Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Пермский национальный исследовательский политехнический университет»

Бюджетная система Российской Федерации

Утверждено

Редакционно-издательским советом университета

в качестве учебного пособия

Ю.В. Дубровская

Издательство

Пермского национального исследовательского политехнического университета

2011

УДК 336.145.1(072.8)

ББК У26(2)131.1я7

Д79

Рецензенты:

кандидат экономических наук, доцент Н.П. Паздникова

(Пермский национальный исследовательский политехнический университет);

кандидат экономических наук, доцент Е.В. Базуева

(Пермский государственный национальный исследовательский университет)

Дубровская, Ю.В.

Бюджетная система Российской Федерации: учеб. пособие / Ю.В. Дубровская. - Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2011. - 224 с.

ISBN 978-5-398-00656-8

Изложены основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации с учетом происходящих в стране процессов реформирования общественных финансов. Наряду с рассмотрением основных характеристик бюджетов бюджетной системы РФ (доходы бюджетов, расходы бюджетов, источники финансирования дефицитов бюджетов), внимание уделено таким важнейшим вопросам, как проблемы функционирования системы межбюджетных отношений, осуществления программно-целевого бюджетного финансирования, рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы.

Предназначено для студентов, обучающихся по специальностям «Государственное и муниципальное управление», «Финансы и кредит», «Маркетинг», а также практических работников сферы государственного и муниципального управления.

УДК 336.145.1(072.8)

ББК У26(2)131.1я7

ISBN 978-5-398-00656-8 © ПНИПУ, 2011

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Содержание финансов и основы управления системой финансов

1.1 Экономическая сущность финансов

1.2 Структура финансовой системы России

1.3 Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами

Контрольные вопросы к главе 1

Глава 2. Место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны

2.1 Становление и развитие бюджетной системы в России

2.2 Роль бюджета в социально-экономическом развитии страны

2.3 Основы современного бюджетного устройства в России

2.4 Законодательное регулирование бюджетных правоотношений

2.5 Государственные внебюджетные фонды

Контрольные вопросы к главе 2

Глава 3. Межбюджетные отношения

3.1 Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

3.2 Формирование системы межбюджетных отношений в России

3.3 Основы межбюджетного выравнивания в России

3.4 Характеристика межбюджетных трансфертов

Контрольные вопросы к главе 3.

Глава 4. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ

4.1 Сущность и виды доходов бюджетов

4.2 Доходы федерального бюджета

4.3 Особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований.

4.4 Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ

Контрольные вопросы к главе 4.

Глава 5. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ

5.1 Сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании

5.2 Структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ

5.3 Особенности осуществления программно-целевого бюджетного финансирования

Контрольные вопросы к главе 5.

Глава 6. Сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ

6.1 Сущность и причины возникновения бюджетного дефицита

6.2 Источники финансирования дефицита бюджета в России

6.3 Государственный и муниципальный долг

Контрольные вопросы к главе 6

Глава 7. Бюджетный процесс в Российской Федерации

7.1 Участники бюджетного процесса и их полномочия

7.2 Составление проектов бюджетов бюджетной системы РФ

7.3 Рассмотрение и утверждение бюджетов бюджетной системы РФ

7.4 Исполнение бюджетов бюджетной системы РФ

7.5 Внешняя проверка бюджетной отчетности

Контрольные вопросы к главе 7

Список литературы

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

«Бюджетная система Российской Федерации» - одна из важнейших учебных дисциплин в системе подготовки студентов по экономическим специальностям, позволяющая расширить область знаний будущих специалистов, сформировать у них практические навыки решения различных проблем в сфере государственных финансов. Финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систему страны, обеспечивают органам власти выполнение возложенных на них функций, регулирование экономических и социальных процессов в интересах общества. Вместе с тем, чтобы добиться успешного решения социально-экономических задач в обществе, необходимо иметь четкое представление о самом понятии «бюджет», принципах построения бюджетной системы страны, системе межбюджетных отношений, структуре доходов и расходов бюджетов разных уровней, методике их формирования и организации исполнения, приоритетных направлениях бюджетной политики государства.

Дисциплина «Бюджетная система РФ» выступает логическим продолжением анализа системы экономических отношений, начатого в рамках изучения основ экономической теории, финансов и совместно с другими учебными дисциплинами призвана сформировать у будущих экономистов общее представление о сущности, роли и механизмах функционирования государственных финансов.

Содержащийся в настоящем учебном пособии материал может быть полезен в рамках таких дисциплин, как «Бюджетная система РФ», «Финансы», «Бюджетная политика и бюджетный процесс», «Финансы, денежное обращение и кредит», «Государственные и муниципальные финансы», «Муниципальный бюджет».

Поскольку бюджетная система базируется на функционировании финансовой системы, в главе 1 «Содержание финансов и основы управления системой финансов» представлен основной понятийный аппарат, отражающий содержание финансов как основной экономической категории, структура финансовой системы.

В главе 2 «Место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны» раскрыта роль бюджета в социально-экономическом развитии страны, детально характеризуются основные принципы построения бюджетной системы РФ.

Глава 3 «Межбюджетные отношения» посвящена рассмотрению важнейшего вопроса финансового обеспечения полномочий органов власти различных уровней. В главе описаны основные инструменты бюджетного выравнивания, направленного на достижение баланса интересов государственных органов власти и органов местного самоуправления.

Глава 4 «Доходы бюджетов бюджетной системы РФ» посвящена рассмотрению основных видов доходов бюджетов бюджетной системы России. Особое внимание здесь уделено вопросам формирования доходов на разных уровнях бюджетной системы, обосновывается необходимость рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.

В главе 5 «Расходы бюджетов бюджетной системы РФ» раскрывается сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании. Кратко излагаются вопросы финансового обеспечения основных направлений расходования средств бюджетов бюджетной системы РФ.

Глава 6 посвящена проблемам сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ. Наряду с раскрытием сущности и причин возникновения дефицита бюджетов рассмотрены источники финансирования дефицита, а также содержание и виды государственного и муниципального долга.

В главе 7 излагаются основы организации бюджетного процесса в Российской Федерации. В главе описаны полномочия участников бюджетного процесса, при этом особое внимание уделено органам Федерального казначейства. Раскрываются основные этапы бюджетного процесса: составление проекта бюджета, рассмотрение и утверждение бюджета, исполнение бюджета, проведение внешней проверки.

При изучении студентами вопросов, связанных с функционированием бюджетной системы РФ, автор рекомендует помимо настоящего учебно-методического пособия воспользоваться бюджетным законодательством. Действующее законодательство учтено нами по состоянию на 1 июня 2011 года.

Глава 1. Содержание финансов и основы управления системой финансов

1.1 Экономическая сущность финансов

У большинства людей термин «финансы» ассоциируется с денежными средствами. Однако с экономической точки зрения деньги и финансы - два различных экономических понятия.

Для того чтобы понять сущность экономического понятия «финансы», необходимо, в первую очередь, выявить его отличия от понятия «деньги». Первой исторически возникла бартерная экономическая система, предполагавшая прямой обмен различных товаров (Т) напрямую, без использования денег:

Т1 - Т2.

В такой экономической системе субъекты товарообмена неизбежно сталкивались с проблемой определения эквивалентности различных товаров, заключающейся в оценке объема труда, затраченного теми или иными производителями. В результате возникла потребность в появлении универсального товара, способного измерить стоимость всех товаров.

Таким образом появились деньги - особый товар, играющий роль всеобщего эквивалента и измеряющий затраты труда и других ресурсов производителя:

Т1 - Деньги - Т2.

Деньги прошли длительную эволюцию от металлических до электронных, но, несмотря на различную форму, продолжают выполнять функцию единицы счета товаров (меры стоимости). Именно деньги утвердились в роли посредника между товарами в денежной экономике, пришедшей на смену бартерной. Это значительно облегчило и ускорило обменные операции, а следовательно, стимулировало предпринимателей к производству товаров, максимально ориентированных на запросы потребителей.

В то же время появление денег не разрешило всех проблем, возникающих у производителей и потребителей в процессе товарооборота. Так, например, вопросы качества продукции, своевременности поставок, регулирования цен, как известно, могут разрешить только определенные структуры, воплощенные в институтах законодательных, исполнительных и судебных органов власти. Все эти проблемы явились своеобразной предпосылкой появления властных структур и, в итоге, государства.

Действительно, исторически система государственной власти возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношений между людьми, между личными и групповыми (общественными) интересами. Кроме того, государство призвано выполнять ряд общественных функций - содержание войска для охраны границ и ведения войн, охрана общественного порядка, постройка общественных зданий, дорог и т.д. Однако выполнение данных функций требует определенных ресурсов. Поэтому появление государственных властных структур неразрывно связано с возникновением налогов - вначале в натуральной (подати), а затем и в денежной форме.

Производитель (потребитель), заинтересованный в защите своих прав государством, отдает определенный процент от полученных доходов в виде налогов в централизованный фонд государства (бюджет). Кроме того, непрерывное воспроизводство требует определенных расходов (например, амортизация оборудования, с помощью которого производится товар), в результате чего создаются децентрализованные фонды хозяйствующих субъектов (фонд амортизации, резервный фонд, фонд непредвиденных расходов и др.). Распределение полученных производителем средств от продажи товара показано на рис. 1.

Т1 - Деньги - Т2

Рис. 1. Распределение средств производителем

Возникающие между различными субъектами (государство, хозяйствующие субъекты и др.) отношения, связанные с распределением стоимости в ее денежной форме и образованием на данной основе фондов, которые в дальнейшем используются по строго целевому назначению, и называются финансами. Реальная причина появления финансов заключается в потребности государства в ресурсах, необходимых для выполнения его задач, а наличие денег является всего лишь достаточным условием функционирования финансов.

Появление термина «финансы», как правило, связывают с отделением государственной казны от собственности монарха (в Европе в XVI-XVII веках) и переходе в основном к денежной (стоимостной) форме взимания налогов [72, c. 48]. Этимологически термин «финансы» берет свое начало от латинских слов finic - конец и financia - наличность, доход. В средневековой латыни их употребляли для обозначения срока платежа и документов, доказывающих погашение долга по окончании сделки. Сначала во Франции, а с конца XVII века и в других европейских государствах под словом «финансы» стали понимать всю совокупность денежного хозяйства государства (его доходы, расходы, долги). В XVIII веке этот термин стали применять и в России. Следует отметить, что вплоть до начала XX века его употребляли в сравнительно узком смысле - именно в значении государственных финансов. Это связано с тем, что собранные с подданных централизованные средства присваивались самим правителем и его приближенными и об общественных благах для всего населения речи еще не было. Основные расходы бюджета с XVII по XIX век носили военно-политический характер, социальные расходы были весьма ограниченны, вмешательство государства в экономику не носило существенного и системного характера.

В ХХ веке участие государства в развитии социально-экономической системы значительно расширилось, что было обусловлено, прежде всего, необходимостью ограничения власти монополий и необходимостью смягчения и профилактики экономических кризисов. Также в этот период резко увеличиваются расходы государства на развитие инфраструктуры, милитаризацию экономики, содержание растущего государственного аппарата.

Начиная со второй половины ХХ века развивается экономика общественного сектора [72, с. 49] - в этот период государственные финансы принимают развитую форму, способствующую перераспределению денежных ресурсов, необходимых всему обществу для достижения поставленных стратегических целей - обеспечения благосостояния населения страны на основе социально-экономического развития. В табл. 1 представлены показатели динамики доли государственных расходов в объеме ВВП индустриальных стран.

Таблица 1

Динамика доли государственных расходов в объеме ВВП индустриальных стран (%)

Страна	1880 г.	1929 г.	1960 г.	1970 г.	1980 г.	1990 г.	1998 г.
США	8,0	10,0	27,8	32,2	31,4	32,8	33,1
Япония	11,0	19,0	18,3	19,3	32,0	31,3	35,5
Англия	10,0	24,0	32,6	39,3	43,0	39,9	39,7
Германия	10,0	31,0	32,0	37,6	47,9	45,1	47,4
Франция	15,0	19,0	34,6	38,9	46,1	49,8	53,2
Швеция	6,0	8,0	31,1	43,8	60,1	59,1	60,8

С развитием капитализма, акционерных (корпоративных) форм предпринимательства, сращиванием промышленного и банковского капитала, появлением разнообразных финансовых институтов, занимающихся аккумуляцией и перераспределением свободных денежных средств (финансовых посредников), термин «финансы» выходит за рамки его узкого понимания (только как государственные финансы). Его начали использовать в более широком смысле, включая в это понятие и финансы хозяйствующих субъектов. В результате формируются две относительно самостоятельные науки о финансах - наука о государственных финансах и наука о финансах хозяйствующих субъектов.

Несмотря на то что объекты изучения данных наук различны: первая изучает наиболее рациональные способы формирования и использования централизованных денежных фондов в целях выполнения функций государства; вторая - наиболее рациональные формы создания и использования денежных потоков, фондов и капитала в рамках кругооборота средств отдельного предприятия в целях обеспечения интересов учредителей, - объединяет эти науки их общая основа - поиск способов наиболее эффективного управления процессами поступления и расходования дефицитных денежных ресурсов на протяжении определенного периода времени.

Придерживаясь изложенного, дадим более полное определение термина «финансы». Финансы - это регламентируемые экономические отношения, связанные с распределением стоимости в ее денежной форме и образованием на данной основе доходов, накоплений и фондов, используемых по целевому назначению.

Таким образом, финансы - это не просто деньги, это совокупность денежных отношений, порождаемых и регламентируемых государством, связанная с распределением и перераспределением валового внутреннего продукта (объем товаров конечного потребления и услуги, выраженные в стоимостном эквиваленте и произведенные в экономике в отчетном году). Финансовые отношения всегда опосредуются определенными правовыми актами, рекомендациями, стандартами, в той или иной степени регламентирующими их.

Из определения финансов можно выделить основные признаки финансов, выступающих как:

– отношения экономические,

– отношения распределительные,

– отношения стоимостные (денежные),

– отношения регламентируемые,

– отношения по формированию целевых фондов.

Определим финансовые отношения, возникающие в сфере государственных финансов и в сфере финансов хозяйствующих субъектов.

1. Отношения в сфере государственных финансов:

– между государством и хозяйствующими субъектами, населением по поводу уплаты в бюджеты налогов, сборов, пошлин, оплаты услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;

– между государством и хозяйствующими субъектами, населением по поводу внесения добровольных платежей в бюджет;

– между государством и хозяйствующими субъектами по поводу внесения последними страховых взносов во внебюджетные фонды;

– между государством и хозяйствующими субъектами в процессе выполнения хозяйствующими субъектами государственного заказа;

– между государством и хозяйствующими субъектами по поводу финансирования органами власти части расходов хозяйствующих субъектов (в виде предоставления субсидий, налоговых льгот, льготных кредитов и т.д.);

– между государством и хозяйствующими субъектами по поводу предоставления государственных гарантий последним;

– между государством и населением по поводу получения населением социальных выплат из внебюджетных фондов (пособий, пенсий) и выплаты государством трансфертных платежей населению (пособий, социальных льгот, стипендий и т.д.);

– между отдельными звеньями бюджетной системы в процессе передачи межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов из одних бюджетов бюджетной системы в другие;

– между государством и центральным банком по поводу регулирования кредитно-денежной системы и финансового рынка;

– между государством и кредитными организациями по поводу привлечения заемных средств, выплате процентов по ним;

– между государством и хозяйствующими субъектами, населением в процессе размещения государством облигационных и других займов.

2. Отношения в сфере финансов хозяйствующих субъектов (предприятий) [72, с. 236]:

– между предприятием и его инвесторами (акционерами, участниками, собственниками) по поводу формирования и эффективного использования собственного капитала, а также выплаты дивидендов и процентов;

– между предприятием, поставщиками и покупателями по поводу форм, способов и сроков расчетов, а также способов обеспечения исполнения обязательств (уплаты неустойки, передачи залога);

– между предприятием-инвестором и другими предприятиями и организациями по поводу его кратко- и долгосрочных финансовых инвестиций и выплаты по ним дивидендов и процентов;

– между предприятием, финансовыми (кредитными) институтами и другими предприятиями по поводу привлечения и размещения свободных денежных средств (получения и погашения займов, кредитов, страховых платежей и страховых возмещений, платежей в негосударственные пенсионные фонды и т.д.);

– между дочерними и материнскими предприятиями по поводу внутрикорпоративного перераспределения средств;

– между предприятиями и его наемными работниками по поводу оплаты труда и выплат из фонда потребления;

– между предприятиями и его работниками при удержании налога на доходы физических лиц, других удержаний и вычетов.

Весь процесс перераспределения обслуживается государственными финансами на основе формирования и использования централизованных (общественных) фондов денежных средств. К централизованным фондам относят бюджеты всех уровней и целевые внебюджетные фонды. Однако следует отметить, что основная часть доходов, которые распределяются и перераспределяются государством с целью социально-экономического развития общества, формируется именно в сфере финансов предприятий.

Процесс распределения и перераспределения сопровождается движением финансовых ресурсов, которые являются материальной основой финансов. В широком смысле ресурсы - это средства, запасы, источники чего-либо. Под финансовыми ресурсами понимают совокупность целевых фондов денежных средств. Данные фонды формируются у государства и хозяйствующих субъектов и могут использоваться для различных целей (воспроизводства, социального потребления, выплаты зарплаты и пр.).

Здесь следует отметить основные отличия финансовых ресурсов от денежных [64]:

1. Финансовые ресурсы возникают только в результате распределения, тогда как денежные возникают как в результате обмена, так и в результате распределения.

2. Финансовые ресурсы каждый год создаются заново (действуют определенный период времени), денежные - совершают постоянный кругооборот.

3. Финансовые ресурсы, в отличие от денежных, всегда имеют строго целевое назначение, что связано со строгой регламентацией их использования.

1.2 Структура финансовой системы России

Роль финансов реализуется через финансовую систему, с помощью которой осуществляется распределение и перераспределение денежных средств в экономике страны. В отечественной литературе преобладает функциональный подход к содержанию финансовой системы [72, с. 55]. В соответствии с этим подходом финансовая система определяется как совокупность взаимосвязанных сфер и звеньев финансовых отношений, в процессе взаимодействия которых образуются и используются фонды денежных средств. При этом необходимость выделения отдельных звеньев финансовой системы обусловлена различным участием субъектов экономических отношений в образовании, распределении и перераспределении ВВП, формировании и использовании денежных фондов и доходов.

В соответствии с рассматриваемой точкой зрения финансовая система России в целом состоит из двух укрупненных подсистем - государственных и муниципальных финансов и финансов хозяйствующих субъектов. В зависимости от конкретных форм и методов формирования доходов и денежных фондов они, в свою очередь, делятся на ряд звеньев (рис. 2).

Рис. 2. Структура финансовой системы России

Государственные и муниципальные финансы. Добавление слова «муниципальные» связано с особенностями государственного устройства России. Так, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и формируют собственные бюджеты за счет закрепленных за ними доходных источников, будучи наделены собственными расходными полномочиями. В результате, к государственным органам власти относятся федеральные и региональные органы власти, а к муниципальным - органы местного самоуправления. Таким образом, в условиях российской экономики говорят о государственных-муниципальных органах власти, государственных-муниципальных служащих, государственных-муниципальных бюджетах, государственных-муниципальных финансах, государственных-муниципальных кредитах.

Рассмотрим элементы подсистемы «Государственные и муниципальные финансы».

· Бюджетная система РФ - включает в себя не только бюджеты различных уровней (федеральный, региональные и местные), но и бюджеты государственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования). Более подробно бюджетная система РФ будет рассмотрена в последующих главах.

· Государственный и муниципальный кредит - выделяется в самостоятельное звено государственных и муниципальных финансов, так как ему присущи специфические формы финансово-кредитных отношений по привлечению средств в централизованные фонды. Государственный и муниципальный кредит представляет собой особую форму денежных отношений между государством (муниципальным образованием) и юридическими (физическими) лицами по поводу получения займов, предоставления кредита или гарантии. Поэтому государство (муниципальное образование) одновременно может выступать в качестве заемщика средств, кредитора или гаранта. Наиболее широко в настоящее время деятельность государства проявляется в качестве заемщика средств [72, с. 57]. Государственные (муниципальные) заимствования необходимы для преодоления временного разрыва в формировании доходов и расходов бюджетов всех уровней. В качестве заемщика государство (муниципальное образование) привлекает средства кредиторов - населения, предприятий, банков (как правило, путем выпуска государственных (муниципальных) облигаций), в результате чего возникает государственный (муниципальный) долг. Любое государство при выборе форм долговых обязательств стремится к тому, чтобы основным кредитором было население своей страны, а не иностранных государств, поскольку зависимость от иностранных кредиторов ослабляет экономическую самостоятельность страны, ее суверенитет.

В качестве кредитора государство предоставляет ссуды юридическим или физическим лицам. В качестве гаранта государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых раннее юридическими или физическими лицами. Выступая в роли кредитора или гаранта, государство может оказывать положительное воздействие на развитие экономики, ее отдельных отраслей и регионов страны.

Как уже было сказано, основная часть доходов, которые распределяются и перераспределяются государством с целью социально-экономического развития общества, формируется в сфере финансов предприятий.

Охарактеризуем основные звенья подсистемы «Финансы хозяйствующих субъектов».

· Финансы коммерческих предприятий и организаций - совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе образования и использования финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм с целью получения прибыли (хозяйственные товарищества, хозяйственные общества, производственные кооперативы, унитарные предприятия). Данное звено образуют предприятия материальной сферы производства и финансовые посредники. К предприятиям материальной сферы производства относятся предприятия, занимающиеся производственной деятельностью и создающие материальные блага, удовлетворяющие определенные потребности человека, личные или общественные. Советская статистика в состав сферы материального производства включала промышленность, сельское и лесное хозяйство, строительство, транспорт и связь (по обслуживанию материального производства), торговлю и общественное питание, материально-техническое снабжение и сбыт, заготовки и прочие отрасли материального производства. К финансовым посредникам относятся финансовые организации, которые производят накопление денежных средств владельцев и предоставляют их впоследствии на коммерческой основе нуждающимся в денежном капитале. Как правило, это кредитные организации, негосударственные пенсионные фонды, страховые компании, финансовые фонды, инвестиционные компании, дилерские финансовые фирмы и ряд других финансовых институтов.

· Финансы некоммерческих организаций - совокупность финансовых отношений, возникающих в процессе образования и использования финансовых ресурсов хозяйствующих субъектов различных организационно-правовых форм, не имеющих в качестве основной цели деятельности извлечение прибыли и не распределяющих полученную прибыль между участниками (потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации, фонды, учреждения и пр.).

В связи с широкомасштабным реформированием сети бюджетных учреждений, происходящим в настоящее время, поясним особенности функционирования ряда некоммерческих учреждений, создаваемых в форме «учреждение». В соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. При этом учреждение может быть создано гражданином или юридическим лицом (частное учреждение) либо Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение).

В соответствии с Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» с 1 января 2011 года типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.

Казенным учреждением является государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов власти, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Автономным учреждением является некоммерческая организация, созданная для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий органов власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами [10]. В настоящее время трансформация бюджетных учреждений в автономные наблюдается в сфере здравоохранения и образования (детские сады, школы, больницы). Основными преимуществами функционирования автономных учреждений по сравнению с бюджетными являются: самостоятельность автономных учреждений в использовании полученных средств, проведении кадровой политики (самостоятельное определение количества сотрудников и средств на выплату им заработной платы), право автономных учреждений привлекать займы и т.д. Считается, что переход в автономные учреждения способствует созданию конкурентной среды в сферах образования, здравоохранения и, следовательно, повышению качества предоставляемых бюджетных услуг.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством России полномочий в социальной сфере соответственно органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Таким образом, Закон № 83-ФЗ создает условия для оптимизации работы учреждений, предоставляющих услуги населению. Его положения направлены на решение следующих задач [52]:

- создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг;

- внедрение элементов рыночных отношений в их деятельность;

- переориентация внимания учреждений с обоснования потребности в бюджетных ресурсах и дальнейшего их освоения на максимальный учет интересов потребителей услуг;

- ускорение реструктуризации бюджетного сектора и формирование условий для более полной практической реализации подходов, заложенных в федеральном законодательстве об автономных учреждениях;

- развитие материальной базы за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников финансирования;

- привлечение и удержание в бюджетной сфере высококвалифицированых кадров;

- создание механизмов для переложения части ответственности за отраслевое развитие на руководителей государственных и муниципальных учреждений.

1.3 Реализация финансовой политики как главная цель управления финансами

В широком смысле слова управление представляет собой сознательное воздействие субъекта на объект с целью развития и совершенствования объекта. Наличие двух подсистем финансовой системы предполагает наличие двух различных субъектов (государство, хозяйствующий субъект), оказывающих воздействие на два различных объекта. Вместе с тем в обоих случаях управляющей системой (субъектом) будет являться совокупность каких-либо учреждений, а управляемым объектом - совокупность денежных отношений и финансовых потоков.

Важно отметить, что конечные цели управления в различных сферах финансовой системы также будут различны. Целью управления финансами хозяйствующих субъектов будет являться достижение положительных результатов его деятельности (необязательно получение прибыли). Цель управления финансами на уровне государства заключается в реализации финансовой политики. Мы не будем подробно останавливаться на рассмотрении процесса управления финансами хозяйствующих субъектов, а осветим вопросы управления государственными и муниципальными финансами.

Рассмотрим высшие органы власти и управления, осуществляющие общее управление системой финансов.

1. Президент Российской Федерации (Администрация Президента РФ) - регламентирует деятельность финансовой системы, имеет право вето на финансовое законодательство, принятое Федеральным собранием РФ.

2. Федеральное собрание Российской Федерации (Парламент РФ), состоящее из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы - принимает финансовое законодательство (Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ и др.).

3. Правительство Российской Федерации - выступает как единый координирующий центр управления финансами. Состоит из федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств [23]. Указанные ведомства наделены различными функциями: федеральные министерства (Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития РФ, Министерство регионального развития РФ и др.) выполняют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию; федеральные службы (Федеральная налоговая служба, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и др.) выполняют функции контроля и надзора; федеральные агентства (Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ, Федеральное архивное агентство и др.) выполняют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

В составе Правительства необходимо выделить Министерство финансов РФ, как центральный орган, осуществляющий реализацию финансовой политики. Минфин РФ осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней, таможенных платежей, финансового обеспечения государственной службы и пр. Таким образом, Минфин РФ обеспечивает единство финансовой, денежно-кредитной и валютной политики России.

Кроме того, в ведении Минфина РФ находятся:

– Федеральная налоговая служба (ФНС), осуществляющая функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов и иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции и соблюдением валютного законодательства РФ в пределах компетенции налоговых органов. Кроме того, ФНС осуществляет государственную регистрацию юридических и физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств;

– Федеральная служба страхового надзора, осуществляющая функции по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела);

– Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, осуществляющая функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля;

– Федеральное казначейство (федеральная служба), осуществляющее бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ;

Отметим те ведомства, которые непосредственно участвуют в реализации финансовой политики на высшем уровне управления:

– Федеральная служба по финансовым рынкам, осуществляющая принятие нормативных правовых актов, контроль и надзор на финансовых рынках, в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений и деятельности бирж;

– Федеральная служба по финансовому мониторингу, уполномоченная принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

– Федеральная служба по тарифам, осуществляющая правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством РФ и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов естественных монополий;

– Федеральная антимонопольная служба (ФАС), осуществляющая функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы. Помимо этого, ФАС России осуществляет контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, выполняет функции по контролю за осуществлением иностранных инвестиций;

– Федеральная таможенная служба, осуществляющая в соответствии с законодательством РФ функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административным правонарушениями.

– Министерство регионального развития Российской Федерации, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, административно-территориального устройства РФ, разграничения полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Кроме того, министерство осуществляет функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета (в установленной сфере деятельности министерства), согласованию федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, разработке и согласованию методик выделения средств государственной поддержки субъектам РФ и муниципальным образованиям, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства;

– Министерство экономического развития Российской Федерации, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития РФ, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. В его ведении находятся:

– Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, осуществляющее функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом РФ; осуществляет полномочия государственного финансового контрольного органа в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», а также полномочия собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;

– Федеральная служба государственной статистики, осуществляющая функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в РФ, а также функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности.

4. Система Центрального банка Российской Федерации - совместно с Правительством РФ разрабатывает и реализует единую государственную денежно-кредитную политику. Центральный банк Российской Федерации обслуживает счета бюджетов - именно здесь Федеральным казначейством открывается единый счет бюджета, необходимый для учета бюджетных средств и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из него.

5. Счетная палата Российской Федерации - орган государственного финансового контроля. Она независима от Правительства РФ, так как образуется Федеральным собранием РФ и ему подотчетна. Основное назначение счетной палаты - организация и осуществление контроля за исполнением бюджета, определение эффективности расходов бюджетных средств и использования государственной собственности, финансовая экспертиза законопроектов и нормативно-правовых актов органов исполнительной власти [7].

Следует отметить, что реализация финансовой политики в субъектах РФ и муниципальных образованиях осуществляется соответствующими финансовыми учреждениями. Существует определенное разграничение полномочий между уровнями публичной власти в России. Компетенция органов государственной власти и местных органов управления муниципальным образованием распределяется следующим образом: органы государственной власти ведают теми вопросами, которые касаются интересов государства (оборона, безопасность, внешняя политика и т.д.); местные органы власти выражают интересы населения в отдельном муниципальном образовании.

В задачи федерального уровня власти входит установление основ государственной политики (в том числе финансовой), разработка федеральных программ развития страны, разработка и утверждение государственных минимальных социальных стандартов федерального уровня, обеспечение государственных гарантий их реализации.

Субъекты РФ разрабатывают основы региональной политики с учетом исторических и культурных традиций; организуют подготовку, переподготовку и повышение квалификации работников в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения; обеспечивают соблюдение законодательства РФ во всех сферах социальной политики.

Муниципальный уровень призван конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенных в рамках федеральной и региональной политики, в соответствии с особенностями конкретных территорий. Задачей органов местного самоуправления, как наиболее приближенных к населению, является непосредственное предоставление комплекса социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности человека и его воспроизводства. На основе региональных норм и нормативов органами местного самоуправления могут разрабатываться местные социальные нормы и нормативы, учитывающие специфику конкретного муниципального образования.

Как свидетельствует российский и зарубежный опыт, структура государственной власти может быть эффективной и устойчивой лишь тогда, когда ее подкрепляет жизнеспособная система местного управления и самоуправления: почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, проходят через местные органы. Государственная политика оценивается гражданами прежде всего через призму удовлетворения основных жизненных нужд: состояние продовольственного рынка, жилищные условия (наличие в домах тепла, электроэнергии, водоснабжения, газификации), уровень благоустройства территорий, наличие общественного порядка. По словам российского юриста М. Краснова, «государство имеет дело с гражданами, местное самоуправление имеет дело с жителями» [56].

Итак, цель управления финансами на уровне государства заключается в реализации финансовой политики. Финансовая политика является составной частью экономической политики государства и представляет собой совокупность методологических принципов, форм организации и инструментов, используемых в финансовых отношениях. Осуществление финансовой политики происходит с помощью бюджетно-налоговых и других финансовых инструментов и институтов. На практике финансовая политика реализуется через систему разработанных на определенный период времени государственных мероприятий по сбору части финансовых ресурсов общества в бюджет и их эффективному использованию для выполнения государством своих функций. Таким образом, в широком смысле слова под финансовой политикой понимается законодательно оформленная пропорция распределения финансовых ресурсов в стране. Конечной целью финансовой политики любой страны является повышение уровня и качества жизни населения на основе обеспечения финансовой и социальной стабильности государства.

Содержание финансовой политики, ее основные направления зависят от научного представления о роли государства в жизни общества и соответствующих теоретических концепций, определяющих степень участия государства в управлении экономикой и использовании отдельных инструментов реализации финансовой политики. В экономической теории известны три основных типа финансовой политики государства в зависимости от степени участия государства в управлении экономикой.

1. Классическая политика (основатели А. Смит, Д. Рикардо, середина XVIII в.). Суть данной финансовой политики - невмешательство государства в экономику, сохранение свободной конкуренции, использование рыночного механизма как главного регулятора хозяйственных процессов.

Теоретически доказано, что, если рыночную стихию не ограничивать механизмами регулирования, это приводит к увеличению неравенства и обнищанию абсолютной массы населения. Так, если в 2006 году среднедушевой доход 10 % наиболее обеспеченной части населения России оказался в 15,3 раза выше среднедушевого дохода 10 % наименее обеспеченной части населения, то по итогам 2008 года данный показатель вырос до 17, а в столице - до 43 [78].

Макроэкономическая теория объясняет подобную тенденцию, с одной стороны, провалами рынка, т.е. невозможностью обеспечить эффективное развитие всех секторов экономики только рыночными инструментами, а с другой - неравенством, т.е. несправедливостью и социальной неэффективностью рыночного распределения доходов. Важнейшей проблемой любого государства является поддержание социального мира, а для этого необходимо преодоление социальной несправедливости - в любом обществе есть больные и пожилые люди, инвалиды, многодетные семьи, безработные. Демократическое государство, ориентированное на концепцию «государства благосостояния», должно принимать заботу о таких гражданах на себя и нести соответствующие социальные расходы.

Основные положения классической политики являлись доминирующими на протяжении достаточно продолжительного периода времени, но Великая депрессия 1929-1933 годов сильно дискредитировала популярную теорию «всесильности рынка». Учение периода свободной конкуренции сменилось учениями периода государственного регулирования рыночного хозяйства. Новое учение называлось кейнсианством - это макроэкономическое течение, сложившееся как реакция экономической теории на Великую депрессию в Соединенных штатах Америки.

2. Регулирующая политика (основатель Дж.М. Кейнс, работа «Общая теория занятости, процента и денег», 1936 г.). Суть данной финансовой политики - необходимость вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики с помощью определенных финансово-кредитных инструментов (бюджета, налогов, процентных ставок и др.), а также изменения направления государственных расходов с целью формирования дополнительного спроса. Таким образом, кейнсианство основано на экспансионистской финансовой политике, включающей расширение государственных расходов и снижение уровня процентной ставки по кредитам (рис. 3).

Рис. 3. Концепция Дж.М. Кейнса: пути стимулирования спроса

По мнению представителей данного течения, увеличение государственных расходов стимулирует рост производства, вследствие чего расширяется покупательная способность населения и совокупный спрос на товары, работы, услуги. В результате увеличивается ВВП, привлекаются дополнительные работники, возрастает занятость [60, с. 40].

Следует отметить, что кейнсианская теория развивалась в эпоху относительно закрытых экономик. В связи с ускорением процессов глобализации, прежде всего в финансовой сфере, усиливались позиции сторонников денежно-кредитного регулирования экономики - представителей монетаризма (середина XX века). Рестриктивная (сдерживающая) политика монетаристов (М. Фридман и др.) предполагала необходимость снижения темпов роста государственных расходов и понижения государственной задолженности. Основной целью данной финансовой политики явилось уменьшение бюджетного дефицита и снижение уровня инфляции. Однако вследствие отсутствия желаемых результатов в процессе реализации монетаристская политика также была подвергнута критике.

3. Планово-директивная политика - применяется в странах, использующих административно-командную систему управления экономикой. Суть данной финансовой политики - прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизнью, в том числе финансами. Данная финансовая политика в качестве основополагающей выдвигала систему директивных планово-распределительных функций государства на основе жесткого исполнения плановых показателей развития экономики. Такая система ориентирована на внутренние финансовые ресурсы страны без участия международного движения капитала.

Следует отметить, что любая из перечисленных видов финансовой политики в чистом виде в мировой финансовой практике применяется редко - на современном этапе развития от государства требуется разработка твердой законодательной базы для соблюдения рамок вмешательства в предпринимательскую деятельность. В этой связи доминирующая роль государства и необходимость реализации его функций на основе мобилизации финансовых ресурсов и их эффективного перераспределения общепризнана современными экономистами. Своеобразным индикатором уровня государственного регулирования является процент ВВП, перераспределяемый через бюджетную систему страны. Данное перераспределение средств играет важную роль в обеспечении устойчивого развития любой страны. В различных государствах данный показатель колеблется от 10 до 50 % ВВП. Вместе с тем вопрос, каковы должны быть границы государственного перераспределения и как найти ту критическую процентную долю перераспределения ВВП, превысив которую правительство будет угнетающе действовать на экономику, негативно влиять на уровень частных инвестиций, создаст социальную напряженность, до сих пор не нашел ответа в финансовой науке [71, с. 15]. Однако совершенно ясно, что процент перераспределения, обеспечивающий процветание конкретного государства, будет индивидуален для каждой страны в зависимости от многих факторов: уровня развития, правовой культуры населения, географического положения и т.д. Большинство решений правительствами разных стран в данной сфере пока принимается интуитивно или под влиянием лоббирования отдельных корпораций или элит. Отметим, что в России данный процент составляет около 35 %, что является средним показателем при сопоставлении с аналогичными показателями других стран.

...