Финансовая политика в широком смысле включает бюджетную, налоговую и денежно-кредитную. Рассмотрим их основные задачи.

Задачи бюджетной политики в зависимости от экономической конъюнктуры и положения страны могут изменяться, что находит свое отражение в бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике на соответствующий год и, конечно, при формировании бюджетов всех уровней бюджетной системы России. Так, задачами бюджетной политики России на 2011-2013 годы [25] стали:

1. Обеспечение макроэкономической стабильности, которая предусматривает, в том числе, сбалансированный бюджет, последовательное снижение бюджетного дефицита, предсказуемые параметры инфляции.

2. Координация долгосрочного стратегического и бюджетного планирования. Стратегическое планирование остается слабо увязанным с бюджетным планированием, отсутствует достоверная оценка всего набора инструментов (бюджетных, налоговых, тарифных, таможенных, нормативного регулирования) во взаимосвязи с их ролью в достижении поставленных целей государственной политики, а также оценка всех длящихся расходных обязательств.

3. Обеспечение нацеленности бюджетной системы на достижение конкретных результатов. Правительство Российской Федерации работает над созданием комплекса взаимосвязанных мер по повышению эффективности всей системы государственного управления. С 2012 года значительная часть федерального бюджета должна быть представлена в виде комплекса долгосрочных государственных программ. На повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг нацелены изменения в правовом положении государственных и муниципальных учреждений.

4. Разработка и внедрение инструментов поддержки инноваций. Нужно начинать работу по постепенному сворачиванию вынужденных антикризисных мер. Однако государство не должно подменять собой частный сектор или выбирать за него перспективные направления развития. Учитывая это, предпочтительной формой поддержки должно стать софинансирование тех или иных проектов либо стимулирование видов деятельности, способствующих модернизации, в рамках государственно-частного партнерства.

4.1. В ближайшие три года необходимо обеспечить комплексный подход к формированию инновационной системы и инвестиционной среды в целом, создать условия для полного цикла развития инноваций, в том числе путем обеспечения макроэкономической стабильности, защиты конкуренции и прав собственности, устранения административных барьеров.

4.2. Одновременно необходимо разработать и реализовать на практике конкретные механизмы внедрения и поддержки инновационных технологий, прежде всего в рамках проектов в таких областях, как энергоэффективность, медицинская техника и фармацевтика, космос и телекоммуникации, ядерные технологии, стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение.

4.3. Следует активнее проводить приватизацию федерального имущества, в том числе за счет крупных инвестиционно привлекательных компаний. Цель состоит не только в увеличении поступления средств в бюджет, но и в обеспечении поддержки конкуренции и благоприятного инвестиционного климата, без которых не приходится рассчитывать на масштабные улучшения в области модернизации и инновационного развития экономики.

4.4. Для повышения конкурентоспособности российской продукции на внешнем рынке необходимо активно использовать потенциал торговых представительств, совершенствовать систему предоставления экспортного кредитования, экспортного страхования и государственных гарантий. В первую очередь это касается экспорта продукции высокотехнологичных отраслей, атомного и энергетического машиностроения, а также военной техники.

5. Повышение качества человеческого капитала. Никакая модернизация не возможна без квалифицированных специалистов, талантливых ученых, без качественного образования и постоянного профессионального обучения. Необходимо стремиться к росту научного потенциала нашей страны, накоплению объектов интеллектуальной собственности, обеспечению в этих целях преемственности поколений в сфере научных исследований и технологических разработок, привлечения и закрепления в ней молодежи.

Серьезнейшее внимание должно быть уделено как образованию, так и улучшению здоровья граждан, формированию здорового образа жизни, созданию условий для повышения трудовой и творческой активности.

Таким образом, бюджетная политика непосредственно связана с государственным регулированием бюджетных ресурсов с целью повышения реального уровня жизни граждан.

Указанные задачи бюджетной политики решаются в результате реализации бюджетных реформ по следующим основным направлениям:

– создание эффективной системы управления государственными (муниципальными) финансами, включающей реструктуризацию и оптимизацию доходной и расходной частей бюджетов;

– проведение целенаправленной политики управления государственным долгом;

– совершенствование межбюджетных отношений на основе развития российского бюджетного федерализма;

– совершенствование бюджетного устройства, бюджетных процедур и управления бюджетным процессом.

Одним из важнейших документов, содержание которого необходимо учитывать в процессе бюджетного проектирования, являются «Основные направления налоговой политики» [31]. В настоящее время налоговая политика в нашей стране направлена, с одной стороны, на противодействие негативным эффектам экономического кризиса, а с другой - на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. Поэтому к основным задачам современной налоговой политики относятся следующие [72, с. 65]:

1. Снижение и структурное выравнивание налогового бремени.

2. Упрощение налоговой системы.

3. Создание условий для легализации прибылей предприятий.

4. Совершенствование налогового администрирования.

5. Налоговое стимулирование инновационной деятельности.

В ближайшие годы российской экономике необходимо преодолеть последствия мирового финансово-экономического кризиса и выйти на траекторию устойчивого роста. В этой связи главной целью денежно-кредитной политики в предстоящий трехлетний период является удержание инфляции в границах 5-7 % в год [32]. Обеспечение контроля над инфляцией и поддержание ее на стабильном уровне будет способствовать формированию низких инфляционных ожиданий, оживлению деловой активности.

К основным задачам денежно-кредитной политики на ближайшие годы относятся следующие [72, с. 66]:

1. Снижение инфляции до 5-6 % к 2012 году и до 4,5-5,5 % к 2013 году, что обеспечит уменьшение процентных ставок с учетом изменения внешних и внутренних факторов развития экономики.

2. Создание новых систем, основанных на расчетах в режиме реального времени; развитие безналичных расчетов.

3. Достижение реальной конвертируемости рубля.

4. Стабильность национальной валюты.

Кроме того, в план важнейших мероприятий Банка России на 2011 год входят мероприятия по совершенствованию банковской системы РФ, банковского надзора, финансовых рынков и платежной системы России.

Контрольные вопросы к главе 1

1. Каков предмет изучения науки о государственных финансах?

2. Назовите основные признаки экономической категории «финансы».

3. В чем заключается отличие финансовых ресурсов от денежных?

4. В чем заключается отличие финансов предприятий материальной сферы производства от финансов финансовых посредников?

5. Какие типы государственных, муниципальных учреждений вы знаете?

6. Охарактеризуйте функции министерства, агентства и службы.

7. Какие службы находятся в ведении Минфина РФ?

8. Каково основное назначение Счетной палаты РФ?

9. Объясните, в чем заключается суть регулирующей финансовой политики.

10. Назовите основные задачи бюджетной политики на современном этапе.

Глава 2. Место и роль бюджетной системы в финансовой системе страны

2.1 Становление и развитие бюджетной системы в России

финансы бюджетный федерализм сбалансированность

В гл. 1 были рассмотрены основы финансов и финансовой системы. Это базовые знания, необходимые для изучения и понимания сущности и роли бюджетной системы РФ как важнейшего звена подсистемы «Государственные и муниципальные финансы». Как нам уже известно, целевой фонд, образуемый в данном звене в результате распределения ВВП, называется бюджетом. В настоящее время роль бюджета в развитии экономики и социальной сферы страны существенно возрастает, а на бюджетную систему возлагаются ответственные задачи по регулированию темпов и пропорций экономического развития, финансированию приоритетных национальных проектов, различных целевых программ.

Бюджетная система и бюджет как важнейший финансовый документ страны претерпели длительную историческую эволюцию. Поэтому знакомство с современной бюджетной системой России следует начать с изучения истории ее становления. Рассмотрим основные этапы развития бюджетной системы нашей страны [76].

Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных ему земель. Дань имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия. С XIII века начинает складываться система посошного обложения (единица обложения - соха, двор, тягло).

В XV веке с образованием централизованного государства посошная подать стала собираться в пользу московского князя. Доходами казны на тот период были также таможенный, соляной, кабацкий и другие сборы. Кроме того, в XV веке в Русском государстве были введены местные налоги в виде денежных и натуральных сборов. Именно в этот период в России зарождается двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и местных сборов.

В 1551 году Иван IV провел земскую реформу, а Стоглавый собор утвердил Уставную земскую грамоту. В результате в стране было введено земское самоуправление. Вместо царских наместников на местах назначались земские старосты, осуществлявшие судебные функции и собиравшие налоги. Средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий поступали из великокняжеской казны, куда в свою очередь поступал налог «посошный окуп», заменивший взимаемые с населения наместничьи сборы.

В XVI веке сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы - чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI века винных откупов.

После проведения переписи населения в 1722 году подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать стала одним из главных источников доходов государственного бюджета - в 1796 году на ее долю приходилось около 34 % всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные (содержание органов волостного и сельского управления, дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.).

Первая роспись государственных доходов и расходов в России была составлена в 1722 году на 1723 год. С 1803 года эти росписи стали составляться ежегодно, но лишь с 1811 года начинается составление бюджетов России. Заслуга в разработке документа «План финансов» принадлежит государственному секретарю М.М. Сперанскому - он выступал за придание бюджету силы закона путем ежегодного утверждения, объединение всех доходов и расходов в рамках одного бюджета [71, с. 27].

Следует отметить, что вплоть до XIX века бюджет оставался частноправовым: в нем смешивались доходы государства и самого государя, а также расходы на государственные нужды и расходы царской семьи.

С созданием в 1802 году функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения. В результате образуется вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном - казначейства.

В 1864 году вышло Положение о губернских и уездных земских учреждениях, в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления - земства. Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения. Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов. Крупным источником земских бюджетов (до 25 % общих доходов) были пособия из государственного бюджета.

В соответствии с Манифестом 17 октября 1905 года, когда было объявлено, что «никакой закон не может воспринять силу без одобрения Государственной думы», бюджет впервые принимает публично-правовой характер. Бюджетное право становится более определенным после утверждения 8 марта 1906 года Правил о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, а равно о производстве из казны расходов, росписью не предусмотренных [71, с. 29].

В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 года вследствие развала органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, нажившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы». До ноября 1918 года в 57 губерниях в виде контрибуций было собрано в бюджет 816,5 млн руб.

В ситуации тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем, чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР. Эти принципы были зафиксированы в июле 1918 года в первой Конституции РСФСР.

Конституция 1918 года провозгласила федеративное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы Российской Федерации, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

С образованием в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик и выходом в 1924 году Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Образуется государственный бюджет СССР, в который вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР, был создан союзный бюджет, на который было возложено финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного и культурного строительства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т.е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия республиканского, областного, городского подчинения - в соответствующие бюджеты. В свою очередь, из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930-1932 годов. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи - налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 года. Усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты. Такая схема бюджетной системы существовала вплоть до 1991 года.

В начале 1990-х годов Россия переходит к рыночной экономике. Реформирование бюджетной системы началось в условиях неэффективного производства, дефицитности бюджета, больших внешних долгов, значительного сокращения доходов бюджета, нарушения межбюджетных отношений, отсутствия соответствующего законодательства.

Таким образом, переход России к рынку сопровождался глубоким кризисом всех сфер экономики. К концу 1991 года государство практически утратило контроль над финансово-кредитной системой, резко возрос дефицит бюджета и государственный долг, прогрессировала инфляция. Формирование налоговой системы, рост налогообложения и усложнение законодательной базы обусловили необходимость создания в марте 1991 года Государственной налоговой службы РСФСР.

К 1992 году начала давать серьезные сбои система зачисления налогов на счета Минфина. Несвоевременность зачисления была характерна для многих банков, включая Центральный Банк РФ. Последний потерял контроль над финансами бюджетных учреждений, переводивших свои счета в коммерческие банки. Закрепление принципа самостоятельности региональных бюджетов освободило соответствующие финансовые органы от обязанности контролировать процесс зачисления доходов в федеральный бюджет, а также правильность и целевой характер использования федеральных расходов на территориях субъектов РФ. В декабре 1992 года была создана принципиально новая система контроля за движением бюджетных средств в лице органов федерального казначейства. К 2001 году уже 100 % федеральных средств, выделяемых субъектам РФ, проходили через счета органов федерального казначейства, что обеспечивало полный контроль за их целевым использованием.

Следует отметить, что до 1995 года региональные финансовые отделы входили в структуру Минфина, а финансовые отделы муниципальных образований - в структуру региональных финансовых отделов. Таким образом, региональные финансы были частью федеральных, а местные - частью областных. С началом в 1995 году реформы местного самоуправления финансовые органы городов и районов стали выходить из состава региональных финансовых управлений (этот процесс продолжался более двух лет и в 1997 году полностью завершился).

В целом, в период с 1991 года по 1997 год произошел высокий спад промышленного и сельскохозяйственного производства (более чем в два раза), значительный рост инфляции (по данным Госкомстата РФ по статистике, инфляция на потребительском рынке России составила в 1993 году 840 %, в 1994 году - 215 %, в 1995 году - 131 %; в 1996 году - 21,8 %; в 1997 году - 11 %; в 1998 году - 84,4 %; в 1999 году - 36,5 % [71, с. 41]), снижение реальных доходов населения, сокращение объема ВВП (почти в два раза), снижение рентабельности продукции в национальном хозяйстве. График годового изменения реального ВВП России за 1991-2009 годы [93] представлен на рис. 4.



Рис. 4. График годового изменения реального ВВП России 1991-2009 годов

(желтая линия - прогноз)

Именно в эти годы (до 1994 года) впервые в истории финансовых органов Пермский областной бюджет утверждался не на год, а поквартально. К концу 90-х годов долги большинства региональных и местных бюджетов превысили все пределы, дефицит рос и приобретал хронический характер, значительная часть операций совершалась в неденежной форме (путем зачетов и векселей).

Предприятия проводили с бюджетом зачеты по налогам через выпуск продукции, а также через сельскохозяйственную продукцию, которую поставляли в социальные учреждения. Цепочка из долгов предприятий друг другу могла представлять собой шестиступенчатые взаимозачеты, когда все друг другу перезачитывали, и на каждом этапе накручивалась цена. Бюджет покупал сахар, чай, другие продукты питания, технику, моющие средства, компьютеры [61]. Самый массовый характер зачеты приобрели в 1996 и 1997 годах. Все это, конечно же, приводило к непрозрачности системы и огромному росту затрат бюджета, так как цена зачетных денег была несопоставима с их реальной стоимостью.

К концу 1996 года накопилась огромная переходящая задолженность по оплате труда как у органов власти (задолженность бюджета), так и у предприятий (задолженность хозяйствующих субъектов). Одновременно произошло существенное снижение доходов бюджета за счет резкого снижения поступлений по налогу на прибыль, поступлений от налогов на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, сокращения неналоговых поступлений.

Оживление экономики в 1997 году в значительной степени было обеспечено притоком иностранных портфельных инвестиций, поступление которых резко сократилось в 1998 году из-за мирового фондового кризиса. К середине 1998 году объем государственных краткосрочных облигаций составил свыше 300 млрд руб. при денежной массе около 370 млрд руб. Отчаянные усилия правительства помогли избежать дефолта по внешним долгам и договориться с Лондонским клубом кредиторов о реструктуризации российских долгов. Финансовый кризис августа 1998 года и девальвация рубля вызвали отток иностранного капитала из России и привели к существенному росту нагрузки на бюджет и экономику в целом по обслуживанию внешних обязательств.

1999 год стал новым этапом в развитии страны: впервые за девять лет был выполнен годовой бюджет, а дополнительные доходы федерального бюджета превысили 120 млрд руб. [71, с. 42].

Так закончился большой этап структурной перестройки финансовой системы страны. Бюджетная система была разделена на три уровня: федеральный, региональный и местный. Однако это деление не сопровождалось четким распределением доходных и расходных полномочий, что, впрочем, в те годы было невозможно сделать из-за глубокого системного кризиса, в котором находились региональные и местные бюджеты.

Характерной особенностью бюджетной политики в 2003 году является масштабное развертывание новой реформы местного самоуправления [8], а в 2004 году и в начале 2005 года реализуется реформа федеративных отношений [23].

2.2 Роль бюджета в социально-экономическом развитии страны

Возникновение и развитие бюджета связано с зарождением государства и формированием его финансовой системы. На современном этапе развития бюджетная система является важнейшим звеном финансовой системы и отражает основные качественные признаки своей первоосновы - финансов.

Сущностная сторона финансов характеризуется тем, что это система экономических отношений, возникающих в процессе распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта в связи с формированием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств и накоплений, использованием их на расширенное воспроизводство в целях удовлетворения социальных и других потребностей общества. Объективный характер бюджетных отношений определяется необходимостью концентрации в руках государства определенной доли ВВП для расширенного воспроизводства на нужды всего общества.

Основной признак финансов - наличие денежных отношений, выступающих материальной основой существования и функционирования финансовых отношений. Напомним, наличие денег является лишь достаточным условием функционирования финансов, причина же их появления - потребность органов власти в финансовых ресурсах, необходимых для выполнения государством возложенных на него экономических, политических, социальных и других задач.

Таким образом, именно бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенных слоев населения. Бюджет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране.

Несмотря на длительный период существования понятия «бюджет», его толкование до настоящего времени носит дискуссионный характер. В специальной и учебной российской литературе бюджет традиционно рассматривается как сложная экономико-правовая категория.

Как экономическая категория бюджет выражает определенные экономические отношения органов государственной власти и органов местного самоуправления с юридическими и физическими лицами, связанные с перераспределением ВВП в связи с необходимостью удовлетворения социально-экономических и властно-политических функций государства и его граждан. Таким образом, данные отношения имеют две взаимосвязанные составляющие: отношения по поводу образования бюджетного фонда (поступление доходов) и по поводу его использования (расходы бюджетов). Следует отметить, что в рамках экономических отношений система денежных отношений является применительно к финансовым отношениям более общей системой, а последняя - более общей применительно к бюджетным отношениям.

Как правовая (юридическая) категория бюджет является основным финансовым планом (смета доходов и расходов государства (муниципального образования), принимаемым законодательным (представительным) органом власти в рамках строгой регламентации.

Следует отметить, что родоначальником законодательного закрепления финансового плана поступающих и использующихся на нужды всего общества денежных средств в форме бюджета является Англия, где после революции 1686-1689 годов парламент лишил короля права самостоятельно устанавливать налоги. Напомним, что в России первая роспись государственных доходов и расходов была принята на 1723 год, с 1802 года эти росписи стали носить постоянный характер, а с 1811 года приняли формат бюджета России.

Сложность трактовки понятия «бюджет» обусловлена прежде всего тем, что данный термин употребляется для обозначения различных по своей природе явлений [72, с. 86]. Одно из них выражает совокупность особой сферы финансовых отношений (бюджет как экономическая категория), другое связано с законодательным оформлением соответствующего финансового документа (бюджет как правовая категория). Кроме того, практическая реализация бюджетных правоотношений находит свое отражение в трактовке бюджета, закрепленной Бюджетным кодексом РФ (ст. 6), где под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Основные подходы к определению бюджета можно проиллюстрировать схемой (рис. 5), где один термин соответствует трем понятиям.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 5. Значения термина «бюджет»

Сущность и значение любой экономической категории, в том числе бюджета, проявляется в ее функциях. Пока в экономической науке нет единой устоявшейся точки зрения на функциональную классификацию бюджета. На наш взгляд, наиболее полно отражает внутреннее свойство бюджета, его признаки и черты, а также показывает, каким образом реализуется его общественное назначение, следующая классификация функций бюджета [71, с. 21]:

1. Макроэкономическая (распределительная и перераспределительная) функция. Содержание макроэкономического регулирования в широком смысле заключается в возможности воздействия государства на воспроизводственный процесс, отраслевые и территориальные пропорции развития экономики, определяемые необходимостью использования финансовых ресурсов для выполнения государством своих прямых управленческих, оборонных, внешнеполитических и социальных задач, т.е. оказанию тех государственных услуг, которые на него возложены обществом. Государство в этом аспекте выступает как выразитель общественных целей, интересов и потребностей. Данное макроэкономического регулирование осуществляется на основе распределения - процессе формирования и использования денежных доходов. Объектом первичного распределения является ВВП. ВВП формируется в сфере финансов предприятий, а впоследствии распределяется и перераспределяется государством через бюджет и его инструменты (налоги) с целью социально-экономического развития общества.

В ходе распределения стоимости произведенных товаров (ВВП) происходит формирование денежных доходов у экономических субъектов (прибыль, заработная плата, доходы от собственности и т.д.). Распределение указанных доходов происходит с помощью бюджетных инструментов (налогов и сборов). В результате формируются государственные финансовые ресурсы в виде бюджетного фонда, представляющего собой часть стоимости ВВП, концентрируемой в руках соответствующего органа исполнительной власти (местного самоуправления) для выполнения функций, отнесенных к его компетенции, в интересах всего общества.

Перераспределение происходит между производительными и непроизводительными сферами народного хозяйства, в результате чего суммы налоговых отчислений хозяйствующих субъектов перераспределяются государством в интересах общества. Следует отметить, что пропорции распределения и перераспределения ВВП устанавливаются государственными органами власти в зависимости от реального состояния экономики страны с целью реализации социально-экономической политики, проводимой государством. В общем плане к таким целям можно отнести:

– содействие развитию приоритетных отраслей экономики;

– поддержку убыточных и низкорентабельных секторов экономики, имеющих высокую социальную значимость;

– выравнивание социально-экономического развития отдельных регионов страны;

– поддержку отдельных групп населения.

Проводя определенную политику доходов и расходов, правительства добиваются устойчивого развития всех секторов экономики, социальной сферы, сглаживая «провалы рынка», неравенство в распределении доходов населения и отдельных территорий. Так, часть доходов более прибыльных отраслей (сырьевые отрасли) направляется в отрасли с низкой рентабельностью (сельское хозяйство).

Любая созданная производительным трудом стоимость объективно должна обеспечивать решение воспроизводственных задач: способствовать и экономическому росту, и решению производственных задач, и обеспечивать функционирование государственных институтов, и гарантировать конституционные права и свободы граждан. Бюджетные доходы, сокращая долю денежных средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, сдерживают экономическую активность определенных отраслей. И наоборот, бюджетное финансирование предоставляет дополнительные возможности для развития приоритетных отраслей в соответствии с потребностями общества. Таким образом, бюджетные отношения могут либо тормозить процесс производства, либо способствовать ему, т.е. быть фактором экономического роста.

Осуществляя смешанное государственно-частное финансирование крупных проектов, государство инициирует инвестирование частного капитала в приоритетные отрасли экономики, депрессивные регионы, проводит антиинфляционные мероприятия и обеспечивает эффективное использование ограниченных бюджетных ресурсов.

Таким образом, перераспределение бюджетных средств позволяет:

1) создавать фонды денежных средств на уровне органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) осуществлять внутриотраслевое, межотраслевое, межтерриториальное перераспределение национального дохода;

Именно с помощью бюджетных отношений происходит межотраслевое и межтерриториальное перераспределение финансовых и денежных ресурсов, что обеспечивает сбалансированность и пропорциональность развития экономики и высокие темпы экономического роста.

Объем бюджетного фонда в сопоставлении с ВВП характеризует степень централизации финансовых ресурсов государством для решения социально-экономических и политических задач. Рост доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, отражает усиление регулирующего воздействия государства на экономику. Наоборот, снижение этой доли является индикатором более либеральной экономической политики.

Мировая статистика отчетливо свидетельствует о возрастании роли государственных финансов и бюджета в экономике развитых стран как составной части воспроизводственного процесса на интенсивной основе. Социальные бюджеты в большинстве промышленно развитых стран служат основой повышения качества жизни населения и являются эффективными механизмами перераспределения произведенного национального продукта. Так, в промышленно развитых странах (Германия, Италия и Франция) через бюджет «проходит» до 50 и более процентов ВВП. Основные бюджетные характеристики России за 2004-2010 годы представлены в табл. 2 [86].

Таблица 2

Основные бюджетные характеристики России за 2004-2010 гг., млрд руб.

Год	Объем ВВП	Консолидированный бюджет РФ
		Доходы	% ВВП	Расходы	% ВВП	Дефицит/ профицит (-/+)
2004	17 048,1	5 429,9	31,9	4 669,7	27,4	760,2
2005	21 625,4	8 579,6	39,7	6 820,6	31,6	1 759,0
2006	26 879,8	10 625,8	39,5	8 375,2	31,1	2 250,6
2007	32 987,4	13 368,3	40,5	11 378,6	34,5	1 989,7
2008	41 428,6	16 169,1	39,0	14 157,0	34,2	2 012,1
2009	39 100,7	13 599,7	34,8	16 048,3	41,0	-2448, 6
2010 (план)	44 957,0	16 031,9	35,7	17 616,7	39,2	-1584,7

Таблица показывает, что в России в 2004-2010 годах через консолидированный бюджет перераспределялось более одной трети ВВП. Кроме того, наблюдается возрастание роли государственных финансов и бюджета в воспроизводственном процессе.

Подробное рассмотрение макроэкономической функции бюджета позволило определить, что она характеризует способность бюджета к целенаправленному воздействию на воспроизводственные процессы: ускорение научно-технического прогресса, обновление основного капитала, формирование наукоемкой конкурентной продукции, поддержание соответствующего уровня благосостояния граждан, - обеспечивающие, в конечном счете, высокие темпы социально-экономического роста страны.

Таким образом, бюджет действительно является основой финансовой базы государственного регулирования рыночной экономики.

2. Контрольная функция. Контрольная функция бюджета позволяет отслеживать движение денежных и финансовых потоков в части поступления доходов в бюджеты всех уровней, создает общественные условия для проведения государственного контроля за своевременным и эффективным выполнением всех расходных обязательств.

Контроль как элемент управления играет существенную роль в обеспечении функционирования государства. Процесс распределения и перераспределения ВВП постоянно контролируется органами государственной власти, чтобы пропорции распределения соответствовали интересам всего общества. В широком смысле финансовый контроль - это контроль законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов государства, предприятий, учреждений, населения. Объектом финансового контроля являются денежные отношения при распределении, перераспределении, формировании финансовых ресурсов и их дальнейшем использовании.

Бюджетный контроль в системе управления государственными финансами призван способствовать нормальному ходу воспроизводственного процесса, минимизировать отрицательные отклонения от заданных параметров развития экономики. Непосредственным предметом контроля являются бюджетные показатели на всех этапах бюджетного процесса. Таким образом, бюджетный контроль - это форма реализации контрольной функции бюджета.

Отметим основные формы бюджетного контроля:

· Предварительный контроль осуществляется на стадии составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов различных уровней, бюджетов внебюджетных фондов, смет доходов и расходов бюджетных учреждений, целевых программ и т.д. Он носит предупредительный характер, способствует предотвращению неэффективного расходования бюджетных средств, выявлению роста доходов, позволяет выбрать наиболее экономичные решения при планировании бюджетных ассигнований.

· Текущий контроль реализуется при исполнении бюджетов различных уровней, бюджетов внебюджетных фондов, смет доходов и расходов бюджетных учреждений с целью предупреждения и выявления нарушений бюджетной дисциплины.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ под нарушением бюджетного законодательства РФ понимается неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы РФ, которое влечет за собой применение к нарушителю мер принуждения, среди которых могут быть:

– предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса,

– блокировка расходов,

– изъятие бюджетных средств,

– приостановление операций по счетам в кредитных организациях,

– наложение штрафа,

– начисление пени и иные меры.

· Последующий контроль реализуется после завершения отчетного периода и финансового года. Предназначен для оценки количественного выполнения намеченных показателей по каждому виду доходов и расходов, налоговым и неналоговым поступлениям в бюджеты различных уровней, расходованию бюджетных средств, исполнению расходов внебюджетных фондов и смет бюджетных учреждений. Данный контроль позволяет выявить недостатки предварительного и текущего контроля.

Отличительной особенностью контрольной функции бюджета является то, что среди огромного количества денежных отношений, выраженных в финансовой форме, нет ни одного, которое не было бы связано с контролем формирования и использования денежных фондов; в то же время нет ни одного финансового отношения, которому была бы присуща только функция контроля. Таким образом, самостоятельно, вне органической связи с макроэкономической функцией бюджета, контрольная функция не существует.

3. Информационная функция. Бюджет несет огромную информационную нагрузку, является своеобразным индикатором текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной частей позволяет судить о приоритетах государственной политики, формирующих в обществе определенные ожидания и учитываемых субъектами экономических отношений при планировании своей хозяйственной деятельности. Кроме основных параметров бюджета (доходы, расходы), значимым информационным сигналом для принятия экономическими агентами различных финансовых решений являются прогнозные значения инфляции, ВВП, принятые к бюджетному финансированию программы всех уровней, объем предоставляемых гарантий и т.д., в значительной степени определяющие деловую активность и социальное поведение граждан.

Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики.

2.3 Основы современного бюджетного устройства России

Основы бюджетного устройства России были заложены первой Конституцией РСФСР в 1918 году. Современное бюджетное устройство в Российской Федерации представляет собой организацию бюджетной системы на основе единой бюджетной классификации в соответствии с принципами построения, регламентированными Бюджетным кодексом РФ. Таким образом, для понимания сущности бюджетного устройства РФ необходимо последовательно рассмотреть:

1. Структуру бюджетной системы РФ.

2. Бюджетную классификацию РФ.

3. Принципы построения бюджетной системы РФ.

Структура бюджетной системы РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 6) бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Раскроем понятия «экономические отношения» и «государственное устройство Российской Федерации».

Так, под экономическими отношениями в данном случае понимаются отношения, возникающие между государством, гражданами и организациями в процессе формирования бюджетного фонда (поступление доходов в бюджеты бюджетной системы РФ) и его дальнейшего распределения и использования для удовлетворения различных потребностей (расходование бюджетных средств).

В свою очередь, форма государственного устройства - это элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обусловливающий определенные взаимоотношения всего государства с органами его составных частей. Различают две основные формы государственного устройства:

– унитарное государство (лат. unus - один) - единое государство, не разделенное на более мелкие государственные образования;

– федерация (лат. союз, объединение) - сложное государство, состоящее из государственный образований, обладающих в той или иной мере государственным суверенитетом.

Следует отметить, что в настоящее время большинство стран мира имеют унитарное государственное устройство, основанное на двухуровневой бюджетной системе (168 государств с унитарным устройством, 26 - с федеративным [93]). Это объясняется тем, что федеративное устройство, как правило, имеет место в больших по площади странах, что само по себе значительно усложняет общее управление развитием (например: Аргентина, Австралия, Канада, США, Германия и др.). Вместе с тем прямой зависимости между размерами территории страны и ее федеративным устройством нет - в мире есть и крупные унитарные государства (Китай, Япония, Великобритания), и мелкие федеративные (Федеративные штаты Микронезии, Федерация Боснии и Герцеговины).

Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам, напротив, присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Основные отличия федеративных и унитарных бюджетных систем приведены ниже.

Унитарные бюджетные системы	Федеративные бюджетные системы
Включают два уровня бюджетной системы - центральный бюджет и местные бюджеты	Включают три уровня: центральный (федеральный) бюджет, бюджеты регионов (субъектов Федерации), местные бюджеты
Бюджеты нижних по отношению к центральному бюджету уровней зависят от центрального правительства, которое несет ответственность по их задолженности, а также устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований	Бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим их. Кроме того, бюджеты нижних по отношению к центральному бюджету уровней обладают самостоятельностью в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов
Характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны	Основные элементы налогообложения, организация бюджетного процесса и другие параметры бюджетной системы могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства
Характерна высокая (более 50 %) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящих уровней	Основной объем доходных поступлений в бюджеты нижестоящих по отношению к центральному бюджету уровней составляют собственные средства

Российская Федерация - это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа [1]. Так, в состав Российской Федерации входит 83 равноправных субъекта (21 республика, 9 краев, 1 автономная область, 46 областей, 2 города федерального значения, 4 автономных округа). Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации определяются общим конституционным положением: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 Конституции РФ). Из этого положения (а также из бюджетных полномочий Российской Федерации, установленных Бюджетным кодексом РФ) следует, что субъекты Российской Федерации имеют право самостоятельно формировать и исполнять свои бюджеты, создавать свою бюджетную систему, определять свой бюджетный процесс, иметь свое бюджетное и налоговое законодательство.

В Конституции (ст. 5) указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов.

Практически российская бюджетная система состоит из трех уровней (центральный бюджет, региональные бюджеты и местные) - в отличие от бюджетной системы унитарных государств, имеющих два уровня (центральный бюджет и местные бюджеты). Структура бюджетной системы РФ закреплена законодательно Бюджетным кодексом РФ (ст. 10), в соответствии с которым к бюджетам бюджетной системы России относятся:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

– бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

– местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

В России ежегодно утверждается федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (в форме федеральных законов), бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (в форме законов субъектов РФ), местные бюджеты (в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований).

С правовой точки зрения федеральный бюджет является формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательства РФ; бюджеты субъектов - для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта; местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) - для исполнения расходных обязательства соответствующего муниципального образования.

Кроме перечисленных выше бюджетов (федеральный, региональные, местные), в структуру бюджетной системы РФ входят бюджеты государственных внебюджетных фондов, роль и назначение которых будут рассмотрены в подразд. 2.5.

Как бюджетное устройство страны базируется на государственном устройстве, так и бюджеты соответствующих иерархических уровней утверждаются и исполняются определенными уполномоченными органами власти. В России существует три ветви власти: судебная, исполнительная, законодательная. В табл. 3 представлены органы исполнительной и законодательной (представительной) власти основных уровней экономической системы.

Таблица 3

Органы власти, регулирующие бюджетные правоотношения

Уровень власти	Ветвь власти
	Законодательная (представительная) власть	Исполнительная власть
Российская Федерация	Федеральное собрание (Парламент РФ), состоящее из Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ	Правительство РФ (включает агентства, министерства, службы)
Субъект РФ (Пермский край)	Законодательное собрание Пермского края	Правительство Пермского края (включает министерства, агентства, инспекции)
Муниципальное образование: - 1-го уровня - городской округ (г. Пермь), муниципальный район (Кунгурский муниципальный район)	Пермская городская Дума Земское собрание Кунгурского муниципального района	Администрация г. Перми Администрация Кунгурского муниципального района
- 2-го уровня - городское поселение (Чайковское городское поселение), сельское поселение (Шадейское сельское поселение)	Чайковская городская дума Совет депутатов	Администрация Чайковского городского поселения Администрация Шадейского сельского поселения

Важную роль в бюджетной системе играет местное самоуправление. Напомним, что в соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Они самостоятельны в решении вопросов местного значения (охрана порядка, благоустройство территории, организация досуга населения и пр.), осуществлении бюджетного процесса, управлении муниципальной собственностью. Заметим, что основоположник теории муниципального хозяйства в России, профессор Л. Велихов определял местный бюджет как «составленное органами городского самоуправления и утвержденное в законодательном порядке общее предположительное исчисление в принятой денежной единице предстоящих муниципальных расходов и ожидаемых для их покрытия доходов с общим подведением баланса» [5].

Важнейшей задачей местного бюджета является финансовое обеспечение решения вопросов местного значения. Именно из средств местных бюджетов осуществляется финансирование учреждений народного образования (школ, детских садов), здравоохранения (поликлиники, больницы), культуры (клубы, музеи, театры).

После вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» система местного самоуправления в сельской местности кардинальным образом изменилась: указанный закон ввел двухуровневую территориальную организацию местного самоуправления. Поэтому на современном этапе развития в России предусмотрено разделение местных бюджетов на два уровня: бюджеты городских округов и муниципальных районов (1-й уровень) бюджеты сельских и городских поселений (2-й уровень). Вследствие этого вместо 12 тысяч муниципальных образований, существовавших в России до начала реформы местного самоуправления, в процессе реализации реформы было создано 24 151 муниципальное образование (по данным на 1 января 2008 года). Из них 19 861 муниципальное образование - сельские поселения, 1734 - городские поселения. Все они объединены в 1799 муниципальных районов. Статус городского округа получило 521 муниципальное образование [50]. Все это предопределяет достаточно сложную систему взаимоотношений.

...