История государственного управления

С первых дней войны началось создание полевого военного аппарата управления. Высшим военным органом стала Ставка верховного главнокомандующего. На эту должность был назначен дядя императора великий князь Николай Николаевич. Аппарат Ставки состоял из штаба с управлениями генерал-квартирмейстера, дежурного генерала, начальника военных сообщений и военно-морского. Впоследствии этот аппарат расширился: появились Дипломатическая канцелярия, Военно-политическое и гражданское управления, Управление авиации и воздухоплавания и др.

Армии западных военных округов объединялись во фронты во главе с главнокомандующими. В самом начале войны было создано два фронта: Северо-Западный и Юго-Западный. Несколько позднее появился Кавказский фронт. В 1915 г. Северо-Западный фронт разделился на Северный и Западный. В 1916 г. был создан Румынский фронт.

В годы войны произошли изменения в системе судебных органов. 20 июля 1914 г. утверждена новая редакция IV раздела военно-судебного устава «О суде в военное время». В районе военных действий и в местностях, объявленных на военном положении, учреждались полковые и равные им корпусные военно-окружные суды и Главный военный суд (Кассационное присутствие). При Ставке верховного главнокомандующего вводилась должность заведующего военно-судной частью. Полковой командир имел право изменять состав полкового суда по истечении срока полномочий судей. Временные члены военно-окружных судов назначались из строевых офицеров соответствующими командирами. Председатель Кассационного присутствия назначался царем.

Необходимость решения задач военного времени, перестройка экономики на военный лад обусловили создание чрезвычайных органов, дополняющих постоянно действующий аппарат управления. В 1915 г. было образованы пять особых совещаний: по обороне, топливу, продовольственному делу, по перевозкам продовольствия и военных грузов, по устройству беженцев.

Особые совещания состояли из представителей соответствующих учреждений, ведомств и организаций. Так, в особое совещание по обороне входили военный министр (председатель), председатель Государственного совета, председатель Государственной думы, по 9 депутатов Государственного совета и Государственной думы и пр. Примерно таким же образом были составлены и другие особые совещания. При них работали профильные комитеты и комиссии. Особые совещания имели право издавать временные правила, обязательные к исполнению, налагать секвестр, устанавливать предельные цены, проводить реквизиции. Однако, несмотря на большие полномочия и широкое представительство правительственных учреждений и общественных организаций, особые совещания плохо справлялись со своими функциями по снабжению армии.

Для содействия правительству в решении задач военного времени по инициативе предпринимателей была создана сеть военно-промышленных комитетов во главе с Центральным военно-промышленным комитетом в Петрограде. К концу 1916 г. на местах работало 227 военно-промышленных комитетов. В их функции входило:

- посредничество между казной и промышленностью;

- распределение военных заказов;

- регулирование сырьевого рынка и снабжение предприятий сырьем;

- нормирование цен на сырье;

- регулирование внешней торговли, рынка труда и транспорта.

При военно-промышленных комитетах создавались рабочие группы, примирительные камеры и биржи труда. Эти органы брали на себя улаживание конфликтов между рабочими и предпринимателями.

Военно-промышленные комитеты политически и экономически объединяли буржуазию и играли заметную роль в снабжении армии: к концу 1916 г. они получили до 17,5 % всех военных заказов.

С июля - августа 1914 г. в стране действовали общественные организации - Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Они заведовали военно-санитарным делом, подготовкой медицинского персонала, снабжением и снаряжением армии, размещением беженцев. Поскольку функции этих комитетов совпадали, то в июле 1915 г. был учрежден объединенный орган Главный комитет по снабжению армии, или Союз земств и городов (Земгор). На местах создавались его губернские, уездные и городские комитеты при земских и городских управах, а также комитеты при уполномоченных на фронтах. Законом 16 ноября 1915 г. правительство предоставило Земгору права полувоенной организации, его чиновники освобождались от военной службы. Фактически Земгор стал дополнительной снабженческой организацией. При нем состояли кожевенный комитет, химический отдел, автомобильный подотдел и другие учреждения. Земгор имел собственные предприятия, мастерские, магазины; он объединял кустарную промышленность.

Трудности в снабжении продовольствием действующей армии и городского населения потребовали создания Министерства земледелия (сентябрь 1915 г.). Под его начало был передан образованный в мае 1915 г. Главный продовольственный комитет, в компетенцию которого входили сбор сведений о запасах продовольствия от всех учреждений и лиц, установление плана перевозок продовольствия и заготовительная деятельность. На местах создавались отраслевые отделения комитета и местные губернские комитеты. Это были чрезвычайные экономические органы.

В ноябре 1916 г. принимается постановление о введении продовольственной разверстки, устанавливаемой уполномоченными особых совещаний или земской управой. Расчет за изымаемые продукты производился в твердых ценах, в случае отказа назначалась реквизиция по ценам на 15 % ниже первоначальных. Вводилась карточная система для населения: продукты продавались несколько раз в неделю, ограничивался отпуск товаров в одни руки, лимитировались карточки.

В августе 1915 г. Николай II возложил на себя функции верховного главнокомандующего. Частые отлучки императора в Ставку отрицательно сказались на общем управлении государством, усилили влияние придворной камарильи во главе с Г. Е. Распутиным. Характерным признаком разложения государственного аппарата стала так называемая министерская чехарда, то есть частые смены министров. За два с половиной года с начала войны сменились четыре председателя правительства, шесть министров внутренних дел, четыре военных министра, три министра иностранных дел, три министра юстиции, три государственных контролера, два министра торговли и промышленности, два начальника штаба Ставки. «Министерская чехарда окончательно дестабилизировала положение дел в стране. Россия вплотную приблизилась к революции.

Контрольные вопросы и задания

1. Охарактеризуйте экономическую и политическую ситуацию в конце XIX - начале XX вв.

2. Какие изменения произошли в Совете министров? Чем они были вызваны?

3. Как изменились принципы формирования и правовой статус Государственного совета в 1906 г.?

4. Охарактеризуйте правила избрания, полномочия, законотворческую деятельность Государственной думы I -IV созывов.

5. Назовите основные направления программы реформ П. А. Столыпина.

6. Как повлияла первая мировая война на государственный аппарат и государственное управление России?



ТЕМА 11. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ПЕРИОД БУРЖУАЗНО-ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ РЕСПУБЛИКИ (МАРТ - ОКТЯБРЬ 1917 Г.)

1. Февральская революция в России 1917 г.

2. Временное правительство и его учреждения

3. Реорганизация местного управления и суда

4. Советы

11.1 Февральская революция в России 1917 г

Начало 1917 г. ознаменовалось массовыми стачками и антиправительственными демонстрациями. Они проходили под лозунгами: «Долой войну!», «Хлеба!», «Долой самодержавие!» Во второй половине февраля резко обострилась обстановка в столице страны Петрограде. Поводом к всплеску массового недовольства послужил конфликт между администрацией и рабочими Путиловского завода. 23 февраля, в Международный женский день (8 марта по новому стилю), на улицы Петрограда вышли рабочие и работницы. Число стачечников достигло 128 тыс. человек. 23 февраля 1917 г. обычно считается началом февральской революции.

25 февраля забастовка в Петрограде переросла во всеобщую стачку. Николай II в это время находился в Ставке, в Могилеве. Оттуда он направил телеграмму командующему войсками Петроградского военного округа С.С. Хабалову с категорическим требованием прекратить беспорядки. Попытки властей с помощью полиции и войск подавить революционные выступления в столице не дали результата. 27 февраля начался массовый переход войск на сторону восставшего народа, последовали аресты министров. Императорская власть в Петрограде перестала существовать.

27 февраля Николай II предпринял попытку переломить ситуацию. Он распорядился отправить в Петроград войска под командованием генерала Н.И. Иванова, а на другой день сам выехал в Царское Село. Однако царский поезд не был пропущен революционно настроенными солдатами и рабочими.

В столице начался процесс образования новых органов власти. Днем 27 февраля Таврический дворец, где ранее заседала Государственная дума, превратился в центр восстания. Здесь при участии меньшевиков, эсеров, профсоюзных лидеров возник Временный исполнительный комитет Советов рабочих депутатов. Он обратился к коллективам заводов и фабрик с призывом выбрать своих представителей в Петроградский совет. К концу дня были зарегистрированы первые десятки депутатов. Для руководства Петроградским советом было решено избрать Исполнительный комитет. Его председателем стал меньшевик Н.С. Чхеидзе, заместителями - А.Ф. Керенский (эсер) и М.И. Скобелев (меньшевик). В состав исполкома вошли представители всех социалистических партий, включая большевиков. Но руководящая роль в нем принадлежала эсерам и меньшевикам.

Исполком Петроградского совета взял на себя поддержание общественного порядка и снабжение населения продовольствием. 1 марта Петроградский совет пополнился делегатами от солдат и матросов и был преобразован в Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов, который в тот же день издал «Приказ № 1» о демократизации армии. Солдаты уравнивались в гражданских правах с офицерами, запрещалось грубое обращение с нижними чинами, легализовывались солдатские комитеты, вводилась выборность командиров. Петроградский гарнизон был подчинен Совету, который, таким образом, приобрел реальную военную и политическую опору.

Организация властных структур левой частью политического спектра заставила лидеров думских фракций поспешить с формированием нового правительства. На частном совещании думцев, состоявшемся 27 февраля, было решено образовать Временный комитет Государственной думы во главе с М.В. Родзянко. Комитет получил задачу восстановить государственный и общественный порядок. С этой целью он попытался установить свой контроль над министерствами, а также вступил в переговоры со Ставкой, Николаем II и исполкомом Петроградского совета.

В ночь на 1 марта М.В. Родзянко направил телеграммы в Ставку и в штаб Северного фронта, в которых сообщал, что если Николай II не отречется от престола, то Временный комитет Государственной думы не сможет удержать столицу и страну от анархии. Второго марта, удостоверившись в отсутствии поддержки в армии, Николай II подписал манифест об отречении от престола в пользу великого князя Михаила Александровича и указ о формировании Временного правительства.

На другой день, 3 марта 1917 г., великий князь Михаил Александрович после консультаций с Временным правительством отказался занять престол, передав решение вопроса о будущей форме правления в России Учредительному собранию.

11.2 Временное правительство и его учреждения

Состав и программа Временного правительства были согласованы в ходе переговоров Временного комитета Государственной думы и исполкома Петроградского совета. Подписание Николаем II указа о формировании Временного правительства было формальностью, на которой настаивала часть думцев, полагавших таким способом придать революционной власти легитимный характер.

Временное правительство было сформировано 2 марта 1917 г. Его возглавил князь Г.Е. Львов, в прошлом активный деятель земского движения. В правительство вошли: П.Н. Милюков (министр иностранных дел), А.И. Гучков (военный и морской министр), М.И. Терещенко (министр финансов), А.И. Шингарев (министр земледелия), Н.В. Некрасов (министр путей сообщения), А.И. Коновалов (министр торговли и промышленности), А.А. Мануйлов (министр народного просвещения), А.Ф. Керенский (министр юстиции), И.В. Годнев (государственный контролер) и В.Н. Львов (обер-прокурор Синода). Пост министра внутренних дел достался главе правительства Г.Е. Львову.

Из 11 министров десять относились к буржуазно-либеральному лагерю (шестеро были кадетами или примыкали к ним, двое - октябристами, один - прогрессист и один - беспартийный). Лишь А. Ф. Керенский представлял партии социалистической ориентации и вошел в правительство от Петроградского совета. Подобный партийный расклад не отражал реального соотношения сил в русской революции, но отвечал доктринальным установкам эсеров и меньшевиков, полагавших, что буржуазная революция должна привести к власти буржуазию, и потому отказавшихся от всей полноты правительственной ответственности.

Новое правительство провозгласило себя временным, так как должно было довести страну до созыва Учредительного собрания, перед которым обязывалось сложить с себя властные полномочия. Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г. содержала программу первоочередных мер:

- амнистия по политическим и религиозным делам, включая террористические покушения, военные восстания и аграрные преступления;

- свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек;

- отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений;

- подготовка созыва Учредительного собрания;

- замена полиции народной милицией;

- выборы в органы местного самоуправления.

Решение фундаментальных вопросов: о форме правления, о государственном устройстве, аграрной реформе и т. д. - откладывалось до созыва Учредительного собрания, «хозяина земли Русской».

Февральская революция свергла монархию, но не решила главного вопроса любой революции - вопроса о власти. Несмотря на создание общероссийской власти в лице Временного правительства, в стране фактически установилось двоевластие, т.е. наличие одновременно двух систем власти. Одна власть была представлена Временным правительством и его учреждениями, другая - Советами. Петроградский совет наблюдал за деятельностью Временного правительства, вмешивался в процесс принятия им решений, участвовал в формировании его новых составов. Такое положение сохранялось до начала июля 1917 г., когда Советы утратили реальные рычаги воздействия на Временное правительство.

В период со 2 марта по 25 октября 1917 г. в России сменилось четыре Временных правительства. Первое Временное правительство, получившее название однородно-буржуазного, просуществовало ровно два месяца (2 марта - 2 мая 1917 г.). Причиной его отставки стал кризис, вызванный нотой П.Н. Милюкова, в которой он подтверждал обязательства России перед союзниками по Антанте и в завуалированной форме признавал необходимость аннексий при заключении мира. После ее опубликования по стране прокатилась волна антивоенных митингов и демонстраций, заставивших П.Н. Милюкова и А.И. Гучкова уйти из правительства.

5 мая 1917 г. Временное правительство и исполком Петроградского совета достигли соглашения о создании коалиции между буржуазно-либеральными и социалистическими партиями. Так было сформировано первое коалиционное правительство. В его составе оказалось шесть министров-социалистов (из 16). Возглавил правительство Г.Е. Львов. Первое коалиционное правительство продержалось до 2 июля 1917 г. Провал июньского наступления на фронте и разногласия по вопросу о предоставлении автономии Украине привели к развалу коалиции. Политический кризис был осложнен антиправительственными демонстрациями и кровопролитием 3 - 5 июля. 8 июля 1917 г. Г.Е. Львова на посту премьера сменил А.Ф. Керенский. 24 июля им было сформировано второе коалиционное правительство. Впервые оно было создано без санкции Советов. В правительстве А.Ф. Керенского изменилось соотношение между буржуазно-либеральными и социалистическими элементами в пользу последних. Однако второе коалиционное правительство смогло удержаться у власти еще меньше, нежели первое; после начала корниловского выступления 26 августа 1917 г. оно распалось. Поскольку новый кризис власти грозил затянться, А. Ф. Керенский 1 сентября сформировал переходный кабинет из пяти министров - Директорию. В тот же день Россия была официально провозглашена республикой. 24 сентября 1917 года было создано третье коалиционное Временное правительство, которому суждено было стать последним. Возглавлял его все тот же А.Ф. Керенский. Через месяц, 25 октября 1917 г., оно было свергнуто большевиками.

Формально Временному правительству принадлежала вся полнота законодательной и исполнительной власти в стране. Оно заменило свергнутого монарха, Государственный совет и Государственную думу, а также Совет министров. Другие высшие органы - Сенат, Синод, Особые совещания были поставлены в зависимое от него положение. С 5 марта стал выходить официальный орган «Вестник Временного правительства».

Из центральных ведомств было упразднено лишь Министерство императорского двора и уделов. Находившиеся в его управлении дворцы, земли и предприятия перешли в ведение других министерств. Серьезной реорганизации подверглось Министерство внутренних дел. Были ликвидированы Штаб отдельного корпуса жандармов, Департамент полиции и ведавшее цензурой Главное управление по делам печати. В целях обеспечения личной и имущественной безопасности граждан вместо полиции создавалась милиция. В мае 1917 г. появились четыре новых министерства: труда, продовольствия, государственного призрения, почт и телеграфов, в августе еще одно - Министерство исповеданий. Важное значение имело учрежденное Временным правительством Юридическое совещание. Оно должно было давать предварительные заключения на все правовые акты Временного правительства и превратилось в промежуточную инстанцию между ним и министерствами при разработке новых законопроектов. Для расследования деятельности высокопоставленных чиновников прежнего режима была учреждена Чрезвычайная следственная комиссия (март 1917 г.).

Для выработки «общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни» при Временном правительстве создаются Экономический совет и Главный экономический комитет под председательством Г.Е. Львова.

Положение об этих органах принято в июне 1917 г. В состав Экономического совета входили представители министерств, общественных и научных организаций, профсоюзов. Главный экономический комитет состоял из министров, назначаемых правительством. Особые совещания и комитеты были обязаны руководствоваться постановлениями Совета. В функции Комитета входило руководство деятельностью всех органов, регулирующих народное хозяйство, согласование мероприятий в разных отраслях народного хозяйства, объединение статистической работы.

Главной своей задачей Временное правительство считало проведение выборов в Учредительное собрание, которое должно было определить будущее государственное и общественное устройство страны, принять конституцию, решить другие вопросы - аграрный, рабочий, национальный и т.д. Подготовка к выборам в него началась сразу после свержения монархии. 25 мая 1917 г. Временное правительство образовало Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Его возглавил видный юрист Ф.Ф. Кокошкин, позднее занявший пост государственного контролера во втором коалиционном правительстве. Был подготовлен один из самых демократических на тот период времени избирательных законов в мире. Впервые в истории страны право голоса получили женщины. В августе 1917 г. приступила к работе Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия, подготовившая списки избирателей. 11 октября решением Временного правительства была создана Особая комиссия по составлению проекта Основных государственных законов Российской республики. Разработанный ею проект конституции предполагалось передать на рассмотрение Учредительного собрания. Но дальнейшее развитие революции в России перечеркнуло этот конституционный процесс.

С целью расширить свою социальную базу, добиться консолидации общества и выработать меры по выходу из политического, экономического и социального кризиса Временное правительство периодически созывало многолюдные политические совещания. 12-15 августа в Большом театре в Москве прошло Государственное совещание. В его работе приняли участие около 2 тыс. представителей буржуазных и социалистических партий, профсоюзов, кооперации, военных, духовенства, интеллигенции, делового мира. Однако примирить различные политические силы не удалось. Правительство подвергалось критике и справа и слева.

14 сентября в Мариинском театре в Петрограде открылось Демократическое совещание. На него были приглашены 1,5 тыс. человек. Его работа проходила в условиях очередного правительственного кризиса. 21 сентября было принято решение об избрании постоянно действующего Временного совета республики, или Предпарламента, который состоял из 313, позднее - 555 человек и должен был играть роль органа, контролирующего деятельность Временного правительства. Первое его заседание состоялось 7 октября.

Однако к этому времени Временное правительство потеряло влияние на политическую ситуацию в стране. Буржуазно-демократическая республика доживала свои последние дни.

11.3 Реорганизация местного управления и суда

Первое время власть на местах имели общественные исполнительные комитеты. Они возникли раньше других организаций и учреждений и действовали на губернском, уездном, волостном и даже сельском уровнях. По данным МВД тогда было 79 губернских и областных, 651 уездный и более 9000 волостных комитетов. По массовости, широте представительства с общественными исполнительными комитетами не могла сравниться ни одна управленческая структура: земства действовали в губернских и уездных центрах европейской части России, думы - в городах, Советы - в городах и рабочих поселках.

Общественные исполнительные комитеты уже в момент своего организационного оформления заявляли о том, что берут власть в свои руки. Однако Временное правительство не признало этого факта. Оно отнесло общественные исполнительные комитеты к общественным организациям и тем самым лишило их правового оформления и финансовой поддержки.

5 марта 1917 г Временное правительство своим указом отстранило представителей прежней администрации и передало управление губерниями и уездами председателям соответствующих земских управ. Получив должность комиссаров Временного правительства, они в полном объеме сохранили права и обязанности по руководству земством. Лишь в отдельных местах должности комиссаров заняли городские головы, члены Государственной думы и Государственного совета. Таким образом, Временное правительство сделало ставку на земство, и это неудивительно, учитывая их общую классовую основу, историю, экономическое положение.

Указ 5 марта внес дезорганизацию в прежнюю структуру власти и ослабил единство действий народа. С появлением лозунга «Вся власть Советам!» положение на местах осложнилось еще больше. Советы начали борьбу и против общественных исполнительных комитетов, и против комиссаров Временного правительства. Логика событий неуклонно вела к дальнейшему размыванию власти: одна ее часть продолжала удерживаться исполнительными комитетами, другая попадала в руки правительственных комиссаров, а третья постепенно переходила в ведение Советов. Если на общегосударственном уровне сложилось двоевластие, то на местах, как минимум, - троевластие.

В мае 1917 г. принимается новое «Временное положение о земских учреждениях». Компетенция земских органов самоуправления была значительно расширена. Надзор за земствами возлагался на губернского комиссара Временного правительства. Исполнительным органом земств становится милиция. Органами власти на местах были уездные земские собрания, составляемые на три года из гласных (представителей) от сельской местности и городов. Снижался до 18 лет возрастной ценз. От выборов отстранялись военнослужащие. Списки кандидатов подписывались десятью избирателями, ценза оседлости не требовалось. Контроль над выборами осуществлял Сенат. Губернские земские собрания выбирались уездными собраниями.

К компетенции земств впервые были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда и общественных мастерских, оказания юридической помощи, устранения дороговизны.

Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский земский союз, высшими органами которого были собрание уполномоченных, Главный комитет, ревизионная комиссия. Деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум.

В мае 1917 г. был принят закон «О волостном земстве», упразднивший все другие волостные органы (комитеты). На волостные земства возлагались обязанности, ранее лежавшие на волостных правлениях и волостных старшинах. В компетенцию волостного земства вошли следующие вопросы: о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, устройство бирж труда.

Исполнительным органом стала волостная управа, она же заменила волостные продовольственные комитеты. В компетенцию волостной управы входило: созыв собраний, подготовка проектов решений, объявление постановлений центральной власти, охрана порядка и обязанности по продовольственному обеспечению.

Волостное земское собрание состояло из волостных земских гласных, избираемых на три года и работавших в нем безвозмездно. Уездное земское собрание утверждало сделки по отчуждению волостным земством недвижимости, установленные волостным земством сборы, договоры и займы.

В ходе революции была расширена компетенция мировых судов (судебная система того периода включала окружные суды, судебные палаты, в которых был ликвидирован институт сословных представителей, мировых судей и их съезды). В мае - июне 1917 г. устанавливаются новые цензы для судей: для мировых - среднее образование и трехгодичный стаж чиновника, для окружных судей - высшее образование и определенный стаж работы в госаппарате.

В марте по инициативе Петроградского Совета правительство учредило временные суды, состоявшие из мирового судьи и двух заседателей (рабочего и солдата). В их компетенцию входили дела местного масштаба. После июльских событий эти органы были упразднены.

В мае был принят закон «О временном устройстве местного суда», включивший в состав мирового суда участковых и добавочных мировых судей. Членов мирового суда избирали волостные земские собрания и городские думы, утверждал их список мировой съезд.

Весной 1917 г. в стране возрождается система административной юстиции: в уездах стали действовать административные судьи, в губерниях открылись административные отделения окружных судов, административно-судебные функции были возложены на первый департамент Сената.

В июле в Петрограде было создано Управление уголовного розыска, подчиняющееся прокурору окружного суда и контролируемое прокурором судебной палаты. Формирование органов розыска и дознания проводилось в рамках общего суда и местного самоуправления с целью усиления контроля над их деятельностью общественности и представительных органов. В компетенцию органов административной юстиции входило разрешение конфликтов между государственными органами и общественными учреждениями. В сентябре в систему административной юстиции были включены земельные и продовольственные комитеты.

Земельные комитеты на губернском, уездном, волостном уровнях были образованы в апреле 1917 г. Их задачей стала подготовка земельной реформы, выработка предложений, которые должны рассматриваться Учредительным собранием. Члены земельных комитетов избирались земскими собраниями, городскими думами, мировыми съездами. Уездные земельные комитеты состояли из делегатов волостей, земств и городов, земельного агронома и статистика. Губернские комитеты - из представителей уездных комитетов, экономических отделов губернских земских управ, члена окружного суда и представителя Министерства земледелия.

В состав Главного комитета входили: министр земледелия, назначенные правительством члены, представители Всероссийского Совета крестьянских депутатов, Временного комитета Государственной думы, Всероссийского Совета рабочих депутатов, кооперативов, политических партий и научных экономических обществ.

В сентябре 1917 г. были созданы полевые земельные суды, призванные разрешить дела о земельных спорах и беспорядках.

Деятельность всех звеньев государственного аппарата в 1917 г. отличалась крайней неустойчивостью и неэффективностью, в обществе исчезало доверие к власти, ее решения оставались на бумаге, а часто просто не признавались населением. Неудивительно, что страну постепенно захлестывала волна беспорядков и насилия. В деревне крестьяне в массовом порядке захватывали земли, сжигали помещичьи усадьбы. В воинских частях солдаты отказывались подчиняться приказам. Экономический саботаж со стороны некоторых предпринимателей и забастовки рабочих окончательно дезорганизовали производство.

11.4 Советы

Советы после Февральской революции превратились в параллельную систему власти. В течение трех месяцев они были созданы в городах, поселках, селениях. Полным ходом шло формирование губернских, уездных и волостных Советов. Весной 1917 г. их уже было свыше 700. Советы были также образованы в воинских частях и на фронте. Советы являлись выборными представительными органами рабочих, солдат и крестьян. Политическое руководство ими оказалось в руках социалистических партий, прежде всего - эсеров и меньшевиков. Большевики входили в Советы всех уровней, но весной и летом 1917 г. составляли в них меньшинство.

3 июня 1917 г. в Петрограде открылся I Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. На нем рассматривались различные вопросы: отношение к Временному правительству, проводимой им политике, к войне и т.д. Съезд завершил создание системы советских органов. Он образовал Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) во главе с Н.С. Чхеидзе.

Несколько раньше в Петрограде состоялся I Всероссийский съезд крестьянских депутатов, основное внимание на котором было уделено вопросу о земле. Крестьянские депутаты избрали свой Центральный исполнительный комитет. Его председателем был выбран правый эсер Н.Д. Авксентьев. Система крестьянских Советов существовала обособленно от Советов рабочих и солдатских депутатов.

В июле 1917 г. Временному правительству удалось освободиться от опеки со стороны Советов. После провала корниловского мятежа большевики начинают вытеснять меньшевиков и эсеров из руководящих органов местных Советов. Этот процесс получил название большевизации Советов. 25 сентября 1917 г. сменилось политическое руководство самого влиятельного в стране Петроградского совета. Его председателем стал большевик Л.Д. Троцкий. Получив большинство в Петроградском совете, большевики использовали его в качестве легального прикрытия для подготовки вооруженного восстания в целях свержения Временного правительства. Выполняя волю ЦК большевистской партии, исполком Петроградского совета 12 октября 1917 г. вынес решение о создании при Петросовете Военно-революционного комитета. 24- 25 октября 1917 года Военно-революционный комитет сверг Временное правительство, захватил власть и передал ее открывшемуся в Петрограде II Всероссийскому съезду Советов рабочих и солдатских депутатов.

Либерально-буржуазные и правосоциалистические партии, находившиеся у власти с марта по октябрь 1917 г., не сумели оценить всей глубины социальной напряженности в стране и удовлетворить основные требования народа. Они не вывели Россию из войны, не решили аграрный, рабочий и национальный вопросы. Демократический строй в тех исторических условиях оказался бессилен перед разрухой, угрозой голода и дальнейшим обнищанием народа. Экономический и социальный кризис, разочарование масс в результатах деятельности Временного правительства, паралич государственного аппарата усилили тоску по «сильной руке» в различных слоях общества. На этом социально-политическом фоне произошел переход от буржуазно-демократической республики к диктатуре пролетариата, диктатуре большевиков.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите новые органы власти, появившиеся в результате победы

2. Февральской революции.

3. Перечислите важнейшие государственные учреждения Временного правительства.

4. Какую роль играли Советы в период буржуазно-демократической республики?

5. Выделите основные этапы трансформации власти в России в марте - октябре 1917 г.

6. Каковы главные причины краха Временного правительства?

ТЕМА 12. СОЗДАНИЕ ОСНОВ СОВЕТСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ (ОКТЯБРЬ1917-1920 ГГ.)

1. Формирование советского государственного аппарата. Конституция РСФСР 1918 г.

2. Новые принципы управления экономикой.

3. Реорганизация судебной системы.

4. Чрезвычайные органы власти и управления периода Гражданской войны.

12.1 Формирование советского государственного аппарата. Конституция РСФСР 1918 г

Можно выделить три этапа законодательного оформления новой государственной системы:

- II Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов (октябрь 1917 г.) провозгласил переход власти в центре и на местах Советам, избрал новый состав ВЦИК и сформировал Совет народных комиссаров как временное правительство России;

- III Всероссийский съезд Советов (январь 1918 г.) принял неутвержденную Учредительным собранием «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа» и утвердил постановление «О федеральных учреждениях Российской республики»;

- V Всероссийский съезд Советов (июль1918) принял Конституцию РСФСР.

Большевики, придя к власти, создали принципиально новую систему государственного управления. Был осуществлен слом старого государственного аппарата: постепенно упразднены Государственный Совет, Сенат, министерства, земства и городские думы, ликвидирована старая система судопроизводства. II Всероссийский съезд Советов, провозгласив себя единственным законным высшим органом государственной власти в России, наметил программу первоочередных задач: демократический мир, безвозмездная передача помещичьих земель в распоряжение крестьянских комитетов, доставка хлеба в города, гарантированное право на самоопределение нациям и народностям, населявшим Россию. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу закона имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных народных комиссариатов.

В целях расширения социальной базы новой власти большевики вели переговоры с лидерами левых эсеров об условиях их вхождения в Совнарком. В ноябре 1917 г. создана правительственная коалиция, в которой левые эсеры получили 7 мест. Этот блок оказался недолговечным (в марте 1918 левые эсеры в знак протеста против Брестского мира вышли из Совнаркома), но он позволил большевикам решить важнейшую стратегическую задачу - объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов.

Объединение произошло на III Всероссийском съезде Советов, где был избран новый ВЦИК в составе 160 большевиков и 125 левых эсеров. Сам съезд являлся в некотором смысле альтернативой Учредительному собранию, незадолго до этого распущенному большевиками. Учредительное собрание, в составе которого преобладали эсеры (большевики получили около четверти голосов), отказалось утвердить декреты II съезда Советов, а также «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа». Была принята повестка, предложенная правыми эсерами; большевики и левые эсеры покинули собрание, после чего оно утратило кворум. На следующий день декретом ВЦИК Учредительное собрание было распущено как избранное по спискам партий, составленным до октябрьской революции, и поэтому устаревшим. III Всероссийский съезд Советов утвердил этот роспуск и устранил из текстов советских законов ссылки на их временный («вплоть до созыва Учредительного собрания») характер. Тем самым было фактически установлено единовластие Советов. Съезд утвердил все документы, предложенные ВЦИК, в том числе «Декларацию...», ставшую временной конституцией Советской России.

Одновременно съезд получил ВЦИК разработать проект постоянно действующей конституции; в соответствии с этим 1 апреля 1918 г. начала работу Конституционная комиссия под председательством Я.М. Свердлова. При численном преобладании большевиков были последовательно отклонены предложения левых эсеров о территориальном принципе федерации; о максимальной децентрализации управления; о корпоративном построении Советов и изъятии у них политических функций, о слиянии ВЦИК и Совнаркома.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую Конституцию РСФСР. Конституция провозглашала Советское государство диктатурой пролетариата; закрепила первые экономические преобразования Советской власти: национализацию земли, ее недр, лесов, промышленности транспорта, банков. Россия объявлялась федерацией «национальных республик и областных союзов».

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 18. Высшие и центральные органы власти и управления по Конституции РСФСР 1918 г.

Высшим органом власти с неограниченными полномочиями объявлялся Всероссийский съезд Советов. В исключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение конституции.

В период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР являлся ВЦИК, который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, наблюдал за проведением в жизнь основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал народные комиссариаты, руководил деятельностью Советов на местах.

Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Конституция закрепила ответственность СНК перед Всероссийским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменить или приостановить любое решение правительства. В действительности с первых месяцев Советской власти происходило перераспределение законодательных полномочий между ВЦИК и Совнаркомом: с1917 по 1922 годы СНК принял 2248 декретов и постановлений, ВЦИК - 623. ВЦИК постепенно превращался в орган, регистрирующий решения правительства.

Совет народных комиссаров унаследовал от прежнего режима как список министерств - наркоматов (впоследствии дополненный), так и принцип построения управленческого аппарата - отраслевой, территориально-производственный, функциональный. Характерная черта наркоматов послеоктябрьского периода - большое количество структурных частей, многоступенчатость их соподчинения. У наркоматов находились все нити оперативного управления, чем было положено начало феномену «министерской власти».

Местные Советы в первые послеоктябрьские месяцы пользовались значительной автономией: сами определяли структуру своих исполнительных органов и основные направления их деятельности. Конституция РСФСР 1918 г. узаконила наиболее целесообразные формы организации советской власти на местах. Высшими органами власти в области (там, где они создавались), губернии, уезде, городе и волости объявлялись соответствующие съезды Советов. Определялись порядок созыва этих съездов и нормы представительства. Исполнительно-распорядительными органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты.

Рис. 19. Система Советов по Конституции РСФСР 1918 г.

Избирательная система, закрепленная Конституцией, носила ярко выраженный классовый характер. К выборам не допускались 7 категорий лиц: лица, живущие на нетрудовые доходы; частные торговцы; служители культа; бывшие служащие полиции и жандармерии; члены бывшей императорской семьи; умалишенные и состоящие под опекой; осужденные в судебном порядке.

Для усиления позиции правящей большевистской партии Конституция установила некоторые избирательные преимущества для рабочих: фактически один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян. Выборы (кроме низовых Советов) были многоступенчатыми, голосование - открытым.

Окончательная унификация структуры Советов завершилась только в 1920 году, при этом список отделов их исполкомов воспроизводил структуру Совнаркома. Устанавливался принцип двойного подчинения отделов исполкома: по горизонтали - местным Советам, по вертикали - соответствующим наркоматам (еще одно проявление феномена «министерской власти»).

Как органы подлинно народного самоуправления Советы просуществовали лишь около полугода, до начала гражданской войны. Постепенно происходит свертывание самоуправленческих начал в их деятельности, усиление роли исполкомов. Уже к лету 1918 г. съезды местных Советов обнаружили свою низкую эффективность в качестве органов государственного управления. Некомпетентность делегатов, полное отсутствие у них политической культуры и опыта превратили съезды либо в митинги, либо в инструмент одобрения политики верхов. Реальные властно-управленческие функции сосредоточивались в исполкомах, а позднее - в руках их руководства. Таким образом, происходил отрыв исполнительной власти от трудящихся, ослабление контроля над ее деятельностью со стороны местных Советов.

12.2 Новые принципы управления экономикой

В годы гражданской войны советское правительство проводило политику «военного коммунизма». Она включала в себя такие мероприятия, как: национализация средств производства, централизация управления экономикой, продразверстка, государственная монополия внешней торговли, уравнительное распределение продуктов, отмена платы за жилье и коммунальные услуги, принудительные трудовые мобилизации и др. Активное вмешательство государства в экономические процессы потребовало создания специализированных органов по управлению народным хозяйством. Ключевая роль в управлении экономикой отводилась созданному в декабре 1917 г. Высшему совету народного хозяйства (ВСНХ).

Руководящим органом ВСНХ являлся Пленум (включал представителей ВЦИК, хозяйственных наркоматов, кооперации, профсоюзов; решал общие вопросы экономической политики), Бюро и Президиум (занимались оперативным руководством, координировали и контролировали деятельность структурных подразделений и подведомственных учреждений). В структуру ВСНХ входили отраслевые, функциональные и обслуживающие отделы. На местах создавались губернские и уездные советы народного хозяйства (совнархозы).

Расширение масштаба гражданской войны, переход к национализации целых отраслей промышленности обусловили дальнейшую централизацию управления. С конца 1918 г. началась перестройка аппарата ВСНХ. Все более значительную роль в нем стали играть главные управления и комитеты - главки, создававшиеся для руководства национализированными отраслями. К концу гражданской войны их было уже 52: отраслевые (Главнефть, Главметалл) и по видам продукции (Главсоль, Главспичка). В ведении губернских совнархозов осталось незначительное число предприятий кустарного типа, продукция которых имела чисто местное значение. Такая сверхцентрализованная система управления промышленностью получила название «главкизма».

Жесткая централизация управления экономикой позволила Советской власти выстоять в условиях гражданской войны, но имела весьма тяжелые для государства последствия:

1) неконтролируемый рост персонала, бюрократизацию аппарата;

2) свертывание полномочий местных Советов по управлению предприятиями на их территории.

В тот период было положено начало «министерской власти».

12.3 Реорганизация судебной системы

Первым законодательным актом, упразднившим дореволюционные органы правосудия и положившим начало созданию новой судебной системы, был Декрет Совнаркома «О суде» №1 (ноябрь 1917 г.):

- вместо мировых судей учреждались местные народные суды в составе одного постоянного судьи и двух заседателей, избираемых соответствующими Советами;

- в компетенцию местных судов входили гражданские дела с ценой иска до трех тыс. руб., уголовные дела с наказанием до 2-х лет тюрьмы.

- обвинителем или защитником мог выступить любой гражданин, пользующийся политическими правами;

- предварительное следствие велось судьей единолично;

- кассационными инстанциями являлись уездные и столичные съезды местных судей.

Дальнейшее развитие общая судебная система получила в Декрете ВЦИК и СНК «О суде» №2 (февраль 1918 г.). Для рассмотрения по первой инстанции дел, превышающих подсудность местных судов, учреждались окружные народные суды, избираемые городскими и уездными Советами. Состав окружных судов: трое судей и либо 4 (по гражданским делам), либо 12 (по уголовным делам) народных заседателей. Следствие велось коллегиально. При Советах также создавались коллегии правозаступников с функциями и обвинения, и защиты.

Практика осуществления правосудия показала необходимость повышения авторитета народных судов, упрощения их организации, расширения компетенции. Декрет СНК «О суде» №3 (июль 1918 г.) разрешил местным судам рассматривать гражданские дела с ценой иска до 10 тыс. руб. и уголовные дела с максимальным сроком наказания 5 лет тюрьмы. Но действительно крупным шагом в совершенствовании судебной системы стало Положение ВЦИК «О народном суде РСФСР» (ноябрь 1918 г.), которое установило повсеместно единую форму суда: районный суд в составе одного судьи и двух или шести заседателей. Такой суд рассматривал все уголовные дела и гражданские дела за исключением политических, руководствуясь только декретами Советской власти, а в случае их отсутствия - социалистическим правосознанием.

Новое Положение ВЦИК о народном суде (1920 г.) изменило порядок организации защиты и обвинения, а также ведения следствия. Вместо следственных комиссий вводился институт народных следователей. Функции защиты и обвинения возлагались на соответствующих специалистов, списки которых (как и следователей) утверждались местными исполкомами.

Итак, существо происходивших в судебной системе перемен можно охарактеризовать как упразднение независимости судов, сближение судебной и исполнительной власти, снижение роли профессиональных критериев при отборе судей, вторжение в судопроизводство социальных и политических мотивов. При этом формально сохранялись некоторые демократические принципы (гласность, коллегиальность, состязательность, отделение предварительного следствия от судебного процесса).

До начала 20-х годов параллельно с народными судами в крупных городах действовали чрезвычайные судебные органы - революционные трибуналы; в их компетенцию входила борьба с контрреволюцией, саботажем, мародерством. Состав ревтрибунала (председатель и заседатели, избиравшиеся местным Советом из числа ответственных политических работников) в ходе гражданской войны сократился с семи до трех человек. С мая 1918 г. работал Революционный трибунал при ВЦИК РСФСР, с 1919 г. в ведение ревтрибуналов перешли дела, расследованные ВЧК. Судебный процесс в системе ревтрибуналов имел свои особенности:

- ускоренное судопроизводство (в течение 48 часов после окончания следствия);

- свобода в выборе мер наказания, что означало частое применение высшей меры;

- ярко выраженные социальные критерии при определении наказаний.

С началом НЭПа система ревтрибуналов формально была упразднена. Однако сохранились военные трибуналы в действующей армии и военно-транспортные трибуналы в некоторых крупных городах.

12.4 Чрезвычайные органы власти и управления периода Гражданской войны

Проведение в жизнь конституционных норм власти и управления затруднялось условиями разрухи и гражданской войны. В этих условиях важную роль в управлении страной играли чрезвычайные органы власти, характерной чертой деятельности которых было единство военных, политических и хозяйственных функций.

Для решения задачи продовольственного обеспечения армии и городов с июля 1918 г. в деревне под руководством местных большевистских организаций создавались комитеты бедноты (комбеды). В задачи комбедов входили учет и распределение продовольствия, принудительное изъятие хлебных излишков, роспуск контрреволюционных местных Советов и подготовка новых выборов, помощь в комплектовании Красной Армии, культурно-просветительная работа. Комбеды просуществовали до конца 1918 г.

Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами Советской власти на местах были революционные комитеты (ревкомы). Они создавались в тылу противника, в прифронтовой полосе и на территории, освобожденной от «белых». В первом случае ревкомы действовали подпольно и занимались диверсионной работой, революционной агитацией и пропагандой, подготовкой восстаний и т.п. Ревкомы прифронтовой полосы действовали в контакте с Советами, выполняя функции обороны и поддержания порядка. Ревкомы освобожденных территорий подменяли Советы и готовили условия для возобновления деятельности советского аппарата. По подсчетам исследователей в 1918-1921 гг. в России насчитывалось более 30 тыс. ревкомов - от республиканского до сельского уровня. В основном ревкомы исчерпали себя и были ликвидированы до середины 20-х гг.

Чрезвычайные органы управления создавались не только на местах, но и в центре. Огромную роль в упрочении советской власти сыграла Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), которая была создана при Совнаркоме 15 декабря 1917 г. К середине 1918 г. действовало 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий. Члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК - соответствующими исполкомами Советов. Свою работу ВЧК координировала с НКВД и Наркоматом юстиции; представители этих ведомств входили в ее состав. В аппарате ВЧК были отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др. В течение 1918 г. создаются транспортные ЧК на железнодорожных и водных магистралях, особые отделы в армии и на флоте, пограничные части ЧК. С осени 1918 г. (Постановление СНК «О красном терроре») органы ЧК стали широко применять судебные репрессии вплоть до расстрела. Такая практика продолжалась вплоть до 1920 г. Таким образом, был творчески использован опыт царского режима по созданию политической полиции параллельно с полицией уголовной. С началом НЭПа ВЧК была формально упразднена, фактически - реорганизована в Главное политическое управление (ГПУ) при НКВД.

...