Расходы государственных финансов и дефицит бюджета

5.Осуществляя расходы, государство оказывает прямое воздействие на экономику, увеличивая или уменьшая общий объем расходов и расходов на отдельные секторы экономики -- оборону, науку, образование и др. Рост общего объема расходов за счет государственного бюджета (или внебюджетных фондов) ведет к увеличению совокупного спроса и стимулирует рост ВВП.

6.При формировании концепции бюджетной политики и в ходе конкретного финансового планирования сложной проблемой является эффективность использования бюджетных средств. Финансовое планирование должно осуществляться не только финансовыми органами, но и органами исполнительной власти. Каждый орган исполнительной власти должен обосновать, какие результаты будут достигнуты в случае выделения средств в заявленных объемах по курируемым им сферам экономики. Эта проблема является более важной, чем обычно находящиеся в центре внимания проблемы нехватки денежных средств и выделения средств по отдельным направлениям.

7.Крупной проблемой реализации предусмотренных бюджетом расходов является сохранение реального объема расходов в случае обесценения средств в результате инфляции. Защитой от обесценения может быть индексация статей затрат (например, зарплаты государственных служащих, пенсий и др.) в меру роста цен. Практическое использование индексации сдерживается общим стремлением органов государственной власти к уменьшению выплат и проблемой ограничения находящейся в обращении денежной массы.

8.Недобор доходов вынуждает сокращать расходы и порождает проблему приоритетности расходования средств по отдельным направлениям. В случае возникновения опасности превышения дефицита из-за недобора налогов или по другим причинам становится неизбежным секвестр расходов.

Дефицит госбюджета и государственный долг

Понятие «дефицит бюджета» и причины его образования. Понятие дефицита. Доходы и расходы органов государственной власти в принципе могут быть сбалансированы. Однако в реальной жизни этого, как правило, не бывает и имеет место дефицит или профицит. Дефицит или профицит денежных средств может иметь место как в отношении государственного бюджета, так и в отношении внебюджетных фондов. Центральное место занимают рассматриваемые в данном параграфе проблемы дефицита государственного бюджета и его покрытия.

Дефицит государственного бюджета -- превышение расходов и чистого кредитования над суммой доходов и полученных официальных трансфертов, определяемых в соответствии с установленными принципами формирования финансов органов власти и классификации доходов и расходов. Такой концептуальный подход к понятию дефицита позволяет определить, в какой мере сектор государственного управления покрывает свои расходы и выдаваемые в целях проведения государственной политики кредиты за счет доходов, официальных трансфертов и сумм получаемых от погашения ранее выданных им займов без увеличения своих долговых обязательств и без уменьшения объема ликвидных средств. Исходя из этого принципа дефицит равен расходам на товары, услуги и трансферты плюс чистое кредитование минус доходы и минус официальные трансферты. Превышение доходов над расходами (профицит) принято показывать с положительным знаком, а дефицит -- с отрицательным. Дефицит покрывается за счет финансирования, величина которого равна дефициту, но имеет противоположный знак.

Эквивалентом понятия «дефицит/профицит» в пересмотренной системе государственных финансов является общее сальдо (общее бюджетное сальдо).

Наличие дефицита или профицита сопряжено с признанием необязательного сбалансирования поступлений и платежей и возможности использования государственных финансов для регулирования экономического развития путем изменения государственных доходов и расходов. Величина дефицита и профицита и их отношение к ВВП являются основными итоговыми финансовыми показателями сектора государственного управления. Наличие дефицита нередко является симптомом неблагополучного состояния государственных финансов.

Альтернативные методы определения дефицита

В ряде случаев возникает необходимость в альтернативных методах определения дефицита. В зависимости от поставленных целей могут использоваться различные подходы.

Определение дефицита с учетом сумм начисленных, но неоплаченных обязательств

Поступления и платежи органов государственного и муниципального управления определяются по кассовому методу, т. е. по фактическому движению денежных средств. Соответственно при составлении бюджетов всех уровней не учитывается их задолженность по начисленным, но неоплаченным обязательствам. Такими обязательствами могут быть неоплаченные государственные заказы, закупки, задолженность государственным служащим по зарплате, задолженность в пенсионный фонд. Также не включаются в дефицит бюджета не выплаченные вовремя дотации и субсидии, например угольной промышленности и др. Неоплаченные обязательства не принимают официально форму договорных обязательств с фиксированным сроком погашения. Часто они по существу равносильны прямому кредитованию государственных органов со стороны других секторов экономики и могут рассматриваться как финансирование дефицита бюджета. В этих случаях необходимо производить альтернативный расчет дефицита бюджетов государственных и муниципальных финансов с добавлением к дефициту, определенному в соответствии с концептуальной основой, сумм неоплаченных обязательств.

Аналогичные расчеты могут производиться также в случаях переноса значительной части платежных обязательств на следующий год. Такой перенос означает рост предстоящего спроса на денежные средства и ведет к росту текущей задолженности. Возникает необходимость анализа данных о тех этапах получения доходов и осуществления расходов, для которых не оформлены платежные поручения по расходованию и формированию ресурсов для выплат в следующем году.

Определение дефицита в целях оценки воздействия операций сектора государственного управления на состояние финансовых активов и обязательств других секторов экономики. Этот подход соответствует концепции системы национальных счетов, в которой предусмотрено определение показателя чистого заимствования, включающего как финансирование дефицита, так и чистое кредитование, в основе которого лежит правило симметричного отражения финансовых операций. В этих целях к финансированию дефицита бюджета добавляется чистое кредитование, включая продажу акций. Операции кредитования могут рассматриваться по аналогии с операциями финансирования и, следовательно, не объединяться с расходами. Это позволяет проанализировать финансовые операции органов государственного управления с позиций обеспечения ликвидности ч получения прибыли и определения общего влияния сектора государственного управления на состояние финансовых активов и пассивов остальных секторов экономики. В случае объединения категории «кредитование минус погашение» с категорией финансирования появляется возможность определения чистой финансовой позиции сектора государственного управления или, иначе говоря, соотношения его активов и обязательств (разность финансовых активов и обязательств).

Определение дефицита в целях оценки воздействия органов государственного управления на внутренний спрос и платежный баланс. Внутренние и внешние операции органов государственного управления по-разному влияют на экономическое положение страны. При этом в случае значительной несбалансированности поступлений от нерезидентов и сумм внешних платежей объемы внешних поступлений могут не покрывать потребности в импорте. Для оценки воздействия государства на внутренний спрос и объем денежной массы внутри страны может быть рассчитан внутренний бюджет и величина дефицита внутреннего бюджета. В этих целях в общую величину финансирования включается лишь внутреннее финансирование и исключается внешнее финансирование как источник ресурсов для удовлетворения внутреннего спроса независимо от обязательств по выплатам в будущем. Для оценки прямого влияния деятельности органов государственного управления на состояние платежного баланса и анализа воздействия на государственный сектор и макроэкономические показатели внешнеэкономических факторов может быть рассчитан внешний бюджет. Во внешнем бюджете отражаются все операции с нерезидентами, связанные с доходами, официальными трансфертами, расходами, заимствованием, представлением займов и изменением наличных денежных средств, имеющихся в распоряжении государственных органов власти за рубежом. В этих расчетах следует учитывать также операции внебюджетных фондов.

Внешний дефицит (профицит) может быть определен путем вычитания из общего объема поступлений общего объема платежей применительно к разграничению доходов, расходов, кредитования, заимствования, остатков денежных средств, трансфертов на связанные с операциями с резидентами и нерезидентами следующим образом. Доходы определяются как сумма поступлений из-за границы и полученных официальных трансфертов. К поступлениям из-за границы относятся полученные от нерезидентов налоги, лицензионные платежи, дивиденды, проценты, взносы, штрафы, поступления от некоммерческих и побочных продаж товаров и услуг, от продажи капитальных активов, трансферты из негосударственных источников. Общий объем платежей включает выплаты процентов другим странам, текущие трансферты, переданные за границу капитальные трансферты, переданные за границу, внешнее кредитование за вычетом погашения, прочие внешние расходы. Разность между внешними доходами и расходами образует внешний дефицит, нуждающийся во внешнем финансировании, или профицит.

В зависимости от поставленных задач возможны и другие альтернативные расчеты дефицита. Их использование дополняет расчеты дефицита и методы его финансирования, производимые по концептуальной методологии, в соответствии с которой производится дальнейшее рассмотрение проблем финансирования дефицита.

Общая потребность в заимствовании

Общая концепция определения дефицита (профицита) позволяет оценивать потребность органов государственной власти в чистом заимствовании и денежной наличности в дополнение к имеющимся доходам, официальным трансфертам и поступлениям в счет погашения ранее предоставленных займов для выполнения задач, стоящих перед органами государственного управления. Для выявления общей величины валового заимствования и уменьшения запасов наличности можно объединить сумму погашения долга с суммой расходов и чистого кредитования. При этом учитывается, что валовое заимствование и уменьшение запасов наличности в сумме с доходами, трансфертами и погашением ранее выданных займов необходимы для своевременного погашения задолженности и осуществления расходов и кредитования.

В государственных финансах разграничиваются операции финансирования и кредитования. Критерием отнесения операций к финансированию или кредитованию является преследуемая цель. Основной целью операций кредитования, осуществляемых органами государственного управления (в отличие от других секторов экономики) является не сокращение избытка ликвидных средств и получение дохода, а решение задач экономической политики. Именно поэтому государственное кредитование и приобретение органами государственного управления ценных бумаг других предприятий и организаций отражаются не в финансировании, а в категории «чистое кредитование» (кредитование минус погашение). При этом кредиты предоставляются, как правило, по льготным ставкам.

Если операции кредитования имеют целью управление ликвидными активами и получение прибыли, то они рассматриваются как финансирование. В качестве операций финансирования рассматриваются инвестиции сектора органов государственного управления в ценные бумаги других секторов экономики, производимые в целях управления ликвидностью. Подобные операции осуществляются правительствами Российской Федерации, субъектов Федерации, местными органами Управления, Пенсионным фондом, Фондом социального страхования.

При отсутствии какой-либо информации о целях покупки ценных бумаг органами государственного управления разграничение операций финансирования и кредитования определяется вовлеченным в сделку уровнем управления. Принято считать, что целью операций по покупке долговых обязательств, выпускаемых более высоким или тем же самым уровнем управления, является управление ликвидностью. Следовательно, в отношении органа-кредитора эта операция должна рассматриваться как финансирование. Приобретение ценных бумаг, выпущенных нижестоящим органом управления, в учете органа-кредитора должно отражаться как кредитование. В то же время органами управления заемщика получение финансовых средств от проданных ценных бумаг рассматривается как финансирование независимо от цели приобретения ценных бумаг (кредитование с целью проведения экономической политики или финансирование с целью управления ликвидностью) государственным органом. Исходя из этого органами кредитора ссуды должны рассматриваться в категории «кредитование», а заемщиками -- в категории «финансирование».

Причины дефицита бюджетов

Дефицит бюджетов возникает в силу превышения расходов над доходами. Основными причинами дефицита бюджетов являются войны и спады производства.

Войны требуют использования ресурсов на вооружение и содержание армии. При этом напряжение возникает не только в период военных действий, но и в результате расходов на военные нужды в мирное время. Финансирование этих расходов осуществляется за счет увеличения налогов, денежной эмиссии и выпуска государственных долговых обязательств. Каждый из этих источников имеет свои ограничители. Увеличение налоговых ставок ограничивает стимулы к труду и развитию производства. Эмиссия новых денег ведет к инфляции. Выпуск долговых обязательств связан с возможностями размещения займов. Однако остается фактом, что продажа государственных облигаций является существенным источником покрытия дефицита бюджета.

Другим важным фактором, порождающим дефицит, являются спады, стагнация и периоды депрессии производства. В годы, когда ВВП и национальный доход сокращаются, автоматически сокращаются также налоговые поступления. В то же время расходы сохраняют тенденцию оставаться на прежнем уровне. В итоге возникает или увеличивается разрыв между расходами и доходами, растет дефицит.

Рост дефицита может быть связан с неоправданным, не учитывающим финансовых возможностей ростом расходов и их неэффективностью (в частности, на содержание управленческого персонала, дотации убыточным отраслям и др.). Нерациональная налоговая политика, превышение нормальной налоговой нагрузки также могут вести к негативному результату вследствие порождения тенденции к ограничению и сокращению хозяйственной деятельности.

Дефицит бюджетов и связанный с ним рост государственной задолженности и расходов по ее обслуживанию и погашению стал одной из причин усиления внимания к теориям, обосновывающим необходимость без дефицитности бюджетов и критики кейнсианских концепций стимулирования развития экономики с помощью увеличения государственных расходов с использованием дефицита бюджета. Тем не менее в европейских странах, учитывая реально складывающуюся ситуацию, не провозглашают в качестве цели формирование бездефицитного бюджета и считают дефицит фактором экономического роста. В 70--90-х гг. минувшего и в начале нынешнего века для европейских стран дефицит бюджетов является обычным явлением. По условиям Маастрихтских соглашений приемлемым является уровень бюджетного дефицита в размере 3% к ВВП.

Основными причинами дефицита бюджета России в 90-х гг. были резкое уменьшение доходов бюджета из-за сокращения ВВП, трудности с сокращением расходов, существенные размеры нецелевого использования средств. Глубокий кризис производства и расстройство денежно-кредитной системы в 90-х гг. шли рука об руку с расстройством государственных финансов. Либерализация цен в 1992 г. была попыткой сбалансировать спрос и предложение. Неумело проведенная, она породила широкомасштабную инфляцию, привела в сочетании с другими факторами к глубокому финансово-экономическому кризису. Проявлениями кризиса государственных финансов стали дефицит государственного бюджета, неплатежи органов государственного управления по своим обязательствам, ухудшение собираемости налогов, сокращение и неполное финансирование социальных программ. В 1992--1994 гг. для финансирования дефицита бюджета широко использовалась эмиссия денежных средств. В 1992 г. она составила 1,5 трлн. руб., в 1993-м -- 10,1 трлн. Отказ от финансирования дефицита за счет эмиссии облегчил реализацию мер по снижению уровня инфляции и стабилизации рубля. До 1997 г. существенную долю заимствований составляли связанные кредиты правительств иностранных государств и международных финансово-кредитных организаций. С 1997 г. началось использование более эффективных способов заимствования на международных рынках путем эмиссии ценных бумаг. В 1999--2000 гг. заимствование на международных рынках кредитных ресурсов было существенно сокращено. В 2000 и 2001 гг. в России имел место профицит бюджета как следствие роста доходов бюджета в условиях оживления производства и сдерживания роста расходов.

Финансирование дефицита денежных средств сектора государственного управления включает консолидированное финансирование дефицита федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, муниципальных образований и внебюджетных фондов. Центральное место занимает финансирование дефицита федерального государственного бюджета Финансирование дефицита государственного бюджета представляет собой покрытие недостатка доходов и соответственно равно величине дефицита.

Общий объем финансирования определяется на основе сопоставления расходов органов государственного управления и источников их покрытия. Он равен величине заимствования, осуществленного органами государственного управления, минус погашение долга, минус приобретение финансовых требований к субъектам других секторов экономики в целях управления ликвидностью за вычетом продаж или погашения таких требований, плюс чистое уменьшение остатков денежных средств (без учета изменений, вызванных переоценкой их стоимости). Следует отметить, что в финансирование включается только погашение основной суммы долга, в то время как выплата процентов отражается в категории расходов.

Финансирование дефицита бюджетов осуществляется двумя основными способами: за счет государственных и муниципальных займов и за счет эмиссии новых денег. На финансирование дефицита оказывает также влияние увеличение или уменьшение у органов государственного управления остатков ликвидных финансовых средств. Таким образом, категория финансирования включает заимствование, погашение (выплату) задолженности и изменение остатков средств органов государственного управления на счетах в банках, государственных резервов национальной валюты и ценных бумаг.

Финансирование дефицита с помощью займов

Категория финансирования охватывает потоки платежей, поступающих к сектору государственного управления и исходящих от него, которые приводят к возникновению или погашению платежных требований. К ней относятся операции, посредством которых осуществляется управление ликвидными средствами в целях обеспечения бесперебойного функционирования органов государственного управления. Таким образом, государственные финансы оказываются участниками рынка денежных капиталов. В отличие от обязательных и безвозвратных налоговых и неналоговых поступлений заемные средства предоставляются на условиях возвратности и платности. При этом денежные средства могут предоставляться либо в виде непосредственных банковских ссуд, либо в обмен на ценные бумаги.

Для финансирования дефицита бюджетов с помощью займов привлекаются свободные денежные средства других секторов экономики и внешнего мира путем использования различных финансовых инструментов: размещение государственных долговых обязательств и прямые кредиты от других уровней государственного управления, международных организаций развития, правительств, банков и поставщиков. В этом плане заимствование как категория государственных финансов отражает денежные отношения между органами государственного управления и юридическими и физическими лицами, в которых первые могут выступать как в роли кредиторов, так и заемщиков. Государство прибегает к выпуску долговых обязательств (эмиссии ценных бумаг) для финансирования дефицита бюджета, рефинансирования старых долгов, финансирования различных программ, например проведения антиинфляционных мероприятий, финансирования непредвиденных государственных расходов, например в случае выпуска жилищных сертификатов и облигаций внутренних займов. Государственные долговые обязательства считаются наиболее надежным видом ценных бумаг. Этим обусловлена их повышенная привлекательность для инвесторов и одновременно относительно низкая доходность.

Возможности размещения государственных ценных бумаг и стоимость обслуживания государственного долга во многом определяются их качественными характеристиками. Они могут быть обращающимися или необращающимися, именными или предъявительскими, размещаемыми в принудительном порядке или на основе добровольности, размещаемыми на аукционах или по подписке, краткосрочными или долгосрочными, купонными или дисконтными, индексируемыми или не индексируемыми, погашаемыми в установленный срок или с правом досрочного погашения. Существенной характеристикой государственных долговых обязательств является их доходность, определяемая купонной ставкой или величиной дисконта. Возможен также выпуск выигрышных займов, по которым выплата дохода осуществляется на основе тиражей выигрышей. Однако инвесторы в большинстве предпочитают получение стабильного Дохода на основе процентов, объявляемых при эмиссии облигаций и других ценных бумаг.

Краткосрочные государственные ценные бумаги выпускаются, как правило, с дисконтом. Долгосрочные, как показывает мировая практика, в основном являются купонными ценными бумагами. К краткосрочным относятся ценные бумаги со сроком обращения до одного года, к среднесрочным -- со сроком обращения от одного года до пяти лет. Долгосрочные государственные долговые ценные бумаги выпускаются правительством и другими органами государственной власти со сроком погашения свыше пяти лет. Они размещаются по цене, близкой к номиналу, с регулярной (раз в год или полгода) выплатой по купонам и погашаются по номиналу. Купонный доход может быть фиксированным или с плавающей ставкой. Может иметь место индексация. В большинстве стран используются долгосрочные государственные долговые обязательства с фиксированными процентными ставками.

Развитие рынка государственных и корпоративных ценных бумаг позволяет создать финансовый фонд для регулирования экономической конъюнктуры и денежного обращения. Этот фонд может быть использован для формирования портфеля ценных бумаг и операций по сглаживанию ценовых колебаний и иных операций с ценными бумагами.

Финансирование дефицита за счет выпуска новых денег

Государственное заимствование, погашение задолженности и изменение остатков ликвидных финансовых активов являются не эмиссионными способами покрытия дефицита бюджета. Покрытие дефицита за счет выпуска новых денег увеличивает денежную массу в обращении и способствует развитию инфляционных процессов. При этом собственно эмиссия новых денег рассматривается как функция финансового сектора экономики, в то время как сделанные на этой базе займы у центрального банка отражаются в категории финансирования. В условиях неразвитого рынка государственных ценных бумаг займы у центрального банка являются основным внутренним источником финансирования дефицита бюджета. Однако и в условиях высокоразвитого рынка государственных долговых обязательств органы государственного управления могут и практически используют займы у центральных банков.

Изменение остатков ликвидных финансовых активов включает изменение остатков денежных средств (наличных и депозитов) и изменение финансовых требований к другим секторам, приобретенных органами государственного управления в целях управления ликвидностью. Такой подход позволяет определить, насколько сектор государственного управления в состоянии покрывать свои расходы и обеспечивать кредитование, не увеличивая при этом объема своих финансовых обязательств и (или) не уменьшая резервов ликвидных средств. Включение изменения остатков денежных средств органов государственного управления на счетах в банках и резервов наличных денег в состав операций финансирования объясняется тем, что влияние этих операций на экономическое развитие аналогично операциям заимствования. Хотя использование ранее накопленных ресурсов не сопровождается привлечением заемных средств, оно также приводит к увеличению общего спроса в экономике, как и получение кредитов из центрального банка, поскольку и в том и в другом случае потребности других секторов экономики в финансовых ресурсах в текущем периоде не уменьшаются. Подобным образом увеличение остатков средств органов государственного управления на банковских счетах за счет использования средств других секторов ведет к сокращению общего спроса на ресурсы в данном периоде аналогично погашению задолженности центральному банку.

Наряду с указанными выше инструментами факторами финансирования дефицита бюджета могут быть трансферты центрального банка, представляющие собой вне реализационную прибыль (убытки) от переоценки иностранной валюты и золота в результате изменения валютного курса. Такие трансферты аналогичны получению кредита от центрального банка, хотя и не означают увеличения долговых обязательств правительства перед центральным банком. Вне реализационная прибыль представляет собой бухгалтерскую запись, появляющуюся в результате переоценки в национальной валюте резервов иностранной валюты или золотого запаса. Подобное начисление вне реализационной прибыли не означает поступления каких-либо денежных средств из-за границы и не уменьшает размера требований на финансовые ресурсы со стороны других экономических единиц внутри страны. Поэтому любые трансферты вне реализационных прибылей, связанных со стоимостной переоценкой, должны включаться в объем финансирования органов государственного управления центральным банком. Вне реализационные убытки вследствие стоимостной переоценки, понесенные органами государственного управления, отражаются в виде отрицательной записи в финансировании, получаемом от центрального банка. Этот вид операций финансирования имеет существенное значение при плавающем валютном курсе. В условиях «валютного коридора» роль этого вида операций финансирования снижается.

Финансирование дефицита государственного бюджета может осуществляться как за счет внешнего заимствования, так и за счет заимствования внутри страны. Влияние внутреннего и внешнего заимствования на величину финансовых ресурсов страны, платежный баланс и рост экономической активности различно. С этой точки зрения существенным является разграничение между внутренним и внешним заимствованием.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ источники финансирования дефицита бюджета утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. При этом кредиты Банка России, а также приобретение Банком России долговых обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. В качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ предусмотрены следующие. Внутренние источники: кредиты, полученные РФ от кредитных организаций в валюте РФ; государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ; бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. Внешние источники: государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте. В качестве источников финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ Бюджетным кодексом предусмотрены внутренние государственные займы за счет выпуска субъектом РФ ценных бумаг, бюджетные ссуды, полученные от других уровней бюджетной системы РФ, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу субъекты Федерации могут также привлекать внешние займы в порядке, предусмотренном законодательством РФ. Источниками финансирования дефицита местного бюджета могут быть муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты кредитных организаций.

Профицит представляет собой превышение полученных органами государственного управления доходов, официальных трансфертов и сумм в счет погашения кредитов над расходами и валовым кредитованием. Он используется для уменьшения объема долговых обязательств органов государственного управления, увеличения запасов ликвидных средств или на увеличение расходов. Превышение суммы доходов и полученных трансфертов над величиной текущих расходов характеризует величин) сбережений, которые могут быть использованы для чистого приобретения сектором государственного управления финансовых активов, нефинансовых активов, оплаты долговых обязательств и чистых капитальных трансфертов, а если исключить полученные трансферты, то получится величина собственных сбережений.

Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, согласно Бюджетному кодексу РФ направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размеров дефицита и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения дополнений и изменений в закон (решение) о бюджете. В случае необходимости направить дополнительные доходы на иные цели либо в случае превышения ожидаемых фактических расходов над утвержденными более чем на 10% финансирование расходов бюджета сверх ассигнований, утвержденных законом (решением) о бюджете, осуществляется после внесения изменений и дополнений в этот закон (решение).

Объединение многочисленных операций финансирования в однородные экономические группы может быть произведено по различным основаниям и различными способами в зависимости от целей анализа. Существует потребность в разграничении операций, осуществляемых различными уровнями управления, в разграничении займов на внутренние и внешние, на рыночные и нерыночные, краткосрочные и долгосрочное, внешние и внутренние, по экономическим секторам -- источникам получения средств и т. д. Эти задачи решаются с помощью классификаций источников финансирования дефицита государственных финансов. Наиболее значительными являются классификация операций финансирования по типам кредиторов и классификация операций заимствования по типу долгового обязательства.

Классификация операций финансирования по типам кредиторов

Эта классификация представляет собой группировку данных о прямых кредитах и займах, обеспеченных ценными бумагами, характеризующую распределение заемных средств по типам кредиторов и владельцев долговых обязательств с относительно однородными моделями экономического поведения. Подобная классификация особенно эффективна, если показатели в ней представляются в разбивке на секторы и подсекторы, объединяющие самостоятельные экономические единицы с однородными целями, стимулами и моделями хозяйственного поведения. Возможность составления подобной классификации и ее ценность определяются полнотой и точностью учета денежных средств, выплачиваемых или получаемых органами государственного управления в счет погашения основной суммы задолженности, а также четкостью отслеживания смены держателей ценных бумаг в процессе торговли. Практическая возможность использования классификации операций по типам кредиторов зависит от наличия надежной информации о суммах, получаемых и выплачиваемых органами государственного управления, и информации, характеризующей тип инвестора (кредитора), приобретающего ценные бумаги при первичном размещении и смене собственников в процессе торговли на вторичном рынке.

Все виды обязательств отражают поступления за вычетом погашения. Для более подробного анализа наряду с сальдированными данными раздельно показываются погашения и поступления.

Под общим финансированием понимаются итоговые результаты государственного заимствования и погашения задолженности. Оно определяется как сальдо всех поступающих органам государственного управления платежей и денежных потоков от них, в отношении которых возникают или погашаются денежные требования, кроме требовании, приобретаемых в целях проведения государственной политики. В общее финансирование входит также изменение государственных запасов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, используемых для управления ликвидностью, в связи с проведением финансовых операции, но не в связи с переоценкой их стоимости. Общее финансирование подразделяется на внутреннее и внешнее.

Под внутренним финансированием понимаются все операций финансирования между органами государственного управления и резидентами данной экономики (органами управления, финансовым сектором, предприятиями, частными лицами и другими экономическими единицами) нa объем внутреннего финансирования оказывают также влияние операции с государственными ценными бумагами, осуществляемые между резидентами и нерезидентами. Данная категория также отражает изменение величины государственных резервов национальной валюты, депозитов в финансовых учреждениях -- резидентах и объема ценных бумаг, выпущенных резидентами и используемых органами управления в целях управления ликвидностью. Внутреннее финансирование разграничивается по различным типам кредиторов. Это дает возможность определения сумм заимствования у отдельных секторов экономики (от органов государственного управления, от финансово-кредитных учреждений, от нефинансовых предприятий и домашних хозяйств) и основных типов инвесторов.

Под финансированием от других частей сектора государственного управления понимаются изменения в объеме договорных обязательств с фиксированным сроком между отдельными составными частями сектора государственного управления. Эти изменения являются результатом операций заимствования и погашения долга, продажи и погашения ценных бумаг, а также изменения объема ценных бумаг других органов государственного управления при их использовании данным органом для управления ликвидностью. При консолидации данных по сектору государственного управления в целом данная статья исключается. Сюда не относятся долговые обязательства, владельцами которых являются нефинансовые государственные предприятия и государственные финансовые учреждения, и финансовые требования к этим предприятиям и учреждениям со стороны органов государственного управления.

В категории «финансирование от органов денежно-кредитного регулирования» отражаются изменения в объеме обязательств и требований по отношению к центральному (национальному) банку и другим органам Денежно-кредитного регулирования, а также другие операции, результат которых эквивалентен предоставлению или получению кредита от органов регулирования. Они складываются из чистого объема заимствовала, изменения депозитов, изменения наличных денежных средств и результатов переоценки иностранной валюты.

Чистый объем заимствования отражает чистое изменение долговых обязательств органов управления по отношению к органам денежно-кредитного регулирования, которое является результатом прямого предоставления последними ссуд и авансов либо приобретения ими государственных ценных бумаг у самого правительства или в результате операций с другими экономическими единицами на открытом рынке или при операциях по поддержанию рыночных цен. Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрено, что кредиты Банка России (являющегося органом кредитно-денежного регулирования), а также приобретением долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета. На практике, однако обстоятельства вынуждают прибегать к прямому кредитованию. Что касается запрета на приобретение на первичном рынке государственных долговых обязательств, то его можно довольно легко обойти с помощью операций на вторичном рынке. В начале 1998 г. Банк России и контролируемый им Сбербанк сконцентрировали около двух третей ГКО и ОФЗ.

Изменение объема депозитов отражает изменение объема государственных депозитов, находящихся у органов денежно-кредитного регулирования в результате операций органов управления с этими депозитами за данный период. Уменьшение объема депозитов отражается как положительная величина, поскольку оно означает, что органы государственного управления получили дополнительные финансовые средства. Увеличение объема депозитов показывается как отрицательная величина. К этой категории относятся также все счета органов управления в цен тральном банке. Если ухудшение состояния платежного баланса вследствие увеличения объема просроченных внешних платежей или внешних обязательств, подлежащих погашению в скором времени, сверх имеющихся запасов иностранной валюты, приводит к необходимости открытия специальных депозитных счетов для последующего погашения внешней задолженности, такие счета должны относиться к органам де нежно-кредитного регулирования. Платежи на эти счета рассматриваются как расходы. Поэтому остатки на таких счетах не должны рассматриваться в качестве депозитов органов управления.

Изменение объема наличных денежных средств характеризует изменение объема денежной наличности в результате всей совокупности операций органов управления с наличными денежными средствами. Как правило, наличные деньги находятся в казначействе и его территориальных подразделениях, производящих выплаты и принимающих платежи от населения.

Перечисление органам государственного управления вне реализационной прибыли или убытков вследствие переоценки иностранной валюты отражает суммы перечисленной органам государственного управления вне реализационной прибыли или убытков, образовавшихся в результате переоценки стоимости резервов иностранной валюты или золотого запаса, которые учитываются на счетах органов денежно-кредитного регулирования в форме бухгалтерской записи. Использование государственными органами вне реализационной прибыли ведет к росту расходов в экономике. По своим результатам эта операция аналогична получению кредитов от центрального банка. Перевод вне реализационной прибыли может осуществляться как отдельная операция или в составе переводимой прибыли центрального банка.

В финансирование от коммерческих банков включается чистое изменение объема обязательств органов управления перед этими банками, отражающее либо прямые ссуды или авансы, предоставленные государственным органам, либо государственные ценные бумаги, приобретенные этими банками. Крупными кредиторами органов государственного управления могут быть универсальные коммерческие банки, депозитные банки, инвестиционные компании, специализированные сберегательные и инвестиционные банки, страховые компании, негосударственные пенсионные фонды и другие финансовые учреждения. Уменьшение объема требований в данной статье отражается как положительная величина, поскольку означает увеличение объема средств, которые могут быть использованы органами управления.

Финансирование от нефинансовых государственных предприятий характеризует финансирование, поступающее от нефинансовых предприятий, в которых органы управления владеют основной долей капитала.

Финансирование от нефинансовых частных предприятий характеризует чистое изменение объема обязательств государственных органов перед частными предприятиями промышленности, строительства, транспорта и других отраслей. Такое изменение может отражать ссуды, предоставленные этими предприятиями органам управления, кредиты поставщиков в связи с государственными закупками в форме договорных обязательств фиксированным сроком, приобретение государственных ценных бумаг непосредственно у государственных органов, приобретение и продажу государственных ценных бумаг на вторичном рынке, погашение органами управления кредитов и ценных бумаг наличными деньгами и выкуп государственных ценных бумаг, выпускаемых для продажи за наличные в счет уплаты налогов (обмен проданных государственных Ценных бумаг на налоговые освобождения). Сюда же включаются изменения объема ценных бумаг, за исключением акций, выпускаемых нефинансовыми частными предприятиями, которые используются государственными органами для управления ликвидностью. Государственное кредитование частных предприятий, не имеющее своей целью управление ликвидностью сектора государственного управления, а также погашение такого кредитования отражаются не здесь, а в категории «кредитование минус погашение».

В финансировании от домашних хозяйств отражается чистое изменение объема государственных ценных бумаг, приобретенных домашними хозяйствами и частными некоммерческими учреждениями непосредственно у органов управления или в результате операций с другими экономическими единицами. Сюда не включаются депозиты домашних хозяйств в форме вкладов на счетах сберегательной системы, которая считается частью подсектора финансовых учреждений. Финансирование органов управления, осуществляемое из этого источника, должно рассматриваться как чистый объем государственного заимствования, полученного у финансовых учреждений. Получение или погашение домашними хозяйствами ссуд, полученных от органов государственного управления, отражается не здесь, а в категории «кредитование минус погашение». Данные о финансировании, получаемом от различных категорий кредиторов, основываются на оценках, отличающихся от фактического поступления денежных средств и фактических платежей, осуществляемых органами государственного управления. Так, например, объем выпущенных долговых обязательств по номинальной стоимости отличается от фактического поступления заемных средств на величину премии или дисконта, а суммы финансирования от каждой категории кредиторов определяются по фактическому поступлению средств», т. е. исходя из цены эмиссии ценных бумаг. В ряде случаев в соответствии с условиями договора о займе величина непогашенного долга, фигурирующая в реестре или других учетных документах, возрастает на сумму процентов, которые были начислены за данный период, но еще не были выплачены. Это вызывает необходимость корректировок, которые нельзя соотнести с конкретной категорией держателей долговых обязательств.

Данные об изменении объема финансирования могут отличаться от величины изменения долга, зафиксированного в государственном реестре, вследствие выпуска государственных долговых обязательств, не связанного со встречными денежными потоками, так называемого безденежного (не продаваемого за деньги) выпуска. Такие операции осуществляются в случае выпуска государственных ценных бумаг в целях увеличения капитала государственных предприятий, в случае принятия на себя долгов других органов управления или выпуска ценных бумаг в пользу какого-либо учреждения, которое в последующем будет получать платежи процентов и/или суммы в счет погашения основного долга, и т. п.. Такой вид государственной задолженности образовался, например, в результате принятия Российской Федерацией долгов бывшего СССР (задолженность ЦБ РФ по кредитным ресурсам бывшего Сбербанка СССР, целевой заем 1990 г., государственные казначейские обязательства бывшего СССР, внутренний долг ЦБ РФ, принятый от СССР, и т. п.).

В ряде случаев данные о финансировании, получаемом от отечественных кредиторов, базируются на стоимостной оценке непогашенного долга величина которой изменится, если его выразить в иностранной валюте или цен.

Внешнее финансирование

К внешнему финансированию относятся операции финансирования, проводимые органами государственного управления данной страны по договорам с международными организациями экономического развития, государственными органами других стран, банками, предприятиями, частными лицами и другими экономическими единицами, не являющимися резидентами. Операции осуществляются как в иностранной, так и в национальной валюте. Как внешнее финансирование рассматривается также сальдо торговли между резидентами и нерезидентами государственными ценными бумагами. Кроме того, в объеме внешнего финансирования отражаются все изменения в государственных резервах иностранной валюты, в объеме депозитов, депонированных в финансовых учреждениях -- нерезидентах, а также изменения в результате операций по купле-продаже в объеме ценных бумаг, выпущенных организациями-нерезидентами и приобретенных государственными органами для управления ликвидностью.

В отличие от внутреннего финансирования при отражении внешнего финансирования по типу кредиторов классифицируются только операции с государственными долговыми обязательствами.

В финансирование от международных организаций экономического развития включаются все заемные средства за минусом сумм погашения от Всемирного банка, Азиатского банка развития, Европейского банка реконструкции и развития и других международных организаций развития. Эти средства могут поступать путем платежей кредиторов либо непосредственно государственному органу -- заемщику, либо поставщикам, от которых он получает оборудование, материалы или услуги. При пересчете в национальную валюту сумм заимствования и погашения основного долга, выраженных в иностранной валюте, следует использовать Данные о фактической выручке или платежах в национальной валюте. В случаях отсутствия данных в национальной валюте для пересчета должен применяться средний рыночный курс валюты сделки на момент совершения финансовой операции.

В финансирование «от зарубежных органов управления » включаются ссуды, предоставляемые официальными кредитными учреждениями иностранных государств.

В «банковские ссуды и авансы» включается поступление ссуд и авансов, предоставленных банками-нерезидентами органам управления, за вычетом их погашения. Под ссудами понимается заимствование определенных сумм с установленными сроками возврата; авансы представляют собой суммы, обычно краткосрочные, предоставляемые в счет полученного кредита в рамках оговоренной кредитной линии. Здесь также учитываются ссуды, обеспеченные долговыми обязательствами, не обращающимися на рынке ценных бумаг либо обращение которых не предусматривается. Ссуды официальных международных банков, членств( в которых представлено на уровне государств, должны показываться как ссуды международных организаций развития.

В кредиты поставщиков включаются государственные закупки в кредит у поставщиков-нерезидентов, осуществляемые в соответствии с договорными обязательствами с фиксированным сроком за вычетом их погашения. Сумма кредита отражается одновременно, как рacxoд и как операция по финансированию на момент выполнения условий возникновения долгового обязательства, определенных в контракте на поставку в кредит, а погашение долга органами управления -- на момент фактического погашения.

Изменения в объемах наличности, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью -- это изменения в величине государственных резервов иностранной валюты, объеме депозитов в финансовых учреждениях -- нерезидентах, и объеме иностранных обращающихся ценных бумаг, используемых государственными органами для управления ликвидностью, которые являются результатом финансовых операций, а не переоценки. Эта категория относится в основном к так называемым рабочим остаткам на счетах государственных органов в форме требований к экономическим единицам -- нерезидентам и к активам в форме иностранных ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью или получения дохода. В нее не включаются активы для регулирования платежного баланса или управления международными резервами и активы, возникающие в результате государственного кредитования. Уменьшение величины активов рассматривается как положительная величина, отражающая увеличение объема средств, которые могут быть использованы органами государственного управления.

В данной категории не учитываются любые активы органов управления, связанные с исполнением ими функций органов денежно-кредитного регулирования: резервы иностранной валюты и иностранных ценных бумаг, а также какие-либо взносы, специальные права заимствования и кредитная позиция в Международном валютном фонде, которые могут быть отнесены к органам управления.

Выше указывалось, что государственное финансирование подразделяется на две основные категории: внутреннее финансирование, осуществляемое резидентами, и внешнее финансирование, осуществляемое нерезидентами. Не менее важно, в какой валюте будет производиться возврат предоставленных финансовых ресурсов -- национальной или иностранной, так как погашение задолженности в иностранной валюте будет воздействовать на платежный баланс страны иначе, чем ее погашение в национальной валюте. В связи с этим необходимо анализировать информацию о внутреннем финансировании, погашаемом в иностранной валюте, и внешнем финансировании, погашаемом в национальной валюте.

Согласно российскому законодательству к внешнему финансировали относятся все операции в иностранной валюте, хотя бы операции по предоставлению (получению) займов и их погашению осуществлялись с резидентами. Поскольку поведенческие мотивы внутренних и внешних инвесторов различны, следует иметь и анализировать данные об операциях с резидентами и нерезидентами независимо от валюты.

Классификация операций финансирования дефицита по типу долгового обязательства

Последствия государственного заимствования для бюджета во многом определяются условиями государственного заимствования по видам долговых обязательств и срокам заимствования. В связи с этим при составлении и исполнении бюджетов используется классификация операций финансирования дефицита по типу долгового обязательства. Эта классификация представляет собой группировку различных видов долговых обязательств в однородные группы в зависимости от условий и сроков кредита, условий выпуска и сроков обращения долговых ценных бумаг.

В классификации проводится разграничение между внутренним и внешним финансированием, между заимствованием в форме прямых ссуд, не предназначенных для обращения, и заимствованием в форме ценных бумаг. При этом во внутреннем и внешнем финансировании разграничиваются долгосрочные облигации, краткосрочные облигации и векселя, долгосрочные ссуды, краткосрочные ссуды и изменения объемов наличных денежных средств, депозитов и ценных бумаг, предназначенных для управления ликвидностью. Краткосрочное финансирование включает все ссуды и ценные бумаги, первоначальный срок погашения которых не превышает одного года.