По суті, наявність зовнішнього боргу передбачає передачу частини створеного продукту за межі країни. Зростання зовнішнього боргу знижує міжнародний авторитет країни й підриває довіру населення до політики її уряду. Зовнішній борг держави має такі складові: борг органів державної влади та управління, який виник у результаті залучення кредитів іноземних держав і випуску державних коштовних паперів, які розміщуються на міжнародних ринках капіталів; борг суб'єктів господарювання, гарантований урядом. Його погашають і обслуговують суб'єкти господарювання - позичальники.

Стан зовнішнього боргу держави можна охарактеризувати за допомогою таких показників: відношення зовнішнього боргу до валового внутрішнього продукту; співвідношення планових платежів з обслуговування боргу валютних вкладень держави. Перший показник свідчить про платоспроможність країни в найближчій перспективі; другий визначає співвідношення дисконтової вартості боргу й експорту. Цей показник використовують для оцінювання довгострокової платоспроможності.

Відповідно до кредиторів можна виділити зовнішній борг іншим державам; зовнішній борг міжнародним фінансовим організаціям (таким як Міжнародний валютний фонд, Міжнародний банк реконструкції і розвитку тощо); зовнішній борг приватним фондам-нерезидентам.

Внутрішній державний борг - це складова державного боргу по внутрішніх позиках і інших боргових зобов'язаннях перед кредиторами- резидентами. Наявність внутрішнього боргу не є винятком в економіці, а скоріше правилом. Економічно розвинуті країни зазвичай мають значний державний внутрішній борг. Проте вагома відмінність у причинах, способах освіти й особливостях функціонування цього виду. Державний борг і дефіцити, що викликали його, можуть бути ретельно продуманими й спланованими чинниками стабілізації економіки та її розвитку.

Внутрішній державний борг розглядають як «позику нації самій собі», вона не впливає на загальні розміри сукупного багатства нації. Певні негативні наслідки перекриваються позитивними ефектами від мобілізації додаткових фінансових ресурсів в інвестиції або розвиток економіки країни.

Основними кредиторами внутрішнього боргу зазвичай є населення; корпорації, банки; інші фінансові й кредитні установи.

Державний борг може бути у формі: кредитних угод і договорів, укладених від імені держави як позичальника з кредитними організаціями, іноземними державами й міжнародними фінансовими організаціями; державних позик, здійснених шляхом випуску цінних паперів від імені держави; договорів і угод про отримання державою бюджетних позик і бюджетних кредитів від бюджетів інших рівнів бюджетної системи держави; договорів про надання державних гарантій; угод і договорів, у тому числі міжнародних, укладених від імені держави, про пролонгацію й реструктуризацію боргових зобов'язань держави минулих років.

Отже, природу державного боргу визначають усі відносини, що обслуговують боргові відносини держави в усій багатогранності їх форм. Природа боргу виявляється в його сутності та формі існування, а за критерій поділу боргу на зовнішній та внутрішній доцільно взяти валюту, у якій здійснюються запозичення, а не резидентність кредитора, чи обидва критерії: резидентність і валюту. Загалом світові тенденції розвитку боргових відносин, зокрема в економічно розвинутих країнах, свідчать про поступове нівелювання відмінності між внутрішнім та зовнішнім боргом.

1.2 Регулювання державного боргу країни

Вплив державної заборгованості на економіку країни досить різноманітний, тому економісти тлумачать державний борг по-різному. Проблематиці формування, обслуговування та управління державною заборгованістю присвячено безліч досліджень у сучасній економічній науці, оскільки проблема внутрішньої й зовнішньої заборгованості є однією з ключових проблем управління державними фінансами.

Проблематиці державної заборгованості присвячено праці багатьох відомих економістів. Серед класиків доцільно згадати А. Сміта, Д. Рікардо, К. Маркса. Останнім часом особливості формування державного боргу та управління його складовими розглядає, зокрема, Т. Вахненко [11-14]. Сутність впливу державного боргу України на економічне зростання висвітлено в праці О. Рожко [98]. В. Калитчук розкрив вплив державного боргу на економічне становище в Україні [38]. Шляхи вирішення проблем стосовно зовнішнього боргу України окреслила О. Куксенкова [46]. Автори розглядають заборгованість країни під різними кутами зору, але досі не окреслено та не сформовано програми щодо державного боргу України та його позитивного чи негативного впливу на економіку країни.

Особливість державного боргу як об'єкта регулювання полягає в його різноплановості.

Складність наявних елементів державного боргу вимагає застосування специфічних механізмів регулювання з використанням різних фінансових інструментів. Виходячи із цього, формування стратегії обслуговування й

погашення державного боргу має відбуватися узгоджено з методами управління державним бюджетом загалом, розмірами його дефіциту та регулювання загальної економічної ситуації в країні.

На думку окремих сучасних дослідників, державний борг як об'єкт регулювання являє собою складну систему взаємопов'язаних елементів регулювання, таких як:

- структура державного боргу;

- склад і прийоми запозичень;

- стан державного боргу;

- сума позик та умови обслуговування державного боргу [6].

У регулюванні державним боргом важливим є використання різних прийомів здійснення запозичень.

Результати визначення сутності державного боргу свідчать, що утворення державного боргу є наслідком здійснення державних запозичень. Саме тому економічну сутність державного боргу можна розкрити шляхом дослідження поняття державного кредиту. За визначенням провідного фахівця в галузі державних фінансів професора В. Федосова, державний кредит - це сукупність економічних відносин, що виникають між державою як позичальником і кредиторами - фізичними або юридичними особами (приватними особами, фінансово-кредитними установами, корпораціями, іноземними урядами й міжнародними фінансово-кредитними організаціями) у процесі формування загальнодержавного фонду грошових ресурсів. Державний кредит характеризує залучення коштів державою на позиковій основі. В окремих випадках держава може бути кредитором (при наданні кредитів іншим країнам) чи гарантом з боргових зобов'язань підприємств своєї країни. Кошти, що мобілізуються за допомогою державного кредиту, надходять до бюджету. Їх можна використовувати як знеособлено через бюджетні видатки, так і на конкретні проекти - при випуску цільових позик [104].

Державний кредит безпосередньо пов'язаний з бюджетним дефіцитом, будучи джерелом його покриття. Крім того, до системи державного кредиту належать позики, що надаються під державні гарантії та на поповнення валютних резервів центрального банку від Міжнародного валютного фонду.

Державний кредит являє собою сукупність досить різноманітних форм і методів фінансових відносин. Такий підхід спрямований на створення сприятливих передумов для залучення коштів як для держави, так і для її кредиторів. Різноманітність форм дає змогу максимально врахувати різнобічні інтереси юридичних та фізичних осіб.

Державний кредит як метод мобілізації державою додаткових грошових коштів - явище складне й неординарне. Цей процес супроводжується певним ризиком на стадії виникнення цього виду правовідносин (чи зацікавляться кредитори можливістю вкласти свої гроші в державні цінні папери). Також існує ризик щодо доцільного використання запозичених коштів та можливості їх повернути, сплативши передбачену винагороду. Ідеться про наслідки, адже показником ефективності таких операцій є державний борг.

Економічний зміст і юридична природа державного кредиту водночас передбачають надходження до державного бюджету, оскільки суми державних позик становлять його дохідну частину, разом з тим ці кошти не дають нових прибутків і повинні погашатися. Власне характерні ознаки добровільності, терміновості, платності і повороткості відмежовують кошти, акумульовані шляхом державного кредиту, від доходів держави.

Суми державних позик - державні кошти, оскільки держава може їх вільно використовувати, повністю ними розпоряджатися, однак за своїм фінансовим і економічним характером вони істотно відрізняються від постійних доходів, оскільки пов'язані з певними видатками: відшкодуванням вартості державного цінного папера; виплатою процентів за державними позиками тощо [106, c. 3-33]. Отже, одержані державою суми державних позик згодом тягнуть за собою видатки з державного бюджету на погашення державного боргу. Як і інші сфери фінансової діяльності держави, відносини в галузі зовнішніх та внутрішніх запозичень є предметом постійного контролю з боку уповноважених фінансових органів та органів загальної компетенції.

Інститут державного кредиту не допускає однобічності вирішення питання і є надзвичайно чутливим до політичних, економічних змін. Обслуговування й погашення державного боргу - одна з найвагоміших витратних статей державного бюджету. Проте, з власного досвіду й досвіду зарубіжних країн відомо, що найкраще запозичені кошти спрямовувати до виробничої сфери. Залежно від того, які галузі народного господарства фінансуватимуться за рахунок цих коштів, визначають терміни, на які можна їх вкладати, щоб сплата процентів здійснювалася за рахунок одержаних доходів від проінвестованих галузей. Принцип цільового використання позичених коштів є виправданим на будь-якому рівні чи за будь-якої форми кредитування: банківський кредит, державне кредитування, кредити, надані міжнародними фінансово-кредитними установами тощо. Водночас використання позик на погашення заборгованості із заробітної плати, погашення раніше випущених позик тощо не вирішує проблеми в глобальному розумінні, а лише збільшує незабезпечений борг. В умовах перебудови економіки потрібно налагоджувати, розширювати, за потреби перебудовувати національне виробництво, щоб створювати робочі місця, конкурентоспроможну національну продукцію, оживляти міжнародні економічні зв'язки тощо.

На думку В. Опаріна, державний кредит - сукупність економічних відносин між державою в особі органів влади і управління, з одного боку, і юридичними і фізичними особами - з другого [66, с. 81].

При цьому держава виступає або в ролі позичальника коштів, або ж кредитора щодо приватних осіб, фінансових і кредитних установ. Крім того, держава є гарантом за приватними кредитами або кредитами, наданим місцевим органам влади або іноземним позичальникам. При державному кредиті взяті в борг кошти надходять у розпорядження держави, перетворюючись на її додаткові фінансові ресурси. Направляються фінансові ресурси, перш за все, на покриття дефіциту бюджету. Державний кредит відрізняється від інших видів кредиту, у тому числі банківського. Так, якщо при наданні банківського кредиту його забезпеченням виступають певні конкретні матеріальні сутності, то при позичанні державою забезпеченням кредиту слугує все майно, що перебуває у власності держави, національний дохід або частина національного багатства.

Зовнішній державний кредит є однією з форм вивозу капіталу. У такому разі держава виступає в ролі позичальника чи кредитора.

При внутрішньому державному кредиті держава переважно виступає позичальником, а її кредитором є бюджетні, страхові організації, інші юридичні особи, населення.

Призначення державного кредиту виявляється, насамперед, у тому, що він є засобом мобілізації державою додаткових фінансових ресурсів. У випадку дефіцитності державного бюджету додатково мобілізовані фінансові ресурси направляються на покриття різниці між бюджетними видатками й доходами. При позитивному бюджетному сальдо мобілізовані за допомогою державного кредиту кошти використовують безпосередньо для фінансування економічних і соціальних програм. Це означає, що державний кредит, будучи засобом збільшення фінансових можливостей держави, може виступати важливим чинником прискорення соціально-економічного розвитку держави [106, c. 3-33].

Державний кредит як фінансова категорія виконує такі функції: розподільну, регуляторну й контрольну.

Через розподільну функцію державного кредиту забезпечується формування централізованих грошових фондів держави або їх використання на принципах строковості, платності та повернення. Сутність регуляторної функції державного кредиту в тому, що, вступаючи в кредитні відносини, держава впливає на стан грошового обігу, рівень процентних ставок на ринку грошей і капіталів, на виробництво та зайнятість. Держава регулює грошовий обіг, розміщуючи облігації державної позики серед різних груп інвесторів. Мобілізуючи кошти фізичних осіб, держава зменшує їх платоспроможний попит. Тоді, якщо за рахунок кредиту профінансовані виробничі витрати, наприклад, інвестиції, відбудеться абсолютне скорочення готівкової грошової маси в обігу. У випадку фінансування витрат на виплату заробітної плати, наприклад, учителям, лікарям, кількість готівкової грошової маси в обігу залишиться незмінною, хоча можлива зміна структури платоспроможного попиту [106, c. 3-33].

Виступаючи на фінансовому ринку як позичальник, держава збільшує попит на позичкові ресурси й тим самим сприяє зростанню ціни на кредит, Чим вищий попит на вільні кошти з боку держави, тим вищим буде, за інших рівних умов, рівень позичкового процента, тим дорожчим буде для підприємців банківський кредит. Дорожнеча позичкових коштів змушує бізнесменів скорочувати інвестиції у сферу виробництва, водночас вона стимулює нагромадження у вигляді придбання державних цінних паперів.

Виступаючі кредитором і гарантом держава може позитивно виливати на виробництво й зайнятість. У промислово розвинутих країнах поширена система підтримки малого бізнесу, експорту продукції або виробництва в окремих галузях, де має місце спад, шляхом гарантування державою погашення кредитів, наданих банкам відповідно до державних програм. Підтримка малого бізнесу передбачає, що держава бере на себе погашення заборгованості банкам по кредитах, наданих малим підприємствам у випадку їх банкрутства. У більшості промислово розвинутих країн функціонують державні або напівдержавні страхові компанії, які за низькими ставками страхують ризик неплатежу експортерам національних товарів. Тим самим заохочується освоєння нових ринків збуту національної продукції. Важливе значення в стимулюванні розвитку виробництва й зайнятості мають кредити, надані державою за рахунок бюджетів або позабюджетних фондів. За їх допомогою забезпечують прискорений розвиток відповідних регіонах або необхідних напрямів економіки на тій чи іншій території.

Контрольна функція державного кредиту перехрещується з контрольною функцією фінансів. Однак вона має свої специфічні особливості:

1) тісно пов'язана з діяльністю держави й станом централізованого фонду грошових коштів;

2) охоплює рух вартості в двосторонньому порядку, оскільки передбачає повернення та відшкодування отриманих коштів;

3) здійснюється не тільки фінансовими структурами, а й кредитними установами.

Контроль поширюється як на залучення позикових коштів, так і на їх погашення. В основному контролюють цільове використання коштів, строки їх повернення та своєчасність сплати відсотків.

Для сучасного етапу формування боргових зобов'язань характерна низка специфічних особливостей. По-перше, в умовах глобалізації фінансових потоків, здійснення політики необмеженої відкритості щодо іноземних інвестицій певною мірою відбувається нівелювання меж між внутрішнім і зовнішнім боргом. По-друге, дедалі яскравіше унаочнюється посилення взаємозв'язку державних зобов'язань і зобов'язань господарюючих суб'єктів. Так, наприклад, попри те, що держава не має відповідати за зобов'язаннями недержавних фінансових структур, банкрутство провідних системотвірних кредитних установ може спричинити катастрофічні наслідки для платіжної системи країни, а відтак, і для фінансової безпеки держави. По-третє, простежується практика перекладання боргових зобов'язань по кредитах, залучених під гарантії уряду, з господарюючих суб'єктів на державу [105].

Наднаціональна координація міжнародних фінансів здійснюється міжнародними та регіональними валютно-фінансовими організаціями, які створюються на базі багатосторонніх угод між державами. Їхня мета -сприяння розвитку зовнішньої торгівлі й міжнародного та регіонального валютно-фінансового співробітництва, підтримання рівноваги платіжних балансів країн, що входять до них, регулювання курсів їхніх валют, надання кредитів цим країнам та гарантування приватних позик за кордоном [102, c. 19-32].

Найбільш чітко ознаки наднаціональності виявляються при здійсненні програм структурних перетворень, які розробляє МВФ спільно з МБРР. Проте й ці програми відповідають принципам державного суверенітету та суверенної рівності держав, оскільки більшість рішень МБРР і МВФ мають рекомендаційний характер. Банк і Фонд дають рекомендації державі-члену щодо заходів із розвитку фінансової системи на підставі розгорнутої інформації про фінансово-економічний стан країни, яку надають держави- члени. Рекомендації зазвичай містять заходи з регулювання економіки на макро- та мікрорівні. У випадку, якщо держава-член порушує статутні зобов'язання МБРР або МВФ, організація може застосувати санкції, такі, наприклад, як заморожування кредитів державі. У кожному конкретному випадку санкції зазвичай застосовують щодо держави-члена не за невиконання вимог та рекомендацій, а внаслідок невиконання статутних зобов'язань - загалом. Невиконання рекомендацій є підставою для серйозного аналізу фінансово-економічного стану держави і її поведінки щодо відповідності статутним зобов'язанням [102, c. 19-32].

Держави-члени беруть на себе зобов'язання дотримуватись норм Банку та Фонду, які не мають повноважень примушувати держави, проте вони можуть здійснювати на них моральний тиск, щоб примусити виконувати правила та норми, на які вони добровільно погодились. У випадку, якщо країна стійко ігнорує свої зобов'язання, решта держав-членів через органи організацій можуть відмовити порушниці в праві одержувати кредити. Як крайній захід може бути застосований такий колективний засіб впливу на порушника статутних норм і загальновизнаних принципів міжнародного права, як виключення з міжнародної організації або призупинення членства в ній.

Рішення, які мають обов'язкову силу, приймають ради керуючих Банку та Фонду, які складаються з представників усіх країн - членів цих організацій. На підставі такого рішення директорати - виконавчі органи - приймають інструкції та постанови.

Діяльність міжнародних фінансових організацій підтверджує загальну тенденцію щодо розширення контрольних функцій міжнародних економічних організацій. Аналіз практики міжнародних фінансових організацій універсального характеру вказує на те, що елементи наднаціональності в цих організаціях набули нового розвитку й виявляються в адаптованій до сучасних умов міжнародних відносин формі.

Інститут членства в міжнародній організації передбачає набуття членства, призупинення членства та припинення членства шляхом виходу або виключення.

Також до системи міждержавних організацій та інститутів входять регіональні валютно-фінансові установи, зокрема, такі як регіональні банки розвитку (Африканський банк розвитку, Азіатський банк розвитку, Міжамериканський банк розвитку тощо).

Регіональні банки розвитку - банківські установи регіональної спеціалізації щодо надання кредитів на фінансування інвестиційної діяльності приватних фірм і міжнародних проектів. Їхня діяльність здійснюється на обмеженій території, але впливає на систему міжнародних фінансових відносин та процеси міжнародної економіки. Найважливішу роль серед них у сучасний період відіграють Міжнародний валютний фонд (МВФ) та Міжнародний банк реконструкції і розвитку (МБРР), який сьогодні є головною установою Світового банку. Крім МИРР, до структури Світового банку входять: Міжнародна фінансова корпорація (МФК), Міжнародна асоціація розвитку (МАР), Багатостороннє агентство з гарантій інвестицій (БАГІ) та Міжнародний центр із врегулювання інвестиційних спорів (МЦВІС) [102, c. 19-32].

Крім таких загальносвітових міжнародних фінансових організацій у різних регіонах створено й діють багато регіональних міжнародних фінансових організацій: Європейський банк реконструкції і розвитку (ЄБРР), Європейський фонд валютного співробітництва (ЄФВС), Європейський інвестиційний банк (ЄІБ) у Європі, Міжамериканський банк розвитку (МаБР) в Латинській Америці, Африканський банк розвитку (АфБР) в Африці, Азіатський банк розвитку (АзБР) в Азії та багато інших.

Міжнародні фінансові інститути створюють на світовому й регіональному рівнях для сприяння економічному розвиткові країн - засновників цих організацій. Їх започатковують на основі багатосторонніх угод між державами, їхнім основним завданням є мобілізація коштів і надання допомоги на кредитних засадах для здійснення важливих економічних проектів. До світових фінансових інститутів належать Світовий банк (СБ), Міжнародний валютний фонд (МВФ), Міжнародний банк реконструкції і розвитку (МБРР), Крім того, існують такі фінансові структури, як Міжнародна фінансова корпорація (МФК), Міжнародна асоціація розвитку (МАР) та деякі інші [102, c. 19-32].

Майже всі міжнародні фінансові інститути були створені в 1944 р. з метою об'єднання зусиль для післявоєнної відбудови економіки багатьох країн. Загалом це мало досить позитивне значення для тодішнього періоду світового економічного розвитку.

Треба погодитися з В. Козюк, що створення міжнародних фінансових організацій було зумовлене розумінням необхідності валютного регулювання не лише на національному рівні, а й на міждержавному [41, c. 244].

Як наголошує А. Пересада, передумовою створення МВФ було з'ясування чинників, що призвели до Великої депресії 1930-х рр., наслідком якої стали непередбачувані зміни курсів національних валют і значний розлад в економічних відносинах між країнами світу [94, c. 13]. Отже, зростання взаємозалежності економік країн одна від одної призвело до розуміння необхідності інституцій, які б займалися фінансовим регулюванням на наднаціональному рівні.

Як відзначають Т. Циганкова, Т. Гордєєва, МВФ було засновано на добровільних засадах як орган співпраці між країнами, що прийняли умови, які містяться в статтях угоди про заснування МВФ [119, c. 28]. Ці умови зобов'язують країни - члени МВФ дозволяти обмін національних валют на іноземні без будь-яких валютних обмежень, інформувати МВФ про зміни у фінансовій і валютній політиці країни, змінювати свою політику відповідно до рекомендацій фонду.

З поняттям державного боргу та особливостями управління тісно пов'язана боргова політика, оскільки державний борг є важливим макроекономічним важелем регулювання економіки держави. Управління державним боргом варто розглядати як циклічний і багатостадійний процес, що послідовно включає три стадії: залучення - використання - погашення. На етапі залучення позик управління державним боргом здійснюється в контексті бюджетного процесу. Зокрема, законом України про державний бюджет України на відповідний рік [31-32] установлюються граничні розміри боргу, обсяги державних запозичень із чіткою класифікацією на внутрішні та зовнішні.

Перспективи інтеграції національної економіки у світову залежать від спроможності країни своєчасно виконувати свої боргові зобов'язання, невід'ємною умовою чого є забезпечення фінансової стабільності.

1.3 Методичні основи регулювання державної заборгованості

Характерною рисою сучасних світових економічних відносин є інтенсивний розвиток процесів глобалізації із залученням національних економік у світову господарську систему, посилення їхньої взаємної залежності. Відображенням цих процесів стало виникнення єдиного інформаційного простору, інтернаціоналізація й швидке зростання фінансових ринків. Зростання взаємозалежності країн, інтенсифікація міжнародного обміну товарами, послугами та капіталом призводить до появи нових тенденцій у сфері фінансових відносин.

Тому стратегічно важливим напрямом стає розробка ефективної національної політики в галузі фінансів і капіталоутворення з урахуванням необхідності інтеграції країн у світову спільноту як рівноправних учасників глобального ринкового процесу.

Сучасне світове господарство можна розглядати як єдиний цілісний організм зі своїми структурними елементами, взаємозв'язками, ритмами, механізмами забезпечення функціонування. Кожен елемент такого глобального «економічного організму» знаходиться в певній підсистемі, виконує свої функції, складним чином взаємодіє з іншими елементами.

На різних стадіях розвитку економіки необхідно зважено обирати джерела боргового фінансування, формувати їх оптимальну, з погляду строків погашення та розмірів відсотків, комбінацію, яка в ідеальному вигляді має включати такі фінансові умови: максимум позик за мінімальними відсотками; мінімум платежів з погашення боргу до отримання доходу від здійснених інвестицій.

Представники дореволюційної російський фінансово-правової науки додержували думки про необхідність досить обережного використання державного кредиту. Так, Л. Ходський вважав, що, незважаючи на різноманітні висловлення про доцільність використання державного кредиту в тих чи інших випадках, усе-таки керівним початком фінансової політики завжди повинно бути прагнення до якомога швидшого погашення державних боргів, а не до збільшення їх сум [115, с. 425].

Сьогодні у світі немає жодної держави, яка б не мала державного боргу.

Відтак, реалії життя потребують глибокого переосмислення багатьох понять і категорій, серед яких важливе місце посідає проблема правового регулювання державного боргу як форми, методу та виду управлінської діяльності держави у сфері фінансів. Також зрозумілим є те, що відносини у сфері державного боргу потребують чіткого розуміння та закріплення в правових формах [29, с. 8].

Питання формування й фінансування державного боргу цікавили вчених-фінансистів ще в ХІХ ст., коли щойно зароджувалась цивілізована система залучення додаткових грошових ресурсів до державного бюджету.

Але, незважаючи на всі розбіжності, що існували в економічній і фінансово-правовій науці щодо однозначного ставлення до проблеми державного боргу та державного кредиту, потрібно відзначити жвавий інтерес представників фінансової науки, як зарубіжної, так і вітчизняної, до проблем теорії державного кредиту. У дореволюційній Росії проблеми економіко-правових теорій державного кредиту досліджували М. Алексєєнко, А. Ісаєв, М. Орлов, М. Слуцький, Л. Ходський. При цьому М. Орлов у своєму спеціальному дослідженні «Про державний кредит» у 1832 р. дає визначення призначенню науки фінансів, що саме й полягає, на його думку, у тому, щоб «оставити в абсолютну рівновагу обидва ці засоби, тобто податки й кредит, таким чином, щоб податки не шкодили кредиту, а кредит полегшував податки» [67, с. 98].

Так, А. Сміт, Д. Рікардо і багато їхніх послідовників спочатку різко негативно ставилися до розвитку державного кредиту. У державному борзі вони вбачали лише крайній засіб, яким можна користуватися за відсутності інших можливостей, наприклад «для порятунку чи існування честі всієї держави». На думку Д. Рікардо, для держави вигідніше покривати всякі надзвичайні витрати, у тому числі видатки на ведення воєн, за рахунок прямого збільшення податків, ніж удаватися до кредиту. Він вважав, що населення само повинно нести тягар з погашення своїх боргів, а не перекладати їх у вигляді податків на наступні покоління. Однак уже у ХVІІІ ст. представники німецької фінансової науки (Штейн, Дитцель, Небеніус та ін.) дотримуються думки про те, що якщо держава вкрай рідко користується кредитом, то це свідчить про те, що вона «занадто бере у своїх сучасників або ж не стоїть на висоті своїх завдань, тобто недостатньо піклується про інтереси свого населення» [5, с. 219].

Еволюція державного боргування відбувалась поступово. Труднощі бюджетного регулювання в 70-80-х рр. ХХ ст. зумовили свого роду переворот у теорії і практиці державно-фінансового регулювання. Перехід до монетаризму негативно вплинув на сферу державних фінансів, оскільки контроль за обсягами грошової маси став головним елементом нової економічної політики. Уряди були змушені відмовитись від послуг центральних банків та звернутись до кредитних ринків за ресурсами для покриття бюджетних дефіцитів. Проте економічна політика держав, що надавали перевагу скороченню видатків і бюджетних дефіцитів, теж не привела до стабільності державних фінансів - дефіцити бюджетів багатьох країн навіть перевищили свої розміри. Зростання державних боргів спричинило якісно нові зміни, які виявились у зміні функції державного боргу, а саме як додаткового джерела фінансування державних видатків. Подальше нарощування державного боргу стало здійснюватись значною мірою з метою сплати відсотків за вже існуючими зобов'язаннями. Посилення внутрішніх суперечностей у системі державного втручання в економіку та фінанси поставило питання регулювання державного боргу на одне з перших місць серед сучасних проблем державного управління у сфері фінансів [129, с. 8-9].

На сьогодні існує декілька теоретичних підходів до управління зовнішньою заборгованістю. До таких концепцій належать ортодоксальна теорія, неокласицизм, кейнсіанство, монетаризм, інституціоналізм і неокласичний синтез. Порівняння основних положень цих теоретичних концепцій управління державною заборгованістю наведено в табл. 1.3.

Так званий «ортодоксальний» підхід базується на тому, що зовнішній борг «вимиває» ресурси з економіки, а тому він є вкрай небажаним. Натомість внутрішній борг, на думку економістів-ортодоксів, не створює тягаря в майбутніх періодах.

Набула поширення теза відомого представника ортодоксальної економічної школи С. Харріса про те, що, здійснюючи внутрішні запозичення (приватні чи державні), «ми беремо в борг у самих себе».

Таблиця 1.3

Порівняння основних теоретичних концепцій управління державною заборгованістю [складено автором]

Аналіз зовнішніх запозичень у представників ортодоксальної школи ґрунтується на трьох взаємопов'язаних постулатах:

1) зовнішні та внутрішні запозичення не є ідентичними;

2) державний і приватний борг не є ідентичними;

3) тягар боргу не перекладається на наступні покоління.

Ортодоксальна течія виступає, таким чином, проти здійснення будь- яких зовнішніх запозичень, крім випадків, коли внутрішніх кредитних ресурсів недостатньо для фінансування потреб приватного та державного секторів.

Крім того, її представники, зокрема С. Харріс, виступають за збереження негативного сальдо рахунку капіталу платіжного балансу, тобто за фінансування інших економік, що, на думку вченого, дасть можливість у майбутньому прискорити розвиток внутрішньої економіки за рахунок повернення коштів із відсотками. При цьому негативне сальдо рахунку капіталу має компенсуватися за рахунок позитивного сальдо поточного рахунку, тобто переважання експорту над імпортом.

Таким чином, управління зовнішньою заборгованістю в межах неоортодоксальної концепції зводиться фактично до її мінімізації шляхом заміщення внутрішніми запозиченнями. Більше того, економісти- неоортодокси виступають за зовнішнє кредитування інших економік при наявності надлишкових фінансових ресурсів на внутрішньому фінансовому ринку.

В опозиції до ортодоксальної течії перебувають економісти- неокласики, які стверджують, що лише лібералізація міжнародних ринків капіталу створить ефект «невидимої руки» й призведе до максимально ефективного розподілу кредитних ресурсів у межах глобального ринку кредитів. Одним із найвидатніших представників цієї економічної течії є Дж. Р. Хікс, який досліджував процес кредитування в умовах рівноважної ринкової системи.

Дж. Р. Хікс аналізує такі явища, як заборгованість і борговий тягар, на основі концепції «невидимої руки» ринку, яка, на думку автора, має найбільш ефективно розподіляти фінансові ресурси як у межах національної економіки, так і в межах міжнародного фінансового ринку. Дж. Р. Хікс вважав, що основним інструментом розподілу фінансових і взагалі будь-яких економічних ресурсів в умовах ринку є ціна. Ціною здійснення запозичень науковець вважав відсоткову ставку, якій приділяв багато уваги при аналізі макроекономічної динаміки.

Таким чином, відсоткова ставка та її коливання у Дж. Р. Хікса є основним чинником прийняття рішення про залучення фінансових ресурсів [114]. При здійсненні зовнішніх запозичень ціна фінансових ресурсів, на думку представників неокласичної школи, формується з урахуванням валютного курсу та його динаміки. Якщо позичальник залучає кошти у валюті, курс якої неухильно зростає, то в майбутньому він понесе додатковий борговий тягар, пов'язаний з тим, що при виплаті відсотків та тіла кредиту йому необхідно буде витратити більше коштів для купівлі валюти, ніж він витратив би в момент залучення кредиту. Відповідно до цих аргументів, неокласики, зокрема Дж. Р. Хікс, проголошують тезу про те, що при здійсненні будь-яких запозичень (незалежно від того, зовнішні вони чи внутрішні) позичальник має відштовхуватися від умов залучення кредиту, тобто відсоткової ставки, терміну кредиту, валюти кредиту тощо [114]. Таким чином, неокласичний аналіз зовнішніх запозичень враховує лише суто фінансові чинники, відкидаючи аргументацію представників ортодоксальної економічної школи про небезпечність зовнішнього кредитування. Представники неокласичної школи не розмежовують внутрішніх і зовнішніх кредиторів, вони концентруються тільки на ціні кредиту. Виходячи із цього, управління зовнішніми запозиченнями на макрорівні в неокласиків зводиться до побудови фінансової стратегії, яка надала б змогу мінімізувати ціну залучених ресурсів для національних позичальників з урахуванням розміру відсоткової ставки, строків та валюти кредитування, інших суттєвих умов кредитного договору. Неокласична теорія, яка розглядала зовнішні запозичення в контексті механіки ринкової рівноваги, не враховувала економічних ефектів неринкового характеру, які існують у реальному житті. Представники цієї економічної школи працювали з ідеальною моделлю, яка давала відповідь на багато концептуальних питань, але була фактично непридатною для практичного застосування.

У реальному житті економіка зазнає впливу багатьох позаекономічних чинників, що призводить до виникнення фундаментальних вад ринку, які унеможливлюють досягнення ринкової рівноваги за принципом «невидимої руки». Цей факт став основним обґрунтуванням втручання держави у функціонування економічної системи з метою усунення ринкових вад і максимізації суспільного добробуту. Ці постулати були вперше викладені Дж. М. Кейнсом, який поклав початок кейнсіанству - вченню про економічні цикли та економіку державного сектору. Кейнсіанці розглядають економічну систему та її розвиток на макрорівні, виділяючи стадії, які проходить будь- яка економіка в межах економічного циклу. Представники цієї економічної школи зазначають, що в багатьох випадках ринкове саморегулювання є неможливим через політичні, правові, соціальні та інші обмеження. Ці обмеження не дають змоги суб'єктам економічної системи адекватно коригувати параметри власної діяльності (такі, наприклад, як витрати на заробітну платню), коли економічна система вступає у фазу спаду. Цим обґрунтовується роль держави, яка має застосовувати фіскальну політику для

«охолодження» економіки в умовах піднесення та стимулювання її в умовах спаду.

Видатний представник кейнсіанської економічної школи, нобелівський лауреат Дж. Стігліц основними інструментами державної фіскальної політики вважає ставку оподаткування, рівень державних видатків, збалансування державного бюджету та параметри державного боргу.

Дж. Стігліц аналізує зовнішні запозичення державного сектору в контексті їхнього фіскального ефекту, а саме впливу на збалансування державних доходів і витрат. Держава має здійснювати зовнішні запозичення в період криз для фінансування дефіциту державного бюджету. При цьому, на думку вченого, внутрішні запозичення в умовах кризи здійснювати недоцільно через ефект заміщення державних інвестицій приватними, коли необхідні для інвестування гроші держава відволікає з внутрішнього ринку для фінансування власних потреб [101].

Роль зовнішніх запозичень Дж. Стігліц вбачає в стабілізаційному впливі на фінансову систему в умовах кризи та можливості їх використання для переведення економічної системи у фазу зростання, забезпечення постійного економічного зростання.

Аргументи, які наводять представники кейнсіанської економічної школи, неявно передбачають, що при здійсненні зовнішніх запозичень виконуються дві умови:

- зовнішні запозичення не мають монетарного впливу;

- держава виступає як монолітний, абсолютно поінформований суб'єкт, що прагне максимізувати добробут суспільства.

Перша теза зазнала критики з боку представників монетаристської економічної школи. Так, засновник монетаризму, нобелівський лауреат М. Фрідман вважав, що фінансова політика держави, у тому числі щодо зовнішніх запозичень, має ґрунтуватися на аналізі монетарних чинників, тобто при здійсненні фінансової політики потрібно, насамперед, брати до уваги стан попиту і пропозицію на гроші.

М. Фрідман відкидає тезу про необхідність пом'якшення економічних циклів через фіскальну політику. Натомість, учений пропонує регулювати співвідношення заощадження та споживання в економіці шляхом регулювання пропозиції грошей на ринку. Оскільки держава є єдиним продавцем на первинному ринку грошей, вона може впливати на схильність суб'єктів економічної системи до заощадження або споживання, регулюючи обсяг грошової емісії та здійснюючи вилучення грошей з обігу шляхом випуску державних цінних паперів.

У цьому контексті зовнішні запозичення розглядаються не як важливий інструмент державної політики, а як джерело фінансування потреб приватного сектору в умовах, коли зовнішні фінансові ресурси є дешевшими за внутрішні. Оскільки М. Фрідман відкидає необхідність утворення дефіцитів у періоди криз, то й здійснення зовнішніх запозичень державою, як того вимагають кейнсіанці, втрачає сенс. Управління зовнішньою заборгованістю монетаристи пропонують здійснювати за рахунок інструментів монетарної політики, тобто змінюючи облікову ставку відсотка (її підвищення робить зовнішні запозичення більш привабливими й навпаки), регулюючи внутрішню пропозицію грошей (чим більше грошей в економіці, тим менше стимулів для їх пошуку за кордоном і навпаки) та здійснюючи валютно-курсову політику (девальвація національної валюти робить зовнішні запозичення дорожчими й навпаки).

Друга теза кейнсіанців, яка стосувалася їхніх уявлень про «ідеальну» державу, яка усуває всі вади ринку, зазнала критики з боку неоінституціоналістів - представників економічної школи, що досліджує вплив суспільних інститутів і норм на економічну систему [5].

Інституціоналізм - це в певному розумінні альтернатива неокласичному напряму економічної теорії. Неокласики виходять iз смітіанської тези про досконалість ринкового господарського механізму й саморегулювання економіки i не виходять за межі «чистої економічної науки». Інституціоналісти ж рушійною силою економіки поряд з матеріальними факторами вважають також духовні, моральні, правові та інші фактори, що розглядаються в iсторичному контексті. Інакше кажучи, iнституціоналізм предметом свого аналізу має економічні й неекономічні аспекти. При цьому об'єкти дослідження - інститути - не поділяють на первинні чи вторинні та не протиставляються один одному. Згідно з визначенням Т. Веблена, «інститути - це, по суті справи, поширений образ думки про те, що торкається окремих відносин між суспільством і особистістю та окремо виконаних ним функцій» [16, с. 200-201]. В. Якубенко «визначаючи інститут як Їстереотип думки?, запропонував віднести його до феноменів культури. На відміну від правил, які нав'язані ззовні, інститути в інтерпретації Т. Веблена є результатом «освоєння» цих правил індивідами [130, с. 23].

Неоінституціоналізм - напрям економічної теорії, що поєднує використання категорії інститутів з елементами неокласичної теорії, яка передбачає раціональне поведінка індивідів (максимізацію вигоди або мінімізацію витрат). Щодо неоінституціоналізму йдеться про мінімізацію трансакційних витрат. Під трансакцією розуміють будь-який акт обміну в економіці, наприклад, угоду купівлі-продажу в ринковій економіці, обов'язкову поставку продукції в командній економіці, переміщення ресурсів усередині фірми. Трансакційні витрати - витрати, пов'язані зі здійсненням трансакцій, у тому числі захистом правочинів, координацією та взаємодією економічних суб'єктів, на противагу трансформаційним витратам, тобто витратам у сфері виробництва. Призначення інститутів, згідно з неоінституціоналізмом, полягає в тому, що вони надають змогу скоротити трансакційні витрати. При цьому самі інститути розуміють як певні рамки, що структурують діяльність людей, свого роду «правила гри» в економіці та суспільстві. Неоінстітуціоналістське розуміння інститутів ґрунтується на методологічному індивідуалізмі, тобто існування інститутів пояснюють через потребу індивідів в існування якихось обмежувальних рамок-правил (індивіди первинні, інститути вторинні, а не навпаки). Організацією називають співтовариство людей, створене на основі інституту.

Визначення інститутів, за Д. Нортом, вже стало класичним. Він зазначав, що «інститути - це правила, а організації - вже не інститути, а гравці» [63].

Поняття «організація» охоплює політичні органи та установи (політичні партії, парламенти, місцеві органи влади, державні контролюючі органи), економічні структури (фірми, профспілки, сімейні ферми, кооперативи), громадські установи (релігійні організації, клуби, спортивні асоціації) й освітні установи. Вклад Д. Норта в інституціоналізм полягає в його теорії виникнення та зміни інститутів, їх ролі в економіці, у найбільш повному вигляді викладеної в книзі «Інститути, інституціональні зміни і функціонування економіки». Причину виникнення інститутів Д. Норт, слідуючи Р. Коузом, вбачає саме в трансакційних витратах: «у разі значних трансакційних витрат виникають ринкові інститути» (мається на увазі, що це

- ефективні інститути, які знижують трансакційні витрати). Але це не єдина причина. «Інститути не обов'язково - і навіть далеко не завжди - створюють для того, щоб бути соціально ефективними; інститути або принаймні формальні правила, створюють скоріше для того, щоб служити інтересам тих, хто займає позиції, які надають змогу впливати на формування нових правил [63].

Слідом за Д. Нортом, А. Шаститко дає визначення інституту як

«сукупності правил, які обмежують поведінку економічних агентів і впорядковують взаємодію між ними, а також відповідних механізмів контролю за дотриманням цих правил» [37].

Відповідно, представники нового інституціоналізму вважають об'єктом свого дослідження інститути - не тільки як культурні чи соціально- психологічні феномени, а як набір формальних і неформальних норм («правил гри»), що скеровують економічну поведінку індивіда та організації в умовах ринкового господарювання [37].

Інститути можуть формувати адаптивну ефективність, наприклад, шляхом регулювання правил входження на певний ринок, структур управління й рівня організаційної гнучкості фірм та інших організацій.

Але водночас, як це не видасться парадоксальним, інститути можуть і підвищувати витрати (неефективні інститути). До таких інститутів належать, наприклад, правила, які обмежують входження нових конкурентів у галузь, вимагають непотрібних перевірок, збільшують інформаційні витрати або знижують надійність прав власності й тим самим підвищують трансакційні витрати та знижують адаптивну ефективність. Такі інститути виникають у результаті боротьби між різними політичними чи соціальними силами. Оскільки політичний ринок є недосконалим, у реальному інституційній системі тієї чи іншої країни завжди змішані інститути, що знижують і підвищують трансакційні витрати.

Інститути включають у себе формальні й неформальні обмеження. Формальні - правила поведінки, які закріплені законом і за виконанням яких стежить держава. Неформальні - правила поведінки, які існують у вигляді традицій чи звичок і відтворюються без втручання третьої сили. Неформальні обмеження більш консервативні, важче зазнають змін. Організації (фірми тощо) можуть виступати ініціаторами зміни формальних і неформальних обмежень, інвестуючи кошти в ці зміни, а також іншими способами з метою домогтися створення в суспільстві більш сприятливого для себе інституційного середовища [63].

Отже, сутнісними характеристиками категорії інститутів виступають як юридичні норми, так і порядок установлення взаємозв'язку між ними. Це надає змогу упорядкувати (регламентувати) відносини між суб'єктами права з метою надання їм стійкого характеру, для чого й створюють відповідні організаційні структури та органи контролю.

З урахуванням вищевикладеної сутності інститутів вважаємо, що з погляду інституціональної теорії державні фінанси - це економічний інститут.

Один із найвпливовіших неоінституціоналістів, нобелівський лауреат Дж. Б'юкенен у праці «Public Principles of Public Debt» аналізує державний борг загалом та доцільність його утворення. Учений починає дослідження з критики основних постулатів ортодоксальної економічної школи, які стосуються нееквівалентності внутрішнього і зовнішнього, приватного і державного боргу, а також неможливості перекладення боргового тягаря на наступні покоління.

Дж. Б'юкенен слушно зауважує, що державний і приватний борг не відрізняються в принципових аспектах, оскільки держава, здійснюючи запозичення, діє на ринку як звичайний позичальник. У момент здійснення запозичень держава не обтяжує приватних кредиторів усередині економіки, оскільки останні купують державні облігації добровільно, вбачаючи в цьому власну приватну вигоду. Тобто купівля боргових цінних паперів держави є для кредитора однією з альтернатив розміщення власних активів. Тому держава за своєю сутністю є таким самим позичальником, як і приватний суб'єкт. Крім того, Дж. Б'юкенен спростовує тези С. Харріса про вигідність внутрішніх запозичень порівняно із зовнішніми, обґрунтовуючи це тим, що тягар внутрішнього боргу, утвореного в поточному періоді, перекладається на наступні покоління через збільшене оподаткування в майбутньому. Таким чином, при здійсненні державою запозичень вона має керуватися тими самими міркуваннями, що й приватний суб'єкт, тобто розміром відсоткової ставки, строком кредитування, валютою надання позики та іншими суттєвими умовами.

З іншого боку, учений аналізує процес здійснення державою зовнішніх запозичень, виходячи з того, що державний апарат - це велика група людей, які діють у власних егоїстичних інтересах і не завжди можуть обирати правильне рішення у веденні економічної політики. У своїх працях Дж. Б'юкенен зауважує, що державні діячі часто здійснюють надмірні зовнішні запозичення, щоб мати гроші для збільшення витрат, до яких є чутливим політичний електорат. Ці витрати частіше за все мають соціальний характер та з погляду економічного розвитку є продуктивними лише в тих випадках, коли існує криза попиту. Разом з тим мильна бульбашка соціальних витрат призводить до дедалі більшого дефіциту держбюджету, який стає перманентним і починає витісняти інвестиційні видатки.

Таким чином, управління зовнішніми запозиченнями Дж. Б'юкенен розглядає як елемент системи вмонтованих стабілізаторів економіки, який може бути ефективним лише в тому разі, якщо політична еліта не матиме змоги кардинально змінювати боргову політику держави. Для цього Дж. Б'юкенен пропонує законодавчо впровадити систему обмежень на розмір державного боргу та здійснення запозичень, у тому числі зовнішніх. Ця система, виведена за допомогою методів економетрики та економічного моделювання, мінімізувала б ризики неоптимальних рішень з боку держави [132].

Аналіз різних економічних концепцій надає змогу зробити висновок, що всі вони базуються на досить міцній теоретичній базі, але розглядають тільки окремі аспекти зовнішньої заборгованості та управління нею. У середині ХХ ст. з'явилися перші спроби сформувати комплексний погляд на проблему зовнішньої заборгованості. Рішення було знайдено в межах концепції неокласичного синтезу - теорії, яка покликана об'єднати представників різних економічних шкіл і створити єдину, комплексну систему економічних поглядів.

Ця система базується на обґрунтувальній базі різних економічних теорій.

Видатний представник школи неокласичного синтезу, нобелівський лауреат П. Самуельсон багато уваги приділяв дослідженню макроекономічних проблем і функціонуванню фінансової системи. У своєму дослідженні проблеми зовнішньої заборгованості він поєднав монетаристський, кейнсіанський та неоінституціональний підходи. Так, учений підкреслює важливість як фіскальних, так і монетарних чинників при здійсненні зовнішніх запозичень. Управління ними, на думку П. Самуельсона, має відбуватися з урахуванням усіх суттєвих умов зовнішнього кредитування, його впливу на грошові агрегати та баланс державного бюджету. Тільки такий всеохоплюючий підхід надає змогу оптимізувати систему державних фінансів, на думку вченого. Крім того, П. Самуельсон у своєму аналізі доходить тих самих висновків щодо політичного впливу на здійснення зовнішніх запозичень, що й Дж. Б'юкенен. Він порушує питання про так звані «виборчі цикли», коли політики заводять державу в борги з метою фінансування власних передвиборчих програм. Тому П. Самуельсон, як і Дж. Б'юкеннен великого значення надають законодавчому закріпленню економічних запобіжників, які б протидіяли політичним впливам на систему державних фінансів [132].