрочной перспективе более важны и насущны: зарплаты, пенсии, пособия, внешний долг и т.д.

Во-вторых, это возможность обеспечить приток инновационных технологий и новых систем управления. Разработкой прикладных инноваций занимается в России лишь крупный бизнес , который чаще всего привязан к природным ресурсам и которому не надо думать о ежедневном выживании. Малые и средние предприятия либо обходятся без таких технологий, либо покупают их за рубежом; впрочем, для того чтобы нормально и успешно функционировать, им необходима четко отлаженная система управления. Государство, привлекая такие предприятия к партнерству, может получить доступ к иностранным технологиям, и к эффективным системам управления. В то же время, сотрудничая с государством в рамках концессий или ОЭЗ, малые и средние предприятия имеют в одном лице и партнера, и регулятора, что значительно облегчает их деятельность и позволяет думать о вложении средств в инновации.

В Швеции, например, все жизненно важные детали для всемирно известных автомобилей делают малые предприятия, чей штат не превышает одного-двух человек, эти предприятия выигрывают тендеры на размещение заказа и получают прибыль. В России, где на согласование сметной документации для получения разрешения на строительство уходит до полутора лет, такое представить сложно.

В-третьих, реализация ЧГП, как считает президент Всероссийской Ассоциации приватизируемых и частных предприятий Г. Томчин, это способ «возможный путь ухода России с нефтяной иглы». Ведь высокие цены на нефть, да и сама нефть не являются каким-то бесконечным благом, но за счет этого временного блага можно создать конструкции, которые будут надежно служить в будущем.

Как уже было сказано, главным в ЧГП были и остаются правила игры, закрепление которых было начато с принятием Закона о концессиях.

В соответствии с Законом объектами концессионного соглашения могут быть: автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, объекты железнодорожного и трубопроводного транспорта, морские и речные порты, морские, речные суда и суда смешанного типа, аэродромы, объекты единой системы организации воздушного движения, гидротехнические и электротехнические сооружения, объекты ЖКХ, метрополитен и общественный транспорт, медицинские объекты и объекты социально-культурного и социально-бытового назначения. Необходимо отметить, что земля не включена в объект концессионного соглашения. Закон детально регламентирует существенные условия концессионного соглашения, права и обязанности, ответственность концессионера (стороны, которая обязуется создать или реконструировать объект), права концедента (государственного органа - другой стороны по соглашению) и практически ничего не говорит об обязанностях концедента. По мнению некоторых экспертов, Закон очень слабо защищает частных инвесторов, устанавливая минимальные гарантии их деятельности (возмещение убытков от незаконных действий властей, равноправие концессионеров и перезаключение соглашения при изменении законодательства), что представляется чрезвычайно странным - ведь этот Закон был принят с целью установления привлекательных для частного, а не для государственного сектора правила игры, а получилось наоборот. «Бизнес рвется в частно-государственное партнерство, однако, дождавшись этим летом Закона о концессиях …, сильно разочаровался». Председатель правления «Евразийское водное партнерство» С. Яшечкин приводит справедливый пример: «В Британии государство отзывает лицензии в коммунальной сфере, предупреждая оператора за 10 лет; в России этот срок составляет 3 месяца». «Договор концессии не предоставляет потенциальным инвесторам каких-либо дополнительных коммерческих или юридических прав или какой-либо дополнительной защиты своих интересов по сравнению с действующим законодательством, за исключением своего удобства в виде комплексности и возможности обоснования срока действия договора, накладывая то же время ряд существенных обязательств и ограничений», - считают эксперты консультационной компании «ПАКК» и юридической компании «Велес Лекс».

Необходимо еще раз отметить, что Закон о концессиях является рамочным документом и требует развития его положений в иных как нормативно-правовых, так и подзаконных актах. В частности, проекты ЧГП в дорожном хозяйстве являются более капиталоемкими и нуждаются в дополнительном регулировании. «Остаются неурегулированными вопросы использования полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог общего пользования, предоставления входящих в их состав земельных участков в аренду, в т. ч., в целях реализации концессионных соглашений. Отсутствует нормативно урегулированный механизм предоставления концессионеру преимущественных прав по развитию объектов придорожной инфраструктуры, в т. ч. путем предоставления дополнительных земельных участков за пределами полосы отвода переданных в концессию автомобильных дорог».

Некоторые даже утверждают, что ЧГП вообще не суждено заработать в России в ближайшее время, поскольку «при самых идеальных законах все упирается в коррупцию» и «в отсутствие культурной основы взаимодействия бизнеса и государства» . Но ведь самый длинный путь начинается с первого шага, а первый шаг, даже шаги уже были сделаны, и это не только принятие Закона, а первые опыты ЧГП в сфере ЖКХ, информационных технологий, железнодорожного транспорта и авиастроения.

Сегодня в Пермской области в сфере ЖКХ работают три крупных частных оператора: ООО «Новогор-Прикамье» (компании «Интеррос»), ООО «Пермгазэнергосервис», созданное «Пермрегионгазом», и ОАО «КЭС-Прикамье», учрежденное «Комплексными энергетическими системами» совместно с областной администрацией и 9 муниципалитетами. Местные власти признают, что рост тарифов неизбежен, зато повышается качество обслуживания. Пермгазэнергосервис, начав с одной котельной, в марте 2004 г. заключил договор длительной аренды уже на 22 котельные на территории области и 19 котельных в Перми. КЭС-Прикамье только заключило договоры аренды электросетевого имущества с МУПами девяти городов Пермской области в апреле 2004 г. сроком на один год. Новогор-Прикамье объединил под своим управлением почти всю систему водоснабжения и водоотведения города (около 300 км). Все три компании рассчитывают на прибыль уже в этом году. Рост тарифов неизбежен, признаются сами частные компании, и местные власти, но повышается качество обслуживания .

Первым ЧГП в сфере информационных технологий стало создание автоматизированной информационной системы обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств (АИС ОСАГО), выполняемого в рамках Федеральной Целевой Программы «Электронная Россия». Ответственными за сбор и обработку информационных ресурсов стали МВД России, Министерство сельского хозяйства, Министерство обороны, Федеральная таможенная служба и некоммерческая организация «Российский Союз Автостраховщиков». Генеральными подрядчиками в создании автоматизированной информационной системы стала группа компаний «Компьюлинк» и «Крок», они занимаются созданием и поддержкой ИТ-инфраструктур. Надо отметить, что треть бюджета этого проекта принадлежит именно бизнесу, остальное - государству .

С октября 2002 г. в Кузбассе реализуется уникальная программа сотрудничества частного капитала и государственных железных дорог по развитию инфраструктуры железнодорожного транспорта, в первую очередь, для увеличения вывоза угля. С того времени сами железнодорожники вложили по этой программе 3,5 млрд. руб., кузбасские промышленники, угольные и металлургические компании -- 1,4 млрд. руб. Благодаря этому удалось построить 11 погрузочных и железнодорожных станций, 3 железнодорожных моста, 2 путепровода, пункты подготовки вагонов и многое другое. Проблемой, которую пока еще не удалось решить, является возврат средств промышленникам, вкладывающим средства в отрасль. Впрочем, губернатор Кузбасса предлагает снижать тарифы на сумму вложений.

Но есть и более старый пример ЧГП - это авиастроение, в котором существует компания, реализующая программы строительства и продаж отечественной авиатехники: это «Ильюшин Финанс Ко» (ИФК). 38% акций ИФК принадлежит Росимуществу, 15% - Внешэкономбанку, 47% находятся в собственности Национального резервного банка. Основной вид деятельности - финансовый и операционный лизинг авиационной техники российского производства (Ил-96-300, Ил-96-400, Ту-204-300 и Ан-148). ИФК занимает прочные позиции в отрасли как одно из ведущих специализированных авиализинговых предприятий России, лидирующее по объему собственного капитала и величине портфеля заказов. С момента своего образования ИФК сформировала пакеты заказов на крупнейших авиастроительных заводах России, благодаря которым было построено 8 новых дальнемагистральных самолетов семейства Ил-96 на Воронежском акционерном самолетостроительном объединении (ВАСО) и 5 самолетов семейства Ту-204 на ОАО «Авиастар» (г. Ульяновск). В настоящий момент ИФК формирует пакет стартового заказа российско-украинских самолетов семейства Ан-148, серийное производство которых в 2005 году налажено на ВАСО и КиГАЗ «Авиант» (г. Киев) .

В ЕС за 2004 г. было заключено 66 соглашений между государством и частным сектором, что на 30% больше предыдущего года. В России пока все только начинается. 2005 г. ЧГП мощный теоретический, и практический импульс, но важно, чтобы заложенная государством теория соответствовала практике, тогда частные компании будут сотрудничать с правительством и вкладывать свои деньги в долгосрочные проекты. Необходима не только понятная правовая база, но и четкое соблюдение законов, не только деньги бизнеса, но и гарантии государства. И только в этом случае Россия сможет стать по-настоящему индустриальной страной с инновационной экономикой и интегрироваться в глобальные рынки.

Хейфец Б.А.

РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В ЭКОНОМИКЕ: ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН

Опыт зарубежных стран показывает, что роль государственных инвестиций неоднозначна, она меняется на отдельных этапах экономического развития.

Прослеживается определенная корреляционная зависимость между уровнем экономического развития, выражающемся в уровне душевого производства ВВП, и долей инвестиций в государственных расходах. Чем ниже уровень развития, тем более высокая доля у инвестиций.

Еще одна прослеживающаяся тенденция - уменьшение доли госинвестиций в общегосударственных расходах в рамках каждой из выделенных групп стран. Причем эта тенденция более отчетливо проявляется в группе стран с так называемым высоким средним уровнем развития.

Страны с существенной долей инвестиций в государственных расходах есть в каждой из условно выделенных групп. Их больше среди стран с низким уровнем душевого ВВП. Но даже среди высокоразвитых стран есть государства, отводящие существенное место в своих расходах инвестициям (Сингапур, Греция, Португалия и т.п.). У некоторых стран из этой группы на отдельных этапах развития госинвестиции играли более существенную роль, чем в настоящее время (Япония). Интересно, что в группе стран СНГ у России - один из самых низких показателей доли госинвестиций.

Для более объективной картины показатель доли госинвестиций в государственных расходов нужно анализировать вместе с соотношением государственных расходов и ВВП. Учитывая большую долю государственных расходов в ВВП у таких стран как Кувейт (50%), Великобритания и Норвегия (по 37%), Германия (33%) и т.п. можно говорить о значительно большей роли госинвестиций в их экономической политике, чем это следует из данных табл. 2. Для сравнения доля государственных расходов в ВВП ОАЕ - 11%, США - 20%, Аргентины и Индии - по15%.

Важен не только уровень госинвестиций, но и качество государственного управления. Иными словами, госинвестиции госинвестициям рознь. Высокая доля госинвестиций может быть существенно девальвирована их неэффективностью, связанной с сильным влиянием корпоративным интересов на коррумпированных чиновников. В этой связи одной из важнейших характеристик качества государственного управления является уровень коррупции. В табл. 2 добавлен столбец с информацией о месте отдельных стран в мировой табели о рангах по индексу восприятия коррупции, который регулярно оценивает международная организация Transparency International. Характерно, что большинство стран с высоким уровнем госинвестиций занимают места в хвосте мирового некоррупционного рейтинга, т.е. характеризуются высоким уровнем коррупции. Яркое исключение здесь составляет Сингапур, занимающий почетное 5-ое место в этом списке.

Между прочим, Сингапур только в 1965 г. после массовых расовых волнений и беспорядков был провозглашен независимой республикой. К этому моменту остров находился в прямом смысле слова в руинах. Новое правительство начинало с нуля, и сразу установило приоритеты экономического развития. Сингапур с его населением в 4 млн. человек достиг экономических показателей самых развитых стран мира (ВНП на душу населения составляет более 20 тыс. долл.).

В 1974 г. для инвестирования государственных резервов Сингапура, которые включали в себя доходы госбюджета и часть золотовалютных запасов, была основана компания Temasek Holdings. Инвестиционная политика компании ориентировалась на развитие отраслей экономики, в которых Сингапур имел стратегическое преимущество (в основном в силу своей географии и истории), и активное участие в финансировании предприятий частного сектора (т. е. выполнение инвестиционной роли банковского сектора). В сочетании с законодательной, исполнительной и налоговой системами, ориентированными на экономический рост, Temasek Holdings очень существенно повлиял на экономический успех Сингапура. На 31 марта 2005 г. активы Temasek Holdings составили 199,1 млрд. долл., активы под управлением - 103 млрд. долл. Temasek Holdings имеет кредитный рейтинг по шкале Standart&Poor's - AAA. Возглавляет компанию Хо Чин - жена премьер-министра Сингапура.