История государственного управления

Царство Польское. По решению Венского конгресса в 1815 г. большая часть герцогства Варшавского под названием Царства Польского отошла к России. Александр I предоставил Польше особый статус, она управлялась на основе конституции. Это был первый конституционный акт на территории Российской империи. Российский император был одновременно польским царем и осуществлял верховное управление через наместника. Законодательную власть в царстве Польском представлял Сейм, состоящий из двух палат: Сената с назначаемым царем составом и Посольской избы. Состав Посольской избы избирался дворянами (шляхтой) на местных дворянских собраниях - сеймиках, а также представителями городских общин. Сейм обновлялся в течение шести лет по третям состава и собирался на заседания раз в два года. Административные функции в царстве осуществляли действующий под председательством наместника Государственный совет, а также шесть министерств: внутренних дел, юстиции, финансов, духовных дел, просвещения, военное.

Царство подразделялось на воеводства, а воеводства - на поветы. Воевода возглавлял правительственную воеводскую комиссию и выборный воеводский совет. Поветы управлялись поветовыми старостами. Низшей территориальной единицей была гмина - всесословная волость. Гминный сход возглавлялся войтом - местным помещиком.

После подавления польского восстания 1830-1831 гг. была проведена реформа управления Польшей. Упразднялись Сейм и Государственный совет, министерства были заменены комиссиями, польская армия была распущена. На территории Польши размещались русские войска, находившиеся в подчинении наместника. Воеводства были переименованы в губернии, поветы - в уезды. В 1874 г. была упразднена должность наместника, свидетельствовавшая об особенном устройстве края.

Сибирь. К началу XIX века Сибирь представляла собой одно генерал-губернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую, Томскую и Якутскую. Непосредственным толчком к реформе сибирского управления послужили грандиозные злоупотребления местной администрации, вскрытые генерал-губернатором М. М. Сперанским: ревизия, проведенная М. М. Сперанским, лишила постов 700 чиновников; 48 человек попали под суд.

В 1822 г. Сибирь была разделена на два генерал-губернаторства: Западно-Сибирское с центром в Тобольске и Восточно-Сибирское с центром в Иркутске. Во главе генерал-губернаторства стоял генерал-губернатор, наделенный обширными административными, хозяйственными, финансовыми и судебными полномочиями. Его деятельность контролировалась советом из назначенных царем чиновников.

Губернии, управлявшиеся традиционно, подразделялись на округа во главе с окружным начальником; при нем работал совещательный окружной совет из чиновников округа. Полицией округа заведовал земский исправник, возглавлявший земский суд с административно-полицейскими функциями. В каждом округе был также окружной суд и окружное казенное управление. Личный состав этих учреждений был назначаемым.

В городах полицией заведовал городничий. Хозяйственное управление города осуществлялось сословной думой, состоявшей из головы и двух-трех заседателей. Управление в малолюдных городах состояло из городничего и выборного старосты.

По Уставу об инородцах 1822 г. все нерусское население Сибири подразделялось на три категории: бродячее, кочевое и оседлое. Для бродячих народов была сохранена сложившаяся система взаимоотношений царской администрации с местной родоплеменной верхушкой. Кочевые народы, стоявшие на более высокой ступени развития, получили трехзвенную систему управления: родовое управление - учреждалось на каждое стойбище, улус или род, имевший не менее 15 семей; инородная управа - административно-полицейское, судебное и хозяйственно-финансовое учреждение - создавалось на несколько стойбищ или улусов; степная дума - сословный орган управления для отдельных народов - включала в себя местную знать. Для оседлого населения, как и для русских крестьян, проживающих в Сибири, действовала волостная система управления. В 80-х гг. XIX века в сибирских губерниях постепенно вводится общее устройство, с некоторыми ограничениями там распространяются и судебные учреждения.

Прибалтика. С 1801 по 1876 г. три северо-западные губернии - Курляндская, Лифляндская и Эстляндская - объединялись в единое Прибалтийское генерал-губернаторство. После его ликвидации в прибалтийских губерниях началось формирование общероссийских городских и судебных учреждений, которые в течение длительного времени сосуществовали вместе с сословными органами управления и суда немецких баронов и бюргеров.

Бессарабия после присоединения к России в 1812 г. получила статус Бессарабской области, а в 1872 г. была переименована в Бессарабскую губернию. В 1856-1878 гг. южная часть Бессарабии временно входила в состав Молдавского, а затем Румынского княжества.

Кавказ. Приняв под свое покровительство Восточную Грузию в 1783 г., Россия не смогла оградить ее от иранского завоевания в 1795 г. Фактическое присоединение Грузии к России состоялось лишь после победы России над Турцией и Ираном в 10-20-е годы XIX века.

Управление Грузией было вверено командиру отдельного Кавказского корпуса, который одновременно был главнокомандующим Грузии. Непосредственное управление краем было сосредоточено в Верховном грузинском правлении во главе с царским генералом. Правление делилось на 4 экспедиции (административных дел, казны и экономических дел, уголовную, гражданскую), которые возглавляли русские чиновники.

Территория Грузии делилась на уезды; в каждом была создана управа земской полиции в составе капитана-исправника из русских чиновников и двух заседателей из грузинских дворян. В каждом уезде действовал суд, состоявший из уездного судьи (русского чиновника) и заседателей - грузин. Городами управляли военные коменданты. Их помощниками являлись полицмейстеры - представители грузинского дворянства.

В 1846 г. Грузия была административно разделена на две губернии (Тифлисскую и Кутаисскую), а губернии - на уезды.

В начале XIX века к России присоединен Северный Азербайджан. Вся его территория была поделена на провинции во главе с комендантом из числа русских офицеров. Провинции, в свою очередь, делись на магалы, которые управлялись магальными наибами из местных феодалов.

В 1828 г. к России присоединились Эриванское и Нахичеванское ханства. Из этих территорий была образована Армянская область, управлявшаяся областным начальником. Область была поделена на округа, возглавляемые окружными начальниками, а округа - на магалы, во главе которых стоял наиб из местных дворян.

В 1844 г. для управления всей территорией Кавказа учреждено Кавказское наместничество. Наместник, являвшийся одновременно главнокомандующим Отдельным кавказским корпусом (с 1857 г. - Кавказская армия), обладал обширными полномочиями в сфере гражданского и военного управления и суда. При нем функционировал совет, состоявший из губернаторов губерний наместничества и других чиновников, назначенных императором. В 60-е - 70-е годы XIX на территорию наместничества с некоторыми ограничениями были распространены принципы судебной и городской реформ.

В 1883 г. после упразднения Кавказского наместничества главой местной администрации стал главноначальствующий гражданской частью на Кавказе.

В период первой русской революции наместническое управление на Кавказе было восстановлено.

Средняя Азия после присоединения к России получила статус Туркестанского генерал-губернаторства (1867 г.), а в 1886 г. была преобразована в Туркестанский край. Туркестанский генерал-губернатор подчинялся военному министерству, области края возглавлялись военными губернаторами. Генерал-губернатор мог вступать в непосредственные сношения с правительствами Ирана, Афганистана и пограничными властями Китая.

В процессе присоединения Средней Азии по дипломатическим соображениям было решено сохранить местные феодальные государственные образования - Бухарский эмират и Хивинское ханство - на условиях признания ими вассальной зависимости от российского императора.

Общий взгляд на систему управления окраинами не подтверждает распространенного в советскую эпоху мнения, что дореволюционная Россия являлась тюрьмой народов. Региональное управление отличалось достаточной гибкостью, хотя и было подчинено в конечном счете великодержавным целям имперской власти.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите причины проведения реформ в 60-е - 70-е гг. XIX века.

2. Какие изменения произошли в системе высшего и центрального государственного управления во второй половине XIX века?

3. Назовите основные звенья судебной организации и принципы судопроизводства по судебным уставам 1864 г.

4. Каковы были структура и полномочия органов самоуправления, созданных в 60е - 70-е гг.?

5. Раскройте сущность военной реформы и выявите ее основные этапы.

6. Какое значение имели преобразования, проведенные Александром II?

7. Что изменилось в правилах формирования, полномочиях и статусе органов местного самоуправления в период контрреформ?

8. Перечислите главные тенденции в развитии российского государства в период контрреформ.

9. Проанализируйте систему управления национальными окраинами Российской империи.



ТЕМА 10. РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ В НАЧАЛЕ ХХ ВЕКА

1. Углубление кризиса абсолютизма в России в начале XX века.

2. Становление многопартийности в России.

3. Реорганизация Совета министров.

4. Реформа Государственного совета.

5. Создание и деятельность Государственной думы.

6. Программа реформ П. А. Столыпина в государственном управлении.

7. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность.

10.1 Углубление кризиса абсолютизма в России в начале XX века

Россия вступила в XX век неограниченной самодержавной монархией. В то время как в Европе государственная власть развивалась в направлении парламентаризма, власть российского императора не ограничивалась никакими выборными органами. Свод законов Российской империи 1892 г. вменял в обязанность императору соблюдение лишь двух условий: исповедание православной веры и выполнение закона о престолонаследии.

В управлении страной царь опирался на централизованный и иерархически организованный аппарат. Государственный Совет был законосовещательным органом, а члены его, чиновники высшего ранга, назначались императором пожизненно. Исполнительный орган самодержавия - Совет министров - имел также консультативные функции. Что касается Сената, то он фактически являлся Верховным судом.

В начале XX века самодержавие по-прежнему видело главную «опору престола» в дворянстве и высшей бюрократии. На 129 млн. российских граждан в этот период приходилось 385 тыс. чиновников или один чиновник на 335 человек. Ставка монархии на «просвещенную бюрократию» консервировала исторически отжившие государственные структуры и формы управления обществом. Между тем страна объективно нуждалась в радикальных преобразованиях для преодоления многочисленных проблем, возникших на рубеже столетий.

Первая группа проблем была связана с развитием промышленности. В пореформенный период рост промышленности был довольно скромным - 2,5% в год. Ускорение развития требовало последовательной помощи со стороны государства. Программа, предложенная министром финансов в 1892-1901 гг. С.Ю. Витте, включала в себя четыре основных направления:

жесткую налоговую политику, требующую значительных жертв со стороны населения. Тяжелое налоговое обложение крестьянства, постоянно растущие косвенные налоги (рост составил 42% за 10 лет), государственная монополия на водку гарантировали бюджетные излишки и сделали возможными значительные государственные вливания в промышленность;

строгий протекционизм, ограждающий отечественную продукцию от иностранной конкуренции;

финансовую реформу (1897 г.), гарантировавшую стабильность и платежеспособность рубля: введена единая система обеспечения рубля золотом, достигнута его свободная конвертируемость, проведено жесткое упорядочение права эмиссии. В результате золотой рубль на рубеже веков превратился в одну из наиболее устойчивых европейских валют;

обращение к иностранному капиталу либо в виде непосредственных капиталовложений в предприятия, либо в виде государственных облигационных займов распространяемых на зарубежных рынках.

Приток иностранного капитала сыграл значительную роль в промышленном подъеме России в 90-х г. XX века. В целом результаты экономической политики Витте были впечатляющими: рост промышленного производства за 13 лет (1887-1900 гг.) составил 6,4% в год.

Экономический подъем в конце XX века способствовал появлению новых социальных слоев с их проблемами и запросами, чуждыми государству. Буржуазия, ощущая свою экономическую мощь, начинала стремиться к политической власти и, таким образом, оказывалась в оппозиции к самодержавию. В то же время постоянная зависимость от государства, тесная финансовая связь с режимом делали эту оппозицию непоследовательной, предопределяли склонность к компромиссам в политической сфере.

В начале XX века происходила активизация рабочего класса (в различных отраслях сельского хозяйства, в промышленности и торговле работало около 9 млн. рабочих; собственно промышленный пролетариат насчитывал 3 млн. человек). Их жизнь и условия труда практически не регулировались трудовым законодательством.

Еще одна группа проблем в развитии России в начале XX века была связана с процессами, происходящими в деревне. Реформа 1861 г., юридически освободив крестьян, не дала им экономической независимости. Ввиду значительного прироста крестьянского населения (на 65% за 40 лет) проблема нехватки земли становилась все более ощутимой. Положение усугублялось технической отсталостью сельского хозяйства. Обнищание крестьянства углублялось за счет усиления налогового бремени. Общинные традиции препятствовали появлению класса свободных собственников земли.

Политика правительства в крестьянском вопросе была непоследовательной. Консервативное крыло, возглавлявшееся министром внутренних дел В.К. Плеве, выступало за сохранение сословной обособленности крестьянства, за неприкосновенность общины, неотчуждаемость наделов. Либеральное крыло, руководимое С. Ю. Витте, учредило в 1902 г. Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности с сетью местных комитетов. Большинство их высказывалось за свободный выход крестьян из общины, создание условий для перехода к подворному и хуторскому владению. Такая непоследовательность на фоне ухудшения положения крестьянства приводила к серьезному недовольству в деревне, к массовым выступлениям протеста.

Отказ самодержавия от конституционных реформ в сочетании с нежеланием удовлетворить социальные требования народных масс, поражение в русско-японской войне ввергли Россию в пучину революции 1905-1907 гг. Она, наконец, заставила правительство пойти на создание представительного органа власти. Так появился знаменитый Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», положивший начало российскому парламентаризму.

Содержание Манифеста сводилось к трем обещаниям:

- дать народу гражданские свободы на основе незыблемых принципов: неприкосновенности личности, свободы слова, свободы собраний и организаций;

- не откладывая выборы в Думу, обеспечить в них участие тех слоев населения, которые согласно указу от 6 августа 1905 г. были лишены права голоса, а новый законодательный орган должен впоследствии разработать принцип всеобщих выборов;

- считать непременным правилом, что ни один закон не может войти в силу без согласия Думы.

В таком виде Манифест представлял собой большую уступку демократическим силам России. Однако многие важные вопросы остались нерешенными: какова должна быть в новых условиях роль самодержавия, как будут сосуществовать монархия и Дума, каковы полномочия новой Думы? Ответ на эти вопросы зависел от расстановки политических сил в стране.

10.2 Становление многопартийности в России

Манифест 17 октября провозглашал политические свободы, включая свободу собраний и союзов. «Временные правила об обществах и союзах», изданные 4 марта 1906 г., легализовали образование профессиональных союзов, политических объединений и партий.

С этого времени в России начинает формироваться легальная партийная система. Если революционно-радикальный лагерь был организованно оформлен еще до революции 1905-1907 гг., то буржуазно-либеральные партии стали создаваться лишь в ее ходе.

«Союз 17 октября» (октябристы) являлся партией крупных капиталистов и землевладельцев (лидеры - А. И. Гучков, Д. Н. Шипов). Политический идеал - унитарное государство; конституционная монархия, ограниченная парламентом. Октябристы - сторонники «сильной власти» - считали, что 17 октября 1905 г. в России установлен нужный государственный строй и на этом революция должна закончиться. Экономическая платформа октябристов - монетаризм. Они являлись противниками отчуждения помещичьих земель в пользу крестьян, предлагая решить проблему малоземелья за счет казенных и свободных земель. В рабочем вопросе выступали против введения 8-и часового рабочего дня.

Конституционные демократы (кадеты) - партия либеральной буржуазии и интеллигенции (лидеры - П.Н. Милюков, В.Д. Набоков). Политический идеал - конституционная монархия с двухпалатным парламентом (вторая палата сформирована из представителей местного самоуправления). В национальном вопросе кадеты допускали автономию и культурное самоопределение окраин в рамках империи. В рабочем вопросе - высказывались за право на забастовку, 8-и часовой рабочий день, выборные инспекции по труду, поддерживали идею социального партнерства. Кадеты были сторонниками выкупа помещичьих земель в пользу крестьян.

Охранительное направление было представлено «Союзом русского народа» и «Советом объединенного дворянства» - крайне правыми монархическими партиями. Черносотенцы считали Манифест 17 октября 1905г. отступлением от традиционной формы правления и ратовали за возвращение к исконным для России «православию, самодержавию, народности».

Третьим направлением в политическом спектре России было неонародничество, которое на протяжении многих десятилетий представляло собой широкое общественно-политическое движение. Выразительницей неонароднической идеологии в начале ХХ века являлась партия эсеров (социалистов-революционеров) - одна из влиятельных политических партий и самая массовая. В 1906 г. от нее откололись народные социалисты (правое крыло) и эсеры-максималисты (левое крыло). В политической сфере эсеры настаивали на демократической республике с широкой автономией областей, всеобщим избирательным правом и заменой армии ополчением; в области производства - на установлении минимума заработной платы и государственном страховании, в сфере аграрной - на социализации земли, то есть передаче ее в общинное владение и распоряжение. Эсеры выступали за отличный от западного путь развития России.

Четвертой группой политических организаций в России начала ХХ века стали социал-демократические партии, основанные на идеологии марксизма. Российская социал-демократическая рабочая партия, основанная в 1898 г., в 1903 г. раскололась на две фракции - меньшевиков (сторонников ортодоксального марксизма западного образца) и большевиков, пытавшихся приспособить марксизм к специфическим условиям России. Впоследствии из этих фракций сформировались две самостоятельные социал-демократические партии. Политическая программа большевиков в 1905 г. - свержение самодержавия и передача власти Учредительному собранию. В идеале Россия должна стать республикой с однопалатным законодательным собранием, выборными судами и всеобщим вооружением народа. Подчеркивался светский характер государства. В области социальных отношений партия предлагала ввести прогрессивный подходный налог, установить 8-и часовой рабочий день, запретить штрафы на производстве, создать промысловые суды (из рабочих и работодателей). В аграрном вопросе - отмена выкупных платежей, отчуждение помещичьих земель в пользу крестьян, снижение арендной платы.

В целом довольно пестрый спектр политических сил России впервые ярко проявился во время выборов в Государственную думу и в ходе ее работы.

10.3 Реорганизация Совета министров

Учреждение под таким названием существовало в России с 1857 по 1882 гг. Но оно, как и Комитет министров, не являлось постоянно действующим объединенным правительством. В условиях обострения внутриполитической обстановки появилась необходимость в государственном органе, который мог бы обеспечить большую оперативность и согласованность в действиях отдельных министров и правительства в целом. Указ о создании Совета министров был подписан Николаем II 19 октября 1905 г. Новому органу поручалось «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего управления». В его состав включались министры, главноуправляющие, обер-прокурор Синода и государственный контролер. Назначение и смещение председателя Совета министров являлось исключительной прерогативой императора. Первым премьером стал С.Ю. Витте (октябрь 190 г.).

Председатель Совета министров имел право требовать от руководителей министерств и ведомств все сведения, объяснения и предложения до подачи ими доклада императору. Относительную самостоятельность сохранили лишь министры иностранных дел, военный, морской и министр двора, выносившие на рассмотрение правительства только те вопросы, которые они сами считали нужными. С созданием Совета министров потерял свое значение Комитет министров, упраздненный в апреле 1906г.

Совет министров собирался на заседания по 2-3 раза в неделю. Премьер обладал только правом представления кандидатов на министерские посты, решение о назначении и смещении его и членов кабинета принимал император. За монархом оставалось право изменения любого решения правительства.

В целом реформа исполнительной власти в лице Совета министров создавала серьезный противовес Думе и, сохранив неограниченную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в новых для страны условиях думской монархии.

Для того, чтобы разгрузить правительство от большого количества второстепенных дел, в 1909 т. был образован так называемый Малый Совет министров (официально он именовался Советом министров сокращенного состава) из товарищей (заместителей) министров. Председатель Совета министров получил право направлять для рассмотрения в Малый Совет министров любые дела по своему усмотрению без коллегиального решения правительства.



Рис. 17. Высшие и центральные органы Российской империи после 1905 г.



10.4 Реформа Государственного совета

До 1906 г. Государственный совет являлся высшим законосовещательным учреждением. 20 февраля 1906 г. Государственный совет был наделен законодательными полномочиями и превращен в верхнюю палату парламента. Численность Государственного совета увеличилась с 98 до 196 членов. Половина его состава, включая председателя и вице-председателя, назначалась императором из высших слоев государственной бюрократии. Другая половина избиралась на 9 лет с обновлением каждые 3 года одной трети состава выборных депутатов. Для кандидатов в верхнюю палату были предусмотрены серьезные избирательные цензы: возраст не менее 40 лет, как минимум, среднее образование, служебный ценз. В основу выборов была положена сословно-корпоративная система: 74 депутата избирались земствами и губернскими дворянскими обществами, 12 - торгово-промышленной буржуазией, по 6 - университетскими кругами и православным духовенством.

Основной формой работы Совета было общее собрание. Кроме того, функционировали два департамента (первый рассматривал дела административные, гражданские, судебные; второй - отчеты финансово-кредитных учреждений, дела о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казенной земли). Работали также постоянные комиссии: личного состава и внутреннего распорядка; финансовая и комиссия законодательных предложений. Две другие постоянные комиссии - по военным, сухопутным и морским делам и экономическая комиссия - были образованы и действовали в годы первой мировой войны.

В Государственном совете не было партийных фракций и его члены объединялись в группы: правую (в основном, назначенные члены Государственного совета), левую (сторонники кадетов), центр (октябристы). В случае несогласия с законопроектом, одобренным Думой, Государственный совет мог либо возвратить его в нижнюю палату для доработки, либо передать в согласительную комиссию, образованную из равного числа депутатов обеих палат. Государственный совет наравне с думой наделялся правом законодательной инициативы.

Несмотря на изменения в порядке формирования, Государственный совет в целом сохранил свой аристократически-чиновничий облик и играл роль политического фильтра, не пропускавшего законопроекты, которые принимались Государственной думой, но по каким-то причинам не устраивали императора и его правительство.

10.5 Создание и деятельность Государственной думы

В системе высших государственных органов начала XX века появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями - Государственная дума. Так начался продолжительный (до падения самодержавия в 1917г.) период думской монархии.

Закон о выборах в Государственную думу (11 декабря 1905 г.) вводил четыре избирательных курии: землевладельцев (имущественный ценз 150 десятин), городских избирателей, крестьянскую и рабочую. Ни по одной курии не было прямых выборов. От землевладельцев избиралось 32%, от крестьян - 43%, от горожан - 22% и от рабочих - 3% депутатов Думы. Один голос помещика приравнивался к 3 голосам горожан, 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих. В выборах участвовали избиратели - мужчины, достигшие 25 лет, за исключением военных, учащихся, чинов полиции и губернской администрации, осужденных, «бродячих инородцев», лиц, исключенных из дворянских собраний или крестьянских обществ.

Дума избиралась на пятилетний срок, но император обладал правом ее досрочного роспуска с обязательным объявлением даты новых выборов. К предметам ведения Думы были отнесены рассмотрение законов и бюджета (за исключением статей о выплате государственного долга, расходах двора и «чрезвычайных кредитах»); надзор за Государственным контролем; утверждение уставов акционерных обществ; дела о постройке железных дорог за счет казны. Единственной формой контроля над деятельностью правительства со стороны парламента являлось право депутатского запроса в адрес кабинета в целом или любого министра.

Статья 7 «Основных законов Российской империи» (23 апреля 1906 г.) гласила, что император осуществляет законодательную власть «в единении с Государственным советом и Думой». Законопроекты, не принятые палатами парламента, считались отклоненными. Однако статья 87 сохраняла за императором право издавать законодательные акты во время думских каникул или в период между роспуском прежнего состава Думы и началом работы нового. Правда, оговаривалось, что такие указы не могут вносить изменения ни в «Основные законы», ни в учреждения Государственного совета и Государственной думы, ни в «Положение о выборах». Если же в течение двух месяцев после возобновления работы парламента эти меры не получали одобрения обеих палат, они теряли свою силу. На практике статья 87 о чрезвычайном законодательстве применялась очень часто.

Прерогативой императора согласно «Основным законам» оставались высшее государственное управление, руководство внешней политикой, объявление войны и заключение мира, верховное командование ВС, объявление местности на военном или исключительном положении, чеканка монеты, назначение и увольнение министров, помилование осужденных и общая амнистия.

Общее руководство деятельностью Государственной думы осуществляли председатель и его товарищи (заместители), избиравшиеся из числа депутатов сроком на один год. Члены думы распределялись по партийным группам - фракциям. Для предварительного рассмотрения законопроектов депутаты созывали постоянные и временные комиссии. На заседаниях Государственной думы могли присутствовать и выступать министры.

I Государственная дума

Расстановка политических сил в первой Думе была следующая: 176 (36%) депутатов представляли кадеты, 102 (21%) - трудовики (большинство из которых были крестьянами), 100 (20%)) - беспартийные. Остальные партии имели незначительное представительство. Социал-демократы и социалисты-революционеры выборы бойкотировали.

Первая Дума начала свою работу с обращения к правительству, которое содержало следующие требования: введение всеобщего избирательного права, ответственное перед думой министерство, отмена смертной казни и снятие военного положения, решение аграрного и рабочего вопросов, равномерное распределение налогов, введение всеобщего бесплатного обучения; право Думы пересматривать законы, всеобщая политическая амнистия.

Этот документ явился отражением тактики депутатов от оппозиции, которые вошли в состав Думы с целью расширить ее полномочия и преобразовать ее в полноправный парламент. Правительство категорически отвергло эти требования, в ответ Дума объявила «вотум недоверия». Конфликт между законодательной и исполнительной властью быстро прогрессировал. 379 запросов депутатов в адрес правительства были отклонены. Проект аграрного закона, разрешавший выкуп арендуемой земли, стал поводом для роспуска Думы под предлогом превышения ею своих полномочий. Разогнав первую Думу, власть, тем не менее, не решилась на отказ от народного представительства вообще. Этого не позволяла ни внутренняя, ни внешняя обстановка.

II Государственная дума

Вторая Государственная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907г., оказалась еще более радикальной по своему составу: кадеты потеряли 80 мест; народнические партии получили 157 мандатов (трудовики - 104; эсеры - 37 и народные социалисты - 16). Социал-демократов было избрано 65. Всего левые партии завоевали 42% мест.

В декларации Совета министров, оглашенной премьером П. А. Столыпиным в Думе 6 марта, говорилось о намерениях правительства внести на рассмотрение депутатов проекты о неприкосновенности личности и свободе вероисповедания, упразднении земских начальников и волостного суда, о бессословной самоуправляющейся волости, разрешении экономических стачек, государственном страховании рабочих и т.д. Одновременно правительство потребовало от Думы осуждения революционного терроризма, но большинство депутатов отказалось это сделать. Более того, Дума 17 мая проголосовала против «незаконных действий» полиции. Конфликт вновь стал неизбежен.

Поводом для разгона II Государственной думы стало обвинение 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военного переворота. 3 июля 1907 г. Николай II объявил о роспуске Думы и назначил созыв очередной III Думы на 1 ноября 1907г. Одновременно было объявлено о коренных изменениях в законе о выборах. Данная мера полностью противоречила «Основным законам», согласно которым любые изменения в «Положении о выборах» требовали предварительного согласия двух палат; фактически произошел ползучий государственный переворот. Недаром установившийся строй получил название «третьеиюньской монархии».

Новое положение о выборах резко изменило соотношение выборщиков в пользу помещиков и крупной буржуазии: возросло число выборщиков от землевладельческой курии (с 32% до 50%); сократилось от крестьянской (с 43% до 22%); городская курия была разделена на две: в первую входили «цензовые элементы», то есть владельцы недвижимости, избиравшие более половины выборщиков. Существенно сократилось представительство окраин - Польши, Кавказа, Средней Азии. Европейская Россия избирала 403 члена думы, азиатская - 15.

Страна, уставшая от 2,5 лет беспорядков, не прореагировала на принятие нового закона о выборах. Однако 1907 г. не был возвратом к 1904 г. По словам Витте, «революция в умах совершилась», и сила ее превосходила силу существующего режима. Либералы, возглавившие поначалу оппозиционные силы, не смогли реализовать концепцию мирного перехода к конституционной демократии. Не обладая реальной властью, либералы вместе с тем составляли большинство в обеих Думах и в короткие сроки потеряли доверие значительной части избирателей. Народное движение все больше подпадало под влияние радикальных идей.

III Государственная дума

Проведенная летом и осенью 1907 г. избирательная компания дала ожидаемые правительством результаты. Бесспорным лидером в новой Думе стала партия октябристов; представительство кадетов и левых партий значительно сократилось. Власть получила лояльную Думу.

Новый расклад сил в Думе дал возможность образовывать два большинства: правооктябристское (283 человека) и октябристско-кадетское (225 человек). Таким образом, заработал «октябристский маятник»: для принятия реакционного законопроекта, октябристы блокировались с правыми и националистами. Когда же обсуждался реформаторский законопроект, сторонниками которого были члены этой фракции, октябристы становились временными союзниками кадетов.

Третья Государственная дума считала своими основными задачами укрепление расшатанной неудачной русско-японской войной оборонной мощи страны, восстановление внутреннего порядка и законности во всех сферах жизни. Дума поддержала курс «просвещенного авторитаризма» премьера П.А. Столыпина.

Третья Дума единственная отработала отведенный ей по закону политический срок - с 1 ноября 1907 г. по 9 июля 1912 г. За это время ей было принято свыше двух тысяч законопроектов, в том числе аграрные законы Столыпина, существенно увеличены ассигнования на народное образование, поддержаны меры по реорганизации армии и флота.

IV Государственная дума

По своему составу она ненамного отличалась от своей предшественницы. Снова, как и в III думе, сложилось два большинства: правооктябристское (286 депутатов) и октябристско-кадетское (+ националисты) - 229 депутатов.

В декабре 1912 г. IV Дума приняла формулу, призывавшую правительство реализовать на практике положения Манифеста 17 октября 1905 г. Фракция кадетов внесла в Думу пакет законопроектов - о свободе совести, печати, союзах, о неприкосновенности личности, о введении всеобщего избирательного права. Однако и эти попытки парламента добиться политической модернизации страны не увенчались успехом: помешали некомпетентность властей, их неготовность к реформам, а также начавшаяся первая мировая война.

Начало войны было встречено демонстрацией единения большинства думы с правительством. Трудности военного времени и поражения российской армии вскоре привели к расколу. Летом 1915 г. в парламенте прозвучала резкая критика действий правительства. Оппозиционный «Прогрессивный блок», созданный по инициативе кадетов, собрал вскоре до трех четвертей депутатов. Программа блока требовала создания ответственного перед Думой Министерства общественного доверия, проведения политической амнистии, прекращения всякой религиозной дискриминации, подготовки закона об автономии Польши, осуществления политики умиротворения в финском вопросе, пересмотра законов 1890 и 1892 гг. о земствах и думах и т.д.

Николай II ответил приказом закрыть сессию 16 сентября 1915 г., не назначив в нарушение «Основных законов» даты ее следующего созыва. В начале 1916 г. Николай II предпринял некоторые шаги к примирению с Думой: сместил с поста премьера И. Л. Горемыкина, а в начале февраля сам явился на заседание Думы и произнес краткую речь. Успешное наступление на фронте (Брусиловский прорыв) позволило достаточно мирно завершить сессию Думы. Однако осенью 1916 г., когда Дума собралась вновь, в стране сложилась критическая обстановка. В нашумевшей речи П. В. Милюкова действия правительства были названы «либо глупостью, либо изменой».

В начале 1917 г. всеобщее недовольство действиями власти привело к революционному взрыву в столице империи - Петрограде. Это было началом февральской революции. Одним из последних стал императорский указ от 27 февраля 1917 г. о перерыве заседаний Думы. Оппозиционные депутаты создали Временный комитет Государственной думы, на основе которого через несколько дней было сформировано Временное правительство.

10.6 Программа реформ П.А. Столыпина в государственном управлении

Концепция модернизации страны, предложенная П. А. Столыпиным в период пребывания его на посту главы правительства, могла быть реализована при выполнении трех условий:

1) создания многочисленного слоя сельских хозяев как социальной опоры режима;

2) введения всеобщего начального обучения;

3) обеспечения ускоренного промышленного роста, подкрепленного развитием внутреннего рынка.

Для выполнения поставленных задач Столыпин умело воспользовался экономическими и политическими «козырями», находящимися в его руках: поддержкой послушного парламента и ситуацией экономического подъема в России.

Можно выделить следующие направления преобразований, намеченных П.А. Столыпиным в области государственного управления:

- формирование основ правового государства;

- реформирование судопроизводства;

- реформа местного управления и самоуправления;

- социальная политика, здравоохранение, образование;

- военная реформа.

Формирование основ правового государства. Правительство П.А. Столыпина активно работало над выравниванием прав российских подданных. Ключевое значение в этом плане имел Указ от 5 октября 1906 г. «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий». В соответствии с Указом, крестьяне могли без согласия общины и иных инстанций поступать в высшие учебные заведения, на гражданскую и духовную службу; окончательно отменялась подушная подать, круговая порука и ограничения, относившиеся к предпринимательской деятельности; земские гласные от сельских обществ избирались непосредственно крестьянами, а не утверждались губернатором из числа предложенных кандидатов.

Столыпинский законопроект «О неприкосновенности личности и жилища и тайны корреспонденции» продолжил серию уже выдвигавшихся законопроектов, направленных на обеспечение основных гражданских прав. В законопроекте «Об изменении законоположений, касающихся перехода из одного исповедания в другое» проводился принцип свободного избрания религии совершеннолетними. Были предприняты шаги и к разрешению еврейского вопроса. Столыпин настаивал на отказе от наиболее значимых дискриминационных мер в отношении еврейского населения России, в том числе от ограничений на проживание вне черты оседлости, приобретение недвижимого имущества в городах и т.д. 22 мая 1907 г. был издан циркуляр, приостанавливавший высылку евреев, незаконно проживавших за пределами черты оседлости. На практике это означало ликвидацию черты оседлости - во всяком случае, на период действия циркуляра.

Реформы правительства П.А. Столыпина были нацелены на последовательную реализацию принципа гражданского равноправия и - тем самым - на создание условий для формирования единой нации, цементирующей государственное устройство российской империи.

Реформирование судопроизводства. В начале ХХ века Россию захлестнула волна террора, жертвами которой пало более 17 тыс. человек. На самого Столыпина было совершено несколько покушений. В частности, 12 августа 1906 г. террористы взорвали его дачу на Аптекарском острове.

Власть была вынуждена пойти на беспрецедентно жесткие меры. 19 августа 1906 г. были учреждены военно-полевые суды, рассматривавшие дела в ускоренном порядке - за 48 часов; в процессе не участвовали ни прокуроры, ни адвокаты, ни свидетели. В течение суток приговор приводился в исполнение. К сфере компетенции этих судов относились случаи, когда виновный был пойман с поличным и его действия были направлены против представителей власти. В апреле 1907 г. военно-полевые суды были упразднены; за восемь месяцев их существования было казнено 683 человека.

О вынужденном характере этих мер свидетельствует тот факт, что параллельно правительством предпринимались шаги, направленные на демократизацию системы судопроизводства. В частности, готовилась всеобъемлющая судебная реформа, целью которой была унификация законодательства, замена устаревших правовых норм новыми, более соответствующими требованиям времени.

Законопроект «О преобразовании местного суда» предполагал восстановление института мировых судей, которые бы избирались земскими собраниями и городскими думами. Одновременно государство отказывалось от «обломков» сословного судопроизводства - волостных судов, а также судов земского начальника, городского судьи и уездного члена окружного суда.

Помимо этого правительство Столыпина выступило с рядом других инициатив. Предполагалось четко определить права человека во время предварительного следствия, ввести условный срок осуждения, отменить административную ссылку, а также установить гражданскую и уголовную ответственность чиновников за посягательство на свободы и права граждан. Эти меры были призваны обеспечить действительное равенство граждан перед законом.

Местное управление и самоуправление. П.А. Столыпин считал необходимым создание в перспективе Министерства по делам самоуправления. В 1907 г. в Государственную думу были внесены «Положение о поселковом управлении» и «Положение о волостном управлении», предполагавшие учреждение вместо крестьянской волости бессословных органов местного самоуправления на низовом уровне - в поселковом обществе и волости.

Наиболее ожесточенное сопротивление помещиков встретила предложенная Столыпиным реформа уездного управления. Смысл ее сводился к установлению исполнительной вертикали от министра до руководителя уездных государственных органов. Вплоть до начала ХХ века государственная власть в России, по сути, заканчивалась в губернии. Властные функции в уезде исполняли предводители дворянства, чья должность была, во-первых, общественной, то есть безответственной, а во-вторых, сословной. В соответствии с предложениями Столыпина учреждалась должность начальника уездного управления, в ведение которого переходили все уездные правительственные учреждения и участковые начальники и который, в свою очередь, подчинялся губернатору. Таким образом, выстраивалась стройная административная иерархия, способная оперативно реагировать на вызовы времени.

Одновременно Столыпин настаивал на упразднении должности земского начальника, который представлял узкосословные интересы. Вместо нее предполагалось учредить должность участкового комиссара - агента правительства при поселковых и волостных органах местного самоуправления.

Сфера компетенции земств и городских дум, по мнению премьера, должна быть расширена, а имущественный ценз для участия в их формировании снижен; контроль местной администрации над органами самоуправления должен быть ограничен надзором за законностью их действий. В 1911 г. П.А. Столыпин, добился распространения земств на девять западных губерний Российской империи. Правительство стремилось к расширению круга лиц, так или иначе участвовавших в управлении государством.

Социальная политика, здравоохранение, образование. П. А. Столыпин был сторонником включения в центральный аппарат управления новых ведомств - министерств социальной защиты, труда, здравоохранения. Он высказывался за принятие национальной программы здравоохранения, развитие государственного страхования. В 1908 г. в Государственную думу были внесены законопроекты «Об обеспечении рабочих на случай болезни» и «О страховании рабочих от несчастных случаев». Врачебную помощь своим работникам обязан был предоставить предприниматель. В случае болезни рабочие обеспечивались из больничных касс рабочего самоуправления. Были установлены выплаты утратившим трудоспособность из-за производственных травм и членам семей погибших на производстве. Разрабатывались законопроекты о распространении этих норм и на служащих государственных предприятий.

Столыпинская программа в сфере фабричного законодательства предполагала запрет на ночной труд женщин и подростков, а также на использование их при подземных работах. Рабочий день подростков сокращался, при этом предпринимателю предписывалось отпускать их ежедневно на 3 часа для обучения в школе. В 1906 г. были установлены часы отдыха для служащих торговых и ремесленных заведений. Рабочий день ограничивался 12 часами; в тех случаях, когда он превышал 8 часов, устанавливался обеденный перерыв продолжительностью не менее двух часов в день.

Одновременно правительство рассматривало вопрос о юридическом закреплении права граждан на защиту своих экономических интересов. Так, предлагалось разрешить экономические стачки, а соответственно, расширить возможности для самоорганизации и создания профсоюзов. Общей целью социальной политики Столыпина было формирование полноценного партнерства между работниками и работодателями в рамках складывавшегося правового пространства.

Одним из важнейших направлений столыпинских реформ стало расширение и совершенствование системы образования. Возглавив правительство, Столыпин планировал создать единую общедоступную образовательную сеть, включающую начальные, средние и высшие учебные заведения. К 1907 г. был подготовлен законопроект «О введении всеобщего начального обучения в Российской империи». Одновременно разрабатывались меры, направленные на формирование системы педагогических учреждений. В период премьерства П.А. Столыпина ассигнования на нужды начального образования выросли почти в четыре раза - с 9 до 35,5 млн. руб.

Предполагалось реформировать и систему высшего образования. Правительством был разработан проект нового Университетского устава, предоставлявшего высшей школе широкую автономию (выборность ректора, значительная сфера компетенции Совета университета и т.д.). Вместе с тем устанавливались четкие правила функционирования студенческих объединений и организаций, что должно было способствовать поддержанию в стенах университетов здоровой академической обстановки. Немаловажное значение имело также привлечение к делу развития образования общественности. Именно в период пребывания Столыпина во главе правительства были разработаны положения о таких негосударственных учебных заведениях, как Московский археологический институт, Московский коммерческий институт и Народный университет имени А.Л. Шанявского.

Военная реформа. Поражение России в русско-японской войне 1904-1905 гг. наглядно продемонстрировало необходимость глубоких преобразований в армии. В годы столыпинских реформ был разработан новый Воинский устав, четко определивший порядок призыва в армию, права и обязанности призывных комиссий, льготы по отбыванию воинской повинности, включая возможности обжалования решений властей.

Были увеличены ассигнования как на содержание офицерского корпуса, так и на оснащение армии. При прокладке новых железнодорожных путей учитывались военно-стратегические интересы страны (Амурская железная дорога). Благоприятное финансовое положение страны позволило провести комплекс мероприятий по укреплению армии, улучшению ее структуры и вооружения. В Главном морском штабе были разработаны так называемые большая и малая судостроительные программы, предусматривавшие, в частности, строительство линейных кораблей с турбинными двигателями, что явилось новой ступенью в техническом оснащении российского флота.

Модернизация армии и флота осуществлялась в те годы, когда Европа жила в ожидании большой войны. Однако премьер прекрасно понимал, что втягивание страны в мировую войну создаст непомерную нагрузку на отечественную экономику, вооруженные силы и социальные структуры. Проводимые им системные преобразования могли принести плоды только в условиях мирного поступательного развития. Именно поэтому он приложил все усилия для того, чтобы Боснийский кризис 1908-1909 гг. не перерос в вооруженное столкновение.

Результаты столыпинских реформ. Несмотря на то, что далеко не все проекты Столыпина были воплощены в жизнь, инициированные им преобразования позволили России сделать качественные рывок в своем развитии. Перед первой мировой войной по темпам экономического роста Россия занимала пятое место в мире. В 1909-1913 гг. объем промышленного производства увеличился почти в 1,5 раза. Быстрыми темпами росло производство сельскохозяйственной продукции, причем не только за счет расширения посевных площадей, но прежде всего за счет освоения крестьянами новых форм и методов хозяйствования. Российский бюджет, начиная с 1910 г., стал профицитным.

Наметилась тенденция к повышению уровня жизни всех слоев населения, выросли заработки промышленных и сельскохозяйственных рабочих. Определенные сдвиги фиксировались и в области здравоохранения - например, за 1906-1910 гг. было открыто более 500 новых врачебных участков. Значительные позитивные изменения произошли в сфере образования. Доля детей в возрасте от 8 до 11 лет, посещающих школу, достигла 30,1 % (46.6 % - в городах, 28,3 % - в сельской местности). В государственных высших учебных заведениях России обучалось более 70 тыс. студентов и еще порядка 52 тыс. - в общественных и частных.

Начатые Столыпиным преобразования существенно изменили положение в деревне и в российском обществе в целом, но ему не хватило времени, чтобы осуществить задуманную программу реформ. В сентябре 1911 г. он был убит в Киеве одним из двойных агентов, которыми полиция наводнила революционные организации. Его смерть означала поражение последней попытки реформаторского обновления политической системы в стране. Наступила эпоха политического застоя, которая не могла не закончится революционными потрясениями.

10.7 Влияние Первой мировой войны на российскую государственность

19 июля (1 августа) 1914 г. Россия вступила в войну. 24 июля Совету министров были предоставлены чрезвычайные полномочия: он получил право разрешать большинство дел самостоятельно от имени царя, утверждать «всеподданнейшие доклады». Возросла личная власть председателя Совета министров и министра внутренних дел. Столица империи была переименована из Петербурга в Петроград.

...