История государственного управления

В системе государственного управления место упраздненного Верховного тайного совета занял новый высший орган - Кабинет министров из трех человек: канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князь А.М. Черкасский. Первоначально Кабинет занимался лишь вопросами непосредственно государственного управления, но с ноября 1735 г. получил и законодательные права: три подписи «кабинет-министров» заменяли подпись императрицы. Большое влияние на деятельность Кабинета министров оказывал фаворит Анны Бирон. Характерной чертой этого периода было засилье иностранцев в государственном аппарате. В 1739 г. Кабинет министров был реорганизован: внутренние и внешние дела были поделены между его экспедициями. Значение Кабинета резко возросло во время краткого правления наследников Анны - малолетнего Иоанна IV Антоновича и его матери Анны Леопольдовны.

В результате очередного дворцового переворота на престоле оказалась дочь Петра I Елизавета Петровна (1741- 1761). Целью своего царствования она провозгласила восстановление петровской системы управления. Кабинет министров был упразднен. Часть его дел перешла Сенату, а другая поступила в личное ведение самой императрицы. Для решения этих дел была образована императорская канцелярия - Кабинет её величества (декабрь 1741 г.). Через личную канцелярию на рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, еженедельные рапорты генерал-прокурора. Отсюда выходило множество именных указов за подписью императрицы. Для обсуждения наиболее сложных проблем были образованы чрезвычайные совещания высших сановников, получившие названия «конференций». Работали конференции нерегулярно, по рассматриваемым вопросам собирались письменные мнения участников - «конференц-министров». Одно из них утверждалось императрицей и принималось к исполнению.

В марте 1756 г. в связи с подготовкой России к войне с Пруссией была образована Конференция при высочайшем дворе, первоначально занимавшаяся дипломатическими и военными вопросами. Постепенно компетенция Конференции расширялась. В октябре 1756 г. она получила право посылать Сенату и Синоду резолюции к исполнению в форме «экстрактов из протоколов». Распоряжения центральным учреждениям давались в форме рескриптов. Конференция решала многие административные и кадровые вопросы, но ее деятельность в области внутренней политики носила избирательный характер и лишь частично ограничивала прерогативы Сената.

После прихода к власти Петра III в январе 1762 г. Конференция была упразднена. Высшим органом, направлявшим политику государства, стал Императорский совет из 9 членов, однако срок его существования оказался недолгим. Деятельность нового монарха, его попытка переориентировать внешнюю политику России на Пруссию, фактический отказ от завоеваний периода Семилетней войны вызвали недовольство дворянства. В июне 1762 г. гвардия сместила Петра III и возвела на престол его супругу Екатерину Алексеевну.

6.2 Центральные государственные учреждения

На протяжении большей части XVIII в. коллегии оставались основным звеном центрального государственного управления. Еще при жизни Петра I в системе коллегий произошли изменения: была ликвидирована Ревизион-коллегия, вошедшая в Сенат в статусе конторы; из Юстиц-коллегии была выделена Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел, а для управления Украиной образована Малороссийская коллегия.

В 1725-1730 гг. из-за нехватки средств Камер-коллегия, ведавшая приходом, и Штатс-контор-коллегия, отвечавшая за расходы, временно составляли одно учреждение. В 1727 г. в связи с реорганизацией местных органов упразднен Главный магистрат, а штат коллежских чиновников сокращен наполовину. В том же году ликвидируется Малороссийская коллегия.

В 1731 г. Берг- и Мануфактур-коллегии вливаются в Коммерц-коллегию.

24 марта 1731 г. указом Анны Иоанновны в России учреждена Канцелярия тайных розыскных дел - преемница органов политического сыска петровской эпохи, таких, как Тайная канцелярия и Преображенский приказ. Канцелярия вела дела о государственных преступлениях («слово и дело государево»), дела о шпионах, а также «розыскные дела» по личному указанию императрицы. Канцелярия продолжала свою деятельность и при Елизавете Петровне, хотя во время её правления не было приведено в исполнение ни одного смертного приговора. Само же число политических дел, проходивших через Канцелярию, даже возросло. Канцелярия тайных розыскных дел была упразднена Петром III в 1762 г.

Елизавета Петровна, постоянно подчеркивавшая свою верность реформам отца, восстановила Берг- и Мануфактур-коллегии. В 1743 г. воссоздан Главный магистрат. В 1744 г. была упразднена Коллегия экономии, которая занималась управлением церковными землями. Ее функции перешли к Духовной канцелярии, подчиненной святейшему Синоду.

Все коллегии имели четкое деление на присутствие и канцелярию. Кроме того, при коллегиях создавались конторы и экспедиции, иногда выделявшиеся из их состава в самостоятельные центральные учреждения. Многие коллегии имели свои отделения в Москве. С момента возникновения коллежская система не охватывала собой всю сферу отраслевого управления. Ко второй половине XVIII в. этот недостаток коллежской системы только усилился. В этот период активно действовали такие управленческие учреждения, как Печатная контора, Ямская канцелярия, Раскольничья контора. Сибирский и Должный приказы, Соляная контора и другие. Особое место в управлении занимала Дворцовая канцелярия, занимавшаяся придворными штатами и хозяйством.

Не получил дальнейшего развития и коллегиальный принцип разрешения дел. Реальная численность присутствия в коллегиях всегда была меньше установленной Генеральным регламентом. Почти все коллегии частично сохраняли унаследованные от приказов судебные функции. В целом оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления отличалась пестротой и нестабильностью.

6.3 Перестройка местного аппарата управления

Созданная Петром I система местного управления оказалась наиболее уязвимой частью государственного аппарата. Большинство местных органов было коренным образом реорганизовано сразу же после его смерти. Российская казна не выдерживала расходов на содержание разветвленного местного аппарата европейского образца. Кроме того, на местах не хватало образованных людей для заполнения штата. В условиях господства феодально-крепостнических отношений принципы организации местного аппарата, заложенные Петром (отделение суда от администрации, надзора от исполнительной власти, финансового управления от полиции), не соответствовали возможностям государства и общества. По этим причинам в 1727 г. фактически была ликвидирована петровская дорогостоящая система местных учреждений, годом раньше упразднены дистрикты и восстановлены уезды.

В конце 20-х гг. Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственными органами управления и суда в губерниях были губернаторы, а в провинциях и уездах - соответственно провинциальные и уездные воеводы. Свои функции они осуществляли через канцелярии: губернские, провинциальные, уездные. Губернаторы и воеводы были обязаны:

1) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий;

2) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории;

3) ловить беглых крепостных, рекрутов и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»;

4) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, осуществлять быструю расправу.

Также были обширны функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни:

1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах;

2) военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, командование местным гарнизоном;

3) финансовой сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов.

Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы осуществляли также обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. После ликвидации Главного магистрата им были подчинены органы городского самоуправления - городовые магистраты. В 1743 г. Главный магистрат был восстановлен, однако органы городского самоуправления сохраняли зависимость от местной администрации. В случаях несвоевременного выполнения магистратами обязанностей по денежным сборам губернаторы и воеводы могли держать бургомистров под арестом вплоть до погашения задолженности. Таким образом, власть местных администраторов, хотя и оговаривалась многочисленными инструкциями и регламентами, фактически стала безграничной. Это приводило к росту взяточничества и злоупотреблений местных чиновников. В таком виде система местного управления сохранялась до 70-х гг. XVIII века.

В послепетровский период бюрократия становится элитным слоем, формировавшимся частично из старой аристократии, а также из новых дворян, выдвинувшихся благодаря своим личным качествам. В начале 30-х гг. было учреждено дворянское училище - Шляхетский корпус, готовивший будущих государственных служащих. Его лучшие ученики направлялись для продолжения учебы в Германию, Англию, другие европейские страны.

В 1730 г. был отменен указ о единонаследии 1714 г., имевший целью стимулировать поступление на государственную службу младших отпрысков дворянских семей. Уступив пожеланиям дворянства, Анна Иоанновна установила начало государственной службы для дворян с 20-летнего возраста и ограничила ее срок 25 годами. Эти послабления имели следствием нарастание кадрового дефицита в среде чиновничества.

В 30-е - 40-е гг. правительство было вынуждено расширить социальную базу комплектования штата государственных служащих, разрешив прием в канцелярские служители детей духовенства, а затем и купечества. К середине XVIII в. подавляющее большинство служащих на низших должностях были разночинцами. Число потомственных дворян среди чиновников сократилось. В 1750-1754 гг. правительство Елизаветы Петровны временно приостановило назначение в секретари лиц недворянского происхождения и ужесточило контроль за подготовкой кандидатов в штатские служащие. «Манифест о вольностях дворянства» Петра III (1762 г.), освободив дворян от обязательной государственной службы, вместе с тем призвал их продолжать служение отечеству на добровольных началах. В последующий период процесс замещения дворянского чиновничества выходцами из низших слоев ускорился.

6.4 Характерные черты периода «дворцовых переворотов»

Можно отметить некоторые особенности государственного управления, присущие периоду дворцовых переворотов:

1) Политическая нестабильность, постоянные реорганизации системы государственного управления, что было связано с частой сменой монархов (за 37лет на российском престоле побывало шесть царствующих особ).

2) Отсутствие преемственности в государственном управлении: каждое последующее царствование было своеобразным отрицанием предыдущего правления, что объясняется конфликтом интересов различных элитных группировок, борющихся за власть.

3) Сосуществование и соперничество официальных высших органов власти (Сенат, Синод) и неофициальных «кружков» доверенных лиц при особе государя (Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе). Такие неофициальные структуры осуществляли личный контроль монарха за созданной Петром бюрократической системой управления и продолжали действовать в последующий период.

4) Фаворитизм, то есть специфическая форма управления государством, характеризующаяся особой ролью людей, лично близких государю. Они могли не занимать официальных постов (Бирон во времена Анны Иоанновны), но фактически управляли страной от имени монарха и вместо монарха. Фаворитизм как явление был порожден комплексом объективных и субъективных причин. К первым следует отнести бесконтрольность абсолютной власти, порождающую придворную камарилью, и внутреннюю слабость абсолютизма второй четверти XVIII века; ко вторым - ничтожество (за некоторым исключением) личностей, волей судьбы и случая оказавшихся на российском престоле.

Контрольные вопросы и задания

1. Назовите основные причины дворцовых переворотов второй четверти XVIII века.

2. Как Вы думаете, почему петровская система управления при его преемниках постоянно дополнялась новыми высшими учреждениями?

3. По каким причинам созданный Петром I местный аппарат был фактически свернут в 1727 г.?

4. Перечислите характерные черты периода дворцовых переворотов.



ТЕМА 7. «ПРОСВЕЩЕННЫЙ АБСОЛЮТИЗМ» И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЕ СТРАНОЙ (60-90-Е ГГ. XVIII ВЕКА)

1. Идеология «просвещенного абсолютизма».

2. Реорганизация высших и центральных органов власти.

3. Реформирование системы местного управления.

4. Сословное самоуправление в конце XVIII века.

5. «Контрреформы» Павла I в государственном управлении.

7.1 Идеология «просвещенного абсолютизма»

Идейную основу внутренней политики Екатерины II составляли принципы Просвещения XVIII века. Поэтому сам период ее царствования получил название «просвещенного абсолютизма».

Просветители, как стали называть духовных вождей этого течения, провозглашали священное право частной собственности, равенство людей от рождения, построение государства на основе «общественного договора» между гражданами и властью. Философов Просвещения объединяла идея перестройки жизни на разумных началах, что можно было, по их мнению, осуществить путем распространения знаний среди правителей, которые внедрят принципы разума в повседневную жизнь своих стран. Для эпохи Просвещения была характерна идея правового государства, где каждый гражданин наделялся определенным набором гарантированных прав и обязанностей, в зависимости от его принадлежности к тому или иному сословию. Это почиталось первейшим долгом просвещенного монарха, к которым причисляла себя и Екатерина II. Она состояла в переписке с Вольтером, Дидро. В то же время Екатерина II разделяла возможное и невозможное в идеях просветителей, ее «вольтерьянство» не выходило за пределы российской действительности.

Целью Екатерины было реализовать идею «всеобщего блага» через развитую законодательную систему, обеспечивающую полноту прав и взаимных обязанностей власти и народа. Роль гаранта законности, осуществляющего функцию контроля и одновременно воспитания и просвещения народа, отводилась рационально организованному аппарату управления, основанному на принципе разделения властей.

В 1766 г. для Уложенной комиссии Екатерина II написала свой «Наказ» - концентрированное выражение идеологии российского «просвещенного абсолютизма». «Наказ» обосновывает политические принципы абсолютистского государства: власть монарха, бюрократическая система организации, сословное деление общества. Эти признаки выводились из «естественного» положения России и подкреплялись ссылками на русскую политическую историю.

Монарх - источник самодержавной неограниченной власти. Он консолидирует общество и толкует законы. Цель всех действий верховной власти - общее благо; «власть для народа», а не народ для власти». Монархия обязана содействовать совершенствованию общества, для достижения этих целей необходимы наилучшие законы. Закон рассматривался как главный инструмент государственного управления, который нужно сообразовывать с «духом народа» и «естественным положением дел».

«Наказ» декларировал общую для всех граждан свободу (вольность) и равную для всех обязанность перед лицом государственной власти. Однако далее он обосновывал неравное положение сословий. Давалось четкое деление общества на правящих и повинующихся, что связывалось с естественными законами рождения, происхождения и способностей.

Сословное деление общества соотносилось с естественным делением на профессиональные классы: земледельцев, мещан, дворян. Попытки нарушить сословное деление оценивались как гибельные для общества. Концепция разделения властей как гарантия политической свободы подменялась идеей разграничения компетенции различных ведомств и государственных органов. Цель самодержавного правления - направить действия людей «к общему благу», для этого необходимо поддерживать промышленность и торговлю, развивать просвещение.

Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в совершенствовании государства и общества, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ, направленных на создание единообразной системы управления на всей территории империи.

7.2 Реорганизация высших и центральных органов власти

Сенат по плану реорганизации, предложенному Н.И. Паниным и утвержденному Екатериной II в 1763 г., был разделен на шесть департаментов:

первый - обнародование законов, финансовый контроль, контроль над торговлей, промышленностью, государственными и церковными имуществами;

второй - судебные дела, межевание, прошения на имя императрицы;

третий - пути сообщения, медицина, науки, образование, искусство, управление западными окраинами;

четвертый - военные и морские дела;

пятый и шестой - размещались в Москве и соответствовали первому и второму в Петербурге.

Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору (кн. А.А. Вяземский). Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, курирующего важнейшие и разнообразные дела управления.

Таким образом, каждый департамент стал самостоятельным подразделением Сената со своим кругом дел и своей канцелярией. Сенат был лишен законодательной функции, оставаясь высшим судебным и контрольно-административным органом. Важной составляющей реформы Сената было принятие новых штатов с двойным повышением оклада, а также введение пенсий чиновникам. Предполагалось, что эта мера способствует борьбе с коррупцией.

Совет при высочайшем дворе, созданный в 1768 году, сначала представлял собой совещание высших сановников по вопросам русско-турецкой войны; затем в его компетенцию вошли наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики. Статус Совета - законосовещательный.

Канцелярия статс-секретарей выделилось из Кабинета Ее Императорского Величества в 1762-1764 гг. Круг обязанностей статс-секретарей: принятие прошений на имя императрицы, составление именных указов и манифестов, подготовка материалов для законодательных актов, переписка с местными и столичными руководителями. Таким образом, дела, прежде находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы.

Уложенная комиссия - своеобразный высший государственный орган, временно действовавший в 1767-1768 гг. Уложенная комиссия создавалась как сословно-представительное учреждение. Избраны были депутаты от уездных дворян, жителей городов, государственных крестьян, однодворцев, казаков и даже «некочующих инородцев». Не участвовали в выборах крепостные крестьяне, духовенство, армия. Было избрано 550 депутатов (45% дворяне), депутаты руководствовались письменными наказами избирателей. Цель комиссии - составление нового Уложения (кодекса законов). Работа комиссии - первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший европейские и отечественные традиции. В центре дискуссии - права и взаимоотношения сословий, торговля и промышленность, судопроизводство, состояние государственного управления и пр.

В 1768 г. под предлогом начавшейся русско-турецкой войны Екатерина распустила комиссию, разочаровавшись в ее деятельности (консерватизм депутатов, низкий уровень образования, отсутствие политической культуры). Частные профильные комиссии, выделенные из состава общей, работали еще несколько лет и подготовили материалы, которые были положены в основу реформ 70-х - 80-х гг.

Общее число коллегий в 1725-1755 гг. то сокращалось, то возрастало. В результате административной реформы 1775 г. функции большинства из них переданы на места. Были оставлены Иностранная, Военная, Адмиралтейская коллегии, а так же созданная по личному распоряжению императрицы в 1763 г. Медицинская коллегия.

Политический сыск из компетенции Тайной розыскных дел канцелярии был передан заменившей ее в 1762 г. Тайной экспедиции с правами центрального государственного учреждения, ее переписка стала секретной. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генерал-прокурору. Активное участие в работе этого органа принимала императрица, которая сама вела розыскные дела, составляла «вопросные пункты», ведала расследованиями важнейших дел (процессы Мировича, княжны Таракановой, Е.И. Пугачева). В 90-е гг. XVIII века Тайная экспедиция осудила просветителей А.Н. Радищева, Н.И. Новикова, Ф.В. Кречетова.

7.3 Реформирование системы местного управления

Слабость местного государственного аппарата стала очевидной в период восстания Е.И. Пугачева. Подавив его с помощью армии, Екатерина II образовала особую комиссию, которая в течение 9 месяцев работала над «Учреждением о губерниях». Реформа 1775 г. проведенная в соответствии с этим документом, включала реорганизацию административно-территориального деления, создание новых органов для управления губернией и уездом, судебную реформу.

В целях более оперативного управления губерниями произведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тысяч ревизских душ; уезды насчитывали от 20 до 30 тысяч душ, а провинции как промежуточная единица ликвидировались.

Структура местного управления выглядела теперь следующим образом. Во главе губернии - губернатор, назначаемый монархом, вице-губернатор назначался Сенатом. Главным исполнительно-распорядительным органом становилось губернское правление, в его функции входило обнародование законов, контроль над их соблюдением, поддержание порядка. Состав губернского правления: губернский прокурор и два советника. Все они назначались Сенатом. Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства.

В каждом губернском городе было создано новое в русской истории социальное учреждение - приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от губернского правления и казенной палаты, приказ общественного призрения имел выборный состав.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд в составе капитана-исправника и двух-трех заседателей. Все они выбирались уездным дворянским собранием на 3 года.

Две-три губернии обычно объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором - должностным лицом, назначавшимся императрицей и надзиравшим за всеми учреждениями на подведомственной территории. Дважды в месяц наместники отчитывались о состоянии дел, а находясь в столице, участвовали в заседаниях Сената.

Города выделялись в особые административные единицы. Административно-полицейские функции в городах осуществляли коменданты или городничие, назначавшиеся центром. По реформе 1775 г. на местах создавалась система новых судебных органов. Суд отделялся от администрации, но оставался сословным. В губернии и уезде каждое сословие имело свой суд: для дворян это были верхний земский и уездный суды, для горожан - губернский и городовой магистраты, для государственных крестьян - верхняя и нижняя расправы.

Помимо сословных судов в каждой губернии в качестве апелляционной и ревизионной инстанции работали судебные палаты по гражданским и уголовным делам. Для пересмотра дела требовался значительный залог (100 руб.). Кроме того учреждались губернские совестные суды, разбиравшие тяжбы родственников, уголовные дела малолетних, стариков, умалишенных, а также некоторые специфические дела: о колдовстве, о законности содержания под стражей. Реформа 1775г. сохранила за Сенатом статус высшего судебного учреждения.

Рис 8. Система судебных органов по реформе 1775 г.

Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния» 1782 года, определивший устройство полицейского аппарата городов.

Основным полицейским органом была управа благочиния. В столичных городах ее возглавлял обер-полицмейстер, в губернских - полицмейстер или обер-комендант. Состав управы: два пристава по уголовным и гражданским делам и выборные советники - ратманы - от горожан. Управа благочиния охраняла порядок в городе, следила за выполнением решений администрации, заведовала благоустройством и торговлей, проводила предварительное следствие и выносила судебные решения по мелким уголовным делам.

Города с числом дворов более 4000 делились на части (200-700 дворов), в которых назначался частный пристав. Полицейская часть следила за порядком, исполнением судебных решений. При частях действовал избранный жителями словесный суд по мелким гражданским делам (цена иска - до 20 руб.).

Части делились на кварталы, в которых за порядком следили квартальные надзиратели; им помогали выборные от жителей сотские и пятидесятские.

Рис. 9. Управление губернией и уездом в конце XVIII века



7.4 Сословное самоуправление в конце XVIII века

Дворянское самоуправление формируется еще в 60-х годах. В период выборов депутатов Уложенной комиссии уездное дворянство впервые избрало уездных предводителей. В 1785 г. Екатерина II издает Жалованную грамоту дворянству, которая подтвердила дворянские привилегии: освобождение от обязательной службы, от телесных наказаний, освобождение от податей и постоев войск; монопольное право владения крестьянами, землями и недрами; право свободного распоряжения имениями, занятия предпринимательством и оптовой торговлей; право на создание сословных учреждений.

Дворяне в губерниях и уездах объединялись в местную корпорацию, органом которой становилось дворянское собрание, созывавшееся один раз в три года. Право голоса имели дворяне, достигшие 25 лет, имевшие офицерский чин. Уездное дворянское собрание избирало предводителя, капитан-исправника, нижний земский суд, заседателей в уездный дворянский суд; губернское собрание - должностных лиц, представлявших дворянство на губернском уровне, и депутатское собрание для ведения родословной книги. Для попечительства над вдовами и сиротами формировалась дворянская опека.

В том же году издана «Жалованная грамота городам» (в основе - уставы прибалтийских городов). Учреждалось городское общество (мещанство), состоявшее из купцов и промышленников различного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству предоставлялось право на промыслы, право распоряжения общественным имуществом, право избрания из своей среды должностных лиц. Из выборных лиц составлялся городовой магистрат с функцией защиты финансовых интересов жителей и охраны города. При магистрате для попечения о вдовах и сиротах учреждался сиротский суд.

Все городские жители согласно жалованной грамоте делились на шесть разрядов:

1. Настоящие городские обыватели - владельцы недвижимости в черте города.

2. Купцы трех гильдий.

3. Цеховые ремесленники.

4. Иногородние и иностранные гости - русские и иностранные купцы и ремесленники, записанные в городскую обывательскую книгу «для производства промыслов, работ и других мещанских упражнений».

5. Именитые граждане: выборные должностные лица, дипломированные специалисты (ученые, художники, музыканты), капиталисты с капиталом свыше 50 тыс. руб., банкиры с капиталом свыше 100 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы, ювелиры.

6. Прочие посадские - не записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие, беднота.

Горожане всех разрядов, достигшие 25 лет с годовым доходом 50 руб. имели право раз в три года избирать из своей среды городского голову и гласных (депутатов) в общую городскую думу; избирались также советники в магистрат, заседатели от горожан в общественные сословные учреждения.

Общая городская дума - распорядительный орган - собиралась раз в три года, или по необходимости, она ведала хозяйством города, давала отчет губернатору обо всех доходах и расходах.

Шестигласная дума - исполнительный орган - заседала каждую неделю под председательством городского головы. Для ведения обывательской книги избиралось городское депутатское собрание. Шестигласная дума ведала сбором налогов, вопросами благоустройства, продовольственным обеспечением, развитием торговли и промыслов. Деятельность городского самоуправления находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.

Значение реформ Екатерины II. Постепенность, последовательность, плавность - важнейшие черты преобразовательной деятельности Екатерины II. Созданный в результате реформы 1775 г. местный аппарат управления оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до буржуазных реформ 60-х годов XIX века. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: специализация органов власти и усиление роли в управлении на местах выборных представителей дворянства и горожан.

В условиях относительной внутриполитической стабильности постепенно реформировался государственный аппарат, причем во все его звенья сверху донизу вводилось разделение труда. Продолжала складываться иерархия учреждений и должностей, основанная на субординации и подчинении всей армии чиновников одному человеку - абсолютному монарху. Надо признать Екатерину II одним из самых удачливых русских реформаторов; ее реформы имели, безусловно, прогрессивный характер.

7. 5 «Контрреформы» Павла I в государственном управлении

В сравнении с «золотым веком» Екатерины II годы правления Павла I кажутся временем регресса и разрушения достигнутых в предыдущее царствование успехов в управлении государством. Чтобы правильно оценить недолгое царствование этого монарха, следует учесть, что Павел I взошел на престол в возрасте 42 лет, зрелым человеком с давно сформировавшимися убеждениями, которые существенно расходились с представлениями его матери. Целью деятельности нового императора стало укрепление самодержавия, наведение порядка в расстроенном, по его мнению, государственном аппарате. Объявив себя защитником тронов и алтарей. Павел стремился оградить свою власть от проявлений вольнодумства во всех сферах общественной жизни.

Подготовленный Павлом I новый закон о престолонаследии восстанавливал допетровский порядок перехода власти по прямой линии от отца к старшему сыну. Считая, что самодержец может удержать власть только авторитарными методами, Павел I стремился к максимальной централизации управления. При нем Сенат утратил прежнее значение, но роль генерал-прокурора возросла. Он фактически превратился в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Император восстановил Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии, заново создал Соляную контору. В дальнейшем он предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоначалием.

Реорганизовано было и местное управление: должности наместников упразднены, приказы общественного призрения, управы благочиния и городские думы ликвидированы, сословное самоуправление слито с органами полиции. В городах были созданы городские правления - ратгаузы, которым подчинялись магистраты. В их состав входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором. В губернских и уездных городах в 1799 г. были созданы военно-полицейские органы - ордонансгаузы во главе с полицмейстером, городничим или комендантом, в ведении которых находились военный суд и тюрьма.

Изменилось административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи. Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям были возвращены традиционные органы управления.

Судебная система также подверглась пересмотру. В 1796 г. были упразднены все губернские сословные суды, из уездных судов - нижние расправы. Из сословного дворянского уездный суд превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан. Число судебных инстанций сократилось. Губернские палаты гражданского и уголовного суда были объединены в палату суда и расправы. Из уездного суда и магистрата апелляция подавалась сразу в эту палату, а потом - в Сенат.

Большое внимание Павел I уделял армии и гвардии. 4 декабря 1796 г. были опубликованы новые военные уставы. В результате реформ улучшалось питание солдат, было запрещено их использование на работах для личных нужд офицеров. В случае жалоб солдат на офицеров последние наказывались в судебном порядке. В период правления Павла I офицеров судили вдвое чаще, чем нижних чинов.

Преобразования затронули систему управления удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. создан Департамент уделов, под начало которого перешли земли царской семьи. В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ в составе: голова, два старшины (приказной - по полицейским делам, казенный - по податям и повинностям) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старосту и низших полицейских чинов - сотских и десятских.

На территориях, населенных государственными крестьянами, также образовывались органы крестьянского самоуправления. Сельский сход избирал сельского старшину и его помощников: старост, сборщика податей, сотских и десятских; волостной сход - волостное правление, волостного старшину и двух заседателей. Однако эти органы лишь обеспечивали правительственному административно-полицейскому аппарату управление, сбор податей, порядок, но не имели прав.

Парадоксальной и вместе с тем любопытной стороной контрреформы была попытка императора снискать любовь простого народа. «Манифест о трехдневной барщине» (1797 г.) запрещал помещикам принуждать крестьян к работе в воскресенье, а 6 остальных дней делил поровну: 3 дня крестьянин должен был работать на помещика, 3 дня - на себя. Еще раньше вышел указ, запрещавший продажу дворовых и безземельных крестьян с молотка.

С первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованной грамотой 1785 г. Дворяне вновь обязаны были поступать на службу, для перехода с военной службы на гражданскую требовалось разрешение Сената, восстанавливались телесные наказания. Еще одна важная привилегия - свобода от податей - также была упразднена введением сбора на содержание губернской администрации. Губернские дворянские собрания были распущены, уездные - ограничены в правах. Число дворян-избирателей сократилось примерно в пять раз, у губернатора появились дополнительные возможности для вмешательства в процесс выборов. Обращение дворянства к императору стало возможным только с разрешения губернатора или генерал-прокурора. Таким образом, Павел I стремился возродить дворянство как рыцарское сословие - дисциплинированное, организованное, преданное своему государю.

Правление Павла I характеризуется мелочной регламентацией жизненного уклада всех слоев населения. Была установлена жесткая цензура на печатные издания; российским гражданам запрещалось выезжать за границу, в том числе и для учебы, а иностранцам - въезжать в Россию. Под запретом оказались французское платье, даже слова «гражданин» и «отечество». Устанавливалось единое время обеда (13 часов) и отхода ко сну (22 часа). Новые указы Павла появлялись так часто, что подданные не успевали принять их к сведению и невольно нарушали, подвергаясь за это взысканиям. За 4 года было издано 2179 законодательных акта, или в среднем 42 в месяц (при Екатерине II в среднем издавалось 12 указов в месяц). По подсчетам историков за время правления Павла I были посажены в тюрьму, отправлены на каторгу и в ссылку около 300 дворян, общее же число пострадавших составило 1500человек.

Все преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны - централизация, сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой - возврат к разнообразию форм управления на национальных окраинах, попытки улучшить условия жизни крестьян и нижних армейских чинов. Неуравновешенность монарха, ситуация нестабильности, сопровождавшая годы его царствования, потеря сословных дворянских привилегий - все это вызывало раздражение в придворных кругах. В ночь на 11 марта 1801 г. в результате дворцового переворота Павел I был убит. Новым российским императором стал его старший сын Александр I.

Контрольные вопросы и задания

1. Что понимается под «просвещенным абсолютизмом»? Назовите основные мероприятия политики просвещенного абсолютизма.

2. Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграла Уложенная комиссия?

3. Как изменились высшие и центральные государственные учреждения в 60-90-х гг. XVIII века?

4. Сравните систему местного управления екатерининского и петровского периодов.

5. Что представляли собой органы сословного самоуправления в конце XVIII века?

6. Укажите основные направления контрреформ Павла I.



ТЕМА 8. САМОДЕРЖАВИЕ И ЕГО ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

1. Общая характеристика преобразований в государственном аппарате.

2. Введение министерской системы управления.

3. Высшие учреждения дореформенной России.

4. Местный аппарат в первой половине XIX века.

5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ».

8.1 Общая характеристика преобразований в государственном аппарате

В первой половине XIX века Россия была абсолютной монархией. Верховная государственная власть стране принадлежала императору. Он издавал указы, назначал на высшие государственные должности, объявлял войну и заключал мир, считался главой армии и церкви, руководил правительством. На это время приходится правление двух императоров: Александра I (1801 - 1825) и его младшего брата Николая I (1825- 1855), которые различались по политическим взглядам, стилю управления, пониманию стоящих перед государством задач. Основной социально-политической опорой самодержавия оставалось дворянство. Вместе с тем правительство в своей внутренней и внешней политике всеми средствами поддерживало нарождающуюся российскую буржуазию.

Главными задачами внутренней политики в указанный период являлись создание необходимых предпосылок для постепенной отмены крепостного права и модернизация политического строя.

В 1801 г. была ликвидирована Тайная экспедиция Сената, в 1802 г. проведена министерская реформа, в 1810 г. учрежден Государственный совет. Александр I проводил гибкую политику по управлению окраинами: сохранил представительные учреждения в Финляндии, даровал конституцию Царству Польскому, отменил крепостное право в Остзейском крае, изменил в сторону либерализации порядок управления Сибирью.

Первую половину царствования Александра I можно рассматривать как исторический этап активных преобразований системы государственного управления Россией. Сущность этих преобразований заключалась, во-первых, в попытках создания механизма управления, основанного на законе. Во-вторых, положительным фактором можно считать становление вертикали исполнительной власти, вершиной которой были министры, назначаемые императором; губернаторы в губерниях, также назначаемые царем, но зависимые и от МВД; уездные и волостные начальники, назначаемые сверху. В-третьих, на уровень государственного управления положительно воздействовали и меры по совершенствованию системы образования и подготовки кадров государственных служащих.

Однако позитивные тенденции не затронули основ самодержавного абсолютистского властвования, оказались не закрепленными в годы дальнейшего правления Александра I. В условиях резко обострившихся русско-французских отношений и недовольства части бюрократии и дворянства нововведениями дальнейшие реформы в государственном управлении затормозились. Начавшаяся Отечественная война 1812 г. потребовала большей централизации управления и усиления самодержавной власти. Война с Францией, с одной стороны, пробудила чувство единения российского общества, способствовала проникновению революционных идей, а с другой - вызвала усиление кризисных явлений в государстве, особенно в финансово-экономической сфере.

В управлении на первые роли выдвинулись консервативные деятели, подобные военному министру А.А. Аракчееву. Сосредоточив в своих руках фактическое руководство Государственным советом, Комитетом министров и Императорской канцелярией, Аракчеев получил почти неограниченное влияние на императора.

После смерти Александра I Аракчеев лишился своих должностей, за исключением поста начальника военных поселений. Но методы управления армией и страной, установившиеся при нем и получившие название аракчеевщины, сохранились в значительной степени и при преемнике Александра - Николае Павловиче.

Важнейшим событием, разделившим первую половину XIX века на два самостоятельных периода, стало восстание декабристов в 1825 г. Сторонники идей радикального изменения общественно-политического строя и системы государственного управления, декабристы оказали, безусловно, свое влияние на правление нового императора. Сурово расправившись с лидерами декабристского движения, Николай I осуществил ряд важных мер, направленных на улучшение работы государственных учреждений.

Если Александр I создавал государственные институты, которые могли при известной эволюции политического строя стать зародышем представительного правления (например, Государственный совет), то Николай I основное внимание уделял повышению эффективности работы государственного аппарата, правовой регламентации его деятельности. С этой целью он реорганизует Собственную его императорского величества (Е.И.В.) канцелярию (1826), которая в годы его правления возвышается над другими государственными учреждениями, создает особые высшие комитеты, где наиболее доверенные чиновники обсуждают проекты правительственных мер, проводит кодификацию законов. Либеральная идеология времен Александра I сменяется теорией официальной народности, ставшей доктриной созданного Николаем I полицейско-бюрократического режима.

Теория официальной народности, авторство которой приписывается министру народного просвещения С.С. Уварову, провозглашала тремя опорами российской государственности самодержавие, православие и народность (последняя понималась как сакральная связь самодержавного монарха с его подданными).

Центральные государственные учреждения во времена Николая I, по предложению М.М. Сперанского, были разделены на органы верховного и подчиненного управления. Органами верховного управления царь руководил сам, а органы подчиненного управления находились в ведении должностных лиц, осуществлявших свои функции от имени и по поручению царя.

К органам верховного управления относились Государственный совет, Комитет министров, Императорская канцелярия, а также Министерство двора и уделов, которое обслуживало членов царской фамилии.

Органами подчиненного управления были Правительствующий Сенат, Синод и министерства.

Рис. 10. Система органов высшего и центрального управления в первой половине XIX века



8.2 Введение министерской системы управления

К началу XIX в. коллежская система перестала отвечать потребностям государственного управления. Постоянные реорганизации и отсутствие персональной ответственности отрицательно сказывались на деятельности центрального государственного аппарата. В 1802 г. началось проведение министерской реформы. 8 сентября были образованы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил (в 1808 г. переименовано в Военное министерство), морских сил (в 1815 г. переименовано в Морское министерство), иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Министры назначались и смещались императором и несли ответственность только перед ним.

В 1810 г. в системе министерств произошли изменения: упраздняется Министерство коммерции (присоединено к Министерству финансов), создается Министерство полиции (выделилось из Министерства внутренних дел). Значительную роль в становлении министерской системы управления сыграло «Общее учреждение министерств» (1811 г.), определившее структуру и функции министерств, взаимодействие их с другими ведомствами.

Во главе министерства стоял министр. Его заместитель именовался товарищем министра. Структурными подразделениями министерства являлись департаменты, отделения и столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия: министр самостоятельно принимал решения и нес за них персональную ответственность; директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам департаментов, столоначальники - начальникам отделений.

При министре функционировали канцелярия, занимавшаяся делопроизводством министерства, и совет, являвшийся совещательным органом. В совет министра входили: сам министр, его товарищ, руководители структурных подразделений министерства. Министерства, в отличие от прежних коллегий, не имели судебных функций - только исполнительно-распорядительные и контрольные. Полномочия министра распространялись лишь на подведомственные ему учреждения, хотя на практике этот принцип нарушался (Министерство просвещения издавало предписания в адрес частных учебных заведений, а Министерство финансов давало указания частным банкам).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 11. Структура министерства по «Общему учреждению министерств» (1811 г.)

Система министерств носила более стабильный характер, чем ликвидированная коллежская система. Но и в ней происходили изменения. В 1817- 1824 гг. функционировало Министерство духовных дел и народного просвещения, в 1819 г. было упразднено Министерство полиции, в 1826 г. возникло Министерство императорского двора и уделов, в 1837 г. - Министерство государственных имуществ. Кроме того, на правах самостоятельных центральных государственных учреждений действовало несколько главных управлений (Главное управление путей сообщения, Главное управление ревизии государственных счетов, Главное почтовое управление и др.). Особенностью министерской системы стало формирование ведомств - управленческой вертикали, состоящей из министерства и подчиненных ему местных органов.

При Николае I были уточнены функции действовавших министерств, происходили почти непрерывные перестройки внутриведомственных структур. Наряду с резким усилением роли МВД заметно повысилась роль Министерства финансов. Для этого времени характерно не только усиление централизации и бюрократизации отраслевого и ведомственного управления, но и его военизация. Было создано военизированное Главное управление горных и соляных дел. Крупные военные чины занимали не только посты генерал-губернаторов, но и руководителей ряда департаментов, отраслевых комитетов или министерств.

8.3 Высшие учреждения дореформенной России

Государственный совет был образован в соответствии с указом императора 1 января 1810 г. Его непосредственным предшественником являлся Непременный совет (1801-1810 гг). Государственный совет создавался как высший законосовещательный орган империи. Законодательные акты того времени начинались с формулировки: «Вняв мнению Государственного совета». Кроме обсуждения законопроектов Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства.

Государственный совет состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов; гражданских и духовных дел; военных дел; государственной экономии), двух комиссий (составления законов и прошений) и канцелярии. В 1832 г. в составе Государственного совета был образован пятый департамент - департамент по делам Царства Польского. Комиссия составления законов занималась кодификацией законодательства и в 1826 г. была преобразована во Второе отделение Собственной Е.И.В. канцелярии.

Подготовленные в департаментах законопроекты рассматривались в общем собрании Государственного совета и поступали на утверждение императора. Последний мог согласиться как с мнением большинства, так и с мнением меньшинства, т. е. формально он не был связан решениями Государственного совета. Члены Государственного совета назначались императором и делились на присутствующих только в общем собрании и присутствующих только в департаментах. Первоначально численность Государственного совета составляла 35 человек, к концу XIX века выросла до 60. Членство в нем фактически было пожизненным.

В начале XIX века Сенат подвергся реорганизации, окончательно превратившей его в высший судебный и контрольный орган империи. Число департаментов Сената к середине XIX века достигло 12, и размещались они в трех городах империи: в Петербурге, Москве и Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и обнародовал законы. Межевой департамент занимался разбором межевых тяжб. Департамент герольдии ведал делами о дворянстве, титулах, составлением гербов и т.д. Все остальные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний: 2-й, 3-й, 4-й, 7-й, 8-й и 9-й - по гражданским делам; 5-й, 6-й и 10-й - по уголовным делам.

В сентябре 1802 г. Сенат получил право представлять замечания на «высочайшие указы», если они противоречили российским законам. Но уже в марте 1803 г. он был лишен этого права.

Таким образом, Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной инстанцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные департаменты во главе с обер-прокурорами осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффективно.

К концу первой половины XIX века в формировании корпуса сенаторов обозначилась негативная тенденция: Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. По словам декабриста М.С. Лунина, там заседали «кавалеристы, которые не сидят уже верхом; моряки, которые не снесут уже качку; иностранцы, которые не понимают русского языка, одним словом, все, которых некуда девать, находят мягкое кресло в Правительствующем Сенате».

...