История государственного управления

1. Какие изменения произошли в государственном аппарате в связи с началом Великой Отечественной войны?

2. Дайте характеристику системе экономического управления военных лет.

3. В чем заключалась перестройка управления вооруженными силами?

4. Назовите основные направления государственного строительства в 1943 - 1945 гг.

5. Выявите общие черты и различия в системе государственного управления в условиях гражданской войны и Великой Отечественной войны.

6. Перечислите основные особенности советского политического режима и государственного управления в послевоенный период.



ТЕМА 16. РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПЕРИОДА «ОТТЕПЕЛИ» (1953 - 1964 ГГ.)

1.Основные этапы борьбы за власть. Преодоление последствий культа личности Сталина.

2. Реформирование управления экономикой.

3. Реорганизация государственного и партийного аппарата.

4. Изменения в судебной системе, армии, МВД, органах госбезопасности.

5. Реформы в социальной сфере, образовании, культуре.

16.1 Основные этапы борьбы за власть. Преодоление последствий культа личности Сталина

Начало «оттепели» принято связывать с ХХ съездом КПСС, однако серьезные изменения в государственном управлении произошли уже в первые месяцы после смерти И.В. Сталина. В высшем эшелоне советского руководства образовались три группировки, между которыми развернулась борьба за власть. Первую, выражавшую интересы государственного аппарата, возглавлял председатель Совета министров Г.М. Маленков; силовые ведомства поддерживали министра внутренних дел и государственной безопасности маршала СССР Л.П. Берию; за секретарем (впоследствии - Первым секретарем) ЦК КПСС Н.С. Хрущевым стоял партийный аппарат.

Практически весь 1953 г. шло скрытое противоборство этих элитных групп. По инициативе Г.М. Маленкова была прекращена кампания восхваления Сталина в печати, остановлено издание его собрания сочинений, свернуты попытки создания музея Сталина. Решением Президиума ЦК КПСС запрещено было нести портреты «вождей» на первомайской демонстрации 1953 г.

В апреле 1953 г. официально отменено «дело врачей»; прекращено «Мингрельское дело». За этим последовали оправдания репрессированных деятелей авиационной промышленности и командования ВВС, партийных руководителей, пострадавших по «ленинградскому делу», деятелей «Еврейского антифашистского комитета» и др. Посредством этих акций партийно-государственной элите давались определенные гарантии от практики повторения массовых репрессий в будущем.

С радикальных антисталинских позиций выступил тогда Л.П. Берия. По его инициативе были ограничены полномочия органа внесудебных репрессий - Особого совещания; проведена масштабная амнистия заключенных, осужденных на срок до пяти лет (около 1 млн человек); из состава МВД СССР передан в гражданские министерства целый ряд предприятий и строек. Он же добился передачи системы ГУЛАГ в ведение Министерства юстиции СССР.

26 июня 1953 г. Л.П. Берия был арестован прямо на заседании Совета министров СССР, вскоре осужден как агент нескольких иностранных разведок и расстрелян. Его устранение обострило соперничество между Н. С. Хрущевым и Г. М. Маленковым, за которым скрывалось противостояние государственной и партийной частей аппарата управления.

Линия Г.М. Маленкова, стоявшего во главе правительства, отражала его стремление ослабить жесткий бюрократический централизм, разбудить инициативу на местах и на этой основе повысить эффективность управления. Одновременно он пытался проводить политику поощрения легкой промышленности и снижения цен на потребительские товары. Выступая перед избирателями в марте 1954 г., он впервые признал, что в будущей мировой войне не может быть победителей и призвал к прекращению «холодной войны» с Западом. Эти позиции снискали ему популярность среди населения.

На январском Пленуме 1955 г. Н.С. Хрущев открыто обвинил Г.М. Маленкова в организации «ленинградского дела» и добился его снятия с должности председателя Совета министров. На это пост был назначен Н.А. Булганин. В июле того же года В.М. Молотов был заменен на посту министра иностранных дел Д.Т. Шепиловым, которого считали ближайшим помощником Н.С. Хрущева.

«Проблема Сталина» приобретала особый политический смысл и актуальность. И не личность Сталина интересовала в этот момент Н.С. Хрущева, а люди из ближайшего окружения Сталина, его явные и тайные противники. Логика политической борьбы подтолкнула Н. С. Хрущева к его знаменитому выступлению на ХХ съезде КПСС в феврале 1956 г. Доклад «О преодолении культа личности и его последствий» был прочитан уже после официального закрытия съезда и делегатами не обсуждался. Авторы первоначального варианта доклада сделали все, чтобы свести вопрос о репрессиях ко временам 30-х гг. Виновными объявлялись Сталин и наркомы внутренних дел Н.И. Ежов и Л.П. Берия.

Редактируя и переделывая текст доклада, Н.С. Хрущев сделал главными «антигероями» недавней советской истории также своих коллег по Президиуму ЦК Г. М. Маленкова, В.М. Молотова, Л.М. Кагановича. Вопрос о собственной причастности к репрессиям докладчик обошел. По настоянию Н.С. Хрущева текст доклада не публиковался, но был прочитан во всех партийных организациях, следовательно, в принципиальных сюжетах стал известен всему советскому обществу. Повсеместно стихийно началось обсуждение доклада. Люди пытались понять, почему стали возможны массовые репрессии и кто, кроме Сталина, должен нести за них ответственность. По стране прокатились митинги студентов, в Грузии в марте 1956 г. произошли беспорядки. «Секретный доклад» повлиял на страны социалистического лагеря, подтолкнул проявления массового недовольства в Польше и Венгрии.

Власть заметалась. От первоначального плана проведения летом 1956 г. антисталинского Пленума, где с докладом должен был выступить маршал Г.К. Жуков, отказались, ограничившись половинчатым постановлением ЦК «О преодолении культа личности и его последствий». Противники Н.С. Хрущева считали, что он слишком далеко зашел в критике Сталина, подорвал авторитет КПСС в мировом коммунистическом движении.

Тем временем в стране активно разворачивался процесс реабилитации политических заключенных. По предложению Н.С. Хрущева было создано более 90 специальных комиссий из представителей прокуратуры, аппарата ЦК КПСС и реабилитированного коммуниста. Такие комиссии из трех человек оперативно рассматривали дела заключенных и принимали окончательное решение о реабилитации, помиловании или сокращении срока заключения. Возвращались на прежние места проживания народы, депортированные во время войны: чеченцы, ингуши, кабардинцы, карачаевцы, калмыки. Однако не были восстановлены автономные образования крымских татар и немцев Поволжья. При восстановлении автономий перекраивались их границы, что создало основу для будущих конфликтов.

В июне 1957 г. представители старой сталинской гвардии (Г.М. Маленков, В.М. Молотов, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович «и примкнувший к ним Д.Т. Шепилов») попытались взять реванш. На заседании Президиума ЦК КПСС они неожиданно поставили вопрос об отставке Н.С. Хрущева и упразднении поста Первого секретаря ЦК партии. Генералитет во главе с маршалом Г.К. Жуковым потребовал немедленного созыва Пленума ЦК. Первых секретарей обкомов партии срочно собрали в Москве. Сторонники Н.С. Хрущева смогли убедить их в том, что возвращение к власти людей из ближайшего окружения Сталина приведет к возобновлению террора; кроме того, ликвидация поста Первого секретаря ЦК неминуемо поставит вопрос о целесообразности сохранения этой должности в региональных партийных организациях. Большинство участников Пленума 22-29 июня 1957 г. поддержали Н.С. Хрущева и осудили «антипартийную группу Маленкова, Молотова, Кагановича». Никто ее членов не был репрессирован, они получили новые назначения вне Москвы со значительным понижением в должности. Таким образом, Н.С. Хрущев одержал победу и вскоре присоединил к высшему партийному посту пост председателя Совета министров СССР

Итоги борьбы за власть 1953 - 1957 гг.:

- повышение роли партийного аппарата, который на несколько десятилетий вперед подчинил себе государственный аппарат;

- снижение роли военных: отставка Г. К. Жукова, обвиненного в «бонапартизме», означала попытку устранения армии из политической жизни страны;

- ослабление влияния силовых ведомств, таких как Министерство внутренних дел и органы государственной безопасности;

- отказ от террора как способа управления и установление в политической практике определенных гарантий для высшего слоя партийно-государственной номенклатуры.

Оценивая период десталинизации, следует отметить, что критика Сталина не была доведена до конца, идеология тоталитарного режима практически не была поколеблена. Разоблачались отдельные личности, но не система. В полной мере сохранилась монополия власти КПСС, ее контроль за духовной жизнью общества, остались незыблемыми экономические основы государства.

16.2 Реформирование управления экономикой

Реорганизация управления экономикой проходила в несколько этапов:

Первый этап (1954 г.) - рационализация существующих структур (сокращение количества министерств и численности аппарата, упразднение промежуточных звеньев внутри министерств, создание четырехзвенной цепочки управления: главк - управление - отдел - сектор).

Второй этап (1957 г.) - замена прежних структур новыми в связи с переходом к территориальному принципу управления (упразднение министерств, создание региональных совнархозов).

Третий этап (1962 - 1963 гг.) - фактическое воссоздание централизованной системы управления (сокращение численности совнархозов, образование BСHX и ряда госкомитетов с функциями упраздненных министерств).

В 1957 г. был осуществлен переход от отраслевого к территориальному принципу управления экономикой. В Москве сохранилось лишь 8 отраслевых министерств; на месте других были сформированы небольшие государственные комитеты с координирующими функциями. В регионах создавались территориальные советы народного хозяйства (совнархозы). Общее количество совнархозов сначала составляло 105, из них 70 были образованы в РСФСР, 11 - на Украине, 9 - в Казахстане, 4 - в Узбекистане, по одному - в остальных союзных республиках. В Российской Федерации границы совнархозов совпадали с автономными республиками, краями и областями.

Республики получили большие административно-хозяйственные полномочия, в частности, в их ведение было передано более 11 тыс. предприятий союзного уровня. Совнархозы подчинялись правительству своей республики и были в значительной степени автономны в руководстве предприятиями, стройками и учреждениями регионов. При этом по-прежнему осуществлялось централизованное планирование. Госплан СССР был не только сохранен, но и расширен.

В руководство совнархозов входили председатель совнархоза, его заместители, начальники отраслевых управлений и отделов, позднее к ним присоединились директора крупнейших предприятий и строек. При совнархозах работали технико-экономические советы из научных работников, инженеров, администраторов. Обкомовское начальство не было представлено в совнархозах, то есть хозяйственники оказались относительно свободны от контроля местных партийных организаций.

Экономические последствия создания совнархозов в первые годы были положительными: объем производства в 1957 - 1960 гг. увеличился в 1,5 раза, развивалась кооперация внутри регионов, улучшилось снабжение населения потребительскими товарами. В то же врем стали очевидны и недостатки новой системы: разрушались межрегиональные связи, неэффективно осуществлялось управление крупными промышленными предприятиями общегосударственного значения, замедлилось внедрение в производство достижений научно-технического прогресса, вырос чиновничий аппарат на местах.

Пытаясь преодолеть эти недостатки, в начале 60-х гг., союзные власти пошли на сокращение количества местных совнархозов до 43; одновременно были созданы республиканские совнархозы и Высший совет народного хозяйства СССР. Существование этих органов наряду с правительством и госкомитетами привело к многоступенчатости управленческой системы и пересечению функций ее отдельных звеньев.

Главной причиной неудачи хозяйственной реформы стала невозможность встроить территориальный принцип управления в сложившуюся административно-командную систему с её централизованным планированием и распределением ресурсов. Негативную роль сыграли и другие факторы: противодействие столичной бюрократии, потерявшей рабочие места в Москве; отсутствие заинтересованности в результатах реформы рядовых работников; невозможность освоения на местном уровне новых дорогостоящих технологий.

Политика в отношении сельского хозяйства отличалась крайней непоследовательностью. С одной стороны, принимались меры, стимулирующие эффективную работу колхозов и личных подсобных хозяйств. Так, в 1953 - 1954 гг. были повышены заготовительные цены на сельскохозяйственную продукцию, снижен вдвое сельскохозяйственный налог, списаны недоимки, отменен налог на владение коровами и свиньями, снижены нормы обязательных поставок с личных подсобных хозяйств (с 1958 г. полностью отменены). За пять лет к 1958 г. капиталовложения из бюджета в аграрный сектор возросли в 2,5 раза.

С другой стороны, Н.С. Хрущев оказался автором ряда решений, которые крайне тяжело отразились на сельском хозяйстве. В 1956 г. было ограничено количество скота в личном подсобном хозяйстве; в 1958 г. - запрещено держать скот в личной собственности гражданам, проживающим в городах и рабочих поселках. Серьезный удар по колхозам и ЛПХ нанесла кампания

«Догнать и перегнать США по производству мяса, молока и масла на душу населения», в ходе которой власти на местах принудительно скупали продукцию животноводства, произведенную на приусадебных участках. При этом миллионы голов скота были уничтожены, так как предложенная цена была слишком низкой. Колхозы и совхозы брали обязательства в несколько раз увеличить производство мясомолочной продукции и для выполнения плана в массовом порядке занимались приписками.

Чтобы решить проблему нехватки кормов, Н.С. Хрущев рекомендовал повсеместно распространять кукурузу. Посевы кукурузы были увеличены в 4,2 раза, но это не принесло ожидаемого результата, наоборот, многие хозяйства понесли убытки. Еще одна его идея - освоение целинных и залежных земель, начавшееся в 1954 г. За три года в Казахстане, в районах Южной Сибири и Южного Урала было распахано около 36 млн. гектаров. Первый же год, несмотря на хороший урожай, принес убытки из-за бездорожья, больших затрат на переброску людей, техники, горючего. Не были учтены и природно-климатические условия: пыльные бури рассеивали верхний плодородный слой земли. Поэтому себестоимость зерна на целине оказалась на 20 % выше, чем в традиционных зерновых районах.

В 1958 г. в принудительном порядке и по завышенным ценам была продана колхозам техника машинно-тракторных станций (МТС) - государственных предприятий, а сами они преобразованы в ремонтно-тракторные станции (РТС). Специалисты МТС не хотели становиться колхозниками, терять твердые зарплаты и уезжали в города. Многие колхозы оказались вновь в долгах, а техника, оставшаяся без квалифицированного обслуживания, приходила в негодность.

В соответствии с курсом на создание «агрогородов» колхозы в массовом порядке преобразовывались в совхозы. За 1954 - 1958 гг. около 8,5 колхозов получили статус государственных хозяйств. Вчерашние крестьяне превращались в наемных работников государства на фиксированном жаловании. Из производителей сельскохозяйственной продукции крестьяне становились её потребителями.

Провал сельскохозяйственной политики советского руководства был очевиден. Уже в 1961-1962 гг. остро ощущалась нехватка не только мяса, молока и молока, но и продуктов, считавшихся обязательными в небогатом ассортименте провинциальных магазинов: хлеба, крупы, сахара. С 1963 г. начались регулярные закупки зерна за рубежом. Страна на долгие годы вперед оказалась в продовольственной зависимости от импорта.

16.3 Реорганизация государственного и партийного аппарата

После ХХ съезда КПСС активизировалась работа Советов всех уровней, расширялись права союзных республик. Сессии Советов стали проводиться регулярно, на них обсуждались важные вопросы государственной и хозяйственной жизни. Законопроекты по ряду вопросов предварительно выносились на всенародное обсуждение, которое, однако, практического значения не имело, поскольку носило характер политических кампаний, направленных на безусловное одобрение и поддержку инициатив, исходящих от партийных органов.

В 1957-60 гг. Верховными Советами союзных республик были приняты новые положения о местных (сельских и районных) Советах депутатов трудящихся, расширившие их права в вопросах планирования развития хозяйства территорий, а также производства и распределения продукции местных предприятий, организации жилищного, культурно-бытового и дорожного строительства. Впервые был разработан порядок отзыва депутатов избирателями в случае, если за отзыв проголосовало более 50 % избирателей округа. Распространенной практикой стало привлечение населения к деятельности местных Советов (в их аппарате работало около 262 тыс. внештатных сотрудников).

В конце 1962 г. краевые и областные Советы депутатов трудящихся были разделены на промышленные и сельские; смысл реформы был в том, чтобы приблизить Советы к нуждам конкретной территории. Эксперимент оказался неудачным, поскольку нарушалось единство власти: в одном регионе появилось два хозяина, что вело к дезорганизации управления.

Главное направление изменений в деятельности Советов этого периода можно охарактеризовать как постепенное превращение Советов в реальные органы общественного самоуправления. Как органы власти они по-прежнему оставались несамостоятельными и находились под партийным контролем.

В 1957 г. Верховный Совет СССР принял закон, по которому к компетенции союзных республик было отнесено решение вопросов их внутреннего административно-территориального устройства (определение границ районов, областей). В государственном бюджете СССР было отменено деление бюджета союзных республик на республиканский и местный. Республики сами стали распределять средства, выделенные им федеральным центром.

Реформы затронули и партийный аппарат. Знаковым было изменение наименования высшей партийной должности (вместо «Генеральный секретарь» - «Первый секретарь»). Повысилось значение «партийного парламента» - ЦК КПСС; был расширен состав Президиума ЦК КПСС. Принятый в 1961 г. новый Устав КПСС предусматривал необходимость систематического обновления партийных органов. Низшее звено - до райкома включительно - на каждых выборах должно было обновляться наполовину, на республиканском и областном уровне - на одну треть, состав ЦК КПСС и Президиума ЦК - на одну четверть. Тремя сроками ограничивалось пребывание в составе руководящих партийных органов; исключение делалось для кандидатов, сумевших получить не менее ѕ голосов (при тайном голосовании). Тем самым были поколеблены позиции партийной номенклатуры.

Раздражала партийную элиту и манера Н.С. Хрущева напрямую обращаться к рядовым коммунистам, игнорируя промежуточные инстанции. Неоднозначную реакцию в партийной среде вызвала установка на построение материально-технической базы коммунизма к 1980 г., закрепленная в III Программе КПСС. В 1962 г. было принято решение о разделении партийных комитетов - от областных и ниже - по производственному принципу на промышленные и сельские.

В том же году реорганизации подверглись контрольные органы партии и государства. Министерство госконтроля было упразднено еще в 1957 г. вместе рядом других министерств. Вместо него работала (не слишком эффективно) Комиссия советского контроля Совета министров СССР. По инициативе Н.С. Хрущева был образован объединенный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР, дополненный системой местных КПГК всех уровней. Комитеты партийно-государственного контроля имели право производить свое расследование, налагать на виновных взыскания и штрафы, передавать дело в прокуратуру и суд. В 1963 г. Комитет партийно-государственного контроля СССР получил право контролировать Вооруженные Силы, Комитет государственной безопасности и Министерство охраны общественного порядка. Однако громадная машина крутилась без особых результатов. Ожидаемого хозяйственного эффекта усилия армии контролеров не принесли. Сама по себе система КПГК сыграла роль дополнительного раздражающего фактора против деятельности и личности Н.С. Хрущева.



16.4 Изменения в судебной системе, МВД, армии, органах государственной безопасности

Реформирование судебной системы включало в себя следующие направления:

- либерализация законодательства (упразднение понятия «враг народа», смягчение наказаний, сокращение сферы применения смертной казни, признание принципа гласности судебного разбирательства);

- укрепление автономии судов от администрации (увеличение срока полномочий судей, ликвидация управлений юстиции при областных Советах);

- децентрализация (образование президиумов в составе республиканских и областных судов с правом пересмотра приговоров, расширение надзорных прав республиканских судов);

- упразднение системы чрезвычайных судебных органов (особых совещаний), сокращение сети специальных судов;

- расширение контрольных функций прокуратуры;

В 1954 г. органы госбезопасности были выведены из системы МВД, а Главное управление лагерей (ГУЛАГ) из Министерства юстиции СССР возвращено в состав МВД СССР. В связи с реализацией курса на расширение прав союзных республик в 1955 г. восстановлено Министерство внутренних дел РСФСР, которое отсутствовало в системе центральных республиканских органов с 1930 г.

В соответствии с марксистской концепцией постепенной передачи государственных функций общественному самоуправлению партийно-государственное руководство СССР инициировало создание широкой сети добровольных народных дружин (ДНД) по охране общественного порядка. В 1960 г. было расформировано Министерство внутренних дел СССР: его функции были переданы республиканским органам, вскоре переименованным в министерства охраны общественного порядка (МООП).

Развитие Вооруженных Сил характеризовалось появлением стратегического оружия, обеспечивающего основы внешнеполитического паритета с США. Это была триада стратегического оружия - межконтинентальные ракеты, ядерные и водородные боеголовки и атомные подводные лодки. Решением Верховного Совета СССР в 1960 г. создан новый вид Вооруженных Сил - Ракетные войска стратегического назначения.

Одновременно с этим происходило радикальное сокращение армии. В 1955-1958 гг. из армии были вынуждены уйти 2 млн. 140 тыс. военнослужащих. Процессы сокращения воинского состава больно ударили по офицерскому корпусу, были расформированы многие военно-учебные заведения, органы управления.

Вместо Министерства государственной безопасности в марте 1954 г. образован Комитет государственной безопасности при Совете министров СССР. Ряд функций прежнего МВД были переданы в систему КГБ. Формально Комитет подчинялся правительству, фактически его деятельность контролировалась партийным аппаратом.

16. 5 Реформы в социальной сфере, образовании, культуре

Вторая половина 50-х - начало 60-х гг. отмечены преобразованиями в социальной сфере, которые существенно улучшили материальное трудящихся города и деревни.

В 1956 г. был отменен «драконовский» закон 1940 г., вводивший уголовные наказания за нарушение трудовой дисциплины. Установлена минимальная оплата труда (с уровня 30 руб. к середине 60-х гг. она поднялась до 60 руб.). Постепенно росла и среднемесячная заработная плата: с 78 руб. в 1958 г. до 95 руб. в 1965 г. Сокращена на 2 часа продолжительность рабочей недели (с 48 до 46 часов), введены два выходных дня, увеличены отпуска.

Проведена пенсионная реформа для рабочих и служащих: по новому закону мужчины могли уходить на пенсию с 60 лет при трудовом стаже 25 лет, женщины - с 55 лет при стаже 20 лет. Размер пенсий был увеличен, хотя и оставался небольшим - от 30 до 120 руб. (в ценах 1961 г.). Впервые право на пенсию получили колхозники: мужчины с 65 лет, женщины - с 60 лет. Началась выдача паспортов колхозникам, то есть они стали полноправными гражданами страны.

С середины 50-х гг. началось масштабное жилищное строительство. Чтобы быстрее решить жилищную проблему, возводились дешевые пятиэтажные панельные дома - «хрущевки». В 1956 - 1960 гг. в новые дома переселились 54 млн. человек, но полностью ликвидировать очереди на жилье не удалось. В 1958 г. была отменена добровольно-принудительная подписка граждан на облигации государственного займа и одновременно на 20 лет приостановлены выплаты по ним.

В том же году снижены ставки налога на малоимущих и отменены налоги на холостяков, одиноких и малосемейных граждан. Был разработан план поэтапного снижения налогов с рабочих и служащих с перспективой их полной отмены в 1965 г. С 1956 г. отменяется плата за обучение в старших классах и вузах.

Таким образом, в социальной сфере было сделано немало. Но в первой половине 60-х гг. ситуация начала меняться. Трудности в экономике не могли не отразиться на материальном положении народных масс. Следствием отставания роста производительности труда от плановых заданий было снижение тарифных расценок в промышленности. Пытаясь преодолеть негативные тенденции в экономике, правительство фактически заморозило заработную плату. Обострение продовольственной проблемы привело к повышению в 1962 г. розничных цен на мясо (30 %) и масло (25 %). Недовольство населения в ряде случаев приняло форму открытых протестных акций с трагическими последствиями (подавление стихийного выступления рабочих в г. Новочеркасске).

С периодом «оттепели» связаны заметные достижения СССР в области науки и техники. Увеличение инвестиций в науку позволило создать в 1956 -1958 гг. 63 новых научно-исследовательских института. В г. Дубна Московской области стал действовать Объединенный институт ядерных исследований. Организован Сибирский филиал Академии наук СССР. Среди знаковых достижений этого периода - спуск на воду атомного ледокола «Ленин»; испытания межконтинентальных баллистических ракет, ядерного и водородного оружия; запуск первого в мире искусственного спутника Земли; наконец, полет в космос Ю.А. Гагарина 12 апреля 1961 г., ставший триумфом советской науки.

«Оттепель» в духовной жизни - литературе, искусстве, живописи, гуманитарных науках - началась с ослабления цензуры. Были опубликованы произведения Галины Николаевой, Владимира Дудинцева, Александра Солженицына, прямо или косвенно затрагивавшие тему сталинских репрессий.

В литературе и искусстве появилось новое поколение писателей, поэтов, кинорежиссеров - «шестидесятников» (В. Аксенов, А. Вознесенский, Б. Окуджава, Е. Евтушенко, Р. Рождественский, М. Калатозов, М. Хуциев), пытавшихся осмыслить трагические итоги недавнего прошлого и поставить вопрос о векторе развития современного советского общества.

Позиция руководства и лично Н.С. Хрущева по отношению к творческой интеллигенции отличалась крайней непоследовательностью: некоторые послабления сменялись острой критикой и даже попытками восстановить партийный диктат в прежнем виде. Проявлениями второй тенденции можно считать запрет на публикацию романа В. Гроссмана «Жизнь и судьба», кампанию травли Б. Пастернака, гонения на представителей авангардизма в художественном творчестве («бульдозерная выставка»). Такие метания не увеличивали числа сторонников Н.С. Хрущева среди деятелей литературы и искусства. Недовольство его политикой росло в самых разных слоях общества.

Осенью 1964 г. в ближайшем окружении Н.С. Хрущева созрел аппаратный заговор. На внеочередном заседании Президиума ЦК КПСС он был подвергнут жесткой критике, обвинен в волюнтаризме и вынужден подписать заявление о собственной отставке. Октябрьский Пленум ЦК КПСС освободил его от занимаемых постов «в связи с преклонным возрастом и по состоянию здоровья».

Снятие Н.С. Хрущева произошло для граждан страны неожиданно, но протестов не вызвало. К концу правления социальная база его политики оказалась чрезвычайно суженной в силу нескольких причин:

- постоянные реорганизации, проводимые Н.С. Хрущевым, затрагивали жизненные интересы партийно-государственной номенклатуры;

- радикальное сокращение армии и отставка популярных военачальников (Г.К. Жуков) вызвали массовое недовольство военных;

- авантюризм внешней политики несколько раз подводил страну к порогу ядерной войны;

- реформы не дали ощутимого роста благосостояния, что не могло не вызвать разочарования среди населения;

- непродуманность, волюнтаристские методы осуществления реформ часто приводили к негативным результатам.

Сам Н.С. Хрущев позднее оценивал свою отставку, осуществленную в рамках закона с соблюдением всех демократических процедур, как свидетельство необратимости инициированных им перемен.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте сравнительную характеристику отраслевой и территориальной систем управления экономикой. Каковы их достоинства и недостатки?

2. Какие изменения произошли в законодательстве и правоохранительных органах в период «оттепели»?

3. Можно ли охарактеризовать модель государственного управления, созданную в эти годы как волюнтаристскую? Аргументируйте свой ответ.

4. Почему партийно-государственной номенклатуре удалось сместить Н.С. Хрущева?



ТЕМА 17. ЭВОЛЮЦИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СССР (СЕРЕДИНА 1960-Х - НАЧАЛО 1980-Х ГГ.)

1. Первые шаги «коллективного руководства».

2. Реформирование управления экономикой.

3. Принятие Конституции СССР 1977 г.

4. Изменения в правоохранительной системе и органах государственной безопасности.

5. Нарастание кризисных явлений в государственном управлении.

17.1 Первые шаги «коллективного руководства»

Реформы конца 50-х - начала 60-х гг. создали в обществе обстановку хронической нестабильности и настроили против личности реформатора различные слои правящей элиты: бюрократию и партийную номенклатуру, директорский корпус и военных. Сразу после смещения Н.С. Хрущева высшие партийный и государственный посты были разделены: Первым секретарем ЦК КПСС стал Л.И. Брежнев, председателем Совета министров СССР - А.Н. Косыгин. Должность председателя Президиума Верховного Совета СССР с декабря 1965 г. занял Н.В. Подгорный.

Основными лозунгами брежневской эпохи стали коллективное руководство, стабильность, устойчивость. Призыв к борьбе с «волюнтаризмом» Н.С. Хрущева означал, прежде всего, отказ от хрущевских реформ в области партийно-государственного управления. В ноябре 1964г. было ликвидировано разделение областных (краевых) партийных организаций на промышленные и сельские. Восстанавливалась в полном объеме вертикаль партийного руководства - ЦК, обком, райком.

Следом за перестройкой партийных органов была проведена реорганизация, восстановление в прежнем виде советских, комсомольских и профсоюзных учреждений. В процессе реставрации прошлых институтов власти с неизбежностью возникал вопрос об отношении к Комитету партийно-государственного контроля. Деятельность этой структуры представляла реальную опасность для партийного аппарата всех уровней. Не случайно новое руководство в декабре 1965 г. преобразовало КПГК в Комитет народного контроля, лишив его прежних властных полномочий (в частности, права на самостоятельное расследование).

Сразу после прихода Л.И. Брежнева к власти в верхах разгорелась борьба вокруг выбора путей развития страны. Консервативное крыло возглавил член Президиума ЦК КПСС, секретарь ЦК КПСС А.Н. Шелепин - противник курса ХХ съезда КПСС, выступавший за восстановление «доброго имени Сталина», за свертывание демократии и возвращение к директивным методам управления.

Идеи сторонников дальнейшего развития линии ХХ съезда КПСС выражал Ю.В. Андропов - секретарь ЦК КПСС, руководитель международного отдела его аппарата. Он предлагал продолжить экономические реформы, развивать демократию и самоуправление, прекратить гонку ядерных вооружений. По его мнению, партия должна была сосредоточиться на политическом руководстве, не вмешиваясь в хозяйственные вопросы.

В качестве политического курса Л.И. Брежнев избрал центризм. Он не принял целиком ни одной из предложенных программ, но заимствовал некоторые рекомендации из обеих. Не будучи убежденным противником сталинизма, он понимал, что полный отказ от курса ХХ съезда уже невозможен. Новое руководство в своей политике пыталось сочетать идеологический консерватизм с дозированными экономическими реформами.

Обладая большим опытом партийной и советской работы, Л.И. Брежнев знал, что решающим средством укрепления его власти будет завоевание крепких позиций в руководящих органах партии. При нем Президиум ЦК был вновь преобразован в Политбюро. Резко возросла роль Секретариата ЦК: он стал предрешать вопросы, выносимые на Политбюро. Заседания Политбюро превратились в формальность: на них штамповались решения, подготовленные Секретариатом.

В 1966г Л.И. Брежнев стал Генеральным секретарем ЦК КПСС. Тогда же были отменены временные ограничения на занятие руководящих должностей в партийной иерархии. Ключевые посты в руководстве партией и государством постепенно занимали выходцы из ближайшего окружения Л.И. Брежнева - члены так называемой «днепропетровской группировки». Прочную поддержку работников партийного и государственного аппарата Л.И. Брежнев получил, благодаря предоставлению им многочисленных льгот и привилегий. Наступила эпоха неограниченного господства номенклатуры.

17.2 Реформирование управления экономикой

Новое руководство страны понимало, что две насущные задачи, стоявшие в повестке дня, - повышение уровня жизни населения и поддержание высоких темпов экономического развития - принципиально не решаемы прежними сталинскими методами. Ситуация в экономике требовала продолжения реформ; в этом же направлении действовал инерционный фактор, поскольку разработка планов экономических, преобразований активно велась в последние годы правления Н.С. Хрущева.

Реформа сельского хозяйства. В марте 1965 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, посвященный развитию аграрного сектора. По его итогам были приняты следующие меры:

1. Снижен план закупки зерна; ежегодные объемы закупок сохранялись неизменными до 1970 г.

2. Повышены закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию.

3. Введены надбавки за сверхплановые поставки хлеба (до 50 %).

4. Взят курс на электрификацию сельского хозяйства.

5. Отменялись повсеместные обязательные посевы кукурузы.

6. Увеличены бюджетные ассигнования аграрному сектору.

7. Сняты неоправданные ограничения для развития личных подсобных хозяйств.

Экономический эффект не заставил себя ждать, но он был недолгим. За восьмую пятилетку рост валовой продукции сельского хозяйства составил 21 %. На некоторое время удалось ослабить зависимость страны от закупок продовольствия за границей. К 1970-м гг. позитивные результаты были сведены на нет постепенным повышением цен на технику, бензин, удобрения, стройматериалы. Рентабельность хозяйств, достигнув максимума в 1970 г., вновь начала снижаться. Все более давала себя знать несостоятельность колхозно-совхозной системы с ее централизованным управлением, отсутствием конкуренции и материальной заинтересованности, запущенностью инфраструктуры и социальной сферы.

Реформа управления промышленностью. В докладе председателя Совета министров СССР А.Н. Косыгина на сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС была сформулирована новая концепция управления экономикой. Смысл ее заключался в сочетании административной централизации с ограниченной хозяйственной автономией предприятий. В ходе реформы осуществлялись следующие мероприятия:

1. Совнархозы упразднялись и воссоздавались отраслевые министерства: 11 общесоюзных и 17 союзно-республиканских; к концу 1975 г. насчитывалось уже 35 промышленных министерств.

2. Сохранялась и получила дальнейшее развитие система межведомственных государственных комитетов: к существующим комитетам добавились Госкомцен, Госстандарт, Госкомитет по науке и технике.

3. Сокращалось общее количество плановых показателей для предприятий, вводились новые показатели, ориентирующие производителя на рыночный спрос (объем реализованной продукции).

4. Предприятия, переведенные на хозрасчет, получили право распоряжения частью прибыли. Эти средства были разделены на три фонда: фонд материального поощрения (премии работникам), фонд соцкультбыта (строительство и содержание жилья и других социальных объектов), фонд самофинансирования (обновление материально-технической базы производства).

«Косыгинская» экономическая реформа дала заметный импульс развитию народного хозяйства. Восьмая пятилетка (1966 - 1970) считается самой успешной в послевоенной истории. Производительность труда в эти годы увеличилась на 1/3, объем производства - в 1,5 раза, национальный доход - на 41 %. Производство потребительских товаров впервые стало расти быстрее, чем производство продукции тяжелой промышленности.

Однако столкнувшись с логикой планового управления экономикой, реформа забуксовала. Неоправданно низкие цены на сырье приводили к убыточности ряда отраслей, прежде всего металлургии, угольной, пищевой промышленности. В то же время в отраслях, связанных с военно-промышленным комплексом, действовал явно завышенный уровень рентабельности (в приборостроении - до 50 %). Предложения о пересмотре цен не находили поддержки у партийных органов, которые руководствовались прежде всего политическими соображениями. Автономия предприятий превращалась в фикцию в условиях централизованного планирования и распределения ресурсов. Те из них, кто смог улучшить свои показатели, получали повышенные плановые задания на следующий год.

Фактически продолжался курс на экстенсивное развитие экономики: за пятилетку было построено 1800 новых предприятий. Не была поколеблена система партийной власти: Л.И. Брежнев не поддержал предложение А.Н. Косыгина о ликвидации отраслевых отделов ЦК КПСС. Проведение реформы не сопровождалось расширением прав трудовых коллективов; трудящиеся по-прежнему были лишены возможности контролировать действия администрации. В конечном итоге содержание «косыгинской» реформы оказалось в непримиримом противоречии с интересами номенклатурного слоя, который должен был проводить ее в жизнь.

Дальнейшие попытки экономических реформ. На XXIV съезде КПСС (1971) был поставлен вопрос о переходе к интенсивным методам развития экономики. Для реализации нового курса съезд наметил конкретные меры:

1. Развитие опережающими темпами машиностроения для обеспечения научно-технического прогресса.

2. На этой основе - резкий рост производительности труда (до 40 %).

3. Ускоренное развитие легкой промышленности.

4. Жесткая экономия сырья, материалов, электроэнергии.

5. Повышение качества изделий путем использования передовых технологий.

6. Оптимальное сочетание принципов отраслевого и территориального планирования, сокращение количества управленческих звеньев.

7. Укрепление дисциплины: государственной, плановой, финансовой, технологической, трудовой.

В 1973г. состоялась еще одна реформа министерской системы. Главные управления министерств были ликвидированы. Сложилась трехзвенная система управления: министерство - производственное объединение - предприятие.

К концу 70-х гг. развитие производства подошло к появлению территориально-производственных комплексов, что потребовало создания территориально-производственных органов управления. На низовом уровне в промышленности и строительстве получили распространение хозрасчетные бригады.

В сельском хозяйстве развивалась межотраслевая интеграция колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятиями и научно-исследовательскими организациями. Появились районные, областные и республиканские агропромышленные объединения. Новую систему возглавил Госагропром СССР (1982). Для усиления личной заинтересованности колхозников в результатах труда вводился бригадный подряд с оплатой по конечному результату. Общая сумма инвестиций в сельское хозяйство за 1966 - 1980 гг. составила 383 млрд. руб. или 78 % инвестиций за все годы советской власти.

Но эти меры не привели к серьезным результатам. Рост производства сельскохозяйственной продукции едва перекрывал процент прироста населения. К концу периода сельское хозяйство превратилось в устойчивого получателя государственных дотаций, а СССР - в мирового лидера по закупке зерна.

В целом попытки обновить административную систему социализма, заставить ее работать более эффективно не увенчались успехом. Девятая (1971 - 1975), десятая (1976 -1980) и одиннадцатая (1981 - 1985) пятилетки ознаменовались замедлением темпов развития, ростом диспропорций в экономике. Страна попала в прямую зависимость от экспорта нефти и газа. Огромные ресурсы оттягивал военно-промышленный комплекс. Инвестиции в промышленность и сельское хозяйство вязли в неэффективном хозяйственном механизме. Все более очевидной становилось технологическая отсталость СССР от стран Запада. Структурной перестройки экономики так и не произошло, возможности ее экстенсивного развития были исчерпаны.

17.3 Принятие Конституции СССР 1977 г.

На протяжении "брежневского" двадцатилетия органы государственной власти сохранялись практически в прежнем виде. Изменения были незначительны и не затрагивали существа системы:

- 1964 г. - ликвидированы последствия разделения местных Советов по производственному признаку;

- 1966 г. - увеличено с 4 до 16 число постоянных комиссий при обеих палатах Верховного Совета CCСP;

- I968 - I97I гг. - укреплен статус низовых Советов как органов, обладающих всем комплексом властных полномочий на своих территориях;

- 1970-е гг. - расширены контрольные полномочия Верховных Советов СССР и союзных республик по отношению к правительству.

Вторая половина 70-х гг. стала временем принятия очередной Конституции СССР. Она должна была сменить не только сталинскую Конституцию 1936 г., но и в известной степени Программу КПСС, обещавшую построение коммунизма к 1980 г. В новом Основном законе не было деклараций о скором наступлении коммунистического общества. Вместо этого появилось положение о так называемом «развитом социализме» - особой исторической фазе, для которой характерны «зрелые социалистические общественные отношения, сближение всех классов и социальных слоев, всех наций и народностей и образование на этой основе новой исторической общности людей - советского народа».

Политическая система СССР была определена как «социалистическое общенародное государство, выражающее интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Советы депутатов трудящихся переименовывались в Советы народных депутатов.

Как и раньше, Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти. Теоретически Верховный Совет олицетворял представительную власть и был законодательным органом, работал в сессионном порядке. Депутатом Верховного Совета мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. Из своего состава он избирал постоянно действующий орган - Президиум, образовывал правительство СССР, избирал Верховный суд СССР, назначал Генерального прокурора СССР. Верховный Совет состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета национальностей. Совет Союза избирался по норме 1 депутат от 300 тыс. человек населения. Совет Национальностей - по квотам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой национальной области и 1 депутат от каждого национального округа. Обе палаты обладали правом законодателей инициативы, их сессии проходили одновременно.

Президиум Верховного Совета СССР работал между сессиями и обладал широкими полномочиями, фактически сопоставимыми с правами самого Верховного Совета. Указы Президиума утверждались на очередной сессии Верховного Совета и становились законами.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 24. Высшие органы власти и управления по Конституции СССР 1977 г.

Высший орган исполнительно-распорядительной власти был представлен правительством - Советом министров СССР. Высший орган судебной власти - Верховный суд СССР - осуществлял надзор за деятельностью судов, обладал правом суда первой инстанции и надзора дел в кассационном порядке.

Конституция СССР 1977 г. внесла незначительные изменения в политическую систему:

1. Срок полномочий Верховного Совета СССР был увеличен до 5 лет; местных Советов - до 2,5 лет.

2. Полномочия местных Советов были несколько расширены.

3. Закреплена обязанность депутатов регулярно отчитываться перед избирателями.

4. Ряд государственных функций передавался общественным организациям (например, управление санаториями и домами отдыха - профсоюзам)

5. Впервые зафиксировано право союзных республик обращаться с законопроектами в высшие органы власти СССР.

6. Закреплены формы непосредственной демократии - референдум и всенародное обсуждение.

Новые права и свободы граждан, гарантированные Конституцией 1977 г.:

личные права:

- на обжалованье действий должностных лиц;

- на судебную защиту чести и достоинства;

- на критику действий государственных и общественных организаций;

социальные и культурные права:

- на охрану здоровья;

- на жилище;

- на пользование достижениями культуры;

- свобода творчества.

Конституция СССР 1977 г. более четко обосновала руководящую роль Коммунистической партии, назвав ее «ядром политической системы ». За этой абсолютно неправовой формулировкой скрывалось реальное явление - дублирование всей системы управления партийным аппаратом.

Согласно официальной статистике, в обсуждении проекта Конституции приняли участие свыше 140 млн человек - более четырех пятых всего взрослого населения страны. Результатом достаточно формального «всенародного обсуждения» стало принятие нового Основного закона Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г.



17.4 Изменения в правоохранительной системе и органах государственной безопасности

К середине 60-х гг. рассеялись иллюзии о том, что общественный порядок в стране может поддерживать сам народ посредством поголовного участия в добровольных народных дружинах. В сентябре 1966 г. было восстановлено Министерство охраны общественного порядка (МООП) СССР. Структура Министерства в соответствии с основными направлениями его деятельности включала Главное управление милиции, Главное управление мест заключения, Следственное управление, Главное управление внутренних войск, Главное управление пожарной охраны и другие подразделения.

В 1968 г. МООП СССР было переименовано в Министерство внутренних дел СССР. При этом некоторой реорганизации подвергся и его центральный аппарат. Вместо Главного управления милиции образуются в качестве самостоятельных подразделений: Управление административной службы милиции (впоследствии Главное управление охраны общественного порядка), Управление уголовного розыска, Управление по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией, Управление ГАИ, Управление специальной милиции (позднее преобразовано в Специальное управление МВД СССР), Управление транспортной милиции (в последующем - Главное управление внутренних дел на транспорте). Аналогичные реорганизации были произведены в МВД союзных республик.

К началу 70-х г. вместо сталинского ГУЛАГа в системе МВД была создана сеть дифференцированных исправительно-трудовых учреждений для разных категорий заключенных.

В 1970 г. восстановлено Министерство юстиции СССР, упраздненное в 1956 г. В компетенцию Министерства входило организационное руководство судами, их материальное обеспечение при соблюдении принципа независимости судей. В союзных и автономных республиках образовывались республиканские Министерства юстиции.

Пик преобразований в правоохранительной системе пришелся на конец 70-х гг., когда после принятия Конституции СССР были опубликованы законы о Верховном суде, о прокуратуре, о Государственном арбитраже, об адвокатуре. Существо перемен состояло в следующем:

1. Вводилась система арбитражных судов.

2. В прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов образовывались коллегии; решения коллегий имели рекомендательный характер и не нарушали принципа единоначалия.

3. Прокурорский надзор был распространен на государственные комитеты, исполнительные и распорядительные органы местных Советов.

4. Прокуратура получила право координировать деятельность правоохранительных органов, тем самым была расширена ее компетенция.

5. Уточнялись функции адвокатуры, повышалась степень ее автономии (в частности, адвокаты получили право обжаловать в суде решения президиумов коллегий об исключении из коллегии адвокатов).

6. Более четко регламентировались полномочия и порядок работы Верховного суда СССР.

В 1967 г. Верховный Совет СССР принял в новой редакции закон о всеобщей воинской обязанности. В отличие от предшествовавшего закон 1967 г. вводил обязательную начальную военную подготовку для всех юношей допризывного и призывного возрастов. Был установлен единый призывной возраст (18 лет) и зафиксирован предельный призывной возраст (27 лет) для лиц, получивших отсрочки или не призванных по иным причинам.

Особую роль в управлении страной играл Комитет государственной безопасности СССР во главе с Ю. В. Андроповым, который был также членом Политбюро ЦК КПСС и членом правительства. В КГБ насчитывалось вместе с пограничными войсками 400 тыс. сотрудников (из них 90 тыс. собственных сотрудников). В составе аппарата КГБ было пять Главных управлений: разведки, контрразведки, пограничной охраны, специальной связи, охраны Конституции и 11 технических управлений. Среди этих подразделений выделялось пятое управление по охране Конституции, занимавшееся преследованием политической оппозиции и просто инакомыслящих.

Нарастающий кризис советской системы активизировал диссидентское и правозащитное движение. По сведениям КГБ, с 1967 по 1975 г. за «антисоветскую агитацию и пропаганду» было осуждено 1583 человека. В 1981 г. установлено 1512 авторов и распространителей «антисоветских клеветнических материалов». Широко использовался такой метод борьбы с инакомыслием, как высылка за границу с лишением советского гражданства. Данные меры воздействия применялись обычно по отношению к деятелям литературы и искусства (среди вынужденных эмигрантов - А. Солженицын, В. Буковский, В. Аксенов, М. Ростропович, Г. Вишневская, Э. Неизвестный). Во внутреннюю ссылку в г. Горькой был отправлен академик А. Д. Сахаров.

...