Разделение муниципальных бюджетов на два уровня позволило упорядочить бюджетное устройство на местном уровне на основе законодательного закрепления ресурсных прав и разделения расходных полномочий между поселенческими и районными органами власти (прил. 1).

Для планирования и анализа бюджетных ресурсов составляются консолидированные бюджеты. Консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Консолидированный бюджет муниципального района = бюджет муниципального района + свод бюджетов поселений, входящих в состав данного муниципального района.

Консолидированный бюджет субъекта РФ = бюджет субъекта РФ + консолидированные бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов на территории данного субъекта.

Консолидированный бюджет РФ = федеральный бюджет + свод консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах или расходах всей страны, отдельного региона или муниципального района в целом и служат для аналитических и статистических целей. На практике консолидированный бюджет составляется с целью прогноза и анализа складывающихся бюджетных пропорций. В обязательном порядке он представляется в органы законодательной (представительной) власти в пакете документов, сопровождающих законопроект о бюджете, но в отличие от бюджета законодательно не утверждается. Структура бюджетной системы РФ и консолидированных бюджетов представлены на рис. 6. Структура бюджетной системы не включает показатели государственных внебюджетных фондов.



Рис. 6. Структура бюджетной системы РФ и изображение консолидированных бюджетов

До 1991 года десятки лет консолидированный бюджет в стране был сбалансирован и не имел дефицита. С 1991 до 2000 года, в процессе реформирования экономики, приватизации государственной собственности, либерализации цен бюджет был дефицитным. С 2000 года до 2008 года - профицитным. В связи с мировым финансовым кризисом консолидированный бюджет на 2009 и 2010 годы исполнен с дефицитом.

Бюджетная классификация Российской Федерации - группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы РФ, используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности и обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация представляет собой необходимый инструмент управления бюджетным процессом в любом государстве. Бюджетная классификация современной России неоднократно реформировалась и до 2008 года была закреплена отдельным федеральным законом. С 1 января 2008 года коды бюджетной классификации закреплены Бюджетным кодексом РФ.

Состав бюджетной классификации, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ, соответствует целям экономического развития государства и представляет распределение доходной и расходной частей бюджетов всех уровней по функциональному, экономическому и ведомственному критериям. Следовательно, все доходы и расходы, образующиеся на территории РФ, разделяются не только между бюджетами различных уровней, но и внутри каждого уровня в соответствии с утвержденной бюджетной классификацией.

Бюджетная классификация РФ включает:

– классификацию доходов бюджетов;

– классификацию расходов бюджетов;

– классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

– классификацию операций публично-правовых образований (далее - классификация операций сектора государственного управления, или КОСГУ).

С целью соблюдения единых принципов формирования и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации применяется единый 20-значный код для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации:

Администраторы бюджетных средств	Функционально-программная часть	Экономическая классификация
1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11	12	13	14	15	16	17	18	19	20
1	2	3

Первые три разряда унифицированного кода составляют коды администраторов бюджетных средств, соответствующие номерам главных распорядителей в перечне главных распорядителей средств соответствующего бюджета. При этом обеспечивается идентичность указанного показателя по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации.

Вторая часть (с 4-го по 17-й разряд) унифицированного кода представляет собой функциональную структуру, в которую включены коды программ, отражающие разделы, подразделы, статьи, подстатьи, виды, группы, подгруппы и элементы программы соответствующей бюджетной классификации.

Последние три разряда (с 18-го по 20-й разряд) представляют собой экономическую классификацию доходов, экономическую классификацию расходов или экономическую классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, определяемые соответствующим кодом КОСГУ. В целом КОСГУ группирует операции не только исходя из их экономического содержания, но и их воздействия на чистую стоимость активов сектора государственного управления.

Активы	Пассивы
Нефинансовые активы	Обязательства
Финансовые активы	Чистая стоимость активов

В соответствии с КОСГУ все операции можно группировать следующим образом:

– текущие операции - доходы и расходы: доходы увеличивают чистую стоимость активов, расходы уменьшают ее;

– операции с нефинансовыми активами;

– операции с финансовыми активами и обязательствами.

При этом важно отметить, что КОСГУ в составе кодов бюджетной классификации, применяемых администраторами бюджетных средств при формировании расчетных документов, показывают только экономическое содержание проводимых администратором бюджетных средств кассовых операций. Поэтому полную картину о воздействии указанных операций на чистую стоимость активов можно увидеть только в сочетании кодов бюджетной классификации и счетов бюджетного учета.

Новая система бюджетного учета построена таким образом, что данные, показывающие изменение чистой стоимости активов, аккумулируются на одних счетах бюджетного учета, в то время как данные, показывающие экономическое содержание проводимых администратором бюджетных средств кассовых операций, аккумулируются на других отдельных счетах бюджетного учета. Соответственно, для определения величины изменения чистой стоимости активов за счет каждой конкретной операции необходимо выявить, на каких счетах бюджетного учета отражаются соответствующие расходы.

Таким образом, в ходе реформирования бюджетной классификации достигнуты следующие основные результаты [69]:

– введен унифицированный код для классификации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, соотнесенный с номером счета плана счетов бюджетного учета;

– обеспечено применение кода администратора бюджетных средств к операциям по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов, предусмотрена идентичность указанного показателя по доходам, расходам и источникам финансирования дефицитов бюджетов;

– введена экономическая классификация доходов и экономическая классификация источников финансирования дефицитов бюджетов;

– обеспечено согласование экономической классификации доходов, экономической классификации расходов, экономической классификации источников финансирования дефицитов бюджетов с КОСГУ;

– предусмотрено больше возможностей детализации классификаций на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

– положено начало формированию программной классификации как одного из инструментов бюджетирования, ориентированного на результат;

– частично учтены требования международных стандартов финансовой отчетности для государственного сектора.

Принципы построения бюджетной системы РФ. Перечень принципов построения бюджетной системы РФ установлен Бюджетным кодексом РФ (ст. 28):

1. Принцип единства бюджетной системы РФ, предполагающий единство бюджетного законодательства РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ и т.д.

2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, предполагающий закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

3. Принцип самостоятельности бюджетов, предполагающий для органов государственной власти и органов местного самоуправления:

– самостоятельное обеспечение сбалансированности соответствующих бюджетов и эффективности использования бюджетных средств;

– самостоятельное осуществление бюджетного процесса;

– установление в пределах своей компетенции налогов и сборов;

– самостоятельное определение форм и направлений расходования средств бюджетов.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, предполагающий применение единых принципов и требований для региональных органов власти и органов местного самоуправления:

– при определении бюджетных полномочий,

– установлении и исполнение расходных обязательств,

– формировании налоговых и неналоговых доходов соответствующих бюджетов,

– определении объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов.

5. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, предполагающий, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

6. Принцип сбалансированности бюджета, предполагающий, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита. Кроме того, при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

7. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, предполагающий, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (умеренные расходы не всегда являются благом, так как зачастую они означают низкое качество).

8. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, предполагающий, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете (например, субвенций, субсидий и других целевых средств).

9. Принцип прозрачности (открытости), предполагающий:

– обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении;

– обязательную открытость для общества проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов;

– обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года;

– утверждение секретных статьей только в составе федерального бюджета.

10. Принцип достоверности бюджета, предполагающий надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

11. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, предполагающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

12. Принцип подведомственности расходов бюджетов, предполагающий, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

13. Принцип единства кассы, предполагающий зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.

2.4 Законодательное регулирование бюджетных правоотношений

С 2000 года основой Бюджетного законодательства нашей страны стал принятый 31 июля 1998 года Бюджетный кодекс РФ.

Как установлено Бюджетным Кодексом (ст. 1), к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие в процессе:

– формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

– составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Следует подчеркнуть, что бюджетное законодательство является частью более широкого круга правовых отношений, который называется бюджетным правом. Бюджетное право - совокупность юридических норм, регулирующих бюджетное устройство страны и бюджетный процесс, т.е. порядок бюджетного планирования, рассмотрения, утверждения и исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере.

Иерархически построенная по убыванию их юридической силы система источников (форм) правового регулирования бюджетных отношений выглядит следующим образом [71, с. 51]:

1. Конституция Российской Федерации. В ней заложены основы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, которые сформулированы с учетом федеративного устройства государства.

2. Общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Российской Федерации.

3. Решения Конституционного суда РФ.

4. Бюджетное законодательство, которое включает в себя следующие элементы:

– федеральное бюджетное законодательство, представленное Бюджетным кодексом РФ. Нормами данного кодекса установлены общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;

– ежегодные федеральные законы о федеральном бюджете;

– региональное бюджетное законодательство (законы субъектов РФ, в том числе о бюджете);

– муниципальные правовые акты, в том числе о местных бюджетах (решения о местных бюджетах), принятые представительными органами местного самоуправления.

5. Подзаконные нормативно-правовые акты по бюджетно-правовым вопросам:

– акты органов общей компетенции (указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; подзаконные нормативно-правовые акты по вопросам, связанным с бюджетной деятельностью, принятые органами исполнительной власти субъектов РФ, исполнительными органами местного самоуправления);

– акты органов специальной компетенции - ведомственные подзаконные нормативные правовые акты.

Зарубежный опыт свидетельствует о том, что бюджетное законодательство должно быть направлено не только на установление процессуальных моментов, включая распределение полномочий, но и на определение условий для проведения эффективной макроэкономической политики. В связи с этим создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами является основной целью проводимой в настоящее время в России бюджетной реформы. Суть данной реформы состоит в смещении акцентов от управления бюджетными ресурсами (затратами) на управление результатами. В основе нового подхода к управлению бюджетными ресурсами лежит хорошо известная в мировой экономической практике модель бюджетирования, ориентированного на результат, в рамках среднесрочного финансового планирования. 26 апреля 2007 года был принят федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ» № 63-ФЗ. Поправки более чем фундаментальны: кроме того, что они затронули примерно две трети норм Бюджетного кодекса РФ, половина статей была представлена в новой редакции.

Вносимые поправки в Бюджетный кодекс можно сгруппировать по следующим основным направлениям:

1. Переход на всех уровнях бюджетной системы к среднесрочному финансовому планированию - формированию бюджетов на трехлетний период. Таким образом, первый год плана является бюджетом на очередной год, а остальные проектировки задают параметры расходов и доходов на следующие два. Конечно, при меняющихся внешнеэкономических условиях возникают риски, связанные с долгосрочным планированием. Соответственно, необходимо повышение качества и обоснованности экономического прогноза, что будет обеспечиваться Министерством экономического развития.

Преимуществом среднесрочного бюджетного планирования является то, что оно создает правовую основу для принятия долгосрочных бюджетных обязательств. Таким образом, при переходе на трехлетний бюджет бюджетополучателем создается правовая основа для принятия многолетних (в данном случае трехлетних) бюджетных контрактов, которые будут оплачиваться за счет бюджетных ассигнований. А это, в свою очередь, создает устойчивую базу для реализации бюджетной политики.

2. Переход к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР). Основной задачей бюджетной политики на современном этапе является проведение анализа эффективности расходов бюджета, т.е. соизмерение эффективности произведенных расходов с достигнутыми результатами. В связи с этим в новой редакции Бюджетного кодекса РФ значительно изменены полномочия главного распорядителя: до получателей бюджетных средств доводятся государственные (муниципальные) задания, которые должны быть ими выполнены в процессе исполнения бюджета.

3. Усиление стимулов к ответственности и дисциплине региональных и муниципальных органов власти. Речь идет о том, чтобы дифференцировать ограничения по долгу и дефициту для регионов и муниципалитетов с разной дотационностью. Для субъектов Федерации с 60 %-ной и для муниципалитетов с 70%-ной дотационностью эти ограничения были ужесточены.

4. Утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации Российской Федерации Бюджетным кодексом с одновременным расширением полномочий органов власти разных уровней по ее детализации интеграцией бюджетной классификации и бюджетного учета.

Таким образом Закон № 63-ФЗ обеспечил приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов.

5. Внедрение внутреннего финансового аудита. Органы исполнительной власти стали вправе создавать подразделения внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля).

Необходимо отметить, что система внешнего контроля в России развита хорошо: внешний контроль осуществляют органы Федерального казначейства, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Счетная палата РФ, субъектные и муниципальные органы контроля, парламентского контроля, МВД, прокуратура. В то же время не создана полноценная система внутреннего контроля. Реформа бюджетного процесса смещает акценты на внутренний контроль и аудит этих систем внутри бюджетных учреждений.

Предлагаемая Законом № 63-ФЗ система поправок создала правовую основу для принципиально новой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ, внедрения современных принципов и методов финансового менеджмента, повышения самостоятельности и ответственности органов власти всех уровней и, в конечном счете, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами.

2.5 Государственные внебюджетные фонды

Бюджеты государственных внебюджетных фондов наряду с федеральным, региональными и местными бюджетами составляют основу бюджетной системы РФ. Как и бюджеты публично-правовых образований, государственные внебюджетные фонды реализуют процессы мобилизации и использования средств бюджетных фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. В отличие от федерального, региональных или местных бюджетов, государственные внебюджетные фонды создаются для финансирования конкретных расходов общества, что обусловлено, прежде всего, теми негативными явлениями, которыми сопровождался перевод экономики страны на рыночные отношения в 90-е годы: спадом промышленного и сельскохозяйственного производства, инфляцией, снижением реальных доходов населения.

Важнейшей задачей общества является поддержка существования граждан, нуждающихся в помощи. Существует реальная потребность в целевых финансовых ресурсах и целесообразность их концентрации на государственном и территориальных уровнях. Правовой основой образования государственных внебюджетных фондов является Конституция РФ и Бюджетный кодекс РФ. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и не подлежат изъятию на цели, не предусмотренные законодательством.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ, государственные внебюджетные фонды - это форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственными внебюджетными фондами в настоящее время являются:

1. Пенсионный фонд РФ. Средства ПФ предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по возрасту, пенсии военным, инвалидам и целевые выплаты государственных пенсий и пособий отдельным группам граждан (например, пособия пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС).

2. Фонд социального страхования РФ. Средства ФСС предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и других предусмотренных законодательством РФ о социальном обеспечении случаях. Кроме обеспечения гарантированных государством пособий, к основным задачам фонда относятся участие в разработке и рационализации государственных программ охраны здоровья работников и мер по совершенствованию социального страхования. Так, например, с 2006 года ФСС реализует программу родовых сертификатов в рамках национального проекта «Здоровье».

3. Фонды обязательного медицинского страхования (федеральный - ФФОМС и территориальный - ТФОМС). Средства ФОМС предназначены для реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи. Обязательное медицинское страхование - составная часть государственного социального страхования, оно обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи за счет средств обязательного медицинского страхования. Основной программой ОМС является Базовая программа ОМС, которая разрабатывается Министерством здравоохранения РФ, согласовывается Министерством финансов РФ, ФФОМС и утверждается Правительством РФ. Базовая программа включает в себя первичную медико-санитарную помощь, стационарное и восстановительное лечение. Осуществляется она за счет средств обязательного медицинского страхования и реализуется на основе договоров, заключаемых между субъектами обязательного медицинского страхования. Медицинская помощь в рамках базовой программы предоставляется гражданам на всей территории Российской Федерации в соответствии с договорами обязательного медицинского страхования.

Бюджеты внебюджетных фондов рассматриваются и утверждаются в форме федеральных законов (ПФ, ФСС, ФФОМС) и законов субъектов (ТФОМС). Формируются внебюджетные фонды в основном за счет средств предприятий и иных хозяйствующих субъектов, перечисляющих обязательные страховые взносы, начисляемые на заработную плату работников. Так, с 2011 года общая ставка страховых взносов составляет 34 %, в том числе в ПФ - 26 %; в ФСС - 2,9 %; в ФОМСы - 5,1 %. Здесь следует отметить, что наибольший объем внебюджетных средств аккумулируется в ПФ: его доходы на 2011 год запланированы в объеме 5 137,4 млрд руб., расходы - 4 822,4 млрд руб. [14]. Для сравнения, объем доходов ФСС на 2011 году составил всего лишь 458,8 млрд руб. (расходы - 456,9 млрд руб.) [15], а объем доходов ФФОМС - 336,0 млрд руб. (расходы - 336,0 млрд руб.) [13].

Контрольные вопросы к главе 2

1. Какова роль бюджета в развитии экономики и социальной сферы?

2. С какого года в России началось составление бюджетов?

3. В чем заключается отличие в понимании категории «бюджет» с экономической и правовой точек зрения?

4. Как связаны между собой функции бюджета?

5. В чем заключаются отличия федеративных и унитарных бюджетных систем?

6. В чем заключается специфика бюджетного устройства на уровне муниципальных образований?

7. В какой правовой форме утверждаются бюджеты бюджетной системы РФ?

8. Перечислите бюджеты, входящие в состав консолидированного бюджета РФ.

9. Для чего нужна бюджетная классификация РФ?

10. В каких случаях возникают бюджетные правоотношения?

11. Какова причина создания внебюджетных фондов?

Глава 3. Межбюджетные отношения

3.1 Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

В соответствии и Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ бюджетная система РФ является трехуровневой. Бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений, осуществляющихся не только во взаимоотношениях федерального центра с субъектами федерации, но и между субъектами федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.

Согласно Бюджетному кодексу РФ, межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Следует отметить, что межбюджетные отношения - это целый комплекс финансово-правовых норм [71, с. 363], в круг которых включаются взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

– разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение,

– разграничения налоговых полномочий и доходных источников,

– бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Межбюджетные отношения существуют в экономических системах всех государств, имеющих административно-правовое деление. В гл. 2 были описаны особенности унитарного и федеративного бюджетных устройств. Напомним, что для стран с унитарным государственным устройством характерен высокий уровень централизации бюджетных средств и незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. И наоборот, в странах с федеративным государственным устройством, к которым относится Россия, бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, а органы власти каждого уровня обладают определенным уровнем самостоятельности в области установления налоговых ставок, введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.

Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называются принципами бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм - форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает совокупность отношений между различными уровнями бюджетной системы, самостоятельно функционирующих на основе закрепленных Конституцией страны бюджетных прав и полномочий.

Термин «федерализм» происходит от лат. foedus - союз, договор. Таким образом, федерализм - понятие одновременно политическое и экономическое. В политическом контексте и с точки зрения государственного права федерализм - форма государственного устройства. В экономическом - система децентрализованного использования государственных финансов, основанная на рыночном принципе «эффективной аллокации» ресурсов при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества. Отметим, что межбюджетные отношения, присущие унитарным странам, не следует отождествлять с понятием бюджетного федерализма, поскольку в этих странах бюджетная система, как это было в СССР, представляет собой единый государственный бюджет, а не систему самостоятельных бюджетов, что и является специфической чертой в бюджетном федерализме.

Анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие универсальные положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма [71, с. 364]:

1. Сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны.

2. Законодательное или договорное распределение полномочий или ответственности каждого из указанных уровней за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории.

3. Наличие устойчивых представлений (они могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности.

4. Использование надежных и общепризнанных субъектами Федерации способов учета их особенностей для корректировки вышеуказанных расходов.

5. Сложившееся в соответствии с законом и исходящее из критерия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расходов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы налоговых и неналоговых доходных источников (так называемое вертикальное бюджетное выравнивание).

6. Установление в классификации расходов федерального и региональных бюджетов позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собственных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое горизонтальное бюджетное выравнивание с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т.д.

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма могут видоизменяться в процессе адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Основная идея бюджетного федерализма заключается в обеспечении целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ независимо от места проживания и рода деятельности. Так, в России всем гражданам в соответствии с Конституцией РФ гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности и в иных случаях, установленных законом.

Таким образом, бюджетный федерализм представляет собой систему отношений (правовых, политических, экономических, налоговых и др.), направленную на поиск баланса интересов органов власти всех уровней в целях обеспечения населения бюджетными услугами в объеме и качестве не ниже гарантированного минимума на всей территории страны.

На сегодняшний день общепризнанными являются две модели бюджетного федерализма: децентрализованная (конкурентная) и кооперативная. Рассмотрим их более подробно.

1. Децентрализованная модель бюджетного федерализма. Для данной модели бюджетного федерализма характерным признаком является отстраненность региональных властей от участия в макроэкономическом регулировании и перераспределении национального дохода наряду с их высокой степенью независимости и самостоятельности в осуществлении бюджетного процесса на своих территориях, что подкрепляется наделением их определенными полномочиями в области налогообложения. Иногда они получают право вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать процесс товарооборота внутри и за пределами страны.

Например, отличительной чертой налоговой системы Соединенных Штатов Америки, в которых реализуется децентрализованная модель бюджетного федерализма, является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня. Таким образом, в США отсутствует практика, когда поступления от налогов, которые регулируются одним правительством, распределяются между различными бюджетами. Также необходимо отметить, что для бюджетной системы США характерна практика наделения органов власти на каждом ее уровне правом администрирования только тех налогов и платежей, которые они могут вводить и регулировать. Такой порядок предоставляет органам власти на различных уровнях большую фискальную независимость и контроль над базой и ставкой налогов, закрепленных к поступлению в бюджет их уровня.

Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается путем выделения целевых грантов, как правило, в форме прямых трансфертов определенным категориям населения.

Например, в Соединенных Штатах Америки бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип - блок-гранты - выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп. Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты, в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. Около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, т.е. выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта.

В целом, для децентрализованной модели бюджетного федерализма характерен отказ центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов власти.

2. Кооперативная модель бюджетного федерализма. Данная модель получила более широкое распространение. Она предполагает более активное участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, ведущее к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных властей, активную политику горизонтального бюджетного выравнивания, повышенную ответственность центра за состояние региональных государственных финансов и уровень социально-экономического развития территорий.

Например, отличительной чертой бюджетной системы Германии, в которой реализуется кооперативная модель бюджетного федерализма, является реальная возможность субнациональных властей оказывать влияние на формирование политики федерального центра через партийную систему и Бундесрат. Кроме того, характерной чертой кооперативного федерализма немецкого типа является широкое применение как вертикального, так и горизонтального выравнивания доходов. В результате, высокодоходные земли (Бавария, Вюртемберг, Северный Рейн-Вестфалия) перечисляют часть своих финансовых ресурсов менее развитым землям (Саксония, Шлезвиг-Голштейн).

Философия немецкого подхода к выстраиванию бюджетного федерализму заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни ценит выше разнообразия. Все это неизбежно приводит к усилению контроля со стороны центрального правительства за бюджетной деятельностью региональных органов власти и некоторому ограничению самостоятельности последних.

3.2 Формирование системы межбюджетных отношений в России

Позитивное влияние бюджетной децентрализации на экономический рост, в частности, доказывалось Дж. Хафером и А. Шахом, которые основывались на системе специально разработанных ими индексов (показатели политической свободы, политической стабильности, качества управления), которые сравнивались с динамикой ВВП, его распределением, соотношением внутреннего долга с ВВП и т.д. Вместе с тем Х. Девуди и Х. Зу констатировали негативное влияние бюджетной децентрализации на экономическое развитие [59]. Но, как показывают статистические данные, уровень бюджетной децентрализации в развитых странах значительно выше, чем в развивающихся.

Более высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации, ярким представителем которых является Россия. Российская Федерация относится к так называемым ассиметричным федерациям, в субъектах которой наблюдаются значительные различия как по уровню доходной обеспеченности на душу населения, так и по уровню привлекаемых инвестиционных ресурсов. Для России характерно наличие высокой дифференциации в показателях общего уровня развития регионов-доноров и регионов-реципиентов, что обуславливает необходимость высокой централизации средств на уровне федерального бюджета (табл. 4).

Таблица 4

Формирование консолидированного бюджета Российской Федерации, % [75]

Уровень	Годы
	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2007	2008
	Д	Р	Д	Р	Д	Р	Д	Р	Д	Р	Д	Р	Д	Р	Д	Р	Д	Р	Д	Р
ФБ	44	53	48	51	52	50	55	50	57	55	57	54	59	53	63	54	66	51	66	51
РБ	56	47	52	49	48	50	45	50	43	45	43	46	41	47	37	46	34	49	34	49

Примечание. Д - доходы; Р - расходы; ФБ - федеральный бюджет; РБ - региональный бюджет.

Согласно табл. 4, уровень доходов федерального бюджета в общем объеме консолидированного бюджета страны неуклонно растет, в то же время аналогичный показатель расходов федерального бюджета в общем объеме консолидированного бюджета снижается. Согласно официальным данным [86], наибольший удельный вес в консолидированном бюджете России в настоящее время занимает федеральный бюджет (60 %), в то время как удельный вес консолидированных бюджетов всех субъектов страны составляет примерно 40 %. В консолидированные бюджеты субъектов РФ входят собственно региональные бюджеты РФ и бюджеты муниципальных образований на их территориях.

Такая ассиметричность вызвана объективной необходимостью - необходимостью выравнивания бюджетной обеспеченности различных публично-правовых образований с целью обеспечения сбалансированности интересов различных экономических субъектов и сохранения единства федеративного государства.

Формирование системы межбюджетных отношений в России прошло несколько этапов (табл. 5).

Таблица 5

Основные этапы формирования системы межбюджетных отношений в России (по [71, с. 367])

Период	Нормативно-правовой акт, регламентирующий межбюджетные отношения	Сущность проводимых преобразований
1991-1993 гг.	«Стихийная децентрализация межбюджетных отношений» [c. 367]	Бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и постоянно изменяющихся нормативов отчислений от основных федеральных налогов, в результате чего процесс выравнивания проходил на основе индивидуальных согласований
1994-1998 гг.	Указ Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2268 «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.»	Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов. Кроме того, был создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики выравнивания. Одновременно указ предоставил право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов, что породило многочисленные случаи ущемления прав налогоплательщиков, мешало свободному перемещению товаров по территории страны. В результате в 1997 году было утверждено, что установление налогов является прерогативой федеральных органов власти
2001-2005 гг.	Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, принятая Постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584	Целью программы явилось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющим органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней
2006-2008 гг.	Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006-2008 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р	Целью концепции явилось повышение эффективности деятельности органов власти всех уровней по реализации их полномочий; повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы
2009 г. - настоящее время	Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года, принятая распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 г. № 1123-р	Основными задачами концепции явились: – установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса; – создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах РФ и муниципальных образованиях; – корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; – совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления; – дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований

К настоящему времени в России сформировалась национальная модель федерализма, в которой сочетаются принципы кооперации и конкуренции с административным контролем федерального центра [60, с. 226]. С одной стороны, регионы конкурируют друг с другом за размещение на своей территории наиболее прибыльных предприятий, получение финансовой помощи из центра и государственных инвестиционных ресурсов. С другой стороны - важнейшие полномочия и финансовые ресурсы сосредоточены в руках федерального центра, который устанавливает единое законодательство по всем важнейшим вопросам, обеспечивая единство налоговой системы для всей федерации.

3.3 Основы межбюджетного выравнивания в России

Под межбюджетным выравниванием понимаются, как правило, отношения, связанные с передачей финансовых ресурсов из одного бюджета бюджетной системы другому с целью достижения определенных стандартов в предоставлении и потреблении гарантированных общественных услуг на всей территории страны.

Несмотря на то что бюджеты различного уровня обладают определенной самостоятельностью, они не изолированы друг от друга. Между ними циркулируют финансовые потоки - межбюджетные трансферты, - целью которых является выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне, и др.

Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика - с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития и, как следствие, возникновению сепаратистских тенденций.

Таким образом, межбюджетное выравнивание (распределение и перераспределение финансовых ресурсов) - это объективно обусловленная система оказания финансовой поддержки региональным и местным органам власти, которые в силу объективных причин не обеспечены достаточными средствами для осуществления своих полномочий.

Проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней в условиях современной российской экономики складывается на трех уровнях: между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации; между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами первого уровня (городскими округами и муниципальными районами); между муниципальными районами и поселениями, входящими в их состав. В федеративном государстве различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Соответственно, механизм распределения средств между бюджетами разных уровней в России посредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован на решение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированности бюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой - на корректирование горизонтальных диспропорций, т.е. на выравнивание уровня потребления государственных услуг в различных регионах [70]. Наглядно направления межбюджетного выравнивания представлены на рис. 7.

Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсов органов власти каждого уровня для осуществления их полномочий.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 7. Направления межбюджетного выравнивания в России

Достижение такого соответствия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов, основанного на следующем принципе: финансовые запросы (расходная часть бюджетов территорий) должны исходить из фактического финансового потенциала (доходной части бюджета). Таким образом, вертикальная сбалансированность предполагает наряду с разумным распределением и законодательным закреплением бюджетных полномочий за органами власти соответствующих уровней выравнивание их финансовых возможностей путем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах при распределении налогового потенциала страны. Соответственно, целью вертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти, и в первую очередь расходных функций. Конкретные методы вертикального выравнивания в России мы осветим в гл. 4, 5 при рассмотрении доходов и расходов бюджетов. В данной главе мы остановимся на методах горизонтального выравнивания.

Горизонтальная несбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различным положением территориальных единиц, составляющих государство, вследствие исторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальная несбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а с другой - в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальных властей. Соответственно, целью горизонтального бюджетного выравнивания является соблюдение государственных социальных гарантий и обеспечение единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных регионов страны посредством применения единых формализованных методов распределения бюджетной финансовой помощи. В то же время горизонтальное выравнивание предполагает достижение экономического эффекта, так как предотвращает экономические потери, связанные с миграцией населения и капитала.

3.4 Характеристика межбюджетных трансфертов

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансовая помощь бюджетам передается в виде межбюджетных трансфертов - средств, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Сам термин «межбюджетные отношения» был введен в бюджетное законодательство в 2004 году До 2004 года в законодательстве и практике применялся термин «финансовая поддержка» или «финансовая помощь» [71].

Согласно Бюджетному кодексу РФ межбюджетные трансферты в России предоставляются в форме:

– дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований;

– субсидий бюджетам территориальных образований;

– субвенций бюджетам территориальных образований;

– иных межбюджетных трансфертов;

– межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Здесь следует пояснить, что под территориальными образованиями мы понимаем не только субъекты РФ, получающие вышеуказанные межбюджетные трансферты из федерального бюджета, но и муниципальные образования, получающие аналогичные по сути трансферты из бюджетов субъектов РФ.

Остановимся на каждой форме межбюджетных трансфертов более подробно.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования. Совокупность дотаций бюджетам территориальных образований (субъектам РФ и муниципальным образованиям) из вышестоящих бюджетов образует фонд финансовой поддержки (формируется в составе расходов федерального бюджета начиная с 1994 года на основе Федерального закона № 9-ФЗ от 01.07.1994 г. «О федеральном бюджете на 1994 год»). В зависимости от субъектов межбюджетных отношений указанный фонд может быть образован в расходной части федерального бюджета, регионального бюджета или бюджета муниципального района. Основное назначение дотации - выравнивание бюджетной обеспеченности территориальных образований, связанное с различием имеющихся финансовых возможностей по выполнению их расходных обязательств. Указанные различия обусловлены различием размеров территорий, географического положения, количества проживающего населения, развитости инфраструктуры и, как следствие, экономического потенциала.

В территориальных образованиях-донорах собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, территориальные образования-реципиенты нуждаются в бюджетных дотациях. Следует отметить, что понятие «донор» не раскрывается в Бюджетном кодексе РФ. На практике к территориям-донорам, как правило, относят те субъекты РФ, в которых разность между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и суммой финансовой помощи и прямых расходов федерального бюджета на территории региона положительна. У регионов-реципиентов эта разность отрицательна. Таким образом, считается, что регионами-донорами являются те регионы, которые не получают помощь из федерального бюджета [68]. Донорами в основном являются крупные промышленные регионы или города с эффективно работающими предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Подавляющее большинство территориальных образований в России в настоящее время являются реципиентами. Так, например, в 2008 году в нашей стране было 11 регионов-доноров, которые формировали около 70 % всего федерального бюджета [51].

...