Региональное природопользование: методы изучения, оценок, управления

Для эффективного управления, соответствующего задачам устойчивого природопользования необходимо информационное обеспечение. Оно должно отвечать следующим требованиям: информация должна быть детальной и полной, пространственно распределённой и в то же время адекватно привязанной к конкретным территориальным единицам локального уровня; мобильно изменяющейся для оперативного управления и пользования при изменении приоритетов и задач; технологичной, то есть оформленной таким образом, чтобы ею могли не только пользоваться, но и изменять, перерабатывать и получать вторичную информацию на различных уровнях управления. Современный уровень развития техники и геоинформационных технологий является предпосылкой для создания таких информационных систем.

Мировой опыт показал, что для обеспечения устойчивого эколого-экономического развития и управления природопользованием необходимо комплексное планирование использования земель отдельных природно-хозяйственных районов. Хотя в нашей стране в разное время развивались методы и на их основе разрабатывались проекты комплексной территориальной организации, в т.ч. природопользования (схемы “районной планировки", Территориальные Комплексные Схемы Охраны Природы, Схемы Комплексной Охраны Природы и др.), тем не менее не было практической возможности их осуществления.

В ходе реализации российско-американского проекта по рациональному природопользованию на Дальнем Востоке, например, получен опыт комплексного планирования природопользования в границах административного района (Чугуевский проект), который осуществлялся в двух уровнях:

- ландшафтное планирование в масштабе 1: 100 000, которое охватывает большую территорию, такую как относительно замкнутый природно-хозяйственный район, с определением общих целей и ограничений по использованию земли по отдельным функциональным зонам; цель разработки плана комплексного землепользования/ природопользования Чугуевского района состояла в том, чтобы обеспечить экономически эффективный и экологически приемлемый вариант развития района.

- детальное планирование, в более крупных масштабах (1: 50 000), когда рассматривается планирование природопользования по отдельным частям района (природно-хозяйственным выделам, например, бассейнам), с большей степенью подробности, детализацией целей и задач, определенных на уровне ландшафтного планирования района.

Схема разделения территории на функциональные зоны позволила учесть многие природные особенности района при минимальном количестве дополнительно устанавливаемых ограничений в использовании ресурсов. Такая схема позволила перейти к определению экологически допустимых норм изъятия ресурсов, ограничению отрицательного влияния существующих несовершенных правовых норм пользования ресурсами, расширению возможности комплексного использования всего многообразия природных ресурсов. Эти вопросы на детальном уровне согласовывались с общими и зональными ландшафтными особенностями. В рамках приоритетов и ограничений функционального зонирования был разработан и план социально-экономического развития района в целом.

Использование ГИС (геоинформационных систем) при комплексном планировании природопользования позволило. с одной стороны, обработать большие массивы информации, в том числе картографической и организовать ее в виде баз данных, а с другой - заложить основы оперативного учета ресурсов и создания действенного инструмента поддержки принятия решений в сфере природопользования.

Таким образом, этот опыт показывает, что комплексное планирование природопользования в пределах конкретных природно-хозяйственных районов с использованием ГИС-технологии вполне соответствует задаче информационного обеспечения устойчивого природопользования.

Глава 8. Управление природопользованием за рубежом - переход к устойчивому развитию

8.1 Основы концепции устойчивого развития

В настоящее время основные научно-методические подходы к рационализации природопользования регионов все больше разрабатываются с позиций концепции УР.

Осознание катастрофичности сложившегося техногенного типа мирового экономического развития, конечности природных ресурсов и взаимозависимости всех эколого-экономических процессов явилось причиной начала разработки концепций мирового развития с учетом жестких экологических ограничений. Особенно активно эти разработки начались в развитых странах Запада, где уже в 70-е гг. ХХ-го века развитие производства стало сталкиваться с ограниченностью природных ресурсов, с обострением экологических проблем.

Большое значение для экологизации мирового сознания сыграли доклады Римского Клуба, международной неправительственной организации, основанной в 1970 г. с целью обсуждения и разработки перспектив мирового развития. Наиболее известным докладом Римского клуба стала работа Д.Медоуза и его коллег "Пределы роста" (Медоуз, 1972), в которой авторы построили мировую модель с петлями обратных связей по пяти основным направлениям мировой динамики: ускоряющаяся индустриализация, быстрый рост населения, нарастание голода, истощение невозобновимых ресурсов, ухудшение состояния окружающей среды. Различные варианты модели мировой динамики показывали, что вследствие исчерпания природных ресурсов и роста загрязнения окружающей среды к середине ХХI века на Земле может разразиться кризис, мировая катастрофа: голод, сокращение численности населения, эпидемии, и т.д. От катастрофы, по их мнению, спасал только один вариант - "нулевой рост". В соответствии с концепцией "нулевого роста" человечество должно стабилизировать численность населения, прекратить промышленный рост, инвестировать и развивать только сельское хозяйство для увеличения производства продовольствия и сферу услуг, а в промышленности только возмещать износ фондов. Несмотря на ряд недостатков, в частности - недоучете факторов научно-технического прогресса, эта работа явилась пионерной попыткой оценить значение экологического фактора для мирового развития. Важным выводом докладов Римского клуба явилось также положение о необходимости замедления экспоненциального роста и стабилизации численности населения планеты.

Далее вопросы о необходимости глобального экологического порядка и необходимости экологического регулирования поднимались на ряде международных форумов, в частности, на I Межправительственной Конференции в Стокгольме в 1972г. и на сессии ООН в Нью-Йорке в 1982г. ("Всемирная хартия природы"). Важнейшими принципами, сформулированными на этих конференциях и закрепленными в их документах, стали: принцип "загрязнитель платит" и принцип запрещения деятельности, положительный эффект которой меньше экологически неблагоприятных последствий, а также той, последствия которой непредсказуемы.

Впервые необходимость совмещения развития и решения экологических проблем, а также само понятие "устойчивое развитие" были сформулированы на международном уровне в Докладе Международной Комиссии по окружающей среде и развитию (Комиссии Брундтланд) "Наше общее будущее" в 1987 году. В Докладе были указаны основные глобальные проблемы, стоящие перед человечеством, связанные с перенаселением и нехваткой продовольствия, сохранением видов и экосистем, обеспеченностью энергоресурсами, промышленным развитием, урбанизацией. В процессе анализа этих проблем и выработки предложений для мирового сообщества по их преодолению в Докладе "устойчивость" определялась как "процесс изменения в котором эксплуатация ресурсов, направления капиталовложений, ориентация технологического развития и институциональные перемены находятся в гармонии между собой и наилучшим образом способствуют удовлетворению настоящих и будущих потребностей человечества". "Устойчивое развитие" (УР) (Dixon, others, 1997) было определено как такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, не подрывая способности будущих поколений удовлетворять свои потребности. Таким образом, в основу концепции устойчивого развития закладывались два основных момента: экономическое развитие и устойчивое потребление природных ресурсов, основанное на понимании конечности ресурсов и необходимости их сохранения для будущих поколений. По мнению Председателя Комиссии Гру Харлем Брундтланд концепция "Устойчивого развития" является комплексной, главными ее аспектами являются: ликвидация нищеты, охрана и приумножение ресурсной базы (что также способствует ликвидации бедности), расширение понятия развития, которое должно включать не только экономический рост, но и социальное и культурное развитие, и, самое главное, сочетания и взаимопроникновения экономики и экологии в принятии решений.

Следующим этапом продолжения и развития идей УР стала Конференция ООН по окружающей среде и развитию, состоявшаяся в 1992 году в Рио-де-Жанейро на уровне глав государств и правительств. Конференция констатировала, что деградация окружающей среды в результате хозяйственной деятельности вышла за рамки отдельных территорий и стала приобретать глобальные масштабы, одновременно стали появляться признаки глобальных изменений в природе. Вторым фактором, вызывающим беспокойство, является быстрый рост народонаселения, что, естественно увеличит нагрузку на окружающую среду, которая в ряде регионов мира и так находится в критическом состоянии. Важно то, что каждый человек в развитых странах потребляет за свою жизнь в 20-30 раз больше ресурсов планеты, чем гражданин развивающейся страны, а доля населения развивающихся стран сегодня в 3-4 раза выше, чем развитых. Даже на основе только этих факторов, не принимая во внимание другие причины, можно понять заявление Генерального секретаря Конференции ООН по окружающей среде и развитию Мориса Стронга: "Процессы экономического роста, которые порождают беспрецедентный уровень благополучия и мощи богатого меньшинства, ведут к рискам и дисбалансам, которые в одинаковой мере угрожают и богатым, и бедным. Такая модель развития и соответствующий ей характер производства и потребления не являются устойчивыми для богатых и не могут быть повторены бедными. Следование по этому пути может привести нашу цивилизацию к краху".

В основных документах конференции: "Повестка дня на 21 век", Рио-де-Жанейрская декларация в качестве основных условий УР были названы следующие:

-скорейшая стабилизация численности населения планеты;

-отказ от излишеств в потреблении;

-минимизация удельных расходов сырья и энергии при всех видах производства;

-экологизация промышленного производства, энергетики, сельского хозяйства, транспорта, быта;

-замена везде, где это становится возможным, невозобновимого сырья возобновимым;

-непрерывное наблюдение за состоянием окружающей среды;

-широкое вовлечение науки в решение вставших перед человечеством проблем;

-международное (в рамках соответствующих соглашений) и государственное (с помощью законодательства и экономических рычагов) регулирование и стимулирование выполнения всеми странами требования новой модели развития.

Эти условия могут быть выполнены, если произойдут кардинальные изменения в двух важнейших областях: идеологии и экономических оценках результатов хозяйственной деятельности. Концепция УР Конференции в Рио-де-Жанейро фактически продекларировала необходимость снижения риска неприемлемых экологических (и других, связанных с ними) последствий за счет системной экологизации всех звеньев общественного производства и социального бытия. В самом общем виде рекомендации Повестки на 21 век можно свести к нескольким генеральным направлениям:

- борьба с нищетой;

- снижение ресурсопотребления современной техносферой;

- сохранение устойчивости биосферы;

- необходимость учета природных закономерностей в принятии решений в политической, экономической и социальной сферах.

Конференция в Рио заложила основу для разработки странами национальных концепций УР. Сравнительный анализ национальных концепций УР ряда стран приводится в Таблице 8.1. В значительной степени цели национальных стратегий перекликаются друг с другом, поскольку все они исходно основаны на документах Конференции в Рио. Практически все страны ставят главной целью УР - здоровье населения и экосистем, и параллельно - повышение благосостояния населения на основе экономического развития. Что касается механизмов осуществления стратегии, страны придают большое значение интеграции экологической политики с социальной и экономической через сочетание различных инструментов: 1) использование рыночных отношений (сокращение государственных субсидий, введение экоплатежей за конечную продукцию и др.); 2) развитие рыночных отношений в природопользовании (торговля правами за ресурсопользование); 3) использование правовых инструментов (введение нормативов, запретов, ограниченией и квот на пользование ресурсами); 4) включение широкой общественности в процесс принятия решений по вопросам природопользования; 5) использование добровольных соглашений. Применительно к специфике ресурсных регионов интерес представляют элементы политики по реализации концепции УР, используемые для ряда ресурсных регионов США, Канады, Австралии. Основными элементами данной политики являются: 1) тенденция к регионализации политики природопользования; 2) активное использование для регионов, обладающих высоким уровнем биоразнообразия, сочетания методов прямого и косвенного (рыночного) регулирования природопользования; 3) рассмотрение лесопользования как ключевого элемента региональных стратегий УР для ресурсных лесных регионов.

При разработке национальных стратегий в начале 90-гг. УР стали рассматривать как состоящее из трех "Э": экологической целостности, экоэффективности экономической деятельности и экосправедливости. На основе этой триады сейчас активно разрабатываются многие национальные стратегии УР (например, в США) или перехода к нему (например, в России). Четвертым "Э" могла бы стать "экологическая безопасность" людей, сообществ, регионов и государств и мирового сообщества в целом. Три "Э" это по сути главные факторы трех видов устойчивости, являющихся слагаемыми УР:

- экологической, направленной на обеспечение благосостояния людей посредством сохранения запасов возобновимых и невозобновимых ресурсов, включая их способность к возобновлению, а также поддержания способности окружающей среды перерабатывать отходы;

- экономической, направленной на сохранение общественного капитала;

- социальной, направленной на сокращение бедности и достижение социальной справедливости.

Можно выделить три главных составляющих УР: экономическую, экологическую и социальную. Связано это с тем, что достижение только экономической, экологической или социальной устойчивости в региональном развитии не может обеспечивать УР в целом.

1. Экологический подход. Если главной целью является достижение экологической устойчивости то УР в целом определяется как "развитие без роста за пределами несущей способности экосистемы". Несущая способность экосистемы определяется как "максимальная численность популяции, которая может существовать в рамках определенного пространства без ущемления способности данного пространства обеспечивать данную популяцию в будущем" (Serageldin I, oth., 1994).

Таблица 8.1. Сравнительная характеристика национальных стратегий устойчивого развития некоторых стран

Таким образом, при экологическом подходе на первое место выдвигается принцип поддержания целостности экосистем, как критического фактора стабильности глобальной экосистемы. Ряд отечественных экологов (В.И. Данилов-Данильян, Н.Ф.Глазовский и др.) вообще считают, что основной при выработке стратегии УР должна стать не общепринятая ресурсная, а биосферная концепция, основанная на теории биотической регуляции окружающей среды, разработанной в России в 80-х гг. Главным в этой теории является определение порога устойчивости глобальной биосферы, поэтому биосферное определение УР формулируется как улучшение жизни людей в условиях устойчивой биосферы, когда сохраняется такой объем естественной среды, который способен обеспечивать устойчивость биосферы с включенной в нее хозяйственной деятельностью человека. В качестве основного механизма ее реализации предлагается сохранение и расширение ненарушенных естественных территорий в глобальном масштабе, для чего необходимо объединить усилия всех стран (Коптюг и др., 1997).

Несомненно, что определение порога устойчивости глобальной биосферы является важнейшей задачей УР, т.к. только зная пределы этой устойчивости можно формировать политику для планеты в целом. Однако, с нашей точки зрения не вполне уместно противопоставление биосферной и ресурсной концепций: все зависит от того, какой уровень и объект исследования мы выбираем (Географические проблемы..., 1996). Биосферная концепция - это концепция высшего уровня, когда в качестве объекта регуляции рассматривается планета в целом, и поэтому на этом уровне биосферная концепция является одной из наиболее эффективных. На региональном уровне наиболее важным и интересным с географической и практической точки зрения, а также основой для выработки стратегии УР региона является ресурсный подход. Особенно эффективным является ресурсный подход при разработке стратегии УР ресурсных регионов (Данилов-данильян, 1997; Устойчивое развитие...., 1998 и др.).

Одним из ярких примеров экологического ресурсного подхода при разработке национальной стратегии УР является стратегия "Устойчивые Нидерланды", основанная на концепции "экологического пространства". Концепция экологического пространства сконцентрирована на экологических функциях, предоставляемых биосферой обществу и необходимых для устойчивой экономической деятельности. Предлагается принцип перераспределения экологического пространства как общего природного потенциала нашей планеты и обеспечение квотирования потребления природных благ. Значимость этого принципа по Ю.Л.Мазурову (Мазуров, 1996) заключается в следующем:

- принцип квотирования не имеет альтернатив, когда речь идет о заведомо ограниченных ресурсах

- квотирование природопользования принципиально справедливо для всех стран и народов, т.к. позволяет обеспечить баланс интересов как нынешних, так и будущих поколений

- в реализации этого принципа накоплен определенный мировой опыт, в том числе опыт функционирования соответствующих институциональных структур

- принцип квотирования природопользования в силу своих сущностных особенностей может стать реальной моделью основного функционального механизма.

При этом только принцип квотирования позволит экономически справедливо распределить ответственность за сохранение функций глобальной устойчивости биосферы.

"Концепция УР", на самом деле пока еще лишь парадигма. Во многом это связано с отсутствием в строгом смысле научной теории УР, наличием лишь только начинающих формироваться концепций отдельных стран, регионов.

В первых концепциях (Доклад Комиссии Брундтланд, Конференция в Рио) отсутствует соотношение понятий "рост" и "развитие", а точнее то, какое место отводится в развитии экономическому росту, росту населения и т.д.

Сегодня не вызывает сомнения тот факт, что любая попытка достижения всем миром уровня потребления развитых стран заранее обречена стать фатальной. Фактически речь может идти не о прекращении экономического роста, а о прекращении роста истощительного использования ресурсов окружающей среды. Последнее трудно осуществить в мире растущей конкуренции, роста производительности и прибыли как основных показателей успешной экономической деятельности и экономического роста вообще. Поэтому столь важным является осознание проблемы на государственном уровне создание надгосударственных систем эколого-экономического регулирования.

Вместе с тем, нереально было бы требовать от бедных стран свернуть экономическое развитие, которое в основном основано в настоящее время именно на прямом экономическом росте. Таким странам и регионам для достижения УР необходимо сочетание прямого экономического роста и качественных сдвигов в развитии. Большая роль в борьбе с нищетой отводится развитым странам, ответственным в большой мере за нынешнее состояние окружающей среды. Имеется в виду роль не благотворительная, а реальный вклад в решение глобальных экологических проблем (Бартенев, 1996).

Достижение устойчивости развития на нынешнем этапе является ее залогом для будущих поколений. Человечество вступило в новую эру, когда сдерживающим фактором развития является не созданный человеком (антропогенный) капитал, а остающийся природный капитал. Поэтому достижение в первую очередь именно экологической устойчивости является залогом успешного достижения устойчивого развития в целом.

2. Экономический подход. Развитие научно-технического прогресса и производственная деятельность стимулируются потребностями общества, что приводит к необходимости изменения характера структуры производства и потребления, т.е. экономической деятельности. Таков один из важнейших выводов Конференции в Рио. Отсюда возникает идея экологизации потребностей и производства посредством экономических мер, появляется стремление выработать экономические показатели УР, используя экономические (налоги, штрафы, субсидии) и рыночные (продаваемые разрешения на выброс) инструменты. Неуменьшающийся и неразрушающий природу уровень благосостояния (например, через устойчивый доход и общее количество природного капитала) становится одним из главных показателей устойчивого развития.

Если связывать понятие экологическая устойчивость (ЭУ) с понятием природный капитал, то можно определить ЭУ как сохранение природного капитала на постоянном уровне или неистощение его.

Экономический капитал включает основные долгосрочные активы (основные фонды) такие как здания и оборудование, которые являются средствами производства. Под природным капиталом понимается любой природный актив, создающий поток экологических услуг с экономической ценностью (стоимостью), т.е. природные ресурсы, включая запасы энергии и минеральные ресурсы, а также все возобновимые и квазивозобновимые ресурсы. Примеры природного капитала включают леса, рыбные популяции, нефтяные залежи. Третий вид капитала - человеческий капитал - запасы знаний и умений. Поэтому устойчивость часто рассматривается как некоторый объем потребления, которое может продолжаться неопределенно долго, не разрушая капитальные запасы. При этом под капиталом понимается как техногенный (оборудование и дороги) и человеческий (знание и умение) капиталы, так и природный капитал. Задача достижения устойчивости заключается в том, чтобы общий запас капитала не убывал. В этом случае последующее поколение будет иметь потенциал для такого же развития, как и нынешнее поколение.