История государственного управления

В Смуту вмешалось и простонародье (крестьянская война И. Болотникова), после чего Смута получила новое содержание. До сих пор это была борьба политическая, спор за образ правления между различными группировками элиты. После выступления низов Смута превращается в борьбу социальную, подобие гражданской войны. Остановить ее смогла только реальная угроза потери национальной независимости. Второе земское ополчение под руководством К. Минина и Д. Пожарского в октябре 1612 г. освободило Москву от интервентов.

Земский собор 1613 г. - самое многочисленное (800 человек) и представительное (высшие сословия, выборные от дворян и посадских, казаков и черносошных крестьян) собрание - избрал новую правящую династию в лице юного М.Ф. Романова. Окончательно Смута была завершена только в декабре 1618 г. заключением перемирия между Россией и Польшей.

Итоги Смуты:

1. Рождение новых политических понятий (впервые идея государства отделяется от личности царя и возникает представление о народе как источнике верховной власти). Отныне царь должен быть народным избранником.

2. Перемены в составе правящего класса: фактическое расстройство принципа местничества (формально отменен только в 1682 г.). В ряды Боярской думы влилось большое количество думных дворян, выдвинувшихся благодаря личным заслугам; значительно выросло число думных дьяков. Смута произвела большую переборку служебных фамилий: подняла одни, принизила другие. Начался процесс поглощения боярской аристократии чиновной дворянской бюрократией.

3. «Новая постановка верховной власти» (В.О. Ключевский). Восстановление государственности в первые годы после Смуты требовало помощи народного представительства. Первая половина XVII века в России была периодом реставрации сословно-представительной монархии.

4.4 Государственное управление Россией в XVII веке

Царская власть. Во главе государственной системы России XVII века, как и прежде, стоял царь. Ему принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти; он был верховным судьей и главнокомандующим. На новую династию, хотя она имела источником своего статуса избрание Михаила Романова Земским собором, было перенесено старое идеологическое обоснование царской власти: ее божественное происхождение и наследственный характер. Решение Земского собора лишь подтверждало божественный промысел.

Образ жизни царя, в редких случаях появлявшегося перед народом, ставил его на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при Алексее Михайловиче (1645-1676 гг.), свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое влияние. Во второй половине XVII века четко обозначилась новая тенденция развития государственной системы - постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютной.

В России абсолютная монархия сложилась в ходе петровских реформ, однако уже с середины XVII века отчетливо прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти государя. Специальные главы Соборного уложения 1649 г. были посвящены охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие государственного преступления, причем не делалось различия между преступлением против государства и действием, направленным против личности царя. Устанавливалась охрана порядка внутри царского двора или вблизи места пребывания государя.

Во второй половине XVII века шел процесс возрастания личной власти монарха в области верховного управления. Появились именные указы, то есть правовые акты, изданные от имени царя и без участия Боярской думы. Из 618 указов Алексея Михайловича 588 были именными. И хотя они, в отличие от приговоров Боярской думы, касались второстепенных вопросов, сам факт их наличия свидетельствовал об укреплении самодержавного начала в управлении. Устанавливалась так же практика докладов царю начальниками важнейших приказов. Показательным является создание в середине XVII века Приказа тайных дел - личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в решении важнейших государственных вопросов. Исполняя поначалу функции тайной полиции и сословного суда, приказ стал позднее органом личного контроля монарха за администрацией.

Особую актуальность во второй половине XVII века приобрел вопрос о взаимоотношениях государства и церкви. Патриарх Никон, стремившийся к превращению русской церкви в центр мирового православия, в 1653 г. приступил к церковным реформам. Цель их - унификация обрядов и исправление богослужебных книг по греческим образцам. Реформы Никона были поддержаны властью, но следствием их был раскол Русской православной церкви на официальную и старообрядческую.

Постепенно Никон стал претендовать на первенство, утверждая, что священство выше царства. Теократические замашки патриарха привели к его конфликту с государем. В 1666 г. церковный собор, проходивший с участием восточных патриархов, одобрив церковные нововведения Никона, принял решение о смещении реформатора с патриаршего престола. Падение Никона положило начало процессу подчинения церкви государству.

Боярская дума. В Думу по-прежнему входили представители четырех думных чинов: бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки. За век состав Думы удвоился, особенно увеличилось число думных дворян и дьяков. В XVII веке думными дворянами стали представители 85 фамилий мелкого российского дворянства. В 70-х гг. XVII века в Думе было 97 человек: 42 боярина, 27 окольничих, 19 думных дворян, 9 думных дьяков. То есть аристократический характер Думы все таки сохранялся, хотя доля дворян и дьяков росла. Боярская дума оставалась верховным органом в вопросах законодательства, управления и суда. Начало XVII века - период заметного роста влияния Думы, поскольку царская власть во времена Смуты была ослаблена. По свидетельству Г. Котошихина, царь Михаил Федорович «хотя самодержавцем писался, однако без боярского совету не мог сделать ничего». В XVII веке роль Боярской думы постепенно снижалась, что было одним из признаков усиления в России абсолютной монархии.

Земские соборы XVII века. После Смуты произошли перемены в составе, графике работы и полномочиях Земских соборов. На избирательный Собор 1613 г. вместе с представителями дворянства, боярства, духовенства, посадских людей (в первый и последний раз) были приглашены депутаты от рядового духовенства и черносошного дворцового крестьянства. С этого времени выборные депутаты стали численно преобладать над должностной частью соборов. Выборы проводились:

- от столичного дворянства и купечества - по чинам;

- от служилых людей «по прибору» - по строевым частям;

- от дворян «городовых» - по сословным корпорациям;

- от «тяглых людей» (столичных и городовых) - по общинам.

Депутаты избирались на местных сходах, в уездных городах - по призыву и под надзором воевод. Выборные отсылались в Москву вместе с протоколом собрания, Разрядный приказ проверял правильность выборов. Депутаты получали от избирателей наказы. Из правительственного агента депутат соборов XVII века становится народным челобитчиком (В.О. Ключевский).

Царская власть, ослабленная после Смуты, нуждалась в поддержке «всей земли». Земские соборы в этот период превратились в органы распорядительной власти, где решающую роль играли представители дворянства и посадских людей.

В период с 1613 по 1622 гг. соборы действовали почти непрерывно и почти все они посвящены финансовым вопросам. Правительство, чтобы наполнить казну, вводило чрезвычайные налоги и прибегало к займам, часто напрямую обращалась к депутатам с просьбой о безвозмездной помощи. В практику вошел сбор денег по добровольной подписке. Собор выручал казну, но не просил взамен никаких прав.

Статус соборов в XVII веке остался неопределенным: то законосовещательным, то законодательным. Документально не определялись сроки созыва соборов, их состав, компетенция, отношение к высшим государственным учреждениям. Сами выборные смотрели на собор как на вспомогательное орудие власти и проявляли равнодушие к земскому представительству. Депутаты отбывали повинность, а избиратели являлись на съезды неохотно, часто по вторичной повестке воевод. Протоколы соборов фиксировали настроения сословной разобщенности и даже вражды. Все сословия сетовали на неравенство «в тягостях», каждое сословие заглядывало в карман другому. Политическое отчуждение, по замечанию Ключевского, нарастало от собора к собору.

Такие настроения позволили правящей династии отказаться от созыва соборов, как только в этом отпала нужда. В течение второго десятилетия правления Михаила Романова - с 1622 по 1632 гг.- они не собирались; в период с 1632-1653 гг. - созывались редко и по очень важным вопросам: принятие Соборного уложения 1649 г., восстание в Пскове, русско-польские, русско-крымские отношения, воссоединение Украины с Россией, вопрос об Азове. После 1683-1684 гг. деятельность соборов затухает. Монархия перестает нуждаться в поддержке соборов; главной ее опорой становится армия и бюрократический аппарат.

Причины распада соборов (по В.О. Ключевскому):

- отсутствие официального статуса;

- укрепление самодержавия;

- крепостное право, ставившее за рамки соборов абсолютное большинство населения России;

- сословная разобщенность, отчетливо проявившаяся на последних соборах;

- преобладание подданнической политической культуры над гражданской: депутаты и избиравшее их население воспринимали участие в соборах как навязанную сверху повинность.

Приказная система управления. На XVII век приходится расцвет приказной системы управления. Самую большую группу образовывали общегосударственные приказы, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и управляли принадлежащей ему собственностью. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры.

Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе.

Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации приказной системы была предпринята в 80-е годы: попытка объединить все финансовые вопросы в укрупненном приказе Большой казны; мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе - в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов.

Всего к 1698 г. в России было 26 приказов общегосударственной компетенции (постоянных), 1- временный, 6-дворцовых, 3- патриарших и 19 других высших городских и дворцовых учреждений.

В главе приказов стоял начальник-судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Помощниками судьи были дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания. Они вершили дела, выносили приговоры, получая за службу поместный оклад до 600 четвертей земли и денежный - до 240 рублей в год. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей - подьячие, служившие сначала без жалования, потом, по мере приобретения опыта, получавшие оклад 1-5 рублей в год; старший подьячий мог рассчитывать на годовое жалование 60-65 руб.

Во второй половине XVII в. произошел значительный рост числа приказных: в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1698г. - 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним - тремя подьячими поглощаются более крупными.

Средним становится приказ со штатом 20-40 человек. Такие приказы, как Поместный, Разрядный, Большой казны, Большого дворца, насчитывали по две - четыре сотни приказных. В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. Стол возглавлялся дьяком, повытье - подьячим. Чаще всего повытья образовывались по территориальному принципу, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего.

Приказная система с ее централизацией, бюрократизмом и отсутствием контроля порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество.

Местное управление. В XVII веке на местах продолжали функционировать губные и земские избы, избираемые населением. Однако теперь они фактически попали в подчинении воеводам. В 1625 г. воеводы были назначены в 146 городов с уездами. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Срок службы воеводы - от 1 до 3 лет; за нее он получал поместный и денежный оклады. В больших городах было по несколько воевод. Круг обязанностей воевод: административно-полицейские функции, охрана границ, розыск беглых, набор служилых людей, сбор налогов, надзор за состоянием дорог, за деятельностью губных и земских старост. В подчинения у воевод находился ряд должностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи, житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы.



Рис. 5. Местное управление в XVII веке

В 20-30 е годы XVII в. формируется тип местных учреждений, получивших название приказных изб (воеводских, съезжих). Личный состав приказных изб разделялся на постоянную и временную части. Временная часть состояла из воевод, дьяков, иногда подьячих с приписью, присылавшихся в город на 1 - 3 года соответствующим приказом. Постоянная часть включала местных подьячих, работавших по выбору или найму на постоянной основе.

С середины XVII века с расширением и укреплением государственных границ резко возрастает количество приказных изб. Реорганизация вооруженных сил привели к созданию военных округов-разрядов, территориально перекрывавших рамки уездов. В разрядах формируется промежуточное звено управления - разрядные избы с расширенными военно-административными функциями.

Итак, в XVII веке в государственном аппарате России появляются черты бюрократизации, заключавшиеся в появлении целой цепи подчиненных друг другу учреждений и органов (Боярская дума - приказ - воевода), создании иерархической лестницы чиновников (судья приказа - дьяки - подьячие). Одновременно следует отметить наличие в России небюрократических институтов - Земских соборов (до 1684 года) и земских органов управления на низшем уровне. Громоздкость и нерациональность приказной системы, отсутствие системы подготовки кадров, снижали эффективность деятельности государственного аппарата, не отвечали запросам нового времени

Контрольные вопросы и задания

1. Почему именно Москва стала новым центром объединения русских земель?

2. Как менялась роль Боярской думы в государственном управлении на протяжении XV-XVII вв.?

3. В чем заключались особенности приказной системы управления?

4. Раскройте тенденции перехода России в XVII века от сословно-представительной к самодержавной монархии.

5. Как изменились Земские соборы XVII века и почему они прекратили работу в середине столетия?

6. Как менялась система местного управления в России по мере складывания централизованного государства?

7. В чем проявилась бюрократизация государственного аппарата в XVII веке?



ТЕМА 5. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ПЕРИОД СТАНОВЛЕНИЯ АБСОЛЮТИЗМА В РОССИИ (ПЕРВАЯ ЧЕТВЕРТЬ XVIII ВЕКА)

1. Оформление абсолютной монархии в первой четверти XVIII века.

2. Высшие и центральные правительственные учреждения.

З. Реформы местного управления.

4. Преобразование судебной системы и создание службы надзора.

5. Формирование бюрократии.

5.1 Оформление абсолютной монархии в первой четверти XVIII века

Возникновение абсолютизма как формы правления обусловлено процессом генезиса буржуазных отношений. В условиях перехода от феодального, сословного общества к обществу капиталистическому, гражданскому государственная власть получает значительную самостоятельность по отношению к различным социальным группам. Происходит отмирание сословно-представительных учреждений, которые в той или иной степени ограничивали власть монарха.

К основным чертам абсолютизма относятся: сосредоточение законодательной, исполнительной и судебной власти в руках наследственного монарха; право монарха распоряжаться государственными финансами и устанавливать налоги; наличие обширного, разветвленного чиновничье-бюрократического аппарата, осуществляющего от имени монарха управленческие функции; централизация и унификация государственного и местного управления, территориального деления; создание постоянной армии и полиции; регламентация службы и частной жизни сословий. В XVI в. абсолютизм устанавливается во Франции, Испании, Англии (в неполной форме и до революции середины XVII в.), Германии (так называемый княжеский абсолютизм). Расцвет абсолютных монархий в Западной Европе приходится на XVII- XVIII вв.

В России абсолютная монархия окончательно складывается в первой четверти XVIII в. Утверждение абсолютизма в России имело ряд особенностей. Он возник в условиях полного господства феодально-крепостнических порядков и отсутствия развитых буржуазных отношений, существенного отставания России от ведущих европейских стран, значительного воздействия так называемых восточных, или деспотических, традиций на политический строй государства. В отличие от стран Западной Европы, где социальной базой абсолютизма был союз дворянства с городами, в России абсолютизм опирался на крепостническое дворянство и служилые сословия. Характерной чертой российского абсолютизма стала также широкая внешнеполитическая экспансия - необходимое условие для ускоренной модернизации страны, проводившейся зачастую силовыми методами.

Еще во второй половине XVII в. были ликвидированы или лишены самостоятельности сословно-представительные органы как в центре (Земские соборы), так и на местах (губные и земские учреждения). В 1700 г. фактически упраздняется патриаршество. После подавления в 1698 г. стрелецкого бунта Петр I приступил к проведению военной реформы. Стрелецкие полки подлежали расформированию и замене регулярной армией. К 1705 г. окончательно осуществляется формирование армии на основе рекрутской повинности. В начале XVIII в. прекращаются заседания Боярской думы. Вместо прежних органов государственного управления учреждаются Сенат (1711) и Синод (1721), приказы заменяются коллегиями (1717-1720), вводится губернское административно-территориальное деление. В 1714 г. Петр I издает указ о единонаследии, приведший к стиранию юридических различий между вотчиной и поместьем и слиянию боярства и дворянства в единое сословие.

Внешним выражением утверждения абсолютизма в России стало принятие Петром I императорского титула, преподнесенного Сенатом по окончании Северной войны. Так Россия была провозглашена империей. Первыми императорский титул российского монарха признали Пруссия, Нидерланды и побежденная Швеция, позднее - другие государства.

Законодательная формулировка российского абсолютизма была приведена в Духовном регламенте (1721): «Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться его верховной власти не токмо за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает».

В январе 1722 г. Петр I изменил порядок наследования престола. По этому указу монарх получил право по собственной воле назначать себе наследника, исходя из интересов государства. Указ о престолонаследии, порывавший с исторически сложившимся порядком передачи престола, послужил прологом к эпохе дворцовых переворотов, начавшейся после смерти Петра.

5.2 Высшие и центральные правительственные учреждения

Важнейшее место в системе государственного управления в петровское время занимал Сенат, который заменил Боярскую думу. Еще в 1699 г. из состава последней была выделена Ближняя канцелярия. Первоначально она осуществляла контроль за приходом и расходом денежных средств приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии расширилась. В 1704 г. в ее состав были включены начальники приказов. В 1708 г. она получила новое название - Консилия министров. В работе Консилии министров просматривались черты все усиливающейся бюрократизации: стабильный состав, четкий режим работы, разграничение обязанностей.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Консилия министров. 22 февраля 1711 г. Петр I издал указ об учреждении Правительствующего Сената. Созданный как временный орган (в указе сказано: «для отлучек наших»), Сенат превратился в постоянно действующее государственное учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из первых девяти его членов только трое в прошлом входили в состав Боярской думы. Главную роль в Сенате играло присутствие, т. е. общее собрание сенаторов. В 1718-1722 гг. в составе Сената находились также руководители коллегий. Помимо присутствия при Сенате имелись: разрядный стол (позже его сменила герольдмейстерская контора), ведавший прохождением службы дворянами; расправная палата, расследовавшая служебные преступления; генерал-рекетмейстер, принимавший жалобы от населения; генерал-фискал, стоявший во главе фискалов, обязанных «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц. В 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора. Он возглавлял Сенат, наделялся широкими полномочиями, выступал, по словам Петра I, в качестве «ока государева».

Круг вопросов, подведомственных Сенату, постоянно уточнялся.

Сенат осуществлял управление центральными и местными учреждениями, решал важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, разрабатывал законопроекты или участвовал в их обсуждении, в отсутствие царя имел право издавать указы общегосударственного значения от своего имени. Он считался высшей судебной инстанцией, надзирал за судами, финансами, различными государственными учреждениями. Несмотря на наличие у Сената обширной компетенции, царь не делил с ним власть. Возникнув как высший административный, законосовещательный и контрольный орган, Сенат к концу правления Петра I превратился из высшего органа управления государством в высший орган надзора за управлением в государстве.

Образование коллегий. К концу XVII века приказная система управления находилась в состоянии глубокого кризиса. Главными ее недостатками являлись неупорядоченность организации, параллелизм в деятельности приказов, волокита, произвол начальствующих лиц. Поэтому неудивительно, что одной из первых реформ Петра I в государственном аппарате стала реформа органов центрального управления. В 1699-1701 гг. Петр I провел реорганизацию приказов: они стали более крупными, общее их число сократилось с 44 до 25, была уточнена их компетенция. Это, однако, не привело к коренному улучшению работы приказов.

В 1717-1720 гг. Петр I проводит вторую реформу центрального государственного аппарата. За образец при ее проведении была взята шведская модель государственного устройства. Шведская государственная система основывалась на принципах камерализма - учения о бюрократическом управлении, популярном в Европе в XVI - XVII вв. Принципы камерализма: функционализм, который предусматривал создание учреждений, специализирующихся в какой-либо сфере (финансы, юстиция, военное управление); устройство учреждения на началах коллегиальности; четкая регламентация обязанностей; специализация канцелярского труда; установление единообразных штатов и жалованья.

В результате реформы упразднено подавляющее большинство приказов и учреждены коллегии. Всего было образовано 12 коллегий, важнейшими из которых, «государственными», считались три: Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская, управлявшие соответственно внешнеполитическими делами, армией и флотом. Три коллегии ведали государственными финансами: Камер-коллегия (сбор налогов, пошлин, недоимок и т.д.), Штатс-контор-коллегия (выделение казенных средств правительственным учреждениям) и Ревизион-коллегия (финансовый контроль).

Еще три коллегии управляли различными отраслями экономики. Берг-коллегия ведала горной и металлургической промышленностью, Мануфактур-коллегия руководила казенными мануфактурами и находилась в Москве. Коммерц-коллегия осуществляла общее руководство внутренней и внешней торговлей, ведала постройкой и снаряжением купеческих судов, осуществляла таможенный досмотр, наблюдала за правильностью мер и весов.

Деятельность двух коллегий носила сословный характер: Вотчинная коллегия занималась проблемами дворянского землевладения, а Главный магистрат являлся органом управления и суда для городского сословия. Главный магистрат содействовал развитию торговли и промышленности в городах, наблюдал за городским хозяйством.

Управление местными судами находилось в ведении Юстиц-коллегии. Она также являлась для них апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Кроме того, в существовавшей при Юстиц-коллегии Крепостной конторе оформлялись различные частные акты на земли и крестьян, купчие, доверенности, завещания и т.д. Коллегия юстиции осуществляла и судебно-административное руководство: устанавливала часы работы судебных учреждений, налагала взыскания на судей.

В 1722 году была образована Малороссийская коллегия, к которой перешли функции Малороссийского приказа. Она была единственной коллегией, образованной не по функциональному, а по территориальному принципу и ведала делами на Украине. Размещалась Малороссийская коллегия там же, где и ставка украинского гетмана - в городе Глухове.

Система коллегий формировалась постепенно: в течение первой половины XVIII в. продолжали возникать новые или реорганизовываться уже действующие учреждения. К концу правления Петра I существовало уже 13 коллегий. Они не охватывали всех отраслей управления. Вне коллежской системы было дворцовое, ямское, медицинское, строительное управление и некоторые другие, оставшиеся в ведении частично сохранившихся приказов и иных органов.

В отличие от приказов коллегии имели единообразное устройство и делопроизводство, четко очерченную законодательством компетенцию и функционировали на основе принципа коллегиальности. В1720 г. был издан состоявший из 56 глав «Генеральный регламент», который подробно регламентировал организацию и порядок деятельности коллегий.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания) и канцелярии. В присутствие входили: президент, вице-президент, четыре-пять советчиков, четыре асессора. Президент коллегии назначался царем. Вице-президент и прочие члены коллегии назначались Сенатом и утверждались царем. Канцелярия коллегии вела ее делопроизводство и включала секретаря, нотариуса, регистратора, архивариуса, переводчика и писцов.

«Генеральный регламент» определял даже дни недели, по которым происходили заседания в коллегиях: понедельник, вторник, среда и пятница. По четвергам президенты коллегий заседали в Сенате. Дела в коллегиях обсуждались и решались коллегиально. Вел заседание президент, а в его отсутствие - вице-президент. Секретарь докладывал о деле. Опрос мнений по существу дела начинался с младших чинов. Вопрос решался большинством голосов, если при голосовании голоса разделялись поровну, то перевешивало мнение президента.

У ряда коллегий сложилась система отраслевых местных учреждений. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (комиссариатства), Юстиц-коллегия (надворные суды), Камер-коллегия (камеры и земские комиссары), Военная коллегия (губернаторы), Штатс-контор-коллегия (рентмейстеры). Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили с «доношениями».

Поначалу президенты коллегий вошли в состав Сената, но ненадолго. Поняв, что их присутствие в Сенате только затрудняет надзор за коллегиями, царь в 1722 г. счел ненужным такое совмещение должностных обязанностей. В Сенате остались только президенты Военной, Иностранной и Адмиралтейской коллегий.

Согласно Генеральному регламенту то, что не могло быть решено в коллегии, передавалось на рассмотрение Сената. На практике коллегии обращались в Сенат в следующих случаях: 1) по спорам с другими учреждениями; 2) ввиду чрезвычайных событий; 3) по ходатайствам подчиненных коллегиям лиц; 4) по делам, превышающим их компетенцию; 5) по делам, требовавшим дополнения или изменения существующего закона. Однако коллегии всегда должны были иметь свое мнение о деле - иначе документы в Сенат не принимались.

Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они усматривали государственную пользу. В этом исследователи обычно видят некоторую степень самостоятельности коллегий от Сената.

Рис. 6. Государственный аппарат Российской империи при Петре I

В октябре 1700 г. скончался патриарх Московский и всея Руси Адриан. В связи с начавшейся тогда Северной войной Петр I попросил иерархов Русской православной церкви подождать с выборами нового патриарха. Временно во главе духовенства был поставлен рязанский митрополит Стефан Яворский, который стал именоваться «местоблюстителем патриаршего престола». Так в России было ликвидировано патриаршество.

Строя свое «регулярное» государство, Петр I взял курс на превращение церковной организации в часть государственного аппарата. Однако делать это, учитывая роль и значение церкви в обществе, приходилось поэтапно.

В 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ, которому были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Получаемые ими доходы использовались на государственные нужды. В 1721 г. для управления делами церкви был создан Святейший Правительствующий Синод.

По принципам организации (коллегиальный орган) и характеру деятельности (управление отраслью) Синод был близок к коллегиям. На этом основании некоторые историки относят его к центральным государственным учреждениям, однако, учитывая формально-юридические критерии (в коллегии Синод посылал указы, а с Сенатом сносился, как равный с равным, посредством так называемых «промеморий»), его следует считать одним из высших органов государства.

Синод состоял из 12 человек, назначаемых царем из представителей высшего духовенства. В его ведении находились исключительно церковные дела: толкование церковных догм, канонизация святых, утверждение агиографической (житийной) литературы, цензура духовных книг, управление учебными заведениями, борьба с ересями и расколом, назначение и смещение церковных должностных лиц. Кроме того, Синод являлся также высшим судебным органом по церковным делам. В 1722 году для надзора за деятельностью Синода Петр I учредил должность обер-прокурора. На нее назначался, как правило, светский чиновник. Тем самым был сделан еще один шаг на пути превращения церкви в составную часть государственного аппарата абсолютистского государства. Синодальная система управления церковью просуществовала до 1917-1918 гг.

5.3 Реформы местного управления

В конце XVII - первой четверти XVIII века система местного управления несколько раз подвергалась существенной перестройке. Преобразование местных органов начиналось с городов. В 1699 г. городское население было выведено из-под власти воевод. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы получили право избирать органы городского самоуправления - бурмистерские избы. Бурмистры поочередно исполняли должность главы бурмистерской избы - президента. Бурмистерские избы были подчинены Бурмистерской палате в Москве, переименованной в Ратушу в 1700 г.

В 1708 г. началась первая областная реформа. По указу Петра I территория Российского государства была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. Петербургская), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Позднее были созданы Рижская, Нижегородская и Астраханская губернии. Во главе губерний стояли губернаторы, наделенные административно-полицейскими, военными, финансовыми и судебными полномочиями. Ближайшими помощниками губернатора были вице-губернатор и ландрихтер, который заведовал судебными делами. В аппарат губернатора входили также обер-комендант (глава военного управления), обер-комиссар (ответственный за денежные сборы) и обер-провиантмейстер (ответственный за продовольственное обеспечение армии).

Планировалось создать при губернаторах коллегии советников - ландратов (по 8 - 10 человек), избираемых местными дворянами, но этого сделать не удалось: поскольку дворяне уже находились на государственной службе, выбирать ландратов оказалось не из кого и некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников по отдельным поручениям губернаторов.

Две губернии - Петербургская и Азовская - ввиду их стратегического значения, находились на особом положении. Они управлялись генерал-губернаторами, назначавшимися из наиболее доверенных царю лиц. Сами же губернии делились на уезды. Во главе уездов стояли коменданты.

В 1719-1720 гг. проводится вторая областная реформа, в результате 11 губерний были поделены на 45 провинций. Позднее их число возросло до 50. Провинция превратилась в основную административно-территориальную единицу. Было также упразднено исторически сложившееся деление на уезды. Низшей административно-территориальной единицей стал дистрикт (округ), состоявший из 1500-2000 дворов. Во главе округа находился земский комиссар, назначаемый Камер-коллегией.

Губернии по-прежнему возглавлялись генерал-губернаторами и губернаторами. Однако их власть теперь не выходила за рамки губернского города с округой. Во главе важнейших провинций также стояли генерал-губернаторы и губернаторы, иногда - вице-губернаторы. Прочие провинции по-прежнему возглавлялись воеводами. У администраторов в провинции тоже были свои помощники: это камерир (сбор всех податей и налогов, заготовка продовольствия для армии); рентмейстер (прием, хранение и выдача казенных средств); обер-комендант (правитель провинциального города, начальник местного гарнизона, глава конторы рекрутских дел) и вальдмейстер (заготавливал корабельный лес и занимался охраной лесов).

Составной частью второй областной реформы стала попытка создания в губерниях и провинциях местных органов центральных учреждений. Коллегия в центре и подчиненный ей орган в провинции образовывали иерархически построенную систему управления отраслью. Однако из-за постоянных реорганизаций как самих коллегий, так и местных органов система ведомств в XVIII в. еще не сложилась.

В 1723 -1724 гг. была проведена последняя в правление Петра I реформа местного управления. В городах вместо бурмистрских изб появились новые коллегиальные органы - городовые магистраты. Они состояли из президента, двух-четырех бурмистров и двух - восьми ратманов (советников). В ведении магистратов находились управление городом, административно-полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистраты выполняли также судебные функции: в их юрисдикции был суд по гражданским и уголовным делам (кроме государственных преступлений).

Городовые магистраты находились в подчинении губернаторов и воевод, а общее руководство ими осуществлялось коллегией - Главным магистратом. Из всего комплекса реформ, осуществленных Петром I в государственном аппарате, созданная им система местного управления оказалась наиболее уязвимым звеном государственной системы. Действительно, высшие органы - Сенат и Синод - просуществовали до революции 1917 г., центральные органы - коллегии - до начала XIX в., большинство же местных органов было ликвидировано вскоре после смерти Петра I.

5.4 Преобразование судебной системы и создание службы надзора

До петровских реформ в России отсутствовала система специальных судебных учреждений. Правосудие вершили органы государственного управления (Боярская дума, Земские соборы, приказы) и отдельные должностные лица (царь, бояре, воеводы). Правда, существовала небольшая группа судебных приказов: Разбойный, Московский судный, Владимирский судный, Патриарший разрядный и некоторые другие.

Формирование абсолютистского государства потребовало создания общегосударственной судебной системы. Она складывалась в течение нескольких лет. Главными судебными органами стали Сенат и Юстиц-коллегия. Возникнув как высшее законосовещательное и административное учреждение, Сенат постепенно эволюционировал преимущественно в контрольный и судебный орган. Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, его решения были окончательными. По особому повелению царя он мог рассматривать дела и в качестве суда первой инстанции. Обычно это были государственные преступления. Через Юстиц-коллегию, созданную в 1718 г., Сенат осуществлял контроль над деятельностью всех судебных органов государства. Юстиц-коллегия также являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих судов. Ею были выработаны общие правила деятельности для судов, проведена работа по обобщению судебной практики.

В 1719 г. Россия была поделена на судебные округа, в которых были созданы надворные суды, имевшие коллегиальное устройство. Надворные суды были вышестоящей инстанцией для нижних (провинциальных и городских) судов, которые могли быть как коллегиальными, так и единоличными. Нижние суды рассматривали уголовные и гражданские дела и выносили по ним приговоры и решения. Дела, по которым присуждалась смертная или политическая казнь, передавались на утверждение надворного суда (с изложением мнения первой судебной инстанции). В 1722 г. нижние суды были упразднены и в каждой провинции учрежден провинциальный суд в составе воеводы и асессоров.

Наиболее важные дела о государственных преступлениях передавались в Преображенский приказ и Тайную канцелярию. Преображенскому приказу, созданному для управления «потешными» Преображенским и Семеновским полками, в 1697 г. передаются все дела о политических преступлениях в Москве и ее окрестностях. В 1718 г. в Петербурге создается Тайная канцелярия в связи с делом царевича Алексея, а в дальнейшем она ведает делами «о злом умысле против персоны его царского величества или измены, а также о возмущении или бунте».

Специальные суды существовали для военнослужащих, духовных лиц, церковных и монастырских крестьян. Уголовные и гражданские дела городского населения рассматривали городские магистраты, а апелляционной инстанцией являлся Главный магистрат. Крепостных крестьян судили сами помещики, за исключением случаев тяжких преступлений.

Главная особенность судебной системы петровского времени заключалась в том, что суд, несмотря на робкую попытку превратить его в отдельную ветвь государственной власти, так и не был отделен от администрации:

во-первых, сохранилась и даже усилилась роль царя в отправлении правосудия (что, в общем, типично для абсолютных монархий);

во-вторых, были сохранены судебные функции губернаторов и воевод. Кроме них на местах судебные функции выполняли некоторые другие должностные лица (земские комиссары рассматривали дела о побегах крестьян от помещиков, камериры - дела, в которых затрагивались интересы казны);

в-третьих, судебные полномочия остались у приказов и коллегий: так, Коммерц-коллегии были подсудны торговые и вексельные дела, Вотчинной коллегии - земельные споры, Мануфактур-коллегия судила членов ремесленных цехов, Преображенский приказ разбирал политические дела и т.д. С учреждением городовых магистратов в 1723-1724 гг. они являлись одновременно и органами управления, и органами суда;

в-четвертых, существовала вотчинная юстиция помещиков в отношении крепостных крестьян.

Для надзора за деятельностью государственного аппарата в первой четверти XVIII в. создается два параллельно действовавших контрольных института - фискальная служба и прокуратура. Должность фискалов - тайных осведомителей - предусматривала выявление злоупотреблений чиновников и информирование властей, за что фискал вознаграждался долей конфискованного имущества. Фискальная служба была довольно разветвленной (нижние фискалы - провинциал-фискалы - губернские фискалы - обер-фискалы при Сенате - генерал-фискал) и насчитывала до 500 человек. Эта форма контроля имела изъяны: во-первых, преступление не предупреждалось, а только регистрировалось; во-вторых, тайный характер деятельности фискалов создавал простор для злоупотреблений внутри самой фискальной службы.

Возникла потребность дополнить тайный надзор публичным; эта функция поручалась созданной в 1722 г. прокуратуре. Идея прокурорской службы была заимствована из Франции, однако в российских условиях была значительно изменена. «Должность генерал-прокурора» определяла организационные формы и содержание прокурорского надзора: 1) система контроля должна была охватить всю иерархию государственных учреждений; 2) в подчинение прокурорам передавались канцелярские служащие соответствующих учреждений; 3) фискалитет также был подчинен прокуратуре.

Однако на практике лестница прокурорского надзора осталась незавершенной, нижний ее уровень в петровскую эпоху - прокуроры надворных судов в губерниях. В обязанности прокуратуры входило следить за соблюдением учреждениями регламента, наблюдать за соответствием принимаемых решений действующим законам и контролировать их исполнение. На практике такой контроль часто превращался в формальность, поскольку организован был бюрократически. Контролировалось не содержание деятельности учреждений, а движение бумаг. Неэффективность надзорной службы подтверждается и количеством злоупотреблений в государственном аппарате, которое, как известно, значительно возросло в последние годы петровского правления.

5.5 Формирование бюрократии

Для управления огромной империей Петр I создал обширный и разветвленный чиновничье-бюрократический государственный аппарат. С целью упорядочить его работу 24 января 1722 г. была издана «Табель о рангах». Она была первым законодательным актом, регулирующим государственную службу в России.

«Табель о рангах» распространялась на военную, статскую (гражданскую) и придворную службу. Все служащие подразделялись на 14 классов: 1-й считался высшим, 14-й - низшим. Первоначально это были должности государственной службы, позднее - чины, разряды чиновников и военнослужащих.

«Табель о рангах» устанавливала обязательность службы для дворян, определяла порядок ее прохождения, продвижения по служебной лестнице. Лицам недворянского происхождения она давала возможность получить за службу личное (для этого в XVIII веке достаточно было получить 14-й класс в гражданской службе) и даже потомственное дворянство (это право давалось при достижении 14-го класса в военной и 8-го класса в гражданской службе).

С принятием «Табели о рангах» принцип родовитости при формировании государственного аппарата заменялся принципом служебной пригодности. Профессиональные качества и выслуга стали определяющими критериями для продвижения по службе. Достоинствами нового бюрократического аппарата можно считать профессионализм, специализацию, нормативность; недостатками - сложность, дороговизну, негибкость.

«Табель о рангах» уравнивала службу военную и гражданскую: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Подготовка кадров для государственного аппарата осуществлялась в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке. Дети дворян по разнарядке направлялись на учебу, от уровня их подготовки зависели личные права (например, право на вступление в брак).

Законы 20-х годов XVIII в. создавали две самостоятельные служебные лестницы: чиновную для дворян и канцелярскую для приказных и разночинцев. Дворянские недоросли должны были пройти все ступени гражданской службы, начиная с должности коллегии-юнкера, включенной в 14 класс «Табели о рангах». Предусматривалось, что каждый третий дворянский отпрыск будет определяться к гражданским делам.

Впоследствии выяснилось, что линия на создание дворянского по составу чиновничества малоэффективна. Большинство дворян рассматривало статскую службу как недостойный дворянина удел приказных. Властям приходилось идти на крайние меры: в 1724 году из дворянских детей, обучавшихся в Славяно-греко-латинской Академии, 100 человек были разосланы в коллегии для обучения приказным делам. Указ 1724 года, разрешивший Сенату производить в восьмой класс недворян за особые заслуги, рассматривал такую меру как вынужденную и исключительную. Тем не менее, был создан серьезный стимул для поступления на государственную службу выходцев из других социальных слоев. Последние годы петровского правления были отмечены стремительным ростом бюрократического аппарата, главным образом, за счет канцелярских служителей: накануне реформ общее число государственных служащих составляло 1169 (из них канцеляристов - 924); в 1723 году - 2100 (канцелярских служащих - 1962). «Табель о рангах» положила начало процессу формирования чиновничества как привилегированной социальной группы в государстве.

Контрольные вопросы и задания

1. Каковы предпосылки петровских преобразований?

2. Расскажите об образовании и полномочиях Сената. Как изменились его компетенция и статус за время петровского царствования?

3.Чем отличалась коллежская система от приказной?

4. Когда и с какой целью был создан Синод?

5. Перечислите реформы местного управления первой четверти XVIII в.

6. Охарактеризуйте судебную систему страны начала XVIII в. Правомерен ли вывод об отделении в этот период судебных учреждений от административных?

7. Какое значение для становления государственной службы имело принятие «Табели о рангах»?

8. Докажите, что в России в период царствования Петра I формировалась абсолютная монархия.



ТЕМА 6. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭПОХУ ДВОРЦОВЫХ ПЕРЕВОРОТОВ (1725 - 1762 ГГ.)

1. Высшие органы власти и управления.

2. Центральные государственные учреждения.

3. Перестройка местного аппарата управления.

4. Характерные черты периода «дворцовых переворотов».

6.1 Высшие органы власти и управления

Эпохой дворцовых переворотов (термин В. О. Ключевского) называется период в истории России от смерти Петра I (1725) до воцарения Екатерины II(1762). Можно назвать несколько причин, породивших это явление:

1. Неукоренённость в России абсолютной монархии как формы государственного правления.

2. Изменение традиционного порядка наследования престола Петром I. Не имея взрослых сыновей, он вводит в 1722 г. новый порядок передачи властных полномочий лицу, избранному самим монархом.

3. Борьба за власть различных группировок элиты, связанных с потенциальными преемниками Петра.

4. Особая роль армии, прежде всего гвардии, в политической системе самодержавия.

После смерти Петра, не успевшего назначить наследника, победила группировка его выдвиженцев во главе с А.Д. Меньшиковым. Опираясь на поддержку гвардейских полков, они возвели на престол супругу Петра Екатерину I (1725 - 1727).

8 февраля 1726 г. «как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел» был учрежден Верховный тайный совет из шести членов, пять из которых были представителями новой знати. Совет стал высшим государственным органом, оттеснив Сенат, который перестал называться правительствующим и стал именоваться высоким. Три главных коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел) были непосредственно подчинены Совету. В адрес Сената и Синода Совет посылал указы, а принимал от них «доношения». В Верховный тайный совет можно было подавать жалобы на действия Сената и коллегий. Совет рекомендовал кандидатов в сенаторы.

После смерти Екатерины I в 1727 г. согласно её завещанию на престоле оказался двенадцатилетний внук Петра I - Петр II, а Верховный тайный совет взял на себя функции регента. Однако в том же году произошли события, изменившие роль Верховного тайного совета в государственной системе и его персональный состав: могущественный временщик А.Д. Меньшиков был арестован; император объявил себя полноправным правителем, этим был положен конец регентству Совета. Вместо петровских соратников в Совете доминирующее положение заняли представители старой московской знати - Долгорукие и Голицыны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис 7. Высшие и центральные органы власти и управления в 1726 - 1730 гг.

Внезапная смерть юного императора в 1730 г. положила начало очередному династическому кризису. Из потенциальных претендентов на престол Верховный тайный совет выбрал самую слабую кандидатуру - племянницу Петра курляндскую герцогиню Анну Иоанновну. Приглашение Анны на российский престол сопровождалось письменными условиями - кондициями, которые разработали верховники. В соответствии с кондициями будущая императрица не имела права:

- вступать в брак и самостоятельно решать вопрос о престолонаследии;

- объявлять войну и заключать мир без санкции ВТС;

- по своему усмотрению «государственные расходы употреблять»;

- без согласия ВТС награждать служилых дворян чином выше полковника;

- жаловать вотчины и конфисковывать их без решения суда;

- армия и гвардейские полки оставались под контролем Верховного тайного совета.

Эти условия превращали императрицу в декоративную фигуру. Абсолютная монархия, по существу, заменялась аристократическим правлением.

Подписав кондиции, Анна прибыла в Петербург, где неожиданно нашла поддержку в широких слоях дворянства. Служилые дворяне негативно отнеслись к «затейке» верховников, усматривая в ней попытку узурпации власти. Недовольство дворян было вызвано как содержанием кондиций, так и тайным характером их подготовки. В этой ситуации фактический лидер ВТС Д.М. Голицын выступил с предложением к дворянству составить проекты нового устройства власти в империи.

12 дворянских проектов, как и проект самого Д.М. Голицына, содержали общую идею созыва в России представительного собрания. Однако меньшая часть дворянства, руководимая А.И. Остерманом, сыграв на недоверии к верховникам, сумела добиться от вождей дворянской партии официальной просьбы о разрыве кондиций. Таким образом, самодержавная власть была восстановлена, и Россия почти на двести лет осталась абсолютной монархией.

...