Расходы государственных финансов и дефицит бюджета

Консолидация и унификация займов, как и конверсия, осуществляются, как правило, в отношении внутренних займов. Консолидация займов представляет собой объединение нескольких займов, например краткосрочных, в один с более длительным сроком погашения и уменьшенными процентами. Унификация займов осуществляется путем объединения ранее выпущенных займов в один с обменом старых облигаций на новые, в целях уменьшения объемов работы и связанных с этим затрат.

Новация долга представляет собой замену старых долговых обязательств новыми по договоренности между заемщиком и кредитором. Отсрочка платежей по займам осуществляется обычно в случае концентрации платежей в определенный период, когда возможности новых займов для рефинансирования ограничены, а получение новых займов на приемлемых условиях затруднено. Путем отсрочки достигается рассредоточение платежей по основной сумме займа и возможно прекращение выплаты процентов. Отсрочка, как правило, осуществляется по соглашению с кредиторами.

Аннулирование государственного долга может быть либо следствием действий кредиторов, согласившихся на списание долга или его части, либо следствием отказа заемщика из-за финансовой несостоятельности.

Эмитированные государством долговые обязательства погашаются в сроки, установленные условиями эмиссии. Погашение может производиться единовременно или по частям. Погашение по частям может осуществляться в период срока займа равномерными долями, возрастающими или убывающими долями в зависимости от условий, оговоренных эмиссией. Вместе с тем долговые обязательства государства могут выпускаться с правом досрочного погашения. В случае, если на финансовом рынке падает уровень процентных ставок по сравнению с предусмотренными условиями эмиссии, государство как заемщик обязано продолжать платить высокие проценты. Во избежание потерь становится целесообразным выкупить облигации займа и выпустить новые облигации под менее высокие проценты. Следует учитывать, что заемщики не склонны соглашаться на досрочное погашение долга. В этом случае они лишаются процентов, которые могли бы быть получены при погашении долга в соответствии с графиком платежей. Поэтому при переговорах о досрочном погашении долга вполне реальны встречные претензии о компенсации упущенной выгоды кредиторов.

При решении вопроса о выкупе займа следует принимать также во внимание инфляционные процессы. Выкуп внешнего займа -- это всегда изъятие денег из экономики страны. Покупательная способность конвертируемых валют также постепенно обесценивается, поэтому с течением времени погашение займа по номиналу означает относительно меньший вычет из национальной экономики.

Досрочное погашение не означает скупку заемщиком долгов, выпущенных без права досрочного погашения. Скупка долгов заемщиком условиями выпуска, как правило, запрещается. Такие действия рассматриваются кредиторами как нарушение этических норм. Стандартная оговорка pan passu, присутствующая в каждом проспекте эмиссии и предусматривающая равное отношение ко всем кредиторам, в этом случае нарушается, так как при скупке проводятся конфиденциальные сепаратные переговоры о досрочном погашении облигаций. Заемщик, осуществляющий такие операции, может лишиться доверия при получении новых кредитов, а его новые облигации не будут покупаться. Открытая скупка долгов может вызвать также резкий рост цен на долговые обязательства и сделать эту операцию неэффективной. В то же время возможна продуманная стратегия гибких мер, направленных на покупку долговых обязательств различного рода скрытыми методами (через посредников и др.). Выкуп долга облегчает возможности его реструктуризации, поскольку при этом требуется согласие определенного числа кредиторов.

Обмен внешнего долга на инвестиции

В качестве одного из вариантов уменьшения внешнего долга Министерством финансов России в 2001 г. предлагался так называемый обмен внешнего долга на инвестиции. Эта операция выглядит следующим образом. В случае достижения договоренности с правительством какой-либо страны инвесторы этой страны получают возможность выкупить часть долга страны-должника. Приобретенные инвестором требования предъявляются уполномоченной структуре государства-должника (например, Минфину). Государство должник оплачивает эти требования в национальной валюте. Полученные инвестором средства могут быть использованы только в стране-должнике и только на реализацию инвестиционных проектов. Выгода страны-должника в том, что платеж в валюте заменяется платежом в рублях. Кроме того, привлекаются зарубежные инвестиции. Выгода инвестора в том, что уменьшается часть его первоначальных рисков. Такая форма расчетов использовалась странами-кредиторами в расчетах по задолженности с Марокко. Основная проблема этого варианта заключается в трудности найти такие проекты и условия их реализации, которые устраивали бы как инвесторов, так и государство-заемщика.

Источники валюты для погашения внешней задолженности

Способность государства погашать и обслуживать займы в иностранной валюте во многом зависит от величины золотовалютных резервов. Золотовалютные (международные) резервы -- это величина резервных активов национального банка (в России -- ЦБ РФ) и Минфина РФ по состоянию на отчетную дату, включающих монетарное золото, специальные права заимствования, резервную позицию в МВФ и прочие ликвидные валютные активы. Рост золотовалютных резервов способствует укреплению курса национальной валюты и стабильности фондового рынка.

Основными источниками средств для обслуживания и погашения внешнего государственного долга являются валюта, покупаемая национальным банком на бирже по поручению и на средства правительства в национальной валюте или передаваемая национальным банком в виде валютных кредитов правительству для погашения долга, а также валютные поступления от должников страны. Для покупки валюты нужны средства в национальной валюте, которые можно получить в виде налогов, прямых кредитов, займов с помощью ценных бумаг или эмиссии денежных средств. Общим ограничением накопления валюты в стране является соотношение ее поступления и оттока. Условия для притока валюты обеспечиваются путем поддержания активного сальдо платежного.

В России в 2005 г. при наличии большого внешнего долга сложилась довольно благоприятная ситуация с платежным балансом и золотовалютными резервами. В целях сохранения и расширения экспортных возможностей, благоприятных условий для конкурентоспособности продукции отечественного производства и притока валюты в области валютной политики целесообразно поддерживать несколько заниженный курс рубля. Это обеспечивает рентабельность экспорта и сдерживает импорт. При этом рост внутренних цен и изменение курса рубля должны примерно соответствовать друг другу. Учитывая размеры топливно-энергетической составляющей в объеме экспорта и притоке валюты, важную роль может играть согласованность объемов экспорта топливно-энергетических ресурсов с достаточно прагматичной экспортной и ценовой политикой стран ОПЕК.

Положительное сальдо текущих операций платежного баланса в России в значительной мере съедается отрицательным сальдо по капитальному счету в результате оттока валюты из страны и низкого притока иностранного капитала. Росту валютных накоплений в стране может способствовать уменьшение оттока капитала за счет улучшения инвестиционного климата и увеличение иностранных инвестиций.

В этих условиях не следует стремиться к значительным внешним заимствованиям, однако целесообразно поддерживать нормальные партнерские отношения с МВФ и другими международными финансовыми организациями для создания и поддержания инвестиционного имиджа страны. Привлечение инвестиций способствует принципиальному изменению характера платежного баланса, обновлению производственного потенциала.

Покупка центральным банком валюты ограничивает ее предложение для остальных покупателей и способствует поддержанию курса национальной валюты. В случае ограничения покупки валюты центральным банком в условиях значительного положительного сальдо торгового баланса предложение валюты на внутреннем валютном рынке превысит спрос. Это создаст тенденцию к повышению курса национальной валюты и снижению конкурентоспособности национальных предприятий. Одновременно усилится тенденция к оттоку капитала за рубеж.

По данным, приведенным спикером Совета Федерации С. Мироновым, суммарная величина Стабилизационного фонда и золотовалютных запасов ЦБ РФ в конце ноября 2004 г. составляла 130 млрд. долл.1, в том числе Стабилизационного фонда -- 17 млрд. долл. Это существенно превышает внешний государственный долг страны и обеспечивает значительную финансовую устойчивость. Этих сумм достаточно для оплаты импорта страны в течение полутора -- двух лет без новых поступлений валюты или для того, чтобы полностью погасить внешний государственный долг России. Стабилизационный фонд и в силу сохранения благоприятной конъюнктуры на конец 2005 г. составил 1,2 трлн. руб. или 44 млрд. долл.2 Этот капитал должен работать и приносить доход. Величина одного процента доходов с этой суммы составляет 440 млн. долл., или порядка 12 млрд. руб. (при курсе 30 руб. за долл.). Такие средства требуют квалифицированного управления.

В России сложилась практика вложения резервных средств в ценные бумаги западных стран. Эти финансовые инструменты считаются надежными, однако процентный доход по ним составляет не более 3-4% годовых. В то же время по долгам стран Парижского клуба Россия платит 7% годовых. Величина упущенных возможностей составляет не менее 3%-К тому же эти деньги работают на экономику западных стран, способствуя увеличению разрыва в уровнях экономических потенциалов. В качестве одного из аргументов хранения валютных средств за рубежом называется их избыток, влекущий за собой удорожание национальной валюты. Перевод валютных средств в иностранные банки позволяет ослабить их влияние на национальную валюту. Конечно, вложения средств в надежные и высоколиквидные ценные бумаги зарубежных государств необходимы на случай возникновения непредвиденных ситуаций. Однако разумный предел, очевидно, перейден. Нужно искать более выгодные направления использования финансовых резервов.

Одним из таких направлений является, как уже отмечалось, досрочное погашение внешней задолженности. Ее уменьшение ведет к экономии на выплате процентов по долгам.

Более выгодным в экономическом плане может оказаться вложение средств в развитие национальной экономики. Вложение средств в предприятия на коммерческих основах позволяет решать несколько задач. Государство получает устойчивый источник средств для бюджета с нормой дохода, превышающей доходность от вложений в иностранные ценные бумаги. Увеличение инвестиций в экономику за счет государственных средств позволяет ускорять экономический рост, содействует модернизации производства, оказывает существенное воздействие на структурную перестройку экономики и развитие высокотехнологичных, наукоемких отраслей.

Неоднозначность воздействия государственного долга на экономику. Сектор государственного управления является одним из секторов экономики. Соответственно его финансы являются составной частью финансов страны, а государственный долг входит в общую структуру активов и пассивов экономики. Заимствование средств для финансирования дефицита бюджета, приводящее к образованию государственного долга, используют все страны в целях балансирования потребностей в расходах и привлечения средств сверх установленных законодательством налоговых и неналоговых платежей в бюджет. В связи с этим проблемы государственного долга постоянно находятся в центре экономических и политических дискуссий. В отношении воздействия государственного долга на экономику существует несколько точек зрения.

Согласно одной из них государственный долг является бременем, осложняющим функционирование экономики, так как долги правительства являются долгами налогоплательщиков и требуют расходов по их обслуживанию. Этот подход обосновывается экономистами либеральной ориентации, полагающими экономическую активность государства и связанный с ней государственный долг нежелательными. Считается что рост государственных расходов приводит к сужению частных расходов. С этих позиций следует стремиться к сбалансированному бюджету при минимальной активности государства.

Государственный долг действительно может оказывать серьезное негативное воздействие на экономику по следующим причинам. Рост государственного долга ведет к сокращению инвестиций в физический капитал, поскольку соответствующие средства вместо того, чтобы быть вложенными в акции, вкладываются в ценные государственные бумаги В результате акционерный капитал и объем производства оказываются меньше их потенциальной величины. Кроме того, выплаты крупных процентов по долгу вынуждают увеличивать налоги, а увеличение налогов уменьшает желание работать и снижает стимулы к предпринимательской деятельности. Значительный и продолжительный дефицит может приводить к нежелательной спирали, в которой дефицит увеличивает государственный долг, а рост долга увеличивает расходы по его обслуживанию и ведет к еще большему росту дефицита и государственного долга.

Эта аргументация не однозначна. В качестве общего принципа можно принять, что если привлекаемые государством кредитные ресурсы могут быть направлены на иные, в частности производственные, цели, то их заимствование уменьшает объем расходов других секторов экономики и соответственно возможности вложения средств в производство. Если при государственном заимствовании общий объем расходов других секторов не уменьшается, то государственное заимствование приводит к росту общего спроса в экономике. Многое зависит от того, из каких секторов привлекаются средства. Привлечение средств населения сопряжено с уменьшением его платежеспособного спроса на товары и услуги, средств предприятий реального производства -- с уменьшением их вложений в производство и других расходов, средств банков -- с уменьшением их возможностей кредитования и инвестирования.

Использование чрезмерной части денежных ресурсов на покрытие дефицита бюджета в условиях, когда инвестиции в производство являются реально возможными, действительно означает определенные ограничения финансирования развития и модернизации производства. Учитывая ограниченность ресурсов, возможных к перераспределению, бюджет, рынок ценных бумаг и кредитный рынок объективно выступают как конкуренты. Увеличение поступлений в бюджет, например, за счет налогов ведет к уменьшению ресурсов для реализации ценных бумаг и на кредитном рынке. Активный выпуск государственных ценных бумаг сужает возможности привлечения средств в коммерческие банки и производство.

Согласно второй точке зрения государственный долг является долгом государства населению и по существу представляет собой задолженность налогоплательщиков самим себе, так как население одновременно является и держателем государственного долга, и в лице государства должником по нему. Исключение составляют зарубежные долги, по которым возврат основного долга и платежи процентов осуществляются за счет текущего ВВП, уменьшая его величину, остающуюся в стране. Сбалансированный бюджет в принципе не является обязательным. Более того, сохранение бездефицитного бюджета в течение длительного времени может стать причиной экономического спада, а в период экономического спада попытки ликвидировать связанный с ним дефицит бюджета путем увеличения налогообложения лишь усугубят ситуацию.

Согласно этой позиции, обычно связываемой с кейнсианством и активной государственной экономической политикой, государственный долг и экономическая деятельность государства дополняют частное предпринимательство за счет мер, которые частный капитал не может осуществить, и таким образом создают условия и инфраструктуру, благоприятствующие частной предпринимательской деятельности и экономическому развитию. Положительное влияние государственных расходов признается наиболее существенным в условиях значительного недоиспользования производственных мощностей. Государственные расходы увеличивают общий спрос, дают толчок к активизации частных сбережений, которые без этого импульса не были бы использованы, и таким образом стимулируют экономический рост.

Существует также третий подход, провозглашающий гипотезу нейтральности государственного долга). Он возник в середине 1970-х гг. Согласно этому подходу влияние государства на экономику не зависит от того, осуществляется ли финансирование государственных расходов за счет налогов или за счет заимствований, увеличивающих государственный долг. При этом не проявляется ни эффект множителя, ни оживление хозяйственной деятельности за счет импульса от государственных расходов. По этим причинам уровень отечественных государственных и частных сбережений не меняется. Естественно, что эту позицию критикуют как неокейнсианцы, так и неолибералы.

По-видимому, многое зависит от конкретной финансово-экономической ситуации и соотношения различных социально-экономических и политических сил. В зависимости от масштабов долга, его динамики, Характера его использования, размеров расходов на погашение и обслуживание, способов финансирования дефицита бюджета государственный долг может как содействовать, так и тормозить экономическое развитие, оказывать позитивное или негативное воздействие на потребление, сбережение, инвестиции, денежное обращение, валютный курс и другие важнейшие показатели. Роль государственного долга в функционировании экономики зависит от типа кредитора, типа долговых обязательств, сроков погашения и т. д.

Появившиеся в результате заимствования дополнительные денежные ресурсы облегчают проведение государственной экономической политики в период их получения и могут быть эффективным средством регулирования экономики. В случае, если заемные средства эффективно использовались на нужды развития производства, прирост экономического потенциала, доходов и налоговых поступлений позволяет относительно легко расплачиваться с кредиторами и обеспечивать экономическую рентабельность производимых займов.

Однако займы могут быть израсходованы непроизводительно -- на нужды потребления, закупки иностранных товаров, оплату ранее полученных кредитов и процентов по ним и т. д. Между тем органы государственного управления должны осуществлять дополнительные расходы в целях выплаты процентов по возникшей задолженности и ее погашения по истечении обусловленного срока. Эти расходы производятся за счет увеличения сумм собираемых налогов, нового заимствования или за счет сокращения расходов на другие нужды. В случае существенной величины государственного долга и длительных сроков его погашения расходы по его обслуживанию и погашению в значительной мере переносятся на последующие поколения. С другой стороны, у кредиторов появляются дополнительные приносящие доход активы или наличность, оказывающие воздействие на их экономическое поведение. Поскольку государственный долг требует расходов на его погашение и обслуживание (выплату процентов), он оказывает негативное воздействие на экономику.

Финансирование дефицита бюджета с помощью внешних займов приводит к росту процентных выплат и сумм погашения основного долга. В случае превышения допустимых пределов заимствования все большая часть ВВП и бюджетных средств уходит за рубеж. Нехватка средств вынуждает прибегать к новым займам. Бюджет попадает в порочный круг, а обращение за новыми займами сопряжено с усилением внешнего экономического и политического давления. Рост государственного долга в размерах, превышающих возможности его обслуживания и погашения, ведет к подрыву экономической и политической безопасности государства, чреват потерей государственного суверенитета и может привести к его финансовому банкротству. В этих условиях крупный международный капитал, поддерживаемый своими правительствами начинает активно формировать товарные и денежные потоки, перераспределяя финансовые ресурсы и организуя экономическое развитие и структурную перестройку экономики страны в своих интересах. Они активно воздействует на процессы миграции капитала, структуру экономики, опираясь на идеи свободного предпринимательства, овладевают с помощью инвестиций, кредитов и чрезмерной либерализации финансово-экономической деятельности основными сферами экономики, в частности кредитной л страховой сферой, добычей нефти, газа и других природных ресурсов, отраслями естественных монополий. Эти процессы сопровождаются переводом за рубеж прибыли и дивидендов иностранных инвесторов, процентов по кредитам, ослаблением и девальвацией национальной валюты и обесценением национального богатства.

Практический опыт многих стран показывает, что наличие дефицита бюджета и государственного долга в определенных пределах не приводит к негативным последствиям, а изменение дефицита в ряде случаев помогает избегать неприятностей, связанных со спадом в экономике. Что считать приемлемой величиной государственного долга? По условиям Маастрихтских соглашений для вхождения в систему единой европейской валюты государственный долг в процентах к ВВП не должен превышать 60%. Во всех странах государственный долг возрастает. При этом рост абсолютной суммы государственного долга происходит параллельно с увеличением размеров ВВП и даже может его опережать. Вместе с тем предупреждения сторонников первой точки зрения не лишены оснований и должны приниматься во внимание.

Размеры и динамика государственного долга России

Государственный долг России сформировался в 80--90-е гг. XX в. Интенсивный рост государственного долга в России происходил в условиях стагнации 1980-х гг. и экономического спада 1990-х гг. Он негативно влиял на производство, распределение и потребление ВВП. Увеличение государственного долга и расходов по его обслуживанию порождало дополнительные ограничения всего воспроизводственного процесса. Проведение политики заимствования средств в крупных размерах негативно сказывалось на производстве, инвестициях, занятости, ухудшало ситуацию с формированием доходной части бюджета за счет сокращения налоговой базы 11 уменьшения сбора налогов, стимулировало развитие неплатежей и использование в обращении различного рода суррогатов денег. Получаемые займы расходовались бессистемно на латание дыр бюджета в основном на непроизводительные нужды и не содействовали развитию производства.

Возросший государственный долг и затраты на его обслуживание стали одной из центральных экономических проблем России. Крупная для экономики России задолженность государства вынуждает органы государственного управления производить дополнительные затраты из вновь созданного ВВП на выплату процентов и погашение основной суммы долга за счет высокого уровня налогообложения, рефинансирована долга путем новых заимствований и сокращать бюджетные расходы. Только процентные платежи федерального бюджета в 2004 г. составили 205 млрд. руб., или 7,6% от общего объема расходов федерального бюджета. В 1999--2000 гг. объем государственного долга оставался неизменным. В 2001--2004 гг. ситуация с бюджетом улучшилась. Доходы стали превышать расходы. Появилась возможность уменьшить объем государственного долга. Отношение федерального государственного долга к ВВП несколько ниже, чем во многих развитых странах. Проблема, однако, заключается в том, что подавляющая часть долга приходится на внешний долг. В этих условиях предпринимались меры для погашения внешнего долга и замены внешнего долга на внутренний долг. По данным ЦБ РФ, внешний долг органов управления России перед нерезидентами сократился с 127,5 млрд. долл. на 1 января 2001 г. до 97,9 млрд. долл. на 1 января 2004 г.(1. 1 Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2004. С. 567.).

Замена внешних долгов на внутренний долг позволяет в критических ситуациях избегать неприемлемых экономических, а иногда и политических требований иностранных кредиторов и проводить более самостоятельную и устойчивую финансовую политику. Снижаются валютные риски. Кроме того, при внутренних займах суммы погашений и процентные платежи остаются в стране и работают на национальную экономику, а не уходят за рубеж. При благоприятных условиях можно несколько уменьшить суммы по обслуживанию долга, причитающиеся исходя из установленного графика платежей. Что касается экономии на платежах по основной сумме долга, следует учитывать два обстоятельства. При более длительных сроках платежей основной долг выплачивается в постепенно обесценивающейся из-за инфляции иностранной валюте. Внешний долг удешевляется. При досрочном погашении выплаты производятся в более дорогой валюте.

Долг государства перед гражданами по сбережениям, утраченным в процессе экономических реформ, по самым консервативным оценкам составляет, по заявлению бывшего главы Центробанка РФ В. Геращенко, около 4 трлн. руб. Сбережения граждан России, обесценившиеся в ходе реформ, были обеспечены не золотовалютными запасами, а всей государственной собственностью, которая при приватизации стала частной собственностью. Проведенная государством приватизация не освобождает его от ответственности перед гражданами, что в принципе признается выплатой мизерных компенсаций. Нужно восстановить утерянные средства в качестве внутреннего долга и расплатиться с вкладчиками Сбербанка так же как, государство рассчитывается по внешнему долгу Каждой тысяче рублей дореформенного долга сегодня, по оценке по Геращенко, соответствует 35 тыс. руб.

Долг перед вкладчиками по обесцененным сбережениям в Сбербанке был признан Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». По данным, приведенным заместителем министра финансов Б. Златкис, этот долг составляет 10 трлн. руб., или три годовых федеральных бюджета. С учетом внутреннего (10 млрд. долл.) и внешнего (120 млрд. долл.) долгов принимаемых при формировании федерального бюджета, общая величина государственного долга по отношению к ВВП составляет не 40, а 140%.

Государственные финансы оказывают воздействие на основные экономические показатели в силу того, что сектор государственного управления является сектором экономики, участвующим в общем кругообороте доходов, расходов и выпуска продукции. Его расходы наряду с инвестиционным и потребительским спросом являются составной частью совокупного спроса, а чистые налоги характеризуют реальное уменьшение сумм частного сектора, которые могут быть использованы для расходов. Изменения этих величин оказывает существенное влияние на экономическую ситуацию в стране. В США государственный сектор закупает около одной пятой выпускаемой в стране продукции, а чистые налоги составляют около 20% ВВП.

Государство использует различные экономические, финансовые, кредитно-денежные и административные методы воздействия на экономику. Одним из них является фискальная политика. Под фискальной политикой понимается совокупность мер в области налогообложения и правительственных расходов, направленных на изменение реального объема производства, контроль над инфляцией и увеличение занятости.

Общепризнанными являются два основных положения. Согласно первому увеличение государственных расходов ведет к росту совокупного спроса в экономике и соответственно к росту выпуска продукции и занятости. Влияние изменения государственных расходов в некоторой мере аналогично воздействию инвестиционного спроса, однако в данном случае для упрощения изложения предполагается, что размеры капитальных вложений, чистого экспорта и цены не изменяются и не оказывает влияния на величину ВВП. Согласно второму увеличение налогообложения (в целях упрощения изложения в данном параграфе под налог ми понимаются чистые налоги, т. е. суммы, взимаемые государством за минусом социальных трансфертов) ведет к сокращению личных располагаемых доходов домашних хозяйств, сокращению расходов, выпуска продукции и занятости.

В связи с этим прежде всего нужно ответить на вопрос о том, следует ли стремиться к систематическому ежегодно сбалансированному бюджету, т. е. к бюджету, обеспечивающему равенство доходов и расходов.

Сбалансированный бюджет в условиях экономического спада, снижения доходов и безработицы ведет к автоматическому снижению налоговых поступлений в бюджет и росту его дефицита. Чтобы сбалансировать бюджет, нужно увеличить налоги, сократить расходы или сделать и то и другое. Попытки устранить вызванный спадом дефицит этими способами только усугубят ситуацию. Любая из этих мер ведет к дальнейшему сокращению совокупного спроса, падению производства, что достаточно четко проявилось в России в 1990-е гг. В условиях резкого падения производства, связанного с ним сокращения поступления налогов и острого недостатка денежной массы в обращении прилагавшиеся усилия по сокращению государственных расходов и количества денег в обращении, мотивировавшиеся необходимостью сбалансированности бюджета и сокращения инфляции, приводили к кризису неплатежей и дальнейшему падению производства.

Ежегодно балансируемый бюджет в условиях нормально работающей экономики может способствовать ускорению инфляции. Если в условиях инфляции повышаются номинальные доходы, то соответственно возрастают налоговые поступления, что может привести к бюджетным излишкам. В этих условиях государственные органы могут использовать образующиеся излишки для погашения государственного долга либо снизить налоговые ставки. В обоих случаях увеличивается денежная масса в обращении и стимулируется инфляция.

В условиях спада экономики, сопровождающегося одновременно недостатком денежной массы в обращении, увеличение государственных закупок за счет эмиссии денег, покрывающей дефицит бюджета, ведет к росту совокупного спроса и увеличению производства без или при минимальном инфляционном эффекте.

В целом стремление к сбалансированному бюджету ограничивает возможности регулирования экономического развития путем изменения доходов и расходов в зависимости от складывающейся конъюнктуры.

Более рациональным с позиции обеспечения сбалансированности является составление бюджетов с дефицитом во время спадов производства и с профицитом в периоды инфляции. Иначе говоря, бюджет должен балансироваться не ежегодно, а на циклической основе. В условиях спада производства необходимо снижать налоги и повышать расходы, увеличивая таким образом, дефицит бюджета. В период экономического подъезд способствующего инфляции, следует, наоборот, повышать налоги сокращать государственные расходы, добиваясь положительного сальдо 6юджета и используя его для погашения государственного долга. В целом за экономический цикл суммы дефицита и профицита примерно уравниваются. Этот механизм использует воздействие встроенных стабилизаторов. В период спада при сохранении нормы налоговой нагрузки доходы государственных финансов уменьшаются быстрее, чем расходы, что ведет к дефициту. Дефицит государственных финансов поддерживает совокупные расходы и создает определенные возможности для ослабления спада и поддержания стабильности. На стадии экономического подъема возникают условия для формирования профицита. Превышение доходов над расходами может использоваться для погашения государственного долга. Следует, однако, иметь в виду, что величины и длительность спадов и подъемов не одинаковы, что затрудняет балансирование доходов и расходов. Кроме того, возможно влияние других факторов (военных и непроизводительных расходов и др.).

Другой позицией является концепция функциональных финансов. Исходным положением является тезис, согласно которому центральной задачей государственных финансов является макроэкономическое стимулирование развития производства. Цель должна достигаться, даже если для этого потребуется составлять бюджет с дефицитом. Это увеличивает совокупный спрос, способствует росту производства и налоговых поступлений в бюджет. При этом средства, привлекаемые для покрытия Дефицита бюджета, предпочтительнее направлять на цели экономического развития. Считается, что выгоды, получаемые страной от экономического роста, перевешивают минусы, связанные с дефицитом бюджета и ростом государственного долга. При этом бюджетные проблемы незначительны по сравнению с потерями экономики, которые могли бы иметь место в случае отказа от мер по их предотвращению.

Во всех случаях центральной проблемой должна быть не сбалансированность бюджета, а содействие экономическому росту, использованию экономического потенциала, полной занятости. Государственный бюджет должен быть инструментом поддержания обеспечения макроэкономической стабильности независимо от того, достигается это в данный период на основе дефицита или профицита. На первом плане должна быть общая стратегия экономического развития, глобальные цели и направленные на их достижение программы развития.

Обеспечение финансовыми ресурсами органов государственного управления и финансовое регулирование экономического развития -- это две стороны одного и того же процесса распределительных отношений в процессе общественного воспроизводства. Нацеленность воспроизводства на полную занятость и экономический рост предполагает, что объемы и методы аккумуляции денежных средств государством, их распределение и использование обеспечивают баланс интересов участим ков процесса воспроизводства -- домашних хозяйств, производителей и государства. Общий вектор баланса интересов в конечном счете обеспечивает наиболее эффективное использование факторов производства страны с позиций национальных интересов. Этому вектору должно соответствовать распределение финансовых ресурсов. В этом собственно и заключается согласование фискальных и регулирующих функций государственных финансов. Это приводит к выводу, что наиболее рациональным является балансирование доходов и расходов бюджета на длительной основе в сочетании с нацеленностью государственной бюджетной политики на эффективность экономического развития страны. Такая финансовая политика может базироваться на общих проектировках экономического развития на перспективу. Критерием эффективности этой политики является общая эффективность экономического развития страны и увеличение доходов и расходов органов государственного управления.

Финансовая политика государства должна быть направлена не только на обеспечение текущих доходов органов государственного управления, но прежде всего на содействие экономическому росту. Этому способствует снижение налоговой нагрузки, увеличение совокупного спроса, стимулирование инвестиций. Критерием правильности бюджетной политики является рост объема производства на основе структурных изменений, пропорций накопления и потребления в ВВП и повышение реальных доходов населения, а не задача финансовой стабилизации как таковой. Фискальная политика государства, определяемая его действиями в области получения доходов, объема и направлений государственных расходов, может быть нацелена на стабилизацию, экономический рост или ограничение деловой активности. Политика стабилизации предполагает использование фискальных и кредитно-денежных мер для максимального приближения ВВП к его потенциальному уровню, обеспечения полной занятости и стабильного уровня цен. Под политикой экономического роста понимают реализацию мер для увеличения ВВП, а под политикой ограничения деловой активности -- осуществление мер по уменьшению ВВП по сравнению с потенциальным уровнем.

При экономическом спаде может осуществляться стимулируюшая фискальная политика, основанная на росте государственных расходов снижении налогов и соответственно увеличении дефицита бюджета, а в условиях инфляции, вызванной избыточным спросом, может проводиться ограничительная фискальная политика, нацеленная на уменьшение государственных расходов, увеличение налогов с ориентацией на уменьшение дефицита бюджета или его положительное сальдо.

Крупным направлением бюджетной политики и соответственно функций бюджета является использование бюджетных средств для экономической и социальной стабильности, создания условий экономического роста, сглаживания последствий экономических и финансовых кризисов. При этом все большее внимание уделяется проблемам долгосрочного характера, связанным с научно-техническим прогрессом, структурной перестройкой экономики, накоплением капитала, эффективным экономическим ростом. Государственные инвестиции составляют от 20 до 40% общего объема инвестиций.

В странах с развитой рыночной экономикой дефицит государственного бюджета не рассматривается как негативное явление, которого следует обязательно избегать. Более того, согласно кейнсианской точке зрения политика дефицитного финансирования признается полезной.

Ограниченный бюджетный дефицит может способствовать экономическому росту. Управление бюджетным дефицитом заключается в том, чтобы суметь направить его действие в русло повышения совокупного спроса и оживления производства. В случае, если начинает преобладать инфляционная составляющая, возникает необходимость корректировки финансовой политики. Пределы допустимого дефицита зависят от экономической ситуации.

В условиях стабильно развивающейся экономики считается допустимым бюджетный дефицит в пределах 2--3% к ВВП и 10% к расходам бюджета. При существенном спаде производства и недостатке денежной массы в обращении масштабы дефицита могут быть увеличены с учетом источников его покрытия и направлений расходования средств.

Для бюджетов, отягощенных значительным государственным долгом и крупными выплатами по его погашению и обслуживанию, при анализе влияния государственных расходов на экономическую ситуацию внутри страны необходимо различать общее увеличение или уменьшение государственных расходов и изменение так называемых непроцентных расходов. Государственный спрос на товары и услуги определяется непроцентными расходами, т. е. расходами за вычетом платежей по обслуживанию государственного долга. Сокращение процентных расходов бюджета, а также затрат по погашению долга ведет к повышению расходов на товары и услуги.

Поскольку стимулирующее или ограничивающее воздействие фискальной политики сопряжено с изменениями бюджетного дефицита или профицита, то это воздействие зависит от методов финансирования дефицита и направлений использования бюджетного излишка.

Покрытие дефицита бюджета может производиться путем займов или денежной эмиссии. Займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг, увеличивают спрос на деньги и ведут к повышению равновесной величины процентной ставки. Поскольку величина инвестиций с ростом процентных ставок уменьшается, конкуренция государственных ценных бумаг на денежном рынке ведет к сокращению инвестиций.

Выпуск новых денег для покрытия дефицита бюджета не сопряжен с уменьшением инвестиций и в этом смысле оказывает более существенное воздействие на совокупный спрос, чем увеличение государственных займов.

В случае вызванной избыточным спросом инфляции правительство может нацелить свои усилия на образование бюджетного излишка. Антиинфляционное воздействие этого излишка зависит от того, будет ли он использован на погашение государственной задолженности или соответствующие денежные средства будут изъяты из обращения. Используя профицит бюджета на погашение задолженности, правительство вновь направляет денежные средства в обращение, увеличивая денежную массу, и снижает антиинфляционное воздействие бюджетного излишка. Однако побочным следствием является стимулирование снижения процентных ставок и соответственно увеличения инвестиций. В случае, если правительство изымет излишек доходов бюджета из обращения, оно добьется более существенного антиинфляционного эффекта по сравнению с вариантом использования излишка для погашения государственного долга, так как в этом случае деньги не возвращаются в оборот.

При оценке количественного воздействия прироста государственных расходов на увеличение равновесного выпуска продукции необходимо учитывать мультипликатор. Мультипликатор (М) представляет собой отношение изменения равновесного уровня производства, вызванного изменением спроса, к величине изменения спроса. Он определяется по формуле:

М = 1: (1-ПСП)

где ПСП -- предельная склонность к потреблению, т. е. доля прироста дохода, на величину которой увеличивается потребление. Прирост выпуска продукции больше увеличения государственных расходов на величину воздействия мультипликатора.

Предположим, что предельная склонность к потреблению составляет 0,50, прирост государственных расходов -- 100. Определим, на сколько увеличится равновесный выпуск продукции за счет увеличения государственных расходов. Величина мультипликатора составляет 1 : (1 - 0,5) = 2. Умножая прирост государственных расходов на мультипликатор, получаем прирост объема доходов и выпуска продукции в размере 200 единиц.

Изменение чистых налогов также может быть использовано государством для воздействия на объем производства. Рост налогообложения ведет к сокращению выпуска продукции, так как уменьшает величину располагаемых доходов и потребительских расходов. Величина воздействия зависит от масштаба изменения налогов и мультипликатора, отражающего влияние предельной склонности к потреблению. Снижение налогов увеличивает совокупные потребительские расходы и одновременно сбережения.

Величина взимаемых налогов и социальных выплат зависит от уровня доходов. В периоды роста ВВП размеры взимаемых налогов, ставки которых в значительной мере пропорциональны получаемым доходам, возрастают, а социальные выплаты, в составе которых значительную долю составляют пособия по безработице, сокращаются. В результате вместе с ростом доходов увеличивается величина чистых налогов, а рост располагаемого дохода и соответственно потребительского спроса отстает от роста ВВП. Это приводит к уменьшению величины мультипликатора. В периоды экономического спада чистые налоги уменьшаются, что способствует увеличению совокупного спроса. В случае необходимости можно прибегнуть к увеличению налогообложения.

Количественное выражение взаимосвязи между налогами и бюджетом во многом зависит от величины мультипликатора, отражающего влияние прироста доходов на объем потребительского спроса. Величина мультипликатора показывает воздействие прироста совокупного спроса (например, в связи, с увеличением правительственных расходов) на равновесный уровень доходов.

Как уже отмечалось, с увеличением доходов налоги, как правило, возрастают и, наоборот, снижение доходов ведет к уменьшению налогов. Если при увеличении доходов увеличиваются ставки налогообложения, то одновременно снижается предельная склонность к потреблению. Это ведет к снижению совокупного спроса и выпуска продукции. Мера снижения зависит от величины мультипликатора, определяемого По формуле:

М=1: (1-ПСП)*

где ПСП* = ПСП * (1 -- t), т. е. представляет собой мультипликатор, скорректированный на (1 -- t) или, иначе говоря, на долю каждой дополнительной единицы дохода, которая фактически остается у домашних хозяйств после уплаты налогов.

Из формулы вытекает: чем выше ставка налогообложения (речь ид о чистых налогах), тем меньше величина мультипликатора, а меньшая ставке налогообложения соответствует большая величина мультипликатора. Соответственно чем выше мультипликатор, тем больше возрастав потребительский спрос в результате увеличения выпуска продукции и доходов. При высокой налоговой ставке изменение уровня доходов лишь незначительно отразится на размерах располагаемых доходов домашних хозяйств и величине их потребительского спроса. Величина мультипликатора будет небольшой.

Если размер налогообложения пропорционален доходам, то взаимосвязь между налогами и величиной бюджетного дефицита характеризуется следующим.

Изменение дефицита государственного бюджета (D) равно изменению государственных расходов (G) за вычетом изменения налоговых доходов (Y), или

AD = AG - AY,

а если налоговая ставка (t) меняется, то AD = AG - tAY.

В свою очередь, изменение государственных расходов, уменьшенное на мультипликатор, равно изменению равновесного уровня доходов.

AG-M = AY.

Из этих уравнений вытекает также, что

AD = AG + tAY

Таким образом:

-- рост государственных расходов ведет к росту дефицита бюджета, хотя и на меньшую величину;

-- рост налоговых поступлений всегда меньше увеличения государственных расходов;

-- дефицит государственного бюджета возрастает на сумму, равную превышению прироста государственных расходов над приростом взимаемых налогов.

Государственные расходы оказывают прямое непосредственное воздействие на совокупный спрос, а налогообложение -- косвенное: изменение налогообложения ведет к изменению располагаемых доходов и их распределения на потребление и сбережения и лишь в части изменения потребления влияет на совокупный спрос. Таким образом, изменение государственных расходов воздействует на совокупный спрос в большей мере, чем равновеликое изменение налогов.

В условиях сбалансированного бюджета при одновременном увеличении налогообложения и государственных расходов на одну и ту же величину прирост правительственных расходов почти сразу увеличивает а эту величину (например, на 1000 единиц национальной валюты) совокупный спрос, в то время как уменьшение совокупного спроса за счет оста налогов составит меньшую величину. Эта меньшая величина равна произведению прироста налогов на предельную склонность к потреблению. Если она равна 0,80, то сокращение потребительского спроса составит 1000- 0,80 = 800 ед. Таким образом, общий совокупный спрос при прочих равных условиях увеличится на 200 ед. (1000 - 800), а с учетом мультипликатора, если он равен, например, 3, -- на 600 ед. В итоге получается фискальное расширение сбалансированного бюджета. Эффект действия мультипликатора сбалансированного бюджета заключается в том, что сальдированным результатом одновременного одинакового по размерам увеличения государственных расходов и суммы налогообложения является рост совокупного спроса и, следовательно, выпуска продукции. Это обстоятельство является существенным при анализе и выработке государственной фискальной политики. Если уровень инвестиций не меняется, то мультипликатор сбалансированного бюджета равняется единице, а равновеликое увеличение государственных расходов и налогов ведет к такому же по размерам приросту производства.

Общий уровень расходов бюджета может быть представлен в виде суммы государственных закупок товаров, включая услуги, и общего объема социальных выплат. Аналогично доходы бюджета представляют собой сумму всех поступлений (назовем их налоговыми или налогами, так как налоги составляют их основную часть), а чистые налоги -- это налоговые поступления минус социальные выплаты. Дефицит бюджета (расходы минус доходы) в этом случае может быть выражен как разность между суммой государственных закупок и услуг и величиной чистых налогов: доходы - расходы = налоги - (государственные закупки + социальные выплаты). В итоге дефицит (с учетом знака) равен государственным закупкам минус чистые налоги. При сбалансированном в условиях сложившегося уровня доходов бюджете эта разность равна нулю. Важно, однако, что будет происходить при нарушении сбалансированности.

Если уровень доходов возрастает, будет наблюдаться превышение доходов над расходами (профицит бюджета). Иначе говоря, при данном уровне расходов и сложившемся уровне налогообложения размер дефицита бюджета зависит от уровня доходов, связанного с выпуском продукции. Чем больше выпуск продукции и доходы, тем больше профицит бюджета или меньше его дефицит.

Однако выпуск продукции зависит от уровня государственных расходов и ставки налогообложения. В связи с этим возникает необходимость ответить на вопрос о том, возможно ли, чтобы рост государственных расходов приводил к сокращению, а не росту бюджетного дефицита или, другими словами, может ли увеличение государственных расходов привести к такому экономическому росту, при котором сумма дополнительных поступлений налогов превысит прирост расходов.

Очевидно, что немедленным следствием роста государственных расходов будет увеличение дефицита бюджета. Постепенно с ростом производства и соответственно доходов станет больше сумма поступающих налогов. Прирост налоговых поступлений будет, однако, меньше, чем прирост расходов. Возросшие расходы на государственные закупки будут лишь частично погашены за счет налогов. Это связано со следующими обстоятельствами. В условиях равновесной экономики дефицит государственного бюджета равен разнице между сбережениями и инвестициями. Если величина инвестиций остается неизменной, то с ростом государственных расходов дефицит бюджета возрастает. Возрастание дефицита обусловлено увеличением сбережений по мере роста государственных расходов и соответственно доходов. Увеличение сбережений, связанных с ростом государственных расходов, ведет к увеличению суммы налоговых доходов в меньших размерах, чем возрастают государственные расходы.

Анализ взаимосвязей государственного бюджета и уровня доходов в экономике показывает, что в условиях высокого экономического роста бюджетный дефицит уменьшается, а при спадах увеличивается.

Означает ли изменение дефицита бюджета достижение целей бюджетной политики, направленной на увеличение или сокращение совокупного спроса. Иначе говоря, свидетельствует ли увеличение или сокращение бюджетного дефицита о том, что правительство, пытаясь стимулировать спрос, успешно использует финансовые меры для увеличения спроса и наоборот. На эти вопросы трудно дать однозначный ответ, поскольку на дефицит бюджета влияют также другие факторы, не зависящие от фискальной политики. В частности, это изменение равновесного уровня доходов при неизменности самой фискальной политики, например, при падении инвестиционного спроса.

Для оценки обоснованности фискальной политики необходимо исходить из альтернативной концепции бюджета. Основой такого подхода является оценка бюджета исходя из условия полной занятости. Это позволяет изолировать эффект, оказываемый на бюджет фискальной политикой, от воздействия других факторов, например изменения доходов.

Бюджет полной занятости отражает размер дефицита или профицита государственного бюджета, который имел бы место, если бы экономика функционировала в условиях полной занятости, при которой бюджет не зависит от текущего уровня доходов. Он показывает, каким был бы бюджет, если бы была осуществлена полная занятость. Рост дефицита бюджета полной занятости или сокращение избытка ведут к увеличению совокупного спроса и росту выпуска продукции и наоборот -- уменьшение дефицита или прирост профицита создают обратную тенденцию.

Использование активной фискальной политики сопряжено с рядом сложных проблем. Трудно определить время, когда следует изменить фискальную политику, поскольку это связано с проблемами оценки ситуации, складывающейся в экономике: спад ощутимо проявляется лишь когда он уже наступил, да и в этом случае нелегко оценить его глубину и продолжительность. В результате решения принимаются с опозданием. Существует также временной лаг от момента, когда приняты решения по изменению фискальной политики, до времени реального увеличения спроса и роста выпуска продукции, поскольку требуется время на планирование и налаживание правительственных расходов (например, инвестиций или общественных работ). Наконец, реализуемые меры медленно сказываются на экономике и их результаты трудно определить с достаточной точностью, кроме того, затруднительно определить величину мультипликатора, что приводит к неопределенности в оценке размера изменения налогов.