По своему материально-вещественному воплощению бюджетные расходы представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Основные направления расходования средств закреплены Бюджетным кодексом РФ в виде единых для всех бюджетов бюджетной системы разделов классификации расходов:

Разделы классификации расходов	Наименование разделов
01	Общегосударственные вопросы
02	Национальная оборона
03	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
04	Национальная экономика
05	Жилищно-коммунальное хозяйство
06	Охрана окружающей среды
07	Образование
08	Культура, кинематография
09	Здравоохранение
10	Социальная политика
11	Физическая культура и спорт
12	Средства массовой информации
13	Обслуживание государственного и муниципального долга
14	Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований

5.2 Структура расходов бюджетов бюджетной системы РФ

В данном подразделе охарактеризованы разделы расходов бюджетов и рассмотрена структура расходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.

1. Общегосударственные вопросы. Общегосударственные вопросы представляют собой совокупность функций, отражающих различные аспекты деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Полный перечень данных функций представляет собой совокупность подразделов раздела 01 «Общегосударственные вопросы» (прил. 5) и финансируется из бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ:

– функционирование Президента Российской Федерации;

– функционирование высшего должностного лица субъекта РФ и муниципального образования;

– функционирование законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований;

– функционирование Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций;

– судебная система;

– обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора и прочие вопросы в данной сфере.

В федеральном бюджете 2011 года доля бюджетных ассигнований по разделу «Общегосударственные вопросы» составляет около 8 % в общем объеме расходов. Основной удельный вес расходов по данному разделу приходится на подраздел «Судебная система» (15 %) и «Обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора и т.д.» (27 %). Отметим, что часть расходов на данные подразделы финансируется в рамках Федеральных целевых программ «Развитие судебной системы России» на 2007-2012 годы», «Государственная граница Российской Федерации (2003-2011 годы)».

2. Национальная оборона. Расходы по данному разделу предусматривают направление бюджетных средств на оборону государства и распределяются по следующим подразделам:

– Вооруженные Силы Российской Федерации,

– мобилизационная и вневойсковая подготовка,

– подготовка и участие в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности,

– прикладные научные исследования в области национальной обороны и прочие вопросы в данной сфере.

В федеральном бюджете 2011 года доля бюджетных ассигнований по разделу «Национальная оборона» составляет около 8,5 % в общем объеме расходов. Отметим, что часть расходов по данным подразделам финансируется в рамках федеральных целевых программ «Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2007-2010 годы)», «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009-2013 годы)» и т.д.

3. Национальная безопасность и правоохранительная деятельность. Правоохранительные органы и органы обеспечения безопасности государства - это система органов государственной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность и интересы государства от противоправных посягательств. Расходы по данному разделу предусматривают направление бюджетных средств на оборону государства и распределяются по следующим подразделам:

– органы прокуратуры,

– органы внутренних дел,

– внутренние войска,

– органы юстиции,

– система исполнения наказаний,

– органы безопасности,

– органы пограничной службы,

– органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и прочие вопросы в данной сфере.

В федеральном бюджете 2011 года доля бюджетных ассигнований по разделу «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» составляет около 8,8 % в общем объеме расходов. Значительный уровень расходов по распорядителям бюджетных средств в области правоохранительной деятельности, обеспечении безопасности государства объясняется необходимостью укрепления законности и правопорядка в стране, усилению борьбы с терроризмом.

4. Национальная экономика. В данном направлении расходов бюджета присутствует целый ряд различных отраслей экономики, таких как:

– топливно-энергетический комплекс,

– исследование и использование космического пространства,

– воспроизводство минерально-сырьевой базы,

– сельское хозяйство и рыболовство,

– водное хозяйство,

– лесное хозяйство,

– транспорт,

– дорожное хозяйство (дорожные фонды),

– связь и информатика и прочие вопросы в данной сфере.

Расходы на национальную экономику в общем объеме бюджетных ассигнований имеют достаточно высокий удельный вес - запланированные расходы по разделу «Национальная экономика» составляют в федеральном бюджете порядка 3,5 % ВВП.

5. Жилищно-коммунальное хозяйство. Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из «болевых точек» экономики страны: итоги реформирования в данной сфере за последние десятилетия оказались неудовлетворительными - три четверти существующего жилищного фонда городов России составляют самые энергозатратные в мире дома, а фактическое водопотребление в 2-3 раза превышает нормативы самых благополучных стран в мира [71, с. 267]. Кроме того, актуальной остается проблема недоступности приобретения жилья для большинства россиян. Так, в 2009 году приобрести жилье могли позволить себе лишь 12 % российских семей [73]. Конкретные расходы на содержание и обеспечение деятельности жилищно-коммунальной отрасли распределяются по следующим подразделам:

1) жилищное хозяйство, включающее в себя расходы на мероприятия по капитальному ремонту многоквартирных домов и по переселению граждан из аварийного жилого фонда, сносу и реконструкции аварийных домов, по установке коллективных (общедомовых) приборов учета коммунальных ресурсов в многоквартирных домах и т.д.;

2) коммунальное хозяйство, включающее в себя расходы на строительство газопроводов и газификацию жилых домов, мероприятия по повышению энергетической эффективности, строительству водопроводных сетей, реконструкции системы очистки сточных вод, реконструкции системы водоснабжения, строительству и реконструкции системы канализации и т.д.;

3) благоустройство, включающее расходы на мероприятия по уличному освещению, строительству и модернизации автомобильных дорог общего пользования, обустройству подходов к объектам социальной сферы, обустройству остановочных павильонов, благоустройству мест массового отдыха, организации содержания мест захоронения и т.д.

Следует отметить, что большая часть мероприятий в данной сфере ложится на плечи муниципальных образований. Так, в бюджете г. Перми расходы на жилищно-коммунальное хозяйство составляют 23,6 % от общего объема запланированных расходов в 2011 году.

Часть расходов на вышеизложенные подразделы финансируется в рамках Федеральной целевой программы «Жилище», принятой в рамках национального проекта «Жилье» и нацеленной на комплексное решение проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающее доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем. Общий объем финансирования программы в 2011-2015 годах составит 620,69 млрд руб., в том числе за счет средств федерального бюджета - 291,15 млрд руб.; за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - 109,96 млрд руб., за счет средств внебюджетных источников - 219,58 млрд руб., в том числе за счет средств инвесторов - 0,39 млрд руб., молодых семей - 219,19 млрд руб.

Структура расходов федерального бюджета на 2011-2015 годы по Федеральной целевой программе «Жилище» представлена в табл. 8.

Таблица 8

Структура расходов федерального бюджета на 2011-2015 годы по Федеральной целевой программе «Жилище»

№ п/п	Мероприятия	Объем финансирования, млн руб.
1	Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей»	28 181,42
2	Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры»	15 615,51
3	Подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством»	175 203,85
4	Подпрограмма «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации»	21 066,75
5	Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан	50 524,46
6	Научно-исследовательские работы	99,3
7	Расходы на управление реализацией программы	457,5
	Всего	291 148,79

В соответствии с планами Правительства РФ [73] к 2015 году на каждого россиянина должно приходиться 24,2 м2 жилья против 22,4 в 2009 году. А средняя стоимость квартиры площадью 54 м2 должна равняться среднему годовому доходу семьи из трех человек за четыре года (в 2009 году этот же показатель равнялся 4,8 года).

6. Охрана окружающей среды. Расходы по данному разделу являются сравнительно незначительными во всех бюджетах бюджетной системы: удельный вес расходов на охрану окружающей среды не превышает 1 % в общем объеме расходов по всем бюджетам. Конкретные расходы на охрану окружающей среды распределяются по следующим подразделам:

– экологический контроль,

– сбор, удаление отходов и очистка сточных вод,

– природоохранные мероприятия и прочие вопросы в данной сфере.

7. Образование. Развитие всех отраслей экономики напрямую связано с уровнем образованности общества. Это обстоятельство наряду с участием российской высшей школы в европейском пространстве высшего образования, предлагаемом Болонским процессом, в ближайшем будущем потребует внесения в сложившуюся систему высшего образования значительных перемен. Расходы бюджетов на образование распределяются по следующим подразделам:

– дошкольное образование,

– общее образование,

– начальное профессиональное образование,

– среднее профессиональное образование,

– профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации,

– высшее и послевузовское профессиональное образование,

– молодежная политика, оздоровление детей и прочие вопросы в данной сфере.

Расходы по данным подразделам распределены между бюджетами бюджетной системы РФ: так, например, профессиональное образование финансируется преимущественно из федерального бюджета, а дошкольное и общее образование - из местных бюджетов (частично за счет субвенций из бюджетов субъектов РФ на реализацию основных общеобразовательных программ). Следует также отметить, что раздел «Образование» занимает наибольший удельный вес в местных бюджетах - так, в бюджете г. Перми расходы на образование составляют 33,3 % от общего объема запланированных расходов в 2011 году.

Кроме того, часть расходов в сфере образования финансируется за счет средств Федеральной целевой программы «Развитие образования на 2011-2015 годы», принятой в рамках национального проекта «Образование». Общий объем финансирования по программе составляет 54,2 млрд руб. (средства федерального бюджета). Основными задачами реализации программы являются модернизация общего и дошкольного образования как института социального развития; приведение содержания и структуры профессионального образования в соответствие потребностям рынка труда; развитие системы оценки качества образования и востребованности образовательных услуг.

8. Культура, кинематография. Отрасль хозяйства «культура» представляет собой совокупность предприятий, учреждений и организаций, решающих специфические задачи по созданию условий для организации досуга населения, развитию и самореализации личности, сохранению национальной культуры, патриотическому воспитанию молодежи [54]. Несмотря на важность и бесспорную необходимость осуществления мероприятий по данному разделу, объем расходов всех бюджетов здесь остается незначительным. Расходы на культуру и кинематографию распределяются по следующим подразделам:

1. Культура. Здесь планируются расходы на финансирование дворцов и домов культуры, библиотек, театров, цирков, музеев; строительство и реконструкцию памятников истории и культуры; популяризацию объектов культурного наследия и пр.

2. Кинематография и прочие вопросы в данной сфере.

Следует отметить, что часть расходов на вышеизложенные подразделы финансируется в рамках Федеральной целевой программы «Культура России (2006-2011 годы)», основными целями которой является сохранение культурного наследия РФ, формирование единого культурного пространства, укрепление мировых культурных связей, обеспечение адаптации сферы культуры к рыночным условиям.

9. Здравоохранение. Предоставление каждому человеку доступности медико-социальной помощи и социальной защищенности в случае утраты здоровья является одним из важнейших конституционных прав граждан России. Основной перечень заболеваний и видов медицинской помощи, гарантированных населению бесплатно за счет средств бюджета и обязательного медицинского страхования (см. подразд. 2.5), следующий [71, с. 302]:

– скорая медицинская помощь при состояниях, угрожающих жизни или здоровью гражданина, травмах, отравлениях и пр.;

– амбулаторно-поликлиническая помощь, включая мероприятия по проведению, диагностике и лечению заболеваний в поликлинике, на дому и в дневных стационарах;

– стационарная помощь при острых заболеваниях, требующих интенсивной терапии, круглосуточного медицинского наблюдения и изоляции по эпидемиологическим показаниям, при родах и новорожденным.

Расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ учитываются по разделу 09 «Здравоохранение» в рамках следующих подразделов:

– стационарная медицинская помощь,

– амбулаторная помощь,

– скорая медицинская помощь,

– санаторно-оздоровительная помощь,

– заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов,

– санитарно-эпидемиологическое благополучие и прочие вопросы в данной сфере.

Расходы по данным подразделам распределены между бюджетами бюджетной системы РФ: за счет федерального бюджета предоставляется высокотехнологичная медицинская помощь (оказывается в федеральных специализированных центрах), обеспечивается государственный санитарно-эпидемиологический надзор и пр. В бюджетах субъектов РФ значительный вес имеют средства, направляемые на страхование неработающего населения (например, в бюджете Пермского края на 2011 год удельный вес данных расходов в общем объеме расходов на «Здравоохранение» составляет 50,1 %). Кроме того, за счет бюджетов субъектов РФ финансируется обеспечение медицинских организаций донорской кровью и ее компонентами, а также изделиями медицинского назначения. За счет средств местных бюджетов оплачивается скорая медицинская помощь, первичная медико-санитарная помощь в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных организациях. Здесь следует отметить, что в рамках эксперимента все средства на обеспечение деятельности медицинских учреждений поступают в учреждения одноканальным путем, т.е. от территориальных фондов обязательного медицинского страхования.

Значительную часть расходов по разделу «Здравоохранение» занимают инвестиционные ресурсы - средства на строительство и реконструкцию объектов медицинской инфраструктуры.

Часть расходов на все эти подразделы финансируется за счет средств федеральных целевых программ в сфере здравоохранения, принятых в рамках национального проекта «Здоровье». В качестве первоочередных проблем российского здравоохранения при утверждении проекта были выделены: профилактика, кадровая политика, состояние материально-технической базы, развитие первичной и высокотехнологичной медицинской помощи. Конкретные направления приоритетного национального проекта «Здоровье» в 2011-2013 годах представлены в табл. 9.

Таблица 9

Основные направления приоритетного национального проекта «Здоровье» в 2011-2013 гг.

№ п/п	Направление	Объем финансирования, млрд руб.
		2011 г.	2012 г.	2013 г.
1	Формирование здорового образа жизни	0,8	1,0	1,0
2	Развитие первичной медико-санитарной помощи и совершенствование профилактики заболеваний	71,2	71,9	76,8
3	Повышение доступности и качества специализированной, в том числе высокотехнологичной медицинской помощи	58,5	62	49,3
4	Совершенствование медицинской помощи матерям и детям	26,6	32,2	31,8
5	Информационная поддержка и управление проектом	0,2	0,2	0,2
	Итого	157,3	167,3	159,1

10. Социальная политика. Любой гражданин, оказавшийся в сложной жизненной ситуации, имеет право на социальную защиту, которая реализуется по двум направлениям: социальное обслуживание и предоставление мер социальной поддержки. Расходы на социальную политику предусматриваются в бюджетах бюджетной системы РФ по следующим подразделам:

– пенсионное обеспечение,

– социальное обслуживание населения,

– социальное обеспечение населения,

– охрана семьи и детства и прочие вопросы в данной сфере.

Наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на социальную политику занимают расходы на пенсионное обеспечение - 71 %. В них, наряду с трансфертами Пенсионному фонду РФ, направляемыми на покрытие дефицита его бюджета, входят ресурсы на дополнительное пенсионное обеспечение государственных (федеральных) служащих и военнослужащих. Следует отметить, что, несмотря на то что основным источником пенсионного обеспечения граждан является Пенсионный фонд, бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ включают расходы на дополнительное пенсионное обеспечение государственных и муниципальных служащих (из соответствующих бюджетов).

Кроме того, в федеральном бюджете предусмотрены расходы на реализацию государственной политики занятости населения (подраздел «Социальное обеспечение населения»), в том числе выплата им пособий по безработице и расходы на социальные выплаты (пособия отдельным категориям граждан - военнослужащим, гражданам, подвергшимся воздействию радиации, ветеранам труда и т.д.). В подразделе «Охрана семьи и детства» основной удельный вес занимают средства на выплату материнского капитала (88 %), которые передаются в бюджет Пенсионного фонда РФ в виде трансфертов.

11. Физическая культура и спорт. По данному разделу планируются расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на мероприятия в области физической культуры и спорта. В зависимости от характера услуг физической культуры и спорта все субъекты деятельности в данной сфере могут быть условно разделены на две группы:

1. Учреждения и организации, предоставляющие физкультурно-спортивные услуги различным группам населения - спортивные клубы, детско-юношеские спортивные школы, центры спортивной подготовки, образовательные учреждения и пр.

2. Общественные организации, управляющие мероприятиями в данной сфере, - общероссийские физкультурно-спортивные объединения, Олимпийский комитет России, общественная организация «Паралимпийский комитет России» и пр. [71, с. 312].

Конкретные расходы в данной сфере распределяются по следующим подразделам:

– физическая культура,

– массовый спорт,

– спорт высших достижений и прочие вопросы в данной сфере.

Следует отметить, что до 2011 года расходы на мероприятия в области физической культуры и спорта планировались по разделу 08 «Здравоохранение и спорт», но в связи со значительным ростом бюджетных ассигнований в сфере спорта были выделены в отдельный раздел. Часть данных расходов финансируется в рамках Федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в РФ на 2006-2015 годы», включающей подпрограмму «Развитие футбола в РФ на 2008-2015 годы», а также бюджетные инвестиции, осуществляемые в рамках организации и проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи.

12. Средства массовой информации. По данному разделу планируются расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ в области:

– телевидения и радиовещания,

– периодической печати, издательства и прочих вопросов.

13. Обслуживание государственного и муниципального долга. По данному разделу планируются расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на обслуживание долговых обязательств, связанных, прежде всего, с выплатой процентных платежей.

14. Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований. На основе изменений, введенных Федеральным законом от 30.09.2010 г. № 245-ФЗ (п. 14 БК РФ), начиная с 1 января 2011 года суммы межбюджетных трансфертов (субвенции, субсидии) планируются в бюджетах всех уровней бюджетной системы РФ по соответствующим подразделам. Так, например: субсидии, предусмотренные в федеральном бюджете на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство, в 2010 году планировались по разделу «Межбюджетные трансферты», подразделу «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». С 2011 года эти же средства предусматриваются по разделу 07 «Образование», подразделу 0702 «Общее образование».

В этой связи по разделу «Межбюджетные трансферты» с 2011 года планируются лишь объемы дотаций и прочих межбюджетных трансфертов общего характера. Объем дотаций бюджетам субъектов РФ запланирован в федеральном бюджете на 2011 год в сумме 523,3 млрд руб., что на 4 % превышает уровень 2010 года. Прирост (21,7 % от уровня 2010 года) обеспечен за счет увеличения дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, которые в 2011 году запланированы в объеме 115,6 млрд руб. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ в 2011 году планируются примерно на уровне 2010 года - 407 млрд руб. Надо отметить, что бюджетная обеспеченность 10 самых богатых и 10 самых бедных субъектов РФ до выравнивания различалась в 5,8 раза (до кризиса 2008 года бюджетная обеспеченность различалась в 13 раз). Сейчас в результате принятого решения о централизации налога на добычу полезных ископаемых в федеральном бюджете удалось добиться выравнивания бюджетной обеспеченности, разница составляет 2,4 раза, что меньше, чем в Евросоюзе [74].

Иные межбюджетные трансферты в 2011 году предусмотрены в объеме 46,9 млрд руб. (79,1 % от уровня 2010 года). Это сокращение обусловлено уменьшением трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости в шахтерских городах и поселках.

Ранжирование расходов по удельным весам на 2011 год в бюджетах разных уровней представлено в табл. 10.

Таблица 10

Ранжирование расходов по удельным весам в бюджетах бюджетной системы РФ на 2011 г.

Раздел	Наименование разделов расходов	Федеральный бюджет, млн руб.	Бюджет субъекта РФ (Пермский край), млн руб.	Бюджет городского округа (г. Кунгур), млн руб.
01	Общегосударственные вопросы	777 600, 87	3 327,28	102,11
	Удельный вес в общем объеме расходов	8 %	4,9 %	11,4 %
02	Национальная оборона	793 001, 14	85,22	-
	Удельный вес в общем объеме расходов	8,5 %	0,1 %	-
03	Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	819 804, 18	2 041,31	77,57
	Удельный вес в общем объеме расходов	8,8 %	3,0 %	8,7 %
04	Национальная экономика	1 702 272, 79	8 901,44	8,89
	Удельный вес в общем объеме расходов	18,2 %	13,1 %	1,0 %
05	Жилищно-коммунальное хозяйство	196 468, 20	968,93	100,63
	Удельный вес в общем объеме расходов	2,1 %	1,4 %	11,3 %
06	Охрана окружающей среды	16 824,00	39,68	-
	Удельный вес в общем объеме расходов	0,2 %	0,1 %	-
07	Образование	495 825, 43	11 720,78	427,67
	Удельный вес в общем объеме расходов	5,3 %	17,3 %	47,9 %
08	Культура, кинематография	81 908,61	1 870,76	44,62
	Удельный вес в общем объеме расходов	0,9 %	2,8 %	5,0 %
09	Здравоохранение	453 760, 65	13 354,46	51,39
	Удельный вес в общем объеме расходов	4,9 %	19,7 %	5,8 %
10	Социальная политика	2 951 785,39	15 726,66	40,52
	Удельный вес в общем объеме расходов	31,6 %	23,2 %	4,5 %
11	Физическая культура и спорт	42 386,71	675,86	39,98
	Удельный вес в общем объеме расходов	0,5 %	1,0 %	4,5 %
12	Средства массовой информации	61 078,06	-	0,13
	Удельный вес в общем объеме расходов	0,7 %	-	0,01 %
13	Обслуживание государственного и муниципального долга	389 906, 10	25,64	-
	Удельный вес в общем объеме расходов	4,2 %	0,1 %	-
14	Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований	569 741, 62	9 001,56	-
	Удельный вес в общем объеме расходов	6,1 %	13,3 %	-
	Итого	9 352 363, 78	67 739,59	893,52

5.3 Особенности осуществления программно-целевого бюджетного финансирования

Государственная политика должна рассматриваться налогоплательщиками как легитимная, а это предполагает четкое донесение до граждан того, на какие цели и в каком объеме расходуются средства бюджета. С этой точки зрения в нашей стране назрела необходимость «перестройки» в области организации финансирования бюджетных расходов. Сложившаяся годами система бюджетно-сметного планирования и финансирования бюджетных учреждений имеет существенные недостатки. Главный заключается в том, что объемы передаваемого финансирования не увязаны с результатами деятельности учреждения.

Особое значение в настоящее время имеет переход от сметного финансирования бюджетных расходов по статьям экономической классификации (на заработную плату, на топливо и т.д.) к так называемому «бюджетированию по результатам». Следует отметить, что наиболее успешно реформы в данной сфере прошли в 1980-1990-е годы в странах с англо-саксонской системой права - Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии и Австралии, а также в имеющих сходную правовую систему скандинавских странах (Швеция, Финляндия).

Основными целями внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, являются:

– повышение качества бюджетных услуг,

– усиление связи между приоритетами государственной политики и структурой бюджетных расходов,

– повышение эффективности бюджетных расходов,

– повышение эффективности функционирования органов исполнительной власти.

В рамках данной модели финансирования бюджетные средства должны выделяться не на содержание бюджетной организации, а на полученный ею результат в виде объема и качества оказанных бюджетных услуг или на достижение каких-то заданных целей на основе программно-целевого финансирования. Таким образом, распорядитель бюджетных средств должен обосновать объем и структуру своих расходных потребностей, формулируя:

1. Стратегические цели своей деятельности, поставленные исходя из функционального назначения соответствующего ведомства на основе утвержденной среднесрочной и долгосрочной стратегии правительства на перспективу.

2. Тактические задачи, через решение которых реализуются стратегические цели. Данные задачи направлены на решение конкретных проблем посредством производства услуг определенного качества и достижения определенного эффекта от их предоставления.

3. Целевые программы, посредством которых обеспечивается решение тактических задач путем достижения заданных в программе целей.

В общем смысле целевая программа - это скоординированный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение экономических, экологических, социальных и иных проблем развития территории.

Например, на территории г. Перми на 2011 год утверждены следующие целевые (долгосрочные и ведомственные) программы (прил. 6):

– организация и обустройство мест массового отдыха жителей г. Перми;

– «Безопасный город»;

– развитие физической культуры и спорта в г. Перми;

– обеспечение первичных мер пожарной безопасности на территории г. Перми;

– сокращение очередности в детские сады;

– планировка территорий и благоустройство центральных улиц г. Перми.

– обустройство подходов к объектам социальной сферы;

– развитие малого и среднего предпринимательства в г. Перми;

– переселение граждан г. Перми из аварийного жилищного фонда;

– обеспечение жильем молодых семей г. Перми и т.д.

Решаемые за счет финансирования данных программ проблемы имеют приоритетное значение для развития муниципального образования.

Общими требованиями, предъявляемыми к целевым программам, являются:

1. Четкая формулировка цели программы, соответствующая приоритетам государственной политики и полномочиям соответствующего ведомства.

2. Описание поддающихся количественной оценке ожидаемых результатов реализации программы.

3. Наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы и целевых значений каждого из таких показателей.

4. Обоснование потребности в ресурсах для достижения цели и результатов программы.

5. Определение системы управления реализацией программы, включая разграничение полномочий и ответственности субъектов управления.

Кроме того, целевая программа должна включать следующие разделы:

– описание проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

– социально-экономическое положение и основные направления развития территории, обосновывающие необходимость осуществления данной программы;

– цели, задачи, сроки и этапы реализации программы, а также целевые индикаторы и показатели, характеризующие достижение ее результатов;

– система программных мероприятий;

– механизм реализации программы;

– ресурсное обеспечение программы;

– оценка социально-экономической и экологической эффективности программы;

– организация управления программой и контроль хода ее реализации.

Пример, иллюстрирующий основные разделы целевой программы, представлен в прил. 7.

Перечень целевых программ и объемы бюджетного финансирования закрепляются отдельным приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете на очередной финансовый год. Расходы на реализацию мероприятий, предусмотренных программой, финансируются по соответствующему разделу, подразделу классификации расходов. Например, мероприятия по ведомственной целевой программе г. Перми «Обустройство подходов к объектам социальной сферы» планируются по подразделу 0503 «Благоустройство».

Сложностью внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования (вместо сметного) является необходимость разработки социальных норм и финансовых нормативов, позволяющих оценивать эффективность произведенных бюджетных расходов и степень достижения поставленных целей. Это могут быть следующие показатели:

1. Показатель выпуска - непосредственные результаты произведенных затрат, объем и качество предоставленных потребителям услуг или выполненных работ.

Например, целевым показателем выпуска экологической программы может быть обустройство не менее 30 мест отдыха в соответствии с материалами лесоустройства с установкой скамеек, ограждений, шлагбаумов, обработка не менее 300 га ежегодно.

2. Показатели конечных результатов деятельности - последствия выполнения органами государственной власти, государственными учреждениями возложенных на них функций, поставленных задач, реализации программ. Они включают индикаторы социальной эффективности (степень достижения поставленной цели), экономической эффективности (стоимость затрат на единицу выпуска продукции) и др. Например, целевой показатель конечных результатов деятельности программы, связанной с борьбой с социально значимыми заболеваниями может быть сформулирован как «снижение к 2012 году смертности от туберкулеза до 25 человек из 100 000».

Международный опыт свидетельствует о том, что применение бюджетирования, ориентированного на результат, повышает эффективность и прозрачность управления государственными финансовыми ресурсами, поскольку распределение бюджетных средств происходит не по статьям расходов, а по стратегическим целям и тактическим задачам, предусматривающим достижение определенных конечных результатов.

Контрольные вопросы к главе 5

1. Каким образом государство может влиять на развитие экономики с помощью изменения направлений бюджетного финансирования?

2. В чем заключается суть мультипликационного эффекта государственных расходов?

3. Перечислите основные направления расходования средств бюджетов бюджетной системы РФ.

4. Какова основная цель перехода к бюджетированию, ориентированному на результат?

5. На что расходуется большая часть средств федерального бюджета?

6. Что представляет собой ведомственная структура расходов бюджета?

7. Дайте определение целевой программы.

8. В чем заключается сложность внедрения программно-целевых методов бюджетного планирования?

Глава 6. Сбалансированность бюджетов бюджетной системы РФ

6.1 Сущность и причины возникновения бюджетного дефицита

С началом планирования доходов и расходов государственной казны объективно возникла проблема сбалансирования параметров бюджета. Являясь производной финансовых отношений, дефицит бюджета выступает компонентой бюджета и с экономической точки зрения отражает систему отношений, связанных с привлечением дополнительных доходов с целью финансирования расходов, не обеспеченных имеющимися бюджетными доходами.

Наличие бюджетного дефицита может вызываться достаточно широким комплексом причин финансового, экономического, политического характера, а именно [60, с. 161]:

1) кризисными явлениями в экономике и финансах реального сектора,

2) неустойчивостью денежно-кредитной системы,

3) колебаниями на финансовом рынке,

4) неэффективностью курса реформ и политики правительства,

5) нестабильностью цен на мировом рынке,

6) чрезвычайными обстоятельствами и необходимостью увеличения оборонных расходов,

7) финансовой зависимостью от иностранных государств и необходимостью высоких затрат на обслуживание и погашение внешнего государственного долга.

Действительно, причины возникновения бюджетного дефицита могут иметь разную природу, вместе с тем практика показывает, что в периоды депрессии, когда ВВП снижается, бюджет сводится с дефицитом, в то время как в периоды подъема наблюдается положительное бюджетное сальдо. Причина таких изменений проста: во время спада экономики налоговые поступления уменьшаются (прежде всего это касается налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц и пр.) в связи с уменьшением базы налогообложения. В то же время социальные расходы не только не снижаются, но, как правило, увеличиваются (выплаты пособий по безработице, поддержка социально значимых отраслей и пр.). В результате растет дефицит бюджета, представляющий собой превышение расходов бюджета над его доходами.

В современной экономической науке существуют две различные точки зрения на проблему бюджетного дефицита, государственного долга и их макроэкономических последствий:

1. Традиционная точка зрения, согласно которой рост бюджетного дефицита и государственного долга влекут за собой реальные негативные последствия. Так считали и известные экономисты царской России - М.М. Сперанский, Н.С. Мордвинов, С.Ю. Витте [71, с. 328]. По их мнению, бюджет должен быть полностью сбалансированным. Традиционной точки зрения придерживались многие экономисты вплоть до экономического кризиса 1929-1933 годов. Однако было доказано, что ежегодно балансируемый бюджет в значительной степени снижает эффективность фискальной политики государства, имеющей стабилизирующую направленность. Более того, ежегодно балансируемый бюджет углубляет колебания экономического цикла.

Так, например, при росте общего уровня безработицы в экономике доходы населения сокращаются. Поэтому, стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогообложения, либо сократить государственные расходы. Однако указанные действия приведут к еще более сильному сокращению совокупного спроса.

2. Точка зрения «рикардианской школы» - противоположная традиционной. В соответствии с данной точкой зрения, государственный долг не влияет на сбережения и накопление капитала. Рикардианская точка зрения, известная как рикардианское равенство (или тезис об эквивалентности финансирования данного уровня государственных расходов посредством налогов), названа так в честь выдающегося экономиста XXI века Давида Рикардо (1772-1823), обратившего внимание на логику поведения потребителя, учитывающего интересы будущего.

Кейнсианская теория государственных финансов изменила отношение к государственным расходам и к идее ежегодного балансирования бюджета. Противники ежегодного балансирования бюджета считали, что такая политика вызывает ускорение инфляции, так как правительство при этом не использует налоговые инструменты для стабилизации экономики. Для стимулирования занятости и спроса Дж. Кейнсом было предложено использование бюджетных инструментов регулирования экономики: увеличение расходов, приводящее к дефициту бюджета, но вместе с тем решающее социальные и экономические проблемы. Последователи данной теории считали, что бюджет должен быть сбалансирован на циклической основе, т.е. не ежегодно, а в течение всего экономического цикла. Это подразумевает, что в периоды экономического спада правительство должно снижать налоги и увеличивать расходы, создавая дефицит бюджета, в периоды же подъема, наоборот, повышать налоги и сокращать расходы, а профицит использовать на погашение долга.

Известно, что бюджетный дефицит имеет краткосрочные и долгосрочные последствия, к тому же периоды подъема и спада не одинаковы по продолжительности, поэтому государство не может точно выбрать время такого балансирования. В долгосрочном периоде он приводит к накоплению долгов, а бремя бюджетного дефицита ложится на следующие поколения.

В настоящее время господствуют экономические концепции, предполагающие балансирование экономики в целом, а не бюджета. В частности, для достижения целей макроэкономической стабилизации странами Европейского союза были введены бюджетные ограничения, получившие закрепление в Маастрихтских соглашениях (1992), а затем в Пакте о стабильности (1999). Данные ограничения устанавливают предельный объем бюджетного дефицита - 3 % ВНП [71, с. 328].

6.2 Источники финансирования дефицита бюджета в России

За период 1945-1991 годов консолидированный бюджет в России был сбалансированным и не имел дефицита. С 1991 года в процессе реформирования экономики, приватизации государственной собственности, либерализации цен бюджет исполнялся с дефицитом, причем наибольший дефицит консолидированного бюджета в России наблюдался в 1994 году, составив 10,7 % ВВП, или более 28 % расходов бюджетной системы [72, с. 115]. Начиная с 2000 года по 2008 год включительно консолидированный бюджет исполнялся с профицитом, но в связи с финансовым кризисом 2008 года бюджеты в 2009, 2010 годах были исполнены с дефицитом.

На современном этапе одним из принципов формирования бюджетной системы РФ, закрепленным Бюджетным кодексом РФ, является принцип сбалансированности бюджета. Данный принцип означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (рис. 9).



Рис. 9. Реализация принципа сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ.

ИФДБ - источники финансирования дефицита бюджета

В результате бюджет любого уровня бюджетной системы РФ должен приниматься к исполнению сбалансированным. В случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом, соответствующим законом о бюджете утверждаются источники финансирования дефицита бюджета (прил. 8), в состав которых согласно Бюджетному кодексу РФ могут включаться:

– государственные (муниципальные) ценные бумаги,

– кредиты кредитных организаций,

– бюджетные кредиты других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,

– кредиты международных финансовых организаций,

– кредиты иностранных государств,

– изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджетов,

– поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной (муниципальной) собственности,

– поступления от реализации запасов драгоценных металлов и драгоценных камней,

– курсовая разница по бюджетным средствам,

– иные источники.

В таблице приведены источники финансирования дефицита бюджета (ИФДБ, тыс. руб.) Пермского края (плановые показатели) на 2011 год, за счет которых планируется покрытие превышения расходов над доходами в объеме 8 049,5 млн руб.:

Источники финансирования дефицита (тыс. руб.) - всего, в том числе:	8 049 527,7
1. Кредиты, полученные в валюте РФ от кредитных организаций	7 606 230,2
привлечение	7 606 230,2
погашение	-
2. Бюджетные кредиты, полученные от других бюджетов бюджетной системы РФ	-77 931,0
привлечение	-
погашение	-77 931,0
3. Остатки средств бюджетов	398 520,0
4. Иные источники внутреннего финансирования дефицита	122 708,5
Продажа акций и иные формы участия в капитале, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности	-
Исполнение государственных гарантий	-1 830 413,2
Возврат бюджетных кредитов, предоставленных юридическим лицам	1 277,5
Предоставление бюджетных кредитов бюджетам других уровней БС РФ	-250 000,0
Возврат бюджетных кредитов, предоставленных бюджетам других уровней БС РФ	371 431,0
Средства, получаемые в порядке регресса (гарантии)	1 830 413,2

Согласно Бюджетному кодексу РФ не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их размещении.

Здесь следует отметить, что разделение понятий «доходы бюджета» и «источники формирования дефицита бюджета» (ИФДБ) весьма условно. Обе категории являются доходными источниками, только часть из них определена законодателем как доходы, а часть - как источники финансирования дефицита.

Подтверждением условности разделения понятий «доходы» и «ИФДБ» является исключение из состава ИФДБ в 2007 году средств от продажи земельных участков и учет данных поступлений с 2008 года как неналоговых доходов. Условность разделения доходных источников связана с тем, что ИФДБ могут быть как собственными, так и заемными. К собственным (именно данный вид ИФДБ наиболее приближен к категории «доходы») относятся поступления денежных средств от продажи имущества, находящегося в собственности государства и местного самоуправления. Данные поступления носят безвозвратный характер (продажа акций и иные формы участия в капитале, находящиеся в государственной (муниципальной) собственности). Заемные источники привлекаются как временно свободные средства финансового рынка и носят возвратный характер, они образуют в совокупности государственный долг и требуют процентных расходов по обслуживанию [60, с. 163].

Кроме того, все ИФДБ можно разделить на внутренние (привлекаемые в национальной валюте) и внешние (привлекаемые в иностранной валюте). Объем привлекаемых заемных источников ограничивается законодательством. Так, Бюджетным кодексом РФ установлен предельный размер дефицита для каждого уровня бюджета РФ: дефицит федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, не может превышать размер ненефтегазового дефицита федерального бюджета; дефицит бюджета субъекта РФ не должен превышать 15 % утвержденного общего годового объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений; дефицит местного бюджета не должен превышать 10 % утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. По высокодотационным территориальным образованиям БК РФ предусмотрены несколько иные параметры: 10 % для субъектов и 5 % для муниципальных образований (ст. 92.1 БК РФ).

Согласно Бюджетному кодексу РФ дефицит бюджета субъекта РФ (муниципального образования) может превышать указанные ограничения в пределах суммы поступлений следующих источников финансирования дефицита бюджета: продажа акций и иных форм участия в капитале и снижение остатков средств на счетах бюджета.

6.3 Государственный и муниципальный долг

Как было сказано, для финансирования бюджетного дефицита, органы государственной власти и органы местного самоуправления прибегают к заимствованиям, в результате чего формируется государственный (муниципальный) долг. Долговое финансирование дефицита в мире распространено очень широко - на сегодняшний день не осталось практически ни одного государства, которое не прибегало бы к инструментам заимствования - выпуску государственных (муниципальных) ценных бумаг и привлечению кредитов. Это обусловлено тем, что заимствования могут служить эффективным способом финансирования развития капитальной инфраструктуры в любом государстве и способствуют гибкости в финансировании ряда операций государственного и муниципального секторов [60, с. 182].

Согласно Бюджетному кодексу РФ, под государственным (или муниципальным) долгом понимаются обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В зависимости от срока размещения долговые обязательства могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно для РФ и субъектов РФ, от пяти до 10 лет для муниципальных образований). В зависимости от места размещения долг может быть внешний и внутренний: внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте; внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации. Причем если дефициты федерального бюджета и бюджетов субъектов могут покрываться как за счет внешних, так и за счет внутренних поступлений, то муниципальные органы власти могут привлекать заемные средства исключительно внутри страны.

Как следует из определения долга, в его объем включаются суммы предоставленных гарантий, представляющих собой вид долгового обязательства, при наступлении которых государство (муниципальное образование) в качестве гаранта берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых раннее юридическими или физическими лицами.

Предоставление гарантий нашло широкое применение в период финансового кризиса 2008 года, актуализировавшего проблему денежной ликвидности. Выступая в роли гаранта, государство оказало положительное воздействие на стабилизацию и подъем экономики, ее отдельных отраслей. В табл. 11 представлен перечень государственных гарантий, запрошенных застройщиками и производителями цемента в 2009 году [90].

Таблица 11

Перечень государственных гарантий, запрошенных застройщиками и производителями цемента в 2009 г.

№ п/п	Компания	Сумма госгарантии, млрд руб.	Статус заявки
1	ЗАО «ИНТЕКО»	8,44	Госгарантии получены
2	ЗАО «Евроцемент груп»	9	Отказ от госгарантий
3	ОАО «Главстрой»	1,12	Госгарантии одобрены
4	ЗАО СУ-155	9,6	Госгарантии одобрены
5	ОАО ГК ПИК	14	Госгарантии получены
6	ОАО «Группа ЛСР»	7,5	Отказ от госгарантий
7	ОАО ДСК-1	5	Отказ от госгарантий
8	ООО «РАТМ Цемент Холдинг»	4,3	Госгарантии одобрены
9	ОАО «Новоросцемент»	3,5	Заморожена
10	ОАО ХК «Сибцемент»	3,5	Отказ от госгарантий
11	ОАО «Серебряков цемент»	Нет данных	Отказ от госгарантий

Следует отметить, что пик российского государственного долга пришелся на 1998 год (146,4 % ВВП). В 2004-2008 годах в результате роста доходов России от экспорта нефти, что было вызвано стремительным подъемом мировых цен на это сырье, государственный долг России стремительно сокращался. В результате длительных переговоров к концу августа 2006 года Россия осуществила досрочные выплаты в объеме 22,5 млрд долл. по кредитам Парижского клуба, после чего ее государственный долг составил 53 млрд долл. (9 % ВВП).

На начало 2010 года объем внешнего долга России составил 37,5 млрд долл. и 26,9 млрд евро (2206,9 млрд руб.), а объем внутреннего долга - 3030,9 млрд руб., в том числе: долг Российской Федерации - 2094,7 млрд руб. (в том числе гарантии 251 млрд руб.), долг субъектов РФ - 818,5 млрд руб. (в том числе Пермский край - менее 0,5 млрд руб.), долг муниципальных образований - 117,7 млрд руб. Таким образом, общий консолидированный объем долга России на начало 2010 года составлял порядка 5237,8 млрд руб., или 12 % ВВП. Для сравнения, по данным международного валютного фонда за 2009 год, государственный долг Великобритании составлял 68,2 % ВВП, Германии - 72,5 %, Франции - 77,4 %, Канады - 81,6 %, США - 83,2 %, Италии - 115,8 %, Японии - 217,6 %.

Бюджетным кодексом РФ определен предельный объем заимствований субъектов РФ и муниципальных заимствований в текущем финансовом году: он не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета. Кроме того, согласно Бюджетному кодексу РФ предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений, а предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. (По высокодотационным территориальным образованиям БК РФ предусмотрены иные пара...