В настоящее время восемь устойчивых регионов-доноров в Российской Федерации имеют значительный запас средств, 31 субъект РФ имеет превышение собственных налоговых доходов над первоочередными расходами, у 36 субъектов РФ собственные налоговые доходы позволяют покрыть только первоочередные расходы, а у восьми регионов не хватает собственных доходов даже на это. Таким образом, в 2011 году дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности получают 69 субъектов РФ, причем для этих регионов будет обеспечен уровень бюджетной обеспеченности 63 % от среднего по России, что составляет в абсолютных показателях 21,3 тыс. руб./чел. [63].

Поскольку получателями трансфертов из федерального фонда финансовой поддержки является большинство субъектов РФ (приблизительно 90 % от их общего числа), наблюдаются массовые и трудно прогнозируемые финансовые потоки из федерального бюджета в региональные, а из региональных - в местные. В связи с этим проблема финансовой поддержки государством экономически слабых территориальных образований и изъятия избыточных финансовых средств у сильных не теряет актуальности.

До 2009 года эта задача решалась с помощью так называемых регулирующих налогов. Так, например, если говорить о межбюджетных отношениях между регионами и муниципальными образованиями, дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могли устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться (например, по налогу на доходы физических лиц). Такое бюджетное регулирование чаще всего сводилось к выравниванию финансового положения всех муниципальных образований региона, независимо от уровня их собственной доходной базы. Тем самым в проигрыше оказывались доноры, которые вносят основной вклад в формирование консолидированного бюджета. Для них становилось выгодным иждивенчество и невыгодным наращивание собственной доходной базы, поскольку это приводило лишь к сокращению дотаций в следующем году.

На сегодняшний день законодательством (Федеральным законом № 131-ФЗ и Бюджетным кодексом РФ) предусмотрено установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, а также от долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим законодательство предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для обеспечения выплаты дотаций экономически слабым муниципальным образованиям в бюджете субъекта РФ создается региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В муниципальных районах могут образовываться фонды выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, входящих в их состав.

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в расчете на душу населения не предполагает обязательного доведения уровня бюджетной обеспеченности всех дотационных муниципальных образований до критериального (порогового) уровня бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, поскольку это лишило бы их стимулов к наращиванию собственного налогового потенциала. Величина критериального уровня устанавливается субъектом РФ на основе прогноза доходов его консолидированного бюджета с учетом трансфертов из федерального бюджета.

В целях финансовой поддержки субъектов РФ в 2011 году дополнительно предусматриваются бюджетные кредиты из федерального бюджета в объеме 113 млрд руб. Однако при этом увеличивается плата за пользование бюджетными кредитами с четверти ставки рефинансирования ЦБ РФ до половины ставки рефинансирования для бюджетных кредитов на частичное покрытие дефицитов бюджетов субъектов РФ и покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов РФ [63].

Субсидии - межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. Под софинансированием в широком смысле понимается финансирование из нескольких различных источников, причем не обязательно из бюджетных. Как правило, при софинансировании одна часть расходов финансируется из бюджета, которому предоставляется финансовая помощь в виде субсидии, а другая часть - из бюджета, предоставляющего субсидию.

Совокупность субсидий бюджетам территориальных образований из вышестоящих бюджетов образует фонд софинансирования расходов (действует с 2008 года). Данный фонд образуется в составе расходов федерального и региональных бюджетов. Следует отметить, что федеральный фонд софинансирования расходов объединил в себе средства действовавших в 2001-2007 годах федеральных фондов софинансирования социальных расходов и регионального развития, что позволило повысить в рамках единой методологии прозрачность и объективность распределения субсидий с учетом бюджетной обеспеченности регионов [71, с. 375].

Средства территориальным образованиям из фонда софинансирования расходов предоставляются на условиях софинансирования приоритетных расходов вне зависимости от их характера (например, бюджетные инвестиции в объекты социального назначения, инфраструктуру и т.д., находящиеся на территории соответствующего территориального образования), с едиными принципами распределения указанных средств.

Например, на 2011 году в федеральном бюджете запланированы средства, передаваемые в виде субсидий бюджетам субъектов РФ на следующие цели:

– капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации;

– бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (объекты капитального строительства собственности муниципальных образований);

– бюджетные инвестиции для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры;

– закупка автотранспортных средств и коммунальной техники;

– реализация федеральных целевых программ.

В федеральном бюджете на 2011 год субсидии бюджетам субъектов РФ запланированы в объеме 423,8 млрд руб. (на 4 % больше по сравнению с 2010 годом). При этом существенно увеличены бюджетные ассигнования по таким направлениям, как строительство и модернизация автодорог (на 79,6 %), жилищно-коммунальное хозяйство (на 30,4 %), господдержка сельского хозяйства (на 16,3 %), культура и кинематография (на 9,3 %), здравоохранение, физическая культура и спорт (на 9,2 %) [74].

Субвенции - межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, субъекта РФ, переданных для осуществления органам государственной власти субъекта РФ и органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам территориальных образований из вышестоящих бюджетов образует фонд компенсаций (создан в 2001 году).

Фонд компенсаций образуется в составе расходов федерального и региональных бюджетов для финансового обеспечения передаваемых полномочий. В основном фонд формируется за счет средств, направляемых на реализацию социальных законов, связанных с денежными выплатами отдельным категориям граждан (пособия).

Субвенции из фонда компенсаций распределяются между всеми территориальными образованиями по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих государственных (муниципальных) услуг, с учетом определенных коэффициентов и объективных условий, влияющих на удорожание стоимости государственных (муниципальных) услуг в конкретном территориальном образовании.

Например, на 2011-2013 годы в федеральном бюджете запланированы средства, передаваемые в виде субвенций бюджетам субъектов РФ на следующие цели:

– осуществление полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, включая расходы по осуществлению этих полномочий;

– осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области охраны здоровья граждан;

– оплата жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан;

– осуществление полномочий по подготовке проведения статистических переписей;

– государственная регистрация актов гражданского состояния.

В федеральном бюджете на 2011 год субвенции бюджетам субъектов РФ запланированы в объеме 246,2 млрд руб. (67,5 % от уровня 2010 года). Снижение общего объема субвенций обусловлено сокращением на 102,2 млрд руб. субвенции, представляемой в целях полного обеспечения ветеранов и инвалидов Великой Отечественной войны жильем [74].

Отдельно следует остановиться на взаимоотношениях, возникающих между государственными органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Так, передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, как показывает практика, представляется необходимой по ряду моментов:

1) это требование принципа субсидиарности, закрепленного в Конституции РФ и Европейской хартии местного самоуправления. В переводе с латинского «субсидиарный» (subsidiarius) означает резервный, вспомогательный, т.е. дополняющий главное, основное. Данный принцип предполагает необходимость передачи полномочий более низкому уровню власти, расположенному ближе к гражданам и способному выполнять эти функции наиболее эффективно;

2) передача ряда государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет сэкономить средства, которые должны быть затрачены на создание соответствующих территориальных структурных подразделений государственных органов;

3) данная передача функций призвана улучшить качество обслуживания населения.

Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает следующие принципы и порядок наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления:

– наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется только при принятии соответствующих федеральных законов или законов субъектов РФ;

– переданные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов;

– наделение отдельными государственными полномочиями осуществляется на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий;

– финансовое обеспечение переданных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов;

– органы государственной власти производят контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Здесь следует отметить, что после перехода к «двухтиповой» модели местного самоуправления (уровень муниципального района и уровень поселений) стала возможна передача полномочий по соглашениям между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов. В соответствии с законом № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Такие соглашения о передаче полномочий нашли широкое распространение уже в переходный период муниципальной реформы, когда формирование органов местного самоуправления и начало их деятельности во вновь образованных муниципальных образованиях, как правило, опережало передачу им муниципального имущества, соответствующих финансовых ресурсов. Это был эффективный механизм преодоления дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений, когда, по официальным данным, только 2 % муниципальных образований являлись самодостаточными, местные налоги в структуре доходов местных бюджетов составляли около 10 %, фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышали их доходы. В наиболее тяжелом положении оказались сельские и небольшие городские поселения, в которых расходы превышали доходы иногда более чем в пять раз.

Уже в 2006 году соглашения о передаче своих полномочий заключили 74,6 % всех поселений [56]. Например, между органами местного самоуправления Кунгурского муниципального района и органами местного самоуправления сельских поселений, находящимися на его территории, в 2009 году были заключены годовые соглашения по передаче полномочий по формированию и исполнению бюджетов поселений, а также по подготовке генеральных планов поселений.

Почти 90 % всех заключенных соглашений - это соглашения о передаче полномочий сельских поселений муниципальным районам. В результате большинство городских и сельских поселений самостоятельно решало только такие вопросы, как освещение улиц, сбор и вывоз бытовых отходов, благоустройство и озеленение территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. К сожалению, данная негативная тенденция наблюдается и в настоящее время.

Обратимся к данным о межбюджетных трансфертах, направляемых из федерального бюджета в 2010 году, млн руб.:

Направление расходования средств	Объем финансирования
Расходы федерального бюджета всего, в том числе	8 846 973,5
Межбюджетные трансферты:	3 725 402,0
Удельный вес в общем объеме расходов	42,1 %
Дотации	496 693,3
Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов	13,3 %
Субсидии	346 415,4
Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов	9,3 %
Субвенции	232 795,8
Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов	6,2 %
Иные межбюджетные трансферты	53 136,7
Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов	1,4 %
Межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов	2 596 360,8
Удельный вес в общем объеме межбюджетных трансфертов	69,8 %

В заключение отметим, что Бюджетным кодексом РФ установлены ограничения на получение межбюджетных трансфертов. Существует так называемый уровень дотационности, под которым понимается: для субъекта РФ - процент межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) от объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ; для муниципальных образований - доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от собственных доходов местного бюджета. Причем по всем территориальным образованиям уровень дотационности рассчитывается на основе двух из трех последних отчетных финансовых лет.

Приведем условия предоставления межбюджетных трансфертов территориальным образованиям:

Уровень дотационности	Ограничения в получении межбюджетных трансфертов
Для субъектов РФ
Свыше 5 %	Не имеет права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ
Свыше 20 %	1) не имеет права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ и федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; 2) не имеет права превышать установленные Правительством РФ нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта РФ и/или содержание органов государственной власти субъекта РФ
Свыше 60 %	1) обязан подписывать соглашения с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ; 2) обязан организовывать исполнение бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства; 3) обязан предоставлять в Министерство финансов РФ в установленном им порядке документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ проекта бюджета субъекта РФ на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период); 4) обязан предоставлять ежегодный годовой отчет об исполнении бюджета на внешнюю проверку Счетной палатой РФ или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора
Для муниципального образования
Свыше 10 %	Не имеет права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и/или содержание органов местного самоуправления
Свыше 30 %	Не имеет права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления
Свыше 70 %	1) обязано подписывать соглашения с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета; 2) обязано представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства РФ проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); 3) обязано представлять не реже одного раза в два года на внешнюю проверку годовой отчет об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ

Помимо этого, для территориальных образований в зависимости от уровня дотационности установлены разные ограничения на размер дефицита бюджета, предельный объем государственного долга и расходов на его обслуживание (более подробно - гл. 6.)

Контрольные вопросы к главе 3

1. Что такое межбюджетные отношения?

2. Какие модели бюджетного федерализма вы знаете и в чем заключается различие между ними?

3. Перечислите основные задачи концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 года?

4. В чем заключаются отличия горизонтального направления межбюджетного выравнивания от вертикального?

5. Перечислите формы, в которых предоставляются межбюджетные трансферты.

6. Перечислите фонды, образуемые совокупностью сумм дотаций, субвенций, субсидий.

7. Объясните, для чего необходима дотация?

8. На какие цели могут быть выделены субсидии и субвенции территориальным образованиям?

9. Чем вызвана необходимость передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления?

10. С какой целью могут передаваться субвенции из бюджета поселения в бюджет муниципального района?

11. Для чего законодателем введены ограничения на получение межбюджетных трансфертов?

Глава 4. Доходы бюджетов бюджетной системы РФ

4.1 Сущность и виды доходов бюджетов

В широком смысле доходы бюджета представляют собой экономические отношения, возникающие в процессе формирования основного общегосударственного фонда денежных средств. Формой проявления указанных отношений выступают различные виды платежей предприятий, организаций и населения в бюджеты бюджетной системы РФ.

Согласно Бюджетному кодексу РФ под доходами понимаются поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Бюджетный кодекс РФ разделяет все бюджетные доходы на три вида:

1. Налоговые доходы бюджетов, к которым относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

Согласно Бюджетному кодексу РФ к налоговым доходам бюджетов бюджетной системы РФ относятся:

– налоги на прибыль, доходы;

– налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации;

– налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;

– налоги на совокупный доход;

– налоги на имущество;

– налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;

– государственная пошлина;

– задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам;

– страховые взносы на обязательное социальное страхование;

Мировая практика давно показала, что главным инструментом мобилизации денежных средств в бюджет являются именно налоги. Конечно, государство для покрытия своих расходов может использовать займы и производить дополнительную эмиссию денежных средств, но по займам нужно платить проценты, а эмиссия неизбежно приведет к инфляции.

Понятие налога и сбора дается в Налоговом кодексе: под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований; под сбором - обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Налог считается установленным лишь в том случае, когда определены налогоплательщики и элементы налогообложения. Рассмотрим элементы налогообложения на примере транспортного налога:

– налогоплательщик - лицо, на которое зарегистрировано транспортное средство;

– объект налогообложения - автомобили, мотоциклы, автобусы, самолеты, вертолеты, теплоходы, яхты, снегоходы и другие водные и воздушные транспортные средства;

– налоговая база - мощность двигателя транспортного средства в лошадиных силах (в отношении транспортных средств, имеющих двигатели), паспортная статическая тяга реактивного двигателя (в отношении воздушных транспортных средств) и пр.;

– налоговый период - календарный год;

– налоговая ставка - дифференцированная, в зависимости от мощности двигателя, тяги реактивного двигателя или валовой вместимости транспортного средства;

– порядок исчисления налога - исчисляется самостоятельно (организациями) либо налоговыми органами на основании сведений органов, осуществляющих государственную регистрацию транспортных средств (физическим лицам), как произведение соответствующей налоговой базы и налоговой ставки;

– порядок и сроки уплаты налога - уплата налога и авансовых платежей по налогу производится налогоплательщиками в бюджет по месту нахождения транспортных средств в порядке и сроки, которые установлены законами субъектов Российской Федерации. При этом срок уплаты налога для налогоплательщиков, являющихся физическими лицами, не может быть установлен ранее 1 ноября года, следующего за истекшим налоговым периодом.

Налоговым кодексом РФ установлен перечень налогов, поступающих в различные бюджеты бюджетной системы РФ:

К федеральным налогам и сборам относятся:

1) налог на добавленную стоимость,

2) акцизы,

3) налог на доходы физических лиц,

4) налог на прибыль организаций,

5) налог на добычу полезных ископаемых,

6) водный налог,

7) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов,

8) государственная пошлина.

К региональным налогам относятся:

1) налог на имущество организаций,

2) транспортный налог.

К местным налогам относятся:

1) земельный налог,

2) налог на имущество физических лиц.

К специальным налоговым режимам относятся:

1) система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог),

2) упрощенная система налогообложения,

3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности,

4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.

Здесь следует отметить, что принадлежность налога к группе федеральных не означает, что данный налог поступает исключительно в федеральный бюджет. В нашей стране действует веерная модель распределения доходов между уровнями бюджетной системы, суть которой заключается в том, что наряду с закреплением собственных налогов за каждым бюджетом отдельного уровня бюджетной системы налогов существует механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. Использование данной модели обусловлено резкой дифференциацией уровней экономического и социального развития территорий, а также тем, что при использовании схемы «один бюджет - один налог» территории неизбежно ослабляют внимание к собираемости всего спектра налогов и акцентируются на собираемости «своего» налога [66].

Например, налог на доходы физических лиц, отнесенный Налоговым кодексом РФ к федеральным, поступает исключительно в бюджеты субъектов (70 %) и местные бюджеты (30 %) [4, ст. 56, 61.2]; налог на прибыль организаций, взимаемый по ставке 20 % и отнесенный Налоговым кодексом РФ к федеральным, поступает в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ в пропорции 2:18 соответственно [4, ст. 284].

Распределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы РФ представлено в табл. 6.

Таблица 6

Распределение налоговых доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, %

Наименование налога (ставка)	Федеральный бюджет	Бюджет субъекта РФ	Бюджет городского округа	Бюджет муниципального района	Бюджет поселения
Федеральные налоги
Налог на добавленную стоимость (0, 10, 18 %)	100	-	-	-	-
Акцизы (дифференцированные в зависимости от вида подакцизного товара)	50-100	50-100	-	-	-
НДФЛ (9, 13, 30, 35 %)	-	70	30	20 30*	10
Налог на прибыль организаций (20 %)	2	18	-	-	-
Налог на добычу полезных ископаемых (дифференцированные в зависимости от вида полезных ископаемых)	40-100	5-100	-	-	-
Федеральные налоги
Водный налог	100	-	-	-	-
Сбор за пользование объектами животного мира	20	80	-	-	-
Государственная пошлина (по месту гос. регистрации)	100	100	100	100	100
Региональные налоги
Налог на имущество организаций	-	100	-	-	-
Транспортный налог	-	100	-	-	-
Местные налоги
Земельный налог	-	-	100	100*	100
Налог на имущество физических лиц	-	-	100	100*	100
Специальные налоговые режимы
УСН	-	100	-	-	-
ЕНВД	-	-	100	100	-
ЕСхН	-	30	70	35 70*	35

* Налог, взимаемый на межселенных территориях.

2. Неналоговые доходы бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу РФ к неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы РФ относятся:

– доходы от внешнеэкономической деятельности;

– доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

– платежи при пользовании природными ресурсами;

– доходы от оказания платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

– доходы от продажи имущества;

– административные платежи и сборы;

– штрафы, санкции, конфискации, компенсации, возмещение ущерба;

– прочие неналоговые доходы.

3. Безвозмездные поступления в бюджеты. Согласно Бюджетному кодексу РФ к безвозмездным поступлениям относятся:

– безвозмездные поступления от нерезидентов;

– безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы РФ;

– безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций;

– безвозмездные поступления от негосударственных организаций;

– безвозмездные поступления от наднациональных организаций;

– прочие безвозмездные поступления.

Индикатором устойчивости финансового состояния бюджетов различных уровней бюджетной системы является объем их собственных доходов. Согласно Бюджетному кодексу в России к собственным доходам бюджетов относятся:

1. Налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах.

2. Неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

3. Доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Важно отметить, что все доходы, поступающие в бюджеты бюджетной системы РФ, подлежат администрированию, т.е. контролю со стороны соответствующих ведомств, называемых администраторами доходов бюджетов. Под администратором доходов бюджета понимается орган государственной власти, орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

Например, Федеральная налоговая служба является администратором большинства налоговых доходов, т.е. администрирует их путем осуществления в соответствии с законодательством РФ контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисления, учета, взыскания и принятия решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) налогов и штрафов по ним.

Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, а также закрепляемые за ними виды доходов бюджета утверждаются отдельным приложением к закону (решению) о соответствующем бюджете. В последующих параграфах будут представлены фрагменты перечней администраторов доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ.

4.2 Доходы федерального бюджета

Формирование доходов федерального бюджета осуществляется на основе ежегодного Бюджетного послания Президента РФ, направляемого Федеральному собранию РФ. Доходы федерального бюджета на 2011 год утверждены в объеме 8 844,6 млрд руб., исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в размере 50 389,0 млрд руб. и уровня инфляции, не превышающего 6,5 % (декабрь 2011 года к декабрю 2010 года).

Поступления в федеральный бюджет обеспечиваются в основном за счет налоговых доходов и неналоговых доходов в части поступлений от внешнеэкономической деятельности. В табл. 7 представлена структура фактического исполнения федерального бюджета за 2009 год.

Таблица 7

Структура фактического исполнения федерального бюджета за 2009 г.

№ п/п	Наименование вида дохода	Объем поступлений	Удельный вес в общем объеме доходов, млн руб.
1	Налог на прибыль организаций	195 419,8	2,6
2	Единый социальный налог	509 774,7	6,9
3	Налог на добавленную стоимость на товары (работы, услуги)	2 049 963,2	27,9
4	Акцизы по подакцизным товарам (продукции)	101 541,7	1,4
5	Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами	1 006 261,3	13,7
6	Доходы от внешнеэкономической деятельности	2 683 298,5	36,6
7	Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности	421 339,6	5,7
8	Прочие доходы	337 470,6	5,2
	Итого доходов	7 337 750,5	100

Согласно табл. 7, можно выделить два вида доходов, занимающих наибольший удельный вес в общем объеме доходов (более 25 %). Это доходы от внешнеэкономической деятельности (таможенные пошлины, представляющие собой обязательные взносы, взимаемые таможенными органами РФ при ввозе или вывозе товаров на таможенную территорию РФ) и налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории страны, совокупные поступления от которых формируют большую часть доходов федерального бюджета. Таким образом, доходы федерального бюджета формируются как за счет налоговых доходов, так и за счет неналоговых (доходы от внешнеэкономической деятельности).

Следует отметить, что основной целью введения таможенного обложения является не получение дохода, а поддержание отечественных производителей и охрана внутренних рынков путем выравнивания цен на импортные и аналогичные национальные товары.

Ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете устанавливаются главные администраторы доходов федерального бюджета. Это далеко не формальный акт. Жесткая регламентация администрируемых доходов призвана усилить контроль за полнотой и своевременностью их мобилизации [71, с. 76]. В прил. 2 приведен пример администрирования конкретных видов доходов федерального бюджета.

4.3 Особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований

Доходы бюджетов субъектов РФ формируются прежде всего за счет налоговых доходов, установленных для бюджетов субъектов РФ Бюджетным кодексом РФ. Так, бюджетом Пермского края запланированы следующие поступления в 2011 году:

НАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, тыс. руб., в том числе	50 232 754,2
Удельный вес в общем объеме доходов	84,2 %
Налог на прибыль организаций	23 674 851,7
Налог на доходы физических лиц	14 470 232,4
Акцизы по подакцизным товарам (продукции)	7 346 738,2
Налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения	2 090 482,6
Налог на имущество организаций	2 261 699,3
Налог на добычу полезных ископаемых	369 170,0
Сборы за пользование объектами животного мира и пользование объектами водных биологических ресурсов	4 300,0
Государственная пошлина	15 280,0
НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ, тыс. руб., в том числе	1 377 713.9
Удельный вес в общем объеме доходов	2,3 %
Доходы от продажи и использования имущества, находящегося в государственной собственности	271 953,0
Платежи при пользовании природными ресурсами	296 422,9
Прочие доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства	115,0
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов	788 063,0
Штрафы, санкции, возмещение ущерба	21 160,0
БЕЗВОЗМЕЗДНЫЕ ПОСТУПЛЕНИЯ, тыс. руб., в том числе	8 079 594,6
Удельный вес в общем объеме доходов	13,5 %
Дотации бюджетам субъектов РФ	543 582,4
Субсидии бюджетам субъектов РФ (межбюджетные субсидии)	1 579 586,1
Субвенции бюджетам субъектов РФ	4 657 585,3
Иные межбюджетные трансферты	1 298 840,8
Итого доходов	59 690 062,7

Согласно плану большая часть доходных поступлений действительно формируется за счет налоговых доходов - 84,2 % от общего объема планируемых поступлений.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 41) местные бюджеты аналогично федеральному бюджету и бюджетам субъектов формируются за счет налоговых доходов, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений (прил. 3).

В Российской Федерации до 1998 года поступления от местных налогов и сборов составляли 15-20 % доходов местных бюджетов, а в отдельных городах - до 30-40 %. С введением новых Налогового и Бюджетного кодексов эта доля стала резко сокращаться и к 2003 году снизилась до 2-5 % [48].

В результате проведения муниципальной реформы (2003-2004 годы) произошли значительные изменение в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, в налоговом и бюджетном законодательстве. Так, до проведения муниципальной реформы в состав местных налогов и сборов входили:

1) местные налоги (налог на землю, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне, налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы);

2) местные регистрационные и лицензионные сборы (регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, лицензионный сбор за право торговли спиртными напитками, лицензионный сбор за право проведения аукционов и лотерей);

3) прочие сборы (сбор за право торговли, целевые сборы на содержание милиции, благоустройства, образование и другие цели) [6].

В 2005 году (и до настоящего времени) местными остались только земельный налог и налог на имущество физических лиц, закрепленные за поселениями и городскими округами. Таким образом, количество местных налогов сократилось в несколько раз [48]. Кроме того, были снижены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в местные бюджеты (табл. 8).

Таблица 8

Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов (сборов), а также от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, %

Налоги и сборы	До реформы (2004 г.)	После реформы (2005-2007 гг.)
Налог на прибыль	7	-
Налог на доходы физических лиц	50	30
Налог на игорный бизнес	50	-
Акцизы: - на водку и ликероводочные изделия - на прочую алкогольную продукцию	35 10	- -
Единый сельскохозяйственный налог	-	60
Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности	75	90
Налог на имущество организаций	50	-
Налог, взимаемый по упрощенной системе налогообложения	45	-
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых	100	-
Государственная пошлина	100	100

Структуры доходов местных бюджетов в зависимости от типа муниципального образования могут существенно отличаться. Общей тенденцией в последние годы является то, что муниципальные образования в большинстве случаев зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения (передачи межбюджетных трансфертов), причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает.

Доля налоговых доходов местных бюджетов постоянно снижается (2006 год - 30,7 %, 2007 год - 29,7 %, 2008 год - 29,9 %), в то время как доля безвозмездных поступлений из бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы повышается (2006 год - 58,0 %, 2007 год - 58,0 %, 2008 год - 58,6 %). При этом в структуре налоговых доходов муниципальных образований доля местных налогов остается незначительной (2006 год - 9,9 %, 2007 год - 12,2 %), превалируют отчисления от федеральных и региональных налогов. Особенно сильно возрастает роль налога на доходы физических лиц (доля НДФЛ в налоговых доходах муниципалитетов: 2006 год - 56,4 %, 2007 год - 67,1 %, 2008 год - 68,6 %, 2009 год - 68,7 %).

Доля неналоговых доходов хоть и имеет тенденцию к постоянному росту, однако по-прежнему невелика (9,95 % - 2007 год, 11,5 % - 2008 год). Учитывая, что 80,4 % таких доходов связаны с продажей и сдачей в аренду муниципального имущества, этот ресурс может носить «иссякаемый» характер, в будущем возможна тенденция к снижению таких доходов [48].

Следует отметить отдельный вид неналоговых доходов местных бюджетов - средства самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. В соответствии в 131-ФЗ (ст. 56) размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа жителей муниципального образования, для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

В плане безвозмездных поступлений в структуре доходов муниципальных бюджетов наметилась тенденция к переходу от перечисления дотаций, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, к субсидиям, т.е. долевому участию вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые он считает необходимыми.

4.4 Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ

Наиболее актуальным вопросом при формировании доходов бюджетов является их распределение по уровням бюджетной системы, которое является основным инструментом вертикального выравнивания бюджетной обеспеченности. Напомним, что основным принципом бюджетного федерализма является соответствие расходных полномочий доходным поступлениям. Выполнение данного принципа является залогом устойчивого развития всей страны.

Анализируя структуру доходных источников территориальных (региональных и местных) бюджетов в целом, следует отметить их высокую финансовую зависимость от федерального и регионального бюджетов. Проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней была и остается одной из самых острых, и бюджетная политика государства должна быть направлена на укрепление и выравнивание доходной части бюджетов как субъектов Федерации, так и муниципальных образований.

Г.Б. Поляк отмечает, что в ходе развития бюджетной системы России имели место две модели распределения доходов между звеньями бюджетной системы: горизонтальная и веерная. Первая заключается в том, что за каждым уровнем бюджета были закреплены свои налоги и сборы, соответственно, размер бюджетных доходов определял размер бюджетных расходов. С 1931 года в нашей стране существует вторая модель распределения доходов между уровнями бюджетной системы - веерная. Суть ее заключается в том, что наряду с закреплением собственных налогов за каждым бюджетом отдельного уровня бюджетной системы налогов вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В результате появились закрепленные и регулирующие доходы в бюджетах территорий.

Необходимость использования веерной модели обусловлена резкой дифференциацией уровней экономического и социального развития территорий, а также тем, что при использовании схемы «один бюджет - один налог» территории ослабляют внимание к собираемости всего спектра налогов и акцентируются на собираемости «своего» налога.

В связи с этим одним из перспективных направлений повышения собираемости бюджетных налогов является использование дифференцированного подхода при установлении нормативов доходных отчислений и расщеплении налогов по разделенным ставкам, что позволит максимально учитывать экономический и финансовый потенциал каждой территории, стимулировать их органы власти в развитии налоговой базы всех налогов.

Часть общей бюджетной политики в области налоговых доходов называется налоговой (фискальной) политикой. Налоговая политика осуществляется через воздействие государства на развитие производства путем изменения нормы изъятия в бюджет за счет понижения или повышения общего уровня налогообложения, разных налоговых льгот, поощряющих деловую активность в отдельных сферах или регионах.

Величина налоговой нагрузки в Российской Федерации, рассчитанная как соотношение поступления налогов, иных обязательных платежей и валового внутреннего продукта, в 2000-2008 годах находилась на уровне 35-36 % ВВП [31]. По расчетов экономистов, занимающихся вопросами оптимизации налогового бремени в России [49], оптимальная величина доли налоговых начислений в добавленной стоимости составляет 27-28 %. Вместе с тем общее налоговое давление на денежные доходы населения, с учетом косвенных налогов, составляет сейчас в России около 40 %, а уровень начисления на заработную плату в подавляющем большинстве составляет 47 %, в том числе 13 % - основная ставка подоходного налога и 34 % - общая ставка страховых взносов (с 1 января 2011 года).

Налоговая политика осуществляется органами власти через налоговый механизм, представляющий собой совокупность организационно-правовых норм и методов управления налогообложением. Юридической формой налогового механизма является Налоговый кодекс РФ. Основными элементами налогового механизма являются:

– налоговое планирование - экономически обоснованный расчет поступления сумм налогов на заданный временной период;

– организация налогообложения - организация процесса взимания налогов и сборов;

– налоговое регулирование - используется государством для сглаживания циклических колебаний, поддержки прогрессивных структурных изменений, НИОКР, экологии, внешнеэкономических связей. Налоговое регулирование может быть как стимулирующим, так и сдерживающим, что определяется целями бюджетной политики государства. Основным инструментом налогового регулирования является система налоговых льгот (частичное или полное освобождение лиц от налогообложения). По своему назначению льготы делятся на стимулирующие (создают экономическую заинтересованность субъектов в ресурсосбережении, привлечении инвестиций и т.д.) и адаптационные (сближают условия деятельности предприятий, служат выравниванию уровня жизни населения);

– налоговый контроль - часть финансового контроля. Играет важную роль в исполнении доходной части бюджетов разного уровня.

Таким образом, основной задачей налоговой политики является создание благоприятных условий для развития бизнеса, роста его финансовых результатов, как базы налогообложения, способствующей росту доходов бюджетов. С помощью фискальной политики государство может в период спада экономики проводить политику стимулирования хозяйственной деятельности (фискальная экспансия) путем повышения государственных расходов и снижения налогов. При «перегреве» экономики в условиях слишком быстрого роста ВВП возможно проведение политики фискальной рестрикции, направленной, наоборот, на снижение государственных расходов и повышение налогов.

Следует отметить, что основная задача бюджетной политики в области неналоговых доходов заключается в создании оптимальной системы управления государственным (муниципальным) имуществом для получения максимально возможного объема неналоговых доходов.

Контрольные вопросы к главе 4

1. Перечислите виды доходов бюджетов бюджетной системы РФ.

2. В чем заключается смысл налоговой и неналоговой политики в области доходов?

3. Перечислите основные элементы налогообложения.

4. Приведите примеры неналоговых доходов, поступающих в местные бюджеты.

5. Дайте определение собственных доходов бюджетов.

6. Приведите примеры администраторов доходов федерального бюджета с указанием конкретного вида администрируемого дохода.

7. За счет каких доходов в основном формируется федеральный бюджет?

8. В чем заключается суть веерной модели распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ?

9. Перечислите и опишите основные элементы налогового механизма.

ГЛАВА 5. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ

5.1 Сущность расходов бюджетов и их роль в макроэкономическом регулировании

В широком смысле расходы бюджета представляют собой экономические отношения, возникающие в процессе распределения основного общегосударственного фонда денежных средств и его последующего использования. Формой проявления этих отношений выступают конкретные виды бюджетных расходов.

Средства расходов бюджетов, за исключением расходов на погашение и обслуживание внешнего долга, поступают на внутренний рынок страны и оказывают воздействие на повышение совокупного спроса (например, содержание бюджетников, стипендии, прочие социальные трансферты населению), на все факторы производства и конечную продукцию (например, государственный и муниципальный заказ, целевые программы и пр.), стимулируя, таким образом, экономический рост. К началу XXI века уровень государственных расходов в разных странах колеблется в сравнительно широком диапазоне - от 20 до 50 % общего объема ВВП, имея незначительный общий тренд к снижению [71, с. 177]. В социально ориентированных экономиках он, как правило, значительно выше среднего уровня, например: в Швеции - 57,2, Австрии - 52,1, Франции - 52,5, Финляндии - 49,0 %. В экономиках либерального типа эта доля значительно ниже: в США - 34,9, Австралии - 37,2, Великобритании - 40,2 % (данные по консолидированным бюджетам за 2005 год).

В целом бюджетная политика в области государственных расходов ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию страны при безусловном повышении эффективности и результативности бюджетных расходов. Государство путем изменения направления бюджетного финансирования может влиять на различные стороны хозяйствования, а также на совокупный спрос населения, поднимая его доходы (например, путем повышения пенсий, заработной платы бюджетникам, увеличения финансирования на содержание армии и т.д.). Однако повышение непроизводительных расходов, как правило, в условиях неустойчивой экономики приводит к росту инфляции.

Следует отметить две принципиально важные макроэкономические особенности государственных расходов [71, с. 180]. Во-первых они, по своей сути, более инерционны, чем государственные доходы. Так, незначительное увеличение налогового бремени (например, путем повышения акцизов или отмены отдельных налоговых льгот) проходит относительно незаметно для гражданского общества в целом - оно касается, в основном, отдельных групп представителей бизнеса. Сокращение же социальных расходов (жилищных субсидий, пособий по безработице, объемов финансирования социальных отраслей) затрагивает широкие слои населения, приводя к нарастанию социальной напряженности и другим отрицательным последствиям. Поэтому практически во всех странах происходит постоянный рост расходов, даже если имеет место конъюнктурное снижение доходов.

Во-вторых, государственные расходы обладают мультипликационным эффектом: финансовые расходные потоки приводят в движение и частный капитал (например, государственные закупки, государственно-частное финансирование приоритетных инвестиционных проектов и т.п.). Кроме того, даже целевые пособия, жилищные субсидии, создание «материнского капитала», как, например, в России с 2007 года, в дальнейшем способствует росту покупательной активности граждан и инвестиций в жилищную сферу, частное образование и т.д. Иначе говоря, каждый выплаченный рубль за счет государственных расходов прямо или косвенно способствует росту ВВП.

Согласно Бюджетному кодексу РФ под расходами понимаются поступающие выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

В соответствии с бюджетным кодексом РФ, код классификации расходов бюджетов состоит из:

1) кода главного распорядителя бюджетных средств;

2) кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов;

3) кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов.

В соответствии с бюджетным кодексом РФ главный распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти, орган управления государственным внебюдж...