Социальные услуги в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов: стратегия управления и развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Санкт-Петербургский государственный экономический университет (СПБГЭУ)»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук

Социальные услуги в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов: стратегия управления и развития

специальность 08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством

(экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами)

Леонтьев Артем Игоревич

Научный руководитель:

д-р эконом. наук, профессор,

Иванов Николай Николаевич

Санкт-Петербург - 2017



ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ концепции услуг в сфере СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ населения

1.1 Социальные услуги: сущность и содержание

1.2 Социальные услуги в системе социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов

1.3 Государственное регулирование социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов: зарубежный опыт

Выводы по первой главе

ГЛАВА 2. Организационно-экономическиЙ механизм управления СФЕРОЙ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ (на примере Санкт-Петербурга)

2.1 Структурный анализ текущего положения в сфере социального обслуживания в г. Санкт-Петербург

2.2 Экономическое содержание и методы управления деятельностью учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов

2.3 Информационно-коммуникационные технологии в управлении социальным обслуживанием граждан пожилого возраста и инвалидов

Выводы по второй главе

ГЛАВА 3. Стратегия управления и развития системы услуг и ее влияние на улучшение положения граждан пожилого возраста и инвалидов в регионе

3.1 Основные тенденции и противоречия в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов

3.2 Модель управления социальными услугами в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в регионе, оценка ее эффективности

3.3 Перспективные направления развития системы услуг в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов

Выводы по третьей главе

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время демографическая ситуация в России характеризуется устойчивой тенденцией увеличения доли лиц пожилого возраста в общей численности населения. Сокращение смертности и увеличение продолжительности жизни усиливают старение населения. Кроме того, остается высоким уровень инвалидизации в стране. Сохранение тенденции старения населения и ухудшения здоровья обостряют проблемы пенсионного обеспечения граждан, адаптации действующих систем здравоохранения, трудоустройства к новым демографическим условиям, а также актуализируют исследования проблемы эффективности действующей системы социальной защиты.

Одной из форм социальной защиты населения является социальное обслуживание. Новая демографическая ситуация диктует необходимость обеспечения со стороны государства и общества социальной защищенности пожилых людей, инвалидов, принятия дополнительных мер по предоставлению доступных и качественных услуг в системе социального обслуживания, оказанию медицинской помощи, развитию систем дополнительного образования, созданию условий для их активного участия в жизни общества.

Тенденцией развития инфраструктуры социальных услуг является их регионализация, то есть передача на региональный уровень полномочий по оказанию социальных услуг в сфере социальной защиты населения. Несмотря на существование единой региональной системы социального обслуживания, вопросы системного контроля и управления качеством социальных услуг с целью поддержки активной жизнедеятельности граждан пожилого возраста и инвалидов являются сегодня предметом научных исследований. Таким образом, проблема совершенствования управления системой социальных услуг в сфере социального обслуживания населения, определение перспективных направлений развития данной сферы является актуальной.

Степень разработанности проблемы. Изучению вопросов развития социальной сферы, динамики доходов населения, установлению проблем в области уровня жизни домохозяйств посвящены труды С. Айвазяна, Г. Ахинова, В. Бобкова, Н. Волгина, Э. Гилинской, Е. Гонтмахера, Л. Гордона, Н. Зубаревич, Л. Зубовой, С. Калашникова, Т. Малевой, Б. Ракитского, Н. Римашевской, Л. Ржаницыной, А. Шевякова, А. Шохина и др.

Вопросы построения социальной защиты и социального страхования содержатся в работах Е. Жильцова, А. Бабича, Е. Егорова, С. Кадомцевой, В. Роика, А. Ткаченко, Т. Федоровой, Т. Чубаровой, Л. Якобсона и др.

Проблемам организации социальной работы посвящены работы И. Албеговой, Г. Иконниковой, П. Павленка, М.Фирсова, Е. Холостовой и др.

Над проблемами управления сферой социальных услуг в России работают такие исследователи, как Н. Акимова, С. Андреева, Е. Жильцова, И. Малофеев, Ю. Ольсевич, В. Чуркин, Л. Якобсон.

Серьезные исследования в области финансирования социальных услуг проведены такими крупными специалистами, как Г. Закревская, М. Хайкин, А. Чернявский и некоторые др.

Несмотря на значительное количество работ, посвященных сфере оказания социальных услуг населению, на сегодняшний день имеется целый ряд нерешенных проблем. Прежде всего, до сих пор нет единого подхода к пониманию социальной услуги применительно к социальному обслуживанию социально уязвимых категорий населения. Кроме того, недостаточно разработаны методические подходы к управлению процессом оказания социальных услуг гражданам пожилого возраста и инвалидов, использованию в этом процессе новых информационных технологий. Так же требуется проработка проблемы адаптации сферы социальных услуг к условиям перехода российской экономики к информационному этапу развития, исследования особенностей этого процесса в российских регионах.

Целью диссертационного исследования является разработка стратегии управления и развития услугами в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в регионе.

Реализация цели предполагает решение следующих задач:

1. Раскрыть сущность социальных услуг и провести их классификацию.

2. Рассмотреть подходы к организации социальных услуг как основы системы социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

3. Проанализировать зарубежный опыт государственного регулирования сферы социальных услуг.

4. Провести структурный анализ текущего положения в сфере социального обслуживания в г. Санкт-Петербург.

5. Охарактеризовать экономическое содержание и методы управления деятельностью учреждений социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

6. Исследовать информационно-коммуникационные технологии, применяемые в управлении социальным обслуживанием граждан пожилого возраста и инвалидов.

7. Установить основные тенденции и противоречия в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

8. Построить модель управления социальными услугами в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в регионе и оценить ее эффективность.

9. Обосновать перспективные направления развития системы услуг в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Объектом исследования являются предприятия и организации, обеспечивающие основную деятельность в сфере социального обслуживания населения.

Предмет исследования: экономические, организационные, управленческие отношения, возникающие в процессе обслуживания социально уязвимых групп населения.

Область исследования. Диссертационное исследование проведено по специальности «08.00.05 - Экономика и управление народным хозяйством» Паспорта специальностей ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации, область исследования: «экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами», 1.6. Сфера услуг (подпункты 1.6.109. 1.6.115. 1.6.122).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в развитии теоретико-методологических аспектов концепции социальных услуг в социальном обслуживании населения, расширении представлений о перспективных направлениях развития отраслей услуг в социальном обслуживании населения, в том числе граждан пожилого возраста и инвалидов.

Пункты научной новизны:

1. Уточнено понятие «услуга» применительно к социально уязвимой категории населения. Предложена расширенная классификация социальных услуг. Обоснованы место и роль социальных услуг в системе социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

2. Выявлены, на примере системы организации и управления социальным обслуживанием пожилых граждан и инвалидов в г. Санкт-Петербург, основные проблемы данной системы в регионах России, решение которых позволит обеспечить улучшение качество жизни социально уязвимых категорий населения, расширение возможности граждан пожилого возраста и инвалидов для социальной интеграции в общество

3. Разработана модель реструктуризации системы управления с целью концентрации кадровых и материальных ресурсов в регионе на решении наиболее важных и непроработанными проблем социальной защиты (интеграция инвалидов в общественную жизнь, привлечение волонтеров к решению социальных проблем сообщества). Изменения в системе управления позволят устранить противоречия в действующей институциональной организации социального обслуживания социально уязвимых граждан, заключающиеся в ее законодательном закреплении как системы социальной помощи и социальной поддержки, ориентации на ограниченный круг граждан, в отношение которых выполняются государственные социальные обязательства, слабом развитии системы услуг на платной основе.

4. Разработаны предложения по совершенствованию управления деятельностью по оказанию социальных услуг пожилым гражданам и инвалидам в регионе, включающие мероприятия с использованием административных и экономических инструментов по всем направлениям развития системы социального обслуживания граждан.

Теоретической основой исследования послужили труды российских и зарубежных ученых в области государственного регулирования экономики, экономики услуг, социальной политики.

Информационную базу исследования составили данные Федеральной службы государственной статистики; законодательные акты и нормативные документы Российской Федерации и субъектов Федерации, материалы периодической печати и Интернет-изданий, а также собственные расчеты соискателя.

Методы исследования. Для решения поставленных в диссертации задач была использована совокупность общенаучных и специальных методов исследования. Теоретическую и методологическую основу исследования составил системный подход в сочетании с методологией структурного анализа сложных систем, методы системного анализа и стратегического прогнозирования, элементы логического моделирования.

Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования. Полученные выводы и результаты дополняют существующие в отечественной экономической науке представления о направлениях развития услуг в сфере обслуживания населения. Сформулированные рекомендации могут быть использованы при разработке программ, нацеленных на улучшение качества обслуживания пожилых граждан и инвалидов с учетом современных тенденций в демографической сфере РФ. Отдельные положения диссертационной работы могут быть также использованы в учебном процессе, подготовке специалистов в области социальной политики и социальной работы.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации доложены.

Научные публикации. Совершенствование управления в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в регионе // Конкурентоспособность в глобальном мире: экономика, наука, технологии. -2017. - №2(ч.3). - С.87-90.

Структура и объем работы. Структура работы обусловлена целью и задачами, поставленными в диссертационном исследовании. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы, включающего 79 источников, 4 приложений. Основной текст диссертации изложен на 127 страницах и содержит 18 таблиц и 11 рисунков.

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, сформулированы цель, задачи, объект и предмет исследования, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования, представлены сведения об апробации работы, раскрыта структура исследования.

В первой главе охарактеризованы сущность и функции социальных услуг, проведена классификация социальных услуг применительно к сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

Во второй главе исследованы организационно-экономические механизмы управления сферой социального обслуживания населения в современном российском регионе на примере г. Санкт-Петербург, проанализированы информационно-коммуникационные технологии в управлении социальным обслуживанием граждан пожилого возраста и инвалидов.

В третьей главе представлена стратегия управления и развития системы услуг, построена модель управления качеством социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов в регионе, оценка ее эффективности, обоснованы перспективные направления развития системы услуг в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов с целью улучшения положения социально уязвимых категорий населения.

В заключение сформулированы основные выводы и результаты исследования.



ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ концепции услуг в сфере СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ населения

1.1 Социальные услуги: сущность и содержание

Социальное обслуживание является одной из наиболее значимых социальных категорий, связанных с качеством жизни населения в стране и ростом благосостояния граждан. Повышение доступности социальных услуг, их качества и эффективности обслуживания определено в качестве важного направления государственной социальной политики Российской Федерации.

Как вид деятельности, социальное обслуживание трактуется как предоставление конкретных социальных услуг для удовлетворения потребностей людей, необходимых для их нормального существования и развития [ ]. Соответственно, концептуальная проработка проблемы социального обслуживания населения, в том числе социально уязвимых граждан, предполагает комплексный анализ категории «социальная услуга».

Международной правовой основой социальных услуг является статья 25 Всеобщей декларации прав человека, принятой на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г., которая гласит, что «каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам» [ ].

В Российской Федерации с 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Данный закон принят взамен двух законодательных актов - Федеральных законов от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и от 2 августа 1995 г. № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». В данном законе социальная услуга определена, как «действие или действия в сфере социального обслуживания по оказанию постоянной, периодической, разовой помощи, в том числе срочной помощи, гражданину в целях улучшения условий его жизнедеятельности и (или) расширения его возможностей самостоятельно обеспечивать свои основные жизненные потребности» [ ].

Социальные услуги являются объектом изучения представителей разных отраслей знаний: экономистов, юристов, историков, психологов, социологов, политологов. Их подходы в анализе указанной категории различаются, что приводит к разным оценкам границ и содержания данного понятия. Проведенный анализ наиболее характерных из имеющихся в научной литературе определений социальной услуги позволяет утверждать, что в силу междисциплинарного характера, единой системы понятий и терминов, характеризующих данную категорию, не существует (табл.1.1).

социальный обслуживание экономический управление

Таблица 1.1

Классификация подходов к определению социальной услуги

Определение	Источник	Примечание
Нормативно-правовой
Государственные (муниципальные) услуги (работы) - это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами.	Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 6)	На федеральном и региональном уровне социальная услуга понимается как предмет государственной социальной поддержки, оказываемой социально уязвимым слоям населения.
Действия по оказанию представителю социальной группы населения помощи по предотвращению, преодолению или облегчению трудной жизненной ситуации.	Закон г. Санкт-Петербурга «О государственных стандартах социального обслуживания населения Санкт-Петербурга»
Деятельность, направленная на оказание социальной помощи детям, престарелым и особым категориям лиц с несколько ограниченными возможностями ухода за собой, а также услуги социального характера, консультации, материальную помощь, помощь беженцам, аналогичные услуги отдельным лицам и семьям на дому или в других местах.	Общероссийский классификатор видов экономической деятельности.	Сфера социальных услуг понимается в узком смысле и не включает в себя деятельность, охватываемую программами обязательного социального обеспечения.
Социальная услуга - действия социальной службы, заключающиеся в оказании социальной помощи клиенту для преодоления им трудной жизненной ситуации.	Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52495-2005 «Социальное обслуживание населения. Термины и определения»	Услуга рассматривается как помощь отдельным категориям граждан и в особых ситуациях.
Социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-педагогические, социально-экономические, социально-правовые и прочие услуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста, инвалидам, детям, женщинам, семьям, беженцам, иммигрантам и прочим категориям лиц, попавших в трудную жизненную ситуацию.	Общероссийский классификатор услуг населению.	Выделение социальных услуг из числа прочих публичных услуг, оказываемых населению в социальной сфере, происходит на основе таких критериев, как категория получателей услуг и нуждаемость в социальной помощи. Действующее законодательство не предусматривает единого перечня минимально гарантированных государством социальных услуг, равного для всех нуждающихся в них граждан.
Экономический
Услуга по предоставлению социальной помощи детям, престарелым и специальным категориям лиц с ограниченными возможностями ухода за собой	О. М. Азрилиян, Большой экономический словарь: 19000 терминов,	Отличительной чертой социальной услуги является категория ее получателей, классификация строится в зависимости от объекта услуги.
Услуга, характеризующаяся свойствами конкурентности, неисключаемости в потреблении.	Шаститко А.Е. Организационные рамки предоставления публичных услуг // Вопросы экономики. - 2004. - №7.	Определены отличительные признаки услуги как рыночной категории.
Услуга, удовлетворяющая социальные нужды и потребности общества и отдельных групп населения в связи с формированием и развитием человеческого капитала.	Хаксевер К., Рендер Б., Рассел Р., Мердик Р. Управление и организация в сфере услуг. 2-е изд. / Пер. с англ. Под ред. В. В. Кулибановой. - СПб.: Питер, 2002. -С. 124-131.	Отличительным критерием социальной услуги авторы считают функцию развития человеческого капитала.
Социологический
Социальная услуга рассматривается как категория власти, создающая «благоприятную возможность для эффективности коллективнои? деятельности с целью улучшения качества жизни людей.	Парсонс Т.П., Parsons T. The social system. N.Y. 1964. P. 552.	Учет взаимных действий субъекта и объекта в системе социального обслуживания.
Профессионально предоставляемые средства для улучшения, поддержания и восстановления физического, психологического, социального и культурного функционирования отдельных личностей или групп людей, а также социальной и культурной самобытности общества.	Альфред Шотт-Винтерер, Томас Ридер Социальные услуги и социальное государство. (1988).	В основе подхода лежит функция оздоровления (физического, психологического, социального или культурного) получателей социальной услуги.
Часть структуры социальной сферы, имеющая признаки социального института, осуществляющая взаимо-действие между юридическими лицами и потребителями услуг по удовлетворению их потребностей на основе права и установленных норм в законодательстве Российской Федерации.	Малофеев, И. В. Социальные услуги в системе социального обслуживания населения. - М.: Дашков и К, 2013. - С.25.	Социальная услуга понимается автором как процесс удовлетворения потребностей населения и как социальная помощь.
Юридический
Услуга, оказываемая населению государственными и муниципальными учреждениями социальной службы в рамках осуществляемой государственной социальной политики, характеризующаяся адресной субъектной направленностью и финансируемая за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов.	Шаблова Е. Г., Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг., Дисс. докт. юрид. наук. - Екатеринбург, 2002. С. 13.	Автор разграничивает понятия услуги, как объекта гражданских прав и социальной услуги. Социальная услуга понимается как объект частноправового регулирования.
Услуга, которая реализуется в определенной сфере деятельности, в частности в здравоохранении, культуре, образовании, науке, обладающие свойствами публичных услуг.	Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные// Журнал российского права. - 2004. - №10. - С. 15-23.	Выделение социальных услуг из числа прочих происходит в зависимости не от субъектов, а от сферы, т.к. услуги могут быть оказаны как государственными структурами, так и делегированы учреждением физическим или юридическим лицам.
Бесплатная услуга, реализующая конституционные права граждан, обеспечивающая услугополучателю содействие в реализации его законных обязанностей.	Нестеров А.В., Классификация правовых актов ?Государство и право, 2013, № 7, С. 5-11.	В качестве обособляющего критерия используется сфера жизни общества в рамках которого происходит его реализация.
Вид услуг в сфере реализации социальных прав, оплата которых полностью или частично производится за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов или средств государственных внебюджетных фондов.	Субботин Г.В., Об эффективности оказания социальных услуг в Российской федерации Вектор науки ТГУ, 2010, №3(3), С. 191-195.	Основанием для выделения данного вида услуг из общего числа других публичных, кроме сферы предоставления услуги является особый публично-правовой режим оказываемой услуги.

Источник: [составлено автором]

Сопоставление представленных подходов к определению социальной услуги позволяет сделать вывод о том, что в нормативных источниках и научной литературе преобладает точка зрения, согласно которой социальная услуга есть процесс оказания помощи гражданам, оказавшимся в сложной ситуации для устранения или компенсации имеющихся ограничений жизнедеятельности и гражданских прав. Одновременно с этим выделим точку зрения, например И. Малофеева, который считает, что социальные услуги целесообразно рассматривать, как часть структуры социальной сферы [ ]. Такой подход выводит понятие социальной услуги за пределы реализации ею защитной функции. Данную точку зрения считаем правомерной с позиции реализации вышеуказанного Федерального закона от 28 декабря 2013 г. № 442.

Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время существует как широкое толкование понятия социальной услуги, когда она рассматривается как меры, направленные на повышение уровня жизни лиц, которые нуждаются в получении социальной поддержки от государства, так и узкое. В последнем случае под социальной услугой понимаются результаты экономической деятельности, которые не принимают материальной (вещественной) формы и удовлетворяют определенные потребности - личные, коллективные и общественные [ ].

Необходимость достижения высоких стандартов благосостояния человека, как целевой ориентир долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации [], требует стандартизации оказываемых населению услуг. А это, в свою очередь, предполагает формирование критериев и показателей результативности социальных услуг. С этой целью необходимо разделить понятия «обслуживание», «услуга», «процесс обслуживания», «процесс оказания услуги». Смешение этих понятий, как справедливо отмечают ученые Центра социальной политики и гендерных исследований приводит к «растворению услуги как действия, направленного на заданный результат, в текущем процессе обслуживания, который, как правило, не имеет четко заданного результата и определяет в большинстве случаев условия предоставления услуги» [ ].

В контексте проводимого нами исследования сферы социального обслуживания населения и предоставления социальных услуг особой категории населения - пожилым гражданам и инвалидам, мы будем определять социальное обслуживание как процесс, формирующий условия для получения гражданами социальных услуг. При этом сами услуги будем считать конечным результатом данного процесса, позволяющим расширять возможности потребления индивида и, тем самым обеспечивать повышение уровня благосостояния граждан. Такой подход, на наш взгляд, является функциональным для построения авторской концепции развития системы социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов.

Анализ содержания категории «социальные услуги» предполагает детальное рассмотрение видов услуг. Являясь сложной междисциплинарной категорией, социальные услуги можно классифицировать по большому числу оснований. Так, например, в ФЗ РФ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» в ст. 1 в деятельности социальных служб выделяются социально-бытовые, социально-медицинские, психолого-педагогические, социально-правовые услуги [ ]. В практике социального обслуживания возможно выделение видов услуг в зависимости от времени оказания услуги и ее комплексности. В научной литературе предложено разделение социальных услуг, например, с точки зрения их экономической природы и способа воздействия на уровень благосостояния общества [Кухтинова].

Последний из перечисленных выше признаков, а именно, признак экономической природы и способа воздействия на уровень благосостояния общества, в контексте проводимого нами исследования является, на наш взгляд, очень важным. Данный признак позволяет разделить получателей на две группы: все население страны и особую категорию граждан социально уязвимые, или особо нуждающиеся граждане, а социальное обслуживание граждан рассматривать в широком и узком смысле слова.

В разных странах законодательно категория получателей социальных услуг также определяется или широко, как все граждане страны, или узко, как отдельная группа населения. Так, в Финляндии в «Законе о социальном обслуживании» (1982 г.), в определении социального обслуживания указывается, что под ним понимается «совокупность социальных услуг, поддержки средствами к существованию, социальных пособий и связанных с ними действий, которые призваны служить укреплению социальной обеспеченности и способствовать развитию отдельного человека, семьи, сообщества». Соответственно получателями социальных услуг являются все граждане страны [ ].

В Германии социальными услугами считаются только те, которые оказываются в некоммерческих учреждениях с целью улучшения, поддержания и защиты жизненных условий малоимущих и неимущих слоев населения [ ].

В США, как указывается в «Словаре социальной работы» Р. Баркера, социальное обслуживание трактуется как предоставление конкретных социальных услуг для удовлетворения потребностей, необходимых для их нормального развития, людям, зависящим от других, и которые не могут сами о себе позаботиться [ ]. Таким образом, получателем социальных услуг определен круг граждан или социальная группа, оказавшиеся в условиях сложной социально-экономической ситуации, объективно нарушающей их жизнедеятельность.

В Российской Федерации Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» определено, что «социальные услуги и материальная помощь оказываются гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации. При этом выделены следующие категории населения, защищаемые теми или иными правовыми актами: граждане пожилого возраста одинокие и одиноко проживающие; инвалиды Великой Отечественной войны и семьи погибших военнослужащих; инвалиды, в том числе инвалиды с детства, и дети-инвалиды; граждане, пострадавшие от последствий аварии на Чернобыльской АЭС и радиоактивных выбросов в других местах; безработные; вынужденные беженцы и переселенцы; дети -- сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей и семьи, в которых они проживают; дети с девиантным поведением; малообеспеченные семьи; многодетные семьи; одинокие матери; граждане, инфицированные ВИЧ или больные СПИДом; лица без определенного места жительства [ ].

Одной из категорий населения, являющейся потребителями услуг и нуждающейся в помощи со стороны государства и общества, являются граждане пожилого возраста и инвалиды. Обязательство государства предоставлять социальные услуги, в том числе пожилым, зафиксировано в Конституции Российской Федерации. Поскольку в предметной области настоящего диссертационного исследования данная категория граждан выделена как целевая группа лиц, следует, прежде всего, остановиться на терминологических особенностях понятий «граждане пожилого возраста» и «инвалиды».

Обратим внимание на то, что в настоящее время в нормативных правовых актах Российской Федерации используются различные термины в отношении пожилого населения. Так, в Конституции РФ применен термин «пожилые граждане», в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года -- термины «пожилое население / граждане старших возрастов / граждане пожилого возраста», в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года -- термины «население старших возрастных групп / пожилые люди». Также термин «граждане старшего возраста» применен в Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года, а в ФЦП «Старшее поколение» (1997-2004 гг.) и Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года -- термин «граждане (люди) старшего поколения». Наконец, в Государственной программе Российской Федерации «Социальная поддержка граждан» употреблен термин «граждане пожилого возраста». Росстат использует термины «граждане пожилого возраста / население (лица) старше трудоспособного возраста».

Различия в трактовках вышеназванных понятий носят, главным образом, лингвистический характер, общим признаком для данной группы населения является возрастной ценз: в Российской Федерации -- возраст мужчин -- 60 лет и более, женщин -- 55 лет и более. По состоянию на 1 января 2017 г., численность пожилых людей составила 33,1 млн человек, или 23,1% от населения страны [ ].

Еще одной категорией населения, требующей внимания со стороны государства и общества, являются инвалиды. В соответствии с первой статьей закона «О социальной защите инвалидов в РФ» инвалидом признается лицо, которое «…имеет нарушения здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящими к ограничениям жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты» []. Таким образом, критерии установления инвалидности в настоящее время расширились, ранее из всех ограничений жизнедеятельности принималось во внимание лишь ограничение трудоспособности. Численность инвалидов в РФ на 1 января 2017 года составила12,26 млн человек [ ].

Увеличение численности пожилого населения, а также сохранение на высоком уровне численности граждан с инвалидностью в нашей стране актуализирует проблему социального обслуживания данной категории населения. В первую очередь граждане пожилого возраста формируют устойчивый спрос на социальные услуги. Потребность пожилых граждан и инвалидов в социальном обслуживании обусловлена состоянием их здоровья, снижением мобильности, одиночеством и иными объективными факторами, для предотвращения или смягчения которых необходима посторонняя помощь.

Российской Федерацией в 2008 г. подписана, а затем Федеральным законом от 3 мая 2012 года № 36-ФЗ ратифицирована Конвенция о правах инвалидов, которая вступила в силу 25 октября 2012 г. Решение о присоединении к Конвенции в полном объеме соответствует содержащемуся в статье 7 Конституции Российской Федерации положению о том, что в Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка инвалидов (наряду с другими категориями лиц), развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Для данной категории граждан, с учетом их индивидуальных потребностей, согласно ст. 20 Закона «Об основах социального обслуживания граждан» выделяются определенные виды социальных услуг, которые можно представить следующим образом (рис.1.1). Рисунок наглядно демонстрирует тот факт, что современная государственная политика в отношении пожилых людей и инвалидов ориентирована преимущественным образом не на стимулирование развития и использования собственного потенциала лиц старших возрастов и людей с ограниченными возможностями, а на их социальную защиту посредством различных механизмов, в том числе путем организации социального обслуживания. На такие недостатки обращают внимание многие эксперты, в частности данное обстоятельство зафиксировано исследовании, проведенное аналитическим центром при Правительстве РФ []. При этом трудовой и общественный потенциал старшего поколения сегодня становится востребованным обществом [].



Рисунок 1.1 - Социальные услуги гражданам пожилого возраста и инвалидам

Уточнение понятия «услуга» применительно к гражданам пожилого возраста и инвалидам требует проведения классификации социальных услуг по различным основаниям, что будет использовано нами в дальнейшем при обосновании места и роли социальных услуг в системе социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а также при разработке направлений развития системы услуг в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов.

В России в настоящее время действует несколько классификаторов, описывающих сферу услуг. Например, в статистике в соответствии с Общероссийскими классификаторами технико-экономической и социальной информации услуги делятся на два класса: услуги населению, которые определены в Общероссийском классификаторе услуг населению (ОКУН), введенным с 01.01.1994 г., и услуги, определенные Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, введенным с 01.01.2003 г. Общероссийский классификатор услуг населению (ОКУН) является составной частью Единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации (ЕСКК ТЭИ). Объектами классификации являются услуги населению, оказываемые предприятиями и организациями различных организационно-правовых форм собственности, а также гражданами-индивидуальными предпринимателями, использующими различные формы и методы обслуживания.

Однако эту классификацию нельзя считать исчерпывающей и совершенной, так как она еще не охватывает новые виды услуг, характерные для современного российского общества (информационно-телекоммуникационные, аудиторские, трастовые и др.), а также социальные услуги и услуги учреждений социального обслуживания населения. Кроме того, данная классификация слабо связана с международной классификацией услуг.

Представленная ниже классификация включает общепризнанные признаки группировки, дополняя их признаками, отражающими авторское видение социальных услуг, как комплекса мер, включающих защиту и активизацию собственного потенциала пожилых граждан и инвалидов (табл. 1.2).



Таблица 1.2

Классификация социальных услуг

Признак	Виды социальных услуг	Характеристика	Примеры
По экономической природе и способу воздействия на уровень благосостояния общества	Развивающие	Направлены на формирование и развитие человеческого капитала	Образование, здравоохранение, культура
	Защитные	Предполагают помощь социально незащищенному населению	Медико-реабилитационные, домашние услуги
По виду экономической деятельности	Потребительские	Результаты деятельности, удовлетворяющие личные потребности населения, но не воплощающиеся в продуктах	Рестораны, гостиницы, домашние услуги
	Социальные	Услуги по предоставлению социальной помощи детям, престарелым и специальным категориям лиц с ограниченными возможностями ухода за собой, оказываемые государственными или частными организациями	Образование, медицинская помощь, благотворительные услуги
	Производствен-ные	Работа, выполняемая на заказ и не приводящая к созданию самостоятельного продукта, товара	Инжиниринг, консультации, финансовые и кредитные услуги
По признаку характера осуществляемой деятельности	Надомные	Оказываются в привычной социальной среде с целью сохранения статуса	Организация питания и доставка продуктов на дом; помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости
	Оказываются в специализирован-ных учреждениях		Обеспечение питанием в соответствии с утвер-жденными нормативами; обеспечение мягким инвентарем (одеждой, обувью, нательным бельем и постельными принадлежностями) в соответствии с утвержденными нормативами.
В зависимости от времени оказания услуги	Единовременные	Оказываются в форме локального действия в течение фиксированного периода времени	Оказание помощи в оформлении и восстановлении утраченных документов; сдача за счет средств получателя социальных услуг вещей в стирку, химчистку, ремонт, обратная их доставка
	Долговременные	Оказываются в форме повторяющихся действий в течение определенного времени	Систематическое наблюдение за получателями социальных услуг в целях выявления отклонений в состоянии их здоровья
По времени достижения результата	Простые	Оказываются одним или несколькими специалистами и приводит к заданному результату в короткие сроки	Оказание помощи в обучении навыкам компьютерной грамотности
	Сложные	Оказываются одним или несколькими специалистами и не приводит к немедленному результату, может иметь фиксируемые промежуточные результаты	Психологические, реабилитационные услуги
С точки зрения комплексности	Конкретные	Направлены на удовлетворение конкретной потребности	Организация помощи в проведении ремонта жилых помещений; обеспечение кратко-временного присмотра за детьми; уборка жилых помещений
	Комплексные	Последовательное предоставление набора услуг, направленных на удовлетворение нескольких или одной потребности за счет комплекса действий	Реабилитационные услуги
По характеру влияния на активизацию собственного потенциала	Активные		Консультативная помощь в обучении, профессиональ-ной ориентации и трудо-устройстве; организация помощи родителям детей-инвалидов в обучении таких детей навыкам самообслуживания, общения, направленным на развитие личности
	Пассивные		Организация питания, включая доставку продуктов на дом; помощь в приобретении лекарственных препаратов для медицинского применения, медицинских изделий, продовольствен-ных и промышленных товаров первой необходимости.
С точки зрения обеспечения социальной безопасности и экономической устойчивости	Базовые		Уход во время болезни; содействие в получении временного жилого помещения; доставка лекарств.
	Дополнительные		Обеспечение кратко-временного присмотра за детьми; уборка жилых помещений.
С точки зрения платежеспособности получателя	Платные	Для граждан, с уровнем дохода выше прожиточного минимума, формирующие платежеспособный спрос на услуги, не включенные в базовый перечень.	Покупка за счет средств получателя социальных услуг топлива, топка печей, обеспечение водой (в жилых помещениях без центрального отопления и (или) водоснабжения).
	Бесплатные	§ Для одиноких старых людей; для проживающих в семьях, чей душевой доход ниже установленного для данного региона минимального уровня; для старых людей, имеющих родственников, которые проживают отдельно.	Содействие в получении медицинской помощи в объеме базовой программы ОМС.

Источник: составлено автором

При построении концепции услуг в системе социального обслуживания пожилых граждан и инвалидов, ее трактовка должна учитывать различные аспекты объекта, кроме того, она должна обеспечивать методологическое единство всех используемых категорий, что обеспечивается использованием в проводимом исследовании разнообразных исследовательских приемов, наиболее важным из которых, безусловно, является системный подход. Рассмотрение изучаемого объекта как системы позволяет определить взаимовлияние его компонентов, понять закономерности их функционирования, определить механизмы управления ими в конкретных социально-экономических условиях.

1.2 Социальные услуги в системе социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов

Обеспечение качества и результативности социальных услуг является многофакторной и комплексной проблемой, решение которой возможно лишь при наличии действующей системы управления качеством услуг, обеспечивающей контроль всех компонентов оказания услуги, в рамках единой системы социального обслуживания населения.

Социальное обслуживание граждан в Российской Федерации, в том числе социально уязвимой категории граждан, является отраслью сферы обслуживания населения с обширной инфраструктурой предприятий и учреждений, предоставляющих различные виды социальных услуг в субъектах РФ. Оно представляет собой сложную социальную систему, следовательно, для ее анализа необходимо применить методологию системного подхода, рассмотрение социального обслуживания с позиции системного анализа. Системный подход ориентирован на раскрытие основных системных свойств объектов, на выявление всех типов связей и сведение их в единую картину.

Важной чертой системного подхода является иерархичность познания, требующая многоуровневое изучение предмета: изучение самого предмета - «собственный» уровень; изучение этого же предмета как элемента более широкой системы - «вышестоящий» уровень и, наконец, изучение этого предмета в соотношении с составляющими данный предмет элементами - «нижестоящий» уровень. Применяя методологию системного подхода, охарактеризуем систему социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов по всем трем уровням ее исследования.

В системном анализе под системой понимается совокупность элементов, находящихся в отношениях и связях между собой и образующих определенное единство, обладающих интегративными (системными) свойствами и закономерностями (рис.1.2) [ ].

Рисунок 1.2 - Анализ системы с позиции системного подхода

Сущность социального обслуживания как социальной системы раскрывается путем выявления и уяснения структуры видов, форм и методов социальных услуг, структуры отдельных учреждений социального обслуживания населения; подсистем и элементов системы территориальных и ведомственных социальных служб (государственные, муниципальные, общественные, церковные, частные и иные); организации социального обслуживания (учреждения и предприятия); управления социальным обслуживанием; ресурсного обеспечения социального обслуживания (имущественное, финансовое, кадровое, научно-методическое, информационное). Структура перечисленных подсистем и элементов характеризует систему социального обслуживания с точки зрения устойчивости, стабильности, качественной определенности, делающих ее эффективным направлением социальной защиты населения.

Являясь органичной целостностью, система обладает определенными признаками, к числу которых следует отнести: высокий уровень развития связей между элементами внутри системы; наличие развитой системы обратной связи; функциональное единство всех элементов, определяемое целью развития системы. Рассмотрим эти признаки применительно к системе социального обслуживания.

Данная система создается как упорядоченная совокупность взаимодействующих компонентов, как целостное образование, составленное из частей, как комплекс взаимосвязанных структурных элементов, которые в процессе интеграции образуют определенную целостность. Важнейшими элементами системы социального обслуживания являются субъекты и объекты, содержание которых раскрывается в целях, задачах, функциях, средствах.

Субъектами системы социального обслуживания являются институты, организующие, реализующие и контролирующие его процесс. В качестве главного субъекта данной системы выступает государство в лице органов законодательной, исполнительной, судебной власти.

Предоставляют социальные услуги социальные службы, которые в своей совокупности также представляют систему, состоящую из следующих подсистем: государственная, муниципальная и негосударственная служба.

К государственной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ, в компетенцию которых входит организация и осуществление социального обслуживания.

К муниципальной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, органы местного самообслуживания, в компетенцию которых входит организация и осуществление социального обслуживания.

К негосударственной социальной службе относятся учреждения и предприятия социального обслуживания, создаваемые благотворительными, общественными, религиозными и другими негосударственными организациями и частными лицами.

Объектом системы социального обслуживания являются получатели социальных услуг - граждане, признанные нуждающимся в социальном обслуживании и которым предоставляются социальная услуга или социальные услуги (нуждающиеся в связи с инвалидностью, неспособностью к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротством, безнадзорностью, малообеспеченностью, отсутствием определенного места жительства и т.д.) [ ].

Социальное обслуживание населения как система характеризуется не просто суммой учреждений с динамикой их развития на определенных территориях Российской Федерации, а совокупностью таких составляющих, как: определенный порядок взаимодействия органов и учреждений социального обслуживания, межведомственная взаимосвязь, последовательные и обоснованные действия всех учреждений, направленные на поддержку различных слоев населения; финансово-экономическое и материально-техническое обеспечение деятельности учреждений, оказывающих социальные услуги населению; многоуровневое научно-методическое и кадровое обеспечение деятельности территориальных социальных служб; степень сформированности нормативно-правового поля, создающего необходимые условия для становления и развития социальных служб; соотнесение усилий, направленных на становление социальных служб, и полученных результатов социального обслуживания, выражающихся прежде всего в степени удовлетворенности клиентов социальных служб, эффективности социальных услуг.

В системном анализе признано, что поддержание устойчивости любой системы, сохранение ее равновесия составляют внутреннюю цель системы в отличие от внешней цели, характеризующей ее взаимоотношения со средой. Следовательно, система должна быть организована так, чтобы обеспечить собственное выживание, стабильность в меняющемся мире и вместе с тем развитие, эволюцию и приближение к своей внешней цели [Дрог, С.48]. Целью системы социального обслуживания, как важного общественного института в стране, является удовлетворение жизненно важных потребностей людей, обеспечение их выживание в кризисные периоды и непосредственное воздействие на формирование качества и уровня их жизни.

Цель системы обеспечивает единство элементов, их интеграцию в единое целое. Для подержания целостности системы в условиях изменяющейся внешней среды и внутренних трансформаций требуется особая организация системы, обеспечивающая ее устойчивость [Дрогобыц, С.47]. Социальная работа (ее формы, методы, технологии) является тем связующим звеном, который обеспечивает взаимосвязь объектов и субъектов в системе социального обслуживания, взаимосвязанный процесс оказания помощи и поддержки нуждающемуся человеку.

Субъекты и объекты взаимодействуют между собой через механизмы социальной защиты населения, представляющие собой комбинации организационных, экономических и правовых подсистем, обеспечивающих достижение определенного экономического и социального эффекта. Основными механизмами социальной защиты являются законодательная и нормативная база, финансовый механизм, налоговые рычаги и стимулы, административные решения, а также политические методы.

Совокупное функционирование разнородных взаимосвязанных элементов порождает качественно новые функциональные свойства целого, не имеющего аналогов в свойствах его элементов. Это означает принципиальную несводимость свойств системы к сумме свойств составляющих ее элементов и невозможность выведения свойств целостной системы из свойств элементов. Возникновение свойства эмерджентности в системе определяет способность целого видоизменять свойства его элементов в зависимости от конкретно-исторической обстановки.

Еще одним уровнем изучения социального обслуживания граждан как системы, является рассмотрение ее как подсистемы более широкой системы - «вышестоящий» уровень. В этом случае социальное обслуживание рассматривается во взаимосвязи с социальной защитой населения, в свою очередь являющейся частью более широкой системы - социальной политики, поскольку реализуется она в рамках последней, ориентируясь на ее цели, задачи, принципы и действующую модель. Таким образом предложения и конкретные мероприятия по усовершенствованию социального обслуживания граждан, в том числе пожилых граждан и инвалидов, необходимо разрабатывать в контексте реализаций основных функций социальной политики функции защиты и развития населения страны.

Признаком органичной целостности системы является наличие развитой системы обратных связей составляющих его элементов. Применительно к системе социального обслуживания это означает, что в процессе реализации социальной политики государство должно постоянно совершенствовать мероприятия по поддержанию определенного жизненного уровня населения, в зависимости от полученных результатов и постоянно изменяющихся макроэкономических условий (осуществлять коррекцию).

...