История государственного управления

Одновременно с образованием министерств создается Комитет министров. В него по должности входили министры и главноуправляющие другими центральными органами, а также лица по усмотрению императора. Будучи высшим административным учреждением России, он осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата, толковал законы, разрабатывал проекты законов, рассматривал надведомственные и межведомственные вопросы. По мысли создателей этого учреждения, Комитет министров должен был объединять деятельность министерств. В то же время Комитет министров не являлся правительственным кабинетом, так как министры не были ответственны перед его председателем, а сам председатель, в отличие от министров, не имел права еженедельного доклада у императора.

В 1812 г. полномочия Комитета министров были уточнены. Он получил особую власть по всем делам государственного управления на период отсутствия императора в столице, а в остальное время действовал как совещательный орган при монархе по вопросам, требовавшим согласованных действий ряда министерств.

Собственная его императорского величества канцелярия появилась еще при Александре I в 1812 г. Через нее проходила переписка с главнокомандующими, решались некоторые другие вопросы. Возглавлял Канцелярию А.А. Аракчеев. При Николае I значение Канцелярии резко возрастает, она становится органом, связывающим императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики.

31 января 1826 г. в составе Канцелярии создаются Первое и Второе отделения. Первое унаследовало дела предшествующего периода, ведало вопросами прохождения службы гражданскими чиновниками, принимало прошения на высочайшее имя. Второе занималось кодификацией законодательства

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, образованное по предложению А.Х. Бенкендорфа 3 июля 1826 г. Третье отделение являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию, распределенную по пяти экспедициям: 1-я считалась самой важной и вела следствие по политическим делам, составляла ежегодные отчеты для императора; 2-я занималась делами раскольников и сектантов, а также должностными преступлениями, в ее ведении находились некоторые общегосударственные политические тюрьмы; 3-я наблюдала за иностранцами; 4-я рассматривала крестьянские дела; 5-я ведала цензурой периодических изданий.

Исполнительным органом Третьего отделения являлся отдельный корпус жандармов. Главный начальник Третьего отделения одновременно занимал должность шефа корпуса жандармов. Аппарат отдельного корпуса жандармов после его реорганизации в 1837 г. состоял из штаба, восьми жандармских округов во главе с жандармскими генералами; округа соответственно делились на отделения, возглавляемые жандармскими штаб-офицерами; под началом последних находились губернские команды жандармов. Основная «управленческая» функция всей этой иерархии власти заключалась в надзоре за местным государственным аппаратом, в своевременном информировании отделения «о настроениях в обществе», контроле за исполнением законов и приговоров суда, поисках беглых крестьян и рекрутов, воров и контрабандистов, «рассеянии законом запрещенных скопищ», «усмирении буйства и восстановлении нарушенного повиновения».

Ввиду особой значимости Третьего отделения посты его главного начальника и шефа корпуса жандармов Николай I доверял самым преданным людям: А.Х. Бенкендорфу (1826-1844), своему близкому другу А. Ф. Орлову (1844-1856). Их помощником являлся управляющий Третьим отделением и одновременно начальник штаба корпуса жандармов. С 1839 по 1856 г. эту должность занимал Л.В. Дубельт.

Позднее были образованы еще три отделения Канцелярии: Четвертое, созданное из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I и матери Николая I) в 1828 г. и ведавшее благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями; Пятое - по управлению государственными крестьянами, Шестое - по созданию Кавказского наместничества. Пятое и Шестое отделения считались временными и занимались подготовкой положений по направлениям своей деятельности.

Все шесть отделений Канцелярии представляли собой фактически самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как орган личного контроля императора за деятельностью государственного аппарата.

Управляющий	Управляющий	Главный начальник	Управляющий	Управляющий	Управляющий
Первое отделение	Второе отделение	Третье отделение	Четвертое отделение	Пятое отделение	Шестое отделение
гражданская служба 1826-1882	Кодификационное 1826-1882	политическая полиция 1826-1880	Управление учреждений императрицы Марии 1828-1880	проект управления государственными крестьянами 1836-1882	проект Кавказского наместничества 1842-1882
		Шеф жандармов
		Штаб отдельного корпуса жандармов

Рис. 12. Структура Собственной Е.И.В. канцелярии

На вторую четверть XIX в. приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. Фактически они представляли собой совещание монарха с представителями высшей бюрократии по конкретным вопросам внутренней и внешней политики. Деятельность большинства комитетов носила секретный характер. Их делопроизводство в форме журналов велось специально приглашенным чиновником. После прочтения и одобрения журнала императором принятое решение доводилось до органов, призванных претворять его в жизнь. Таким образом, правовые акты помимо Государственного совета и Комитета министров принимались и высшими комитетами.

Высшие комитеты по вопросам внутренней политики можно условно подразделить на четыре группы. К первой группе относились комитеты по разработке мер, направленных на укрепление государственного аппарата. Например, Комитет 6 декабря 1826 г. занимался разграничением полномочий между Государственным советом, Сенатом, Комитетом министров и министерствами.

Во вторую группу входили комитеты по крестьянскому вопросу. Всего их было образовано свыше десяти. Крестьянские комитеты подготовили ряд указов, частично смягчавших крепостное право.

Третью группу составили комитеты по подготовке и проведению охранительных или карательных мероприятий: Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия (1817-1855), Комитет по борьбе с голодом (1840), Комитет 2 апреля 1848 г., или Бутурлинский комитет, осуществлявший надзор над цензурой, и др.

Самую же многочисленную группу высших комитетов составили комитеты по управлению национальными окраинами: два сибирских комитета, два комитета по делам Царства Польского, два остзейских комитета, Комитет западных губерний, Кавказский комитет, несколько еврейских комитетов и др. Всего по вопросам внутренней политики было образовано более 40 высших комитетов.

Некоторые высшие комитеты созывались для рассмотрения внешнеполитических вопросов. В 1820 г. был образован Азиатский комитет - межведомственный орган, ведавший политическими и торговыми отношениями с государствами Средней Азии и частично с Китаем и Персией. В сентябре 1829 г. заседал Особый комитет по восточным делам, занимавшийся русско-турецкими отношениями. Усиление активности России на Дальнем Востоке привело к появлению особых комитетов по китайским и японским делам. В 1857 г. создается Особый комитет для рассмотрения вопроса о завершении разграничения с Китаем в Приамурье (неофициальное название - Амурский комитет).

Наличие многочисленных высших комитетов, подменявших постоянно действующие высшие и центральные государственные органы, свидетельствовало о чрезмерной централизации управления, об искусственном усложнении государственного аппарата и приводило к неизбежному параллелизму в работе.

8.4 Местный аппарат в первой половине XIX века

В первой половине XIX в. механизм местного управления в основном остался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе каждой изгуберний, число которых достигло 52, стоял губернатор или генерал-губернатор, назначаемый императором. Его полномочия были исключительно широки, а деятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета министров. В компетенцию губернатора входило курирование хозяйственных, финансово-экономических дел; надзор за полицией, рекрутскими наборами, реализацией социальных программ и благотворительной деятельностью.

При губернаторе, хотя и существовало губернское правление для обсуждения и решения «общих дел», реально исполнением дел занималась канцелярия, состоявшая с середины 20-х гг. из четырех профильных отделений.

Губернии делились на уезды, во главе которых стояли нижние земские суды. В состав суда с исправником во главе входили выборные лица - дворянские и крестьянские заседатели. В 1837 г. уезды были разделены на станы, исправники стали назначаться губернским правлением, была введена должность станового пристава. Управление городами по-прежнему сосредоточивалось в руках городничих и управ благочиния.

Уезды делились на волости. Волостью руководило волостное правление в составе волостного головы, старост и писаря. Волостная расправа была органом сословного суда (по мелким уголовным и гражданским делам) для государственных крестьян.

Определенную роль в местном управлении играли дворянские сословные учреждения. Губернский предводитель дворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактически значение выборных дворянских органов было невелико (за исключением Московского и Петербургского дворянских собраний, очень влиятельных).

Изменилось городское сословное управление: фактически были упразднены городские депутатские собрания и общие думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объясняется усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов.

В первой половине XIX в. существовал довольно значительный финансовый и административный аппарат на местах, распределенный по ведомствам. Основными финансовыми учреждениями в губерниях оставались казенные палаты, а в уездах - казначейства. В 1837 г. в связи с созданием Министерства государственных имуществ были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях - палаты государственных имуществ, в округах (один округ включал 2-3 уезда) - окружные управления. В состав палаты государственных имуществ входили советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хозяйственные функции: занималась продажей пустующих земель, их обменом, сдачей в аренду и т.д.

В первой половине XIX в. были упразднены некоторые местные судебные органы, созданные в екатерининские времена: верхние земские суды (для дворян), верхние и нижние расправы (для государственных крестьян), губернские магистраты (для мещан). В губерниях по-прежнему действовали всесословные палаты уголовного и гражданского суда - апелляционная инстанция для нижних судов и первая судебная инстанция по делам о должностных преступлениях, совершенных дворянами.

В каждой губернии сохранялись в прежнем качестве совестные суды. Нижними судами были сословные уездные суды (по делам дворян и государственных крестьян), а в городах - городовые магистраты и ратуши (по делам купцов и мещан).

Во всех крупных городах, а иногда в каждой полицейской части города действовали торговые словесные суды. Апелляционной инстанцией для них являлись городовые магистраты. В ряде крупных городов были созданы коммерческие суды, рассматривавшие вексельные и маклерские дела, а также дела о несостоятельности. Существовали также ведомственные суды: военные, морские, духовные, лесные, горные и др.

В России в первой половине XIX не было единой судебной системы, сохранялся принцип сословности. А судебные функции выполняли не только суды, но и местная администрация.

8.5 Чиновничество накануне эпохи «великих реформ»

Значительные изменения в первой половине XIX в. происходят в организации государственной службы. Дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата привели к росту численности чиновничества. Если в конце XVIII в. насчитывалось 15-16 тыс. чиновников, то к середине XIX в. их было уже 61,5 тыс. Для учета численности государственного аппарата еще в 1771 г. на каждого чиновника-дворянина был заведен формулярный, или послужной, список. С конца XVIII века он стал обязательным документом, в котором фиксировались все сведения о чиновнике и его служебной карьере.

Усложнение задач государственного управления требовало повышения образовательного уровня и деловой квалификации служащих государственного аппарата. Однако образовательный уровень чиновничества был невысок: по данным на первое десятилетие XIX в., лишь 13% чиновников имели высшее образование, почти треть - «домашнее», под которым могло подразумеваться как образование, полученное с помощью иностранных учителей и гувернеров, так и элементарная малограмотность. Указ 6 августа 1809г., подготовленный М.М. Сперанским, обязал чиновников, не имевших высшего образования, при производстве в чины 8-го класса (коллежский асессор) и 5-го класса (статский советник) сдавать специальный экзамен. Этот указ вызвал большое недовольство в чиновничьей среде. Тем не менее, он принес положительные результаты: в 40-х гг. XIX в. количество чиновников с высшим образованием возросло до 41%, а с «домашним» - сократилось до 5 %. Указ действовал до 1834 г. Сразу же после его отмены было принято положение, дававшее чиновникам с высшим и средним образованием определенные преимущества при продвижении по служебной лестнице.

Чиновничий государственный аппарат был огромен и постоянно разрастался количественно. Если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 россиян, то в середине XIX в. - на 929 человек. Увеличение численности чиновников было напрямую связано с созданием новых государственных учреждений в центре и на местах

Рост потребности в чиновниках заставил правительство отменить ограничения при поступлении на службу в государственный аппарат для выходцев из податных сословий. В то же время были приняты меры, направленные на ограничение доступа в потомственное и даже личное дворянство за службу. Закон 11 июня 1845 г. значительно повысил класс «Табели о рангах» для получения дворянства: личное дворянство давалось с 9-го класса (титулярный советник), потомственное - с 6-го класса для военной и с 5-го класса для гражданской службы. В 1856 г. ценз для получения потомственного дворянства по гражданской службе был увеличен до 4-го класса «Табели о рангах» (действительный статский советник). Чиновники 10- 14-го классов по закону 1845 г. попадали в полупривилегированное сословие почетных граждан.

Существовала определенная система поощрения чиновников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение эта практика получила при Николае I.

Итак, система государственного управления в первой половине XIX в. развивалась довольно бурно и противоречиво. Основная тенденция заключалась в укреплении самодержавных начал через усиление личного контроля императора за деятельностью его аппарата. Эпизодически проводимые реформы не могли изменить главного вектора развития государственной системы - в сторону жесткой централизации, установления единообразия в управлении, усиления позиций дворянства и элитных групп бюрократии.

Контрольные вопросы и задания

Охарактеризуйте положение монарха в государственном аппарате Российской империи первой половины XIX века.

Расскажите о конституционных проектах, подготовленных по инициативе Александра I.

Дайте сравнительную характеристику преобразованиям в государственном аппарате Александра I и Николая I.

Чем отличалась министерская система управления от коллегиальной?

5. Назовите функции отделений Собственной Е.И.В. канцелярии.

6. Какая роль отводилась высшим комитетам в системе государственного управления? Дайте их классификацию.

7. Охарактеризуйте изменения в положении чиновничества дореформенной России.



ТЕМА 9. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ЭПОХУ РЕФОРМ И КОНТРРЕФОРМ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX ВЕКА)

1. Высший, центральный и местный аппарат во второй половине XIX века.

2. Создание всесословных органов самоуправления.

3. Судебная реформа Александра II.

4. Реорганизация армии и военного управления.

5. Контрреформы 80-х - 90-х гг. XIX века в государственном управлении.

6. Управление окраинами империи в XIX веке.

9.1 Высший центральный и местный аппарат во второй половине XIX века

Вторая половина XIX века - важный этап в развитии российской государственности. Феодально-крепостнический строй к середине XIX в. полностью исчерпал свои ресурсы. Созданная Николаем I полицейско-бюрократическая система управления пробуксовывала. Отставание от передовых капиталистических стран привело к сокрушительному поражению России в Крымской войне. Сменивший Николая I в феврале 1855 г. Александр II (1855 - 1881) отчетливо понимал необходимость либеральных реформ в различных областях общественной и государственной жизни. Первой и самой главной его реформой стала отмена крепостного права. В соответствии с «Манифестом» и «Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», опубликованным 19 февраля 1861 г., крестьяне получили личную свободу и общегражданские права и закрепляли за собой земельный надел на правах пользования.

Отмена крепостного права сделало возможным проведение других реформ: университетской (1863), школьной (1864), земской (1864), судебной (1864), печати (1862 - 1865), городской (1870), военной (1864 - 1874). И в период либеральных преобразований Александра II, и в последующую эпоху контрреформ решалась задача приспособления государственного аппарата к потребностям капиталистической модернизации.

Система государственного управления, сложившаяся в 20-30-е гг. ХIХ века, к концу столетия приобрела следующий вид:

Рис. 13. Высшие и центральные органы управления России в конце XIX века

Государственный совет сохранил значение высшего законосовещательного учреждения и прежнее организационное устройство. Особенно велика его роль была подготовке и проведении реформ 60-х - 70-х гг. XIX в. отчасти потому, что председателем Совета в 1865-1881 гг. являлся брат Александра II великий князь Константин Николаевич, возглавлявший группировку либеральной бюрократии.

В последней четверти XIX в., в связи с установившейся практикой назначать членами Государственного совета ушедших или отправленных в отставку высших чиновников, стало наблюдаться геронтократическое перерождение состава Государственного совета, что негативно сказывалось на его деятельности.

Другим высшим законосовещательным и административным учреждением являлся Комитет министров. Он был более узким по составу органом. В его ведении находились дела по всем вопросам министерского управления, об учреждении акционерных обществ, по надзору за деятельностью государственного аппарата. В 60 - 80-х гг. к Комитету министров был присоединен ряд высших комитетов: Сибирский, Еврейский, Западный, Комитет железных дорог, Комитет по делам Царства Польского и др. В 80 - 90-х гг. XIX в. Комитет министров активно вторгается в сферу компетенции Государственного совета. Из-за противодействия последнего некоторым правительственным мероприятиям эпохи контрреформ министры предпочитали вносить законопроекты в Комитет министров, откуда они, минуя Государственный совет, поступали непосредственно к императору.

В ходе осуществления буржуазных реформ был создан новый высший правительственный совещательный орган - Совет министров (1861 - 1882 гг.). Председателем Совета был император. Ему принадлежало право внесения в повестку дня любых вопросов. Созывался Совет также по его распоряжению. Членами Совета министров являлись председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры, главноуправляющие. В отличие от Комитета министров, в ведении которого находились текущие административные дела, Совет министров определял важнейшие направления внутренней политики, рассматривал годовые отчеты министров, их предложения о реформах. Иногда проекты сразу утверждались императором и получали силу закона. В начале 80-х гг. Совет министров фактически прекратил работу.

Сенат сохранил значение высшего органа суда и надзора, но в ходе осуществления судебной реформы 1864 г. его апелляционные департаменты упразднялись. К концу XIX в. остались только два апелляционных департамента - один по уголовным и один по гражданским делам, которые в 1898 г. были объединены вместе с Межевым департаментом в Судебный департамент Сената. В 1866 г. были открыты кассационные департаменты -Уголовный и Гражданский, рассматривавшие жалобы и протесты по поводу нарушений порядка судопроизводства. Первый департамент Сената сохранил функции надзора за местным управлением и судом, обнародования и толкования законов. Вместе с тем, реорганизация местного управления снизила потребность в сенатских ревизиях, их за пореформенный период было проведено всего 20. В 1884 г. в Сенате был создан Второй апелляционный департамент, называвшийся крестьянским, так как рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия.

В 1872 г. было учреждено Особое присутствие Сената - высший суд по политическим делам; в 1885 г. в составе Сената образован Высший дисциплинарный суд, который в обход принципа несменяемости судей получил право устранять неугодных судей.

Радикальным преобразованиям подверглась Собственная Его императорского Величества Канцелярия. Пятое и Шестое отделения изначально создавались как временные и прекратили существование по мере выполнения своих задач. В 1880 г. было упразднено Третье отделение, а его функции переданы Департаменту государственной полиции, образованному в составе Министерства внутренних дел. В 1882 г. Второе (кодификационное) отделение было передано в ведение Государственного совета, а Четвертое - преобразовано в самостоятельный высший орган - Собственную Е. И. В. канцелярию по учреждениями императрицы Марии. Таким образом, с 1882 г. в системе высшего государственного управления стали действовать две императорские канцелярии.

Святейший Синод за эти годы практически не изменился. С 1885 г. в составе Синода существовал Совет по церковно-приходским школам - орган надзора за ними. Долгие годы (1880-1905) возглавлял Синод обер-прокурор К.П. Победоносцев.

Центральные государственные учреждения. В отличие от высшего аппарата управления система министерств в пореформенный период подверглась меньшим изменениям. Продолжали действовать все прежние министерства. В 1865 г. создается Министерство путей сообщения, в ведении которого находились строительство и эксплуатация казенных железных дорог, а также контроль за частными железными дорогами. В 1894 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ.

Если система министерств оставалась в целом стабильной, то в их внутренней организации произошли существенные изменения. В пореформенный период возросло значение Министерства финансов. Был проведен ряд реформ по упорядочению кредитной, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля. С середины XIX в. начал публиковаться государственный бюджет, была ведена единая государственная касса, распорядителем которой стало Министерство финансов. Был создан Государственный банк «для оживления кредитной системы». С 1864 г. в аппарате Министерства существовал Департамент торговли и мануфактур, управлявший казенной промышленностью и «попечительствовавший» над частной промышленностью и торговлей. С введением акцизов на производство спиртного Департамент разных податей и сборов был разделен на два - окладных и неокладных сборов (т.е. прямых и косвенных налогов). В связи с развитием промышленности, а значит, и ростом численности пролетариата при Министерстве финансов была создана фабричная инспекция, позднее - Главное по фабричным и заводским делам присутствие.

С 1851 г. в составе Министерства внутренних дел функционировал Земский отдел. Новыми подразделениями Министерства стали также Главное управление по делам печати и Главное тюремное управление (в 1895 г. передано в состав Министерства юстиции). В 1880 г. при МВД образован Департамент государственной полиции (политической), Позднее происходит его объединение с Департаментом исполнительной полиции и Судебным отделом Министерства. Новая структура с 1883 г. стала именоваться Департаментом полиции. Во главе Департамента полиции стоял директор, однако общее руководство им возлагалось на товарища (заместителя) министра, который одновременно являлся, как правило, и начальником отдельного корпуса жандармов.

Местный аппарат. К началу ХХ в. в России было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства (в том числе Петербургское), 10 генерал-губернаторств.

В результате буржуазных реформ 60-х - 70-х годов частично изменился аппарат на местах. Главой местной администрации оставался губернатор, подчиненный Министерству внутренних дел, но круг его прав сузился. Так, губернатор формально потерял право ревизовать судебные дела, в его ведение не попали новые учреждения, созданные в 60-е годы (контрольные палаты, акцизные управления и др.). В то же время губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губернии: присутствий, комитетов, комиссий, составленных из чиновников, иногда с участием представителей местного самоуправления. Надзор за новыми пореформенными институтами осуществлялся с помощью:

· за крестьянскими сословными органами:

- губернского по крестьянским делам присутствия (1861 - 1889 гг.);

- губернского присутствия (1889 - 1917 гг.);

· за городскими и земскими органами самоуправления:

- губернского по городским делам присутствия (1870 - 1892 гг.);

- губернского по земским и городским делам присутствия

(1892 - 1917 гг.);

· за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением:

- губернского по фабричным делам присутствия (1896 - 1917 гг.);

· за наиболее прибыльным источником доходов бюджета:

- губернского по питейным делам присутствия (1885 - 1917 гг.);

· за комплектованием воинских частей:

- губернского по воинской повинности присутствия (1874 - 1917 гг.);

· за исполнением натуральных повинностей (постойной, подводной и др.):

- губернского распорядительного комитета (1876 - 1917 гг.);

· за сохранностью казенных лесов:

- губернского лесоохранительного комитета (1888 - 1917 гг.).

Из дореформенных присутствий и комитетов сохранились губернские рекрутские комитеты (до 1874 г.), а также статистические комитеты.

В этот период возросла роль полицейских органов. В 1862 г. городская и уездная полиция были объединены в уездное полицейское управление, причем исправник назначался губернатором из дворян. В станах в помощь становому приставу введена должность полицейского урядника, в городах - околоточного надзирателя.

Освобожденные крестьяне получили возможность создавать свои сословные учреждения:

1) сельский сход избирал сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских, делил общинные земли, раскладывал налоги;

2) волостной сход (сельские старосты, сборщики податей, выборные от десяти дворов - «десятидворцы») избирал волостного старшину, волостное правление, волостной суд, представителей на съезд для выборов гласных в уездное земское собрание, решал хозяйственные вопросы волости;

3) волостной суд представлял собой коллегию из 4 - 12 судей и занимался рассмотрением мелких тяжб между крестьянами (если сумма иска не превышала 100 руб., а с 1889 г. - 300 руб.).

Все эти органы находились под надзором и опекой местной администрации - уездного по крестьянским делам присутствия, а с 1889 г. - земского участкового начальника. Высшей инстанцией являлось губернское присутствие. Все крестьянские учреждения находились в подчинении Земского отдела МВД, а в судебном отношении - во Втором (крестьянском) департаменте Сената.

9.2 Создание всесословных органов самоуправления

В 1864 г была проведена земская реформа. Земские учреждения формировались путем выборов. Все избиратели уезда (мужчины старше 25 лет) делились на три избирательные группы - курии. В первую курию - уездные землевладельцы - входили лица, обладавшие имущественным цензом в 200 десятин земли или недвижимостью на 15 тыс. руб., или годовым доходом от 6 тыс. руб. Первая курия выбирала 50 % гласных (депутатов) земского собрания.

Во вторую курию - городские жители - включались купцы трех гильдий, владельцы предприятий с оборотом свыше 6 тыс. руб. или недвижимого имущества на сумму не менее 500 руб. в небольших и не менее 2 тыс. руб. в крупных городах. Третья курия - сельские общества - состояла преимущественно из крестьян; выборы по ней были многоступенчатыми. второй и третьей курий посылали в уездное земское собрание по 25% гласных.

Рис. 14. Земские учреждения по Положению о земствах 1864 г.

Уездные земские собрания делегировали депутатов губернского земского собрания по квоте один к шести. Земские учреждения всех уровней избирались на три года. Председатели управ избирались соответствующими земскими собраниями, но при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской - министр внутренних дел. Гласные земских собраний работали безвозмездно; созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Земские управы действовали постоянно, их члены получали определенное жалованье. Кроме того, земства имели право содержать на своем жалованье врачей, учителей, статистиков и прочих земских служащих.

Земства внесли значительный вклад в развитие местного хозяйства, системы здравоохранения и народного просвещения. Земские учреждения стали политической школой для представителей либерального и демократического движения. Вместе с тем, земской модели местного самоуправления были присущи определенные недостатки:

1. Система земских учреждений оказалась «недостроенной» как по вертикали (не было волостного и общероссийского уровня), так и по горизонтали (земства не вводились на окраинах России).

2. Финансовая база земств была недостаточной (в 1866 г. от уплаты земского налога освобождены владельцы торговых и промышленных предприятий).

3. Земские учреждения имели ограниченную компетенцию (в сферу их ведения входили только хозяйственные и социальные вопросы местного значения).

4. Избирательная система давала преимущество землевладельцам, формировавшим половину состава земств.

«Городовое положение» 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза. Избирательные права получили все плательщикам городских налогов - мужчины, достигшие 25 лет. По размеру уплачиваемого городу налога они делились на три курии: в первую входили наиболее крупные плательщики, уплачивавшие в сумме треть городских налогов; во вторую - средние налогоплательщики, вносившие еще одну треть; последняя курия составлялась из мелких налогоплательщиков, вносивших остальную треть налогов. Поскольку каждая курия избирала равное количество гласных городской думы, то норма представительства у состоятельных граждан первой курии была в несколько раз выше, чем у остальных.

В систему органов городского самоуправления входили:

1) городское избирательное собрание, которое собиралось каждые четыре года для избрания гласных;

2) городская дума (распорядительный орган);

3) городская управа (исполнительный орган).

Городская дума подчинялась непосредственно Сенату, а не местной администрации. Губернатор осуществлял надзор за деятельностью думы и законностью ее постановлений. Председателем и городской думы, и городской управы был городской голова. Кандидат на этот пост утверждался: в двух столицах - императором, в губернских городах - министром внутренних дел, в прочих городах - губернатором. В компетенцию городского самоуправления входили чисто хозяйственные вопросы: благоустройство, попечение о местной промышленности и торговле, здравоохранении и народном образовании, принятии санитарных и противопожарных мер. Деятельность городских управ финансировалась за счет городских налогов и сборов, однако закон ограничивал их размеры. Львиная доля собранных средств направлялась не на городские, а на казенные нужды: содержание полиции и гражданского управления (до 60 %). Расходы на благоустройство составляли до 15 % городского бюджета, на образование - 13 %, на медицину - всего около 1 %.

«Городовое положение» 1870 г. первоначально было введено в русских городах. Во второй половине 70-х годов оно распространилось и на национальные окраины, за исключением Средней Азии, а также Польши и Финляндии, где действовало прежнее городское устройство. Новые органы городского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно-культурном развитии пореформенного города.

9.3 Судебная реформа Александра II

В ноябре 1864 г. были введены в действие судебные уставы, сформулировавшие новые принципы судопроизводства: бессословность суда, его независимость от административной власти, равенство всех сословий перед законом, несменяемость судей и судебных следователей, устный характер, состязательность и гласность судебного процесса с участием в нем присяжных заседателей и адвокатов (присяжных поверенных).

В ходе реформы в России сложилась следующая структура судов:

Рис. 15.Судебная система по уставам 1864 г.

В систему коронных (общих) судов входили окружной суд (один на несколько уездов) и судебная палата (одна на несколько губерний). Председатели и члены этих судов назначались императором по представлению министра юстиции. В разбирательстве серьезных уголовных дел в окружном суде принимали участие присяжные заседатели, устанавливавшие виновность или невиновность подсудимого. Присяжные заседатели избирались от всех сословий, но вводились возрастной, оседлый, имущественный цензы (не могли быть присяжными священники, военные и учителя народных школ). Решения, принятые окружным судом с участием присяжных заседателей, считались окончательными, а без их участия могли быть обжалованы в судебной палате.

Сенат являлся высшей кассационной инстанцией, имевшей право пересмотра и отмены судебных решений. Не разбирая дела по существу, Сенат передавал его на вторичное рассмотрение либо в другой суд, либо в тот же суд, но с другим составом судебной коллегии и присяжных.

Для разбора мелких гражданских и уголовных дел с иском до 500 руб. и наказанием до 1 года тюремного заключения в уездах и городах учреждался мировой суд с упрощенным делопроизводством. Мировым судьей могло быть избрано лицо, имеющее образование не ниже среднего и трехлетний опыт государственной службы. Состав мировых судов избирался на уездных земских собраниях, а в Москве и Петербурге - в городских думах сроком на 3 года. Каждый уезд в судебном отношении составлял мировой округ из четырех-пяти мировых участков, подведомственных участковым мировым судьям. Кандидатуры мировых судей утверждались Сенатом. Решения мирового судьи могли быть обжалованы на уездном съезде мировых судей.

Судебные уставы 1864 вводили институт присяжных поверенных - адвокатуру, а также институт судебных следователей - чиновников Министерства юстиции, которым передавалось производство предварительного следствия по уголовным делам. Председатели и члены окружных судов и судебных палат, присяжные поверенные, прокуроры и судебные следователи должны были иметь высшее юридическое образование. По-новому было определено положение прокуратуры. Она состояла при Сенате и общих судах. На нее возлагались обязанности надзора за судом, следствием и местами заключения, участие в качестве стороны обвинения в судебном процессе.

Судебная реформа считается одной из наиболее последовательных среди буржуазно-либеральных реформ 60-х - 70-х годов. Однако ей были присущи недостатки, позволившие сформировать каналы влияния администрации на судебные органы:

1) независимость судей была относительной, так как они являлись чиновниками Министерства юстиции, и их служебные перспективы определялись начальством;

2) дела о должностных преступлениях государственных служащих шли сразу в судебную палату и рассматривались только с согласия руководства;

3) после принятия судебных уставов 1864 г. в России оставалось большое количество специальных судов;

4) возможности защиты и обвинения были неравными, что подрывало принцип состязательности судебного процесса.

9.4 Реорганизация армии и военного управления

Поражение России в Крымской войне поставило задачу коренного реформирования всей военной системы. Практически преобразование армии началось в 1861 г., когда военным министром стал Д. А. Милютин. Прежде всего он добился сокращения рекрутской службы с 25 до 16 лет и отмены телесных наказаний для солдат. В 1864 г. им реорганизована система военного управления: образовано 15 военных округов с окружными управлениями, подчиненными непосредственно военному министерству. С 1867 г. в подчинение военному министру передаются артиллерия, гвардия, инженерные войска, действующая армия (во время военных действий) и военно-учебные заведения. Тем самым достигается централизация военного управления.

В том же году принят новый военно-судебный устав, созданный с учетом судебной реформы 1864 г. Введены три судебные инстанции: полковой, военно-окружной и главный военный суд, Определялся порядок работы судов в мирное и военное время.

В середине 60-х годов проведена реформа военно-учебных заведений. Учреждены военные гимназии, близкие по программе общеобразовательных дисциплин к гражданским гимназиям. Созданы двухлетние юнкерские училища для подготовки военных инженеров, артиллеристов, кавалеристов. Расширена система высшего военного образования в специальных военных заведениях: в академии Генерального штаба, в артиллерийской, инженерной, военно-медицинской и военно-юридической академиях.

Переход к всеобщей воинской повинности стал возможен, когда в России была построена первичная сеть железных дорог. Воинские уставы 1874 г. распространяли воинскую повинность на все мужское население, достигшее 20-летнего возраста без различия сословий. Вводились льготы, освобождавшие от службы единственного сына у родителей, единственного кормильца семьи, представителей некоторых народов Кавказа, Крайнего Севера, Средней Азии, членов религиозных сект.

Сроки службы сокращались в зависимости от образовательного ценза: до 4 лет - для окончивших начальную школу, до 3 лет - городскую школу, до 1,5 лет - гимназию и до полугода - для имеющих высшее образование. Общий срок службы составлял: в сухопутных войсках - 6 лет действительной службы и 9 лет запаса; на флоте - соответственно 7 лет и 3 года.

В ходе реформы сократилась численность армии без снижения ее военного потенциала, создан новый род войск - железнодорожные войска, началось строительство железных и шоссейных дорог стратегического назначения, идущих к западной границе России; произведено перевооружение армии нарезным оружием. Эти преобразования повысили боеспособность российской армии, что наглядно показала русско-турецкая война 1877-1878 гг.

Реформы 60-х - 70-х гг. привнесли в управление страной некоторые элементы буржуазной государственности: выборные представительные учреждения административно-хозяйственного управления, выборные органы суда (мировые судьи), основы буржуазного судопроизводства, принцип всесословности в комплектовании армии и деятельности органов народного просвещения и т. д. Эти реформы способствовали развитию торговли, промышленности, кредитной системы.

Изменения претерпел и кадровый состав управления. По сравнению с серединой века число чиновников к концу столетия увеличилось более чем в 2,5 раза и составило 161 тыс. человек (при общем количестве служащих около 400 тыс. человек). В среде бюрократии появилась прослойка выходцев из зажиточных буржуазных слоев и так называемый «третий элемент» - служащие аппарата органов местного самоуправления. К концу века на государственной службе находилось 38 тыс. женщин, составлявших преимущественно технический персонал государственных учреждений.

Развитие капиталистических отношений и связанное с этим сращивание бюрократии с капиталом вынудили правительство принять в 1884 г. закон, запрещавший чиновникам первых трех рангов входить в правления акционерных обществ и компаний. В 1886 г. принимается Устав о службе по определению от правительства. Устав определял общий порядок поступления на государственную службу, её прохождения и выплаты служебного содержания, перечислял выгоды и преимущества чиновников, требования, предъявляемые к ним, а также виды и основания ответственности.

Логическим завершением либеральных реформ должно было стать создание общероссийского органа народного представительства. Но Александр II не спешил ограничить самодержавную власть. Нежелание правительства увенчать реформы конституцией активизировало конституционное движение «снизу». Оно развернулось в недрах дворянских собраний; по мере становления земств его центр переместился в земские учреждения. Политический кризис конца 70-х - начала 80-х гг., вызванный недовольством значительной части общества результатами реформ, подвел правительственные круги к выводу о необходимости преобразовать систему высшего управления. 1 марта 1881 г. император одобрил так называемую «конституцию М. Т. Лорис-Меликова» - весьма умеренный проект создания представительного собрания с участием депутатов от земств и городов. Однако в тот же день Александр II был убит народовольцами. Эпоха либеральных преобразований в России сменилась периодом контрреформ.

9.5 Контрреформы 80 - 90-х годов XIX века в государственном управлении

Александр III вошел в историю как царь-миротворец, так как при нем Россия не принимала участия в военных конфликтах. Во внутренней политике он был приверженцем принципам неограниченного монархизма, религиозности и русофильства. Новый царь отверг проект М. Т. Лорис-Меликова и отправил либеральных министров в отставку. 29 апреля 1881 г. был опубликован манифест «О незыблемости самодержавия», положивший начало политике контрреформ.

«Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия», изданное в августе1881 г, вводило два особых режима управления отдельными территориями империи:

1. Режим усиленной охраны (устанавливался с санкции МВД) давал генерал-губернатору право:

- подвергать любое лицо аресту до трех месяцев или штрафу до 400 руб.;

- запрещать все «публичные и частные сборища»;

- передавать некоторые дела из общих судов на рассмотрение в военные суды «для разрешения по законам военного времени»;

- объявлять любого служащего неблагонадежным и требовать его увольнения.

2. Режим чрезвычайной охраны (вводился решением Комитета министров) давал право лицу, назначенному главнокомандующим:

- смещать с должности депутатов земств;

- распускать земские органы;

- увольнять любых чиновников ниже первых трех рангов;

- временно закрывать печатные издания и вузы.

Положение вводилось на три года, но периодически продлевалось и действовало до 1917 г. Сразу после его опубликования в режим усиленной охраны были поставлены 10 губерний, в том числе Московская и Петербургская.

В 1882 г. была ужесточена цензура; полиция получило право устанавливать над любым гражданином гласный полицейский надзор; в 1883 г. фактически ликвидирована университетская автономия; в 1887 г. в соответствии с циркуляром о «кухаркиных детях» введены ограничения на прием в гимназии детей низших сословий.

В 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках», согласно которому в 40 губерниях России создавались земские участки (примерно по 4-5 на уезд) во главе с земскими начальниками. В уездах учреждался съезд земских начальников, который состоял из административного и судебного присутствий. Земский начальник назначался министром внутренних дел по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Кандидат должен был удовлетворять нескольким требованиям:

- сословному цензу (потомственное дворянство);

- образовательному (высшее образование);

- имущественному (свыше 200 десятин земли или недвижимость на 7500 руб.);

- служебному (трехлетняя служба в должности мирового судьи или мирового посредника).

При недостатке подходящих кандидатур на должность могли назначаться дворяне со средним образованиям, состоявшие в гражданских или военных чинах, но имущественный ценз для них повышался вдвое. Земский начальник имел широкие административные и судебно-полицейские полномочия. Он осуществлял надзор за органами крестьянского самоуправления, утверждал состав волостных судов и волостных правлений, имел право пересматривать их решения, подвергать телесным наказаниям, кратковременному аресту и штрафу как крестьянское население, так и выборных лиц.

В связи с учреждением института земских начальников в 1889 г. были упразднены мировые суды и уездные присутствия по крестьянским делам: их функции передавались земским начальникам. После этих изменений система местных судебных учреждений приобрела следующий вид:

Рис. 16. Местные суды в конце XIX века

В период контрреформ власть попыталась изменить статус и принципы формирования органов местного самоуправления. В 1890 г. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» резко увеличило представительство в земствах от первой курии, где имущественный ценз был вдвое снижен, но при этом вводился сословный ценз - потомственное дворянство. Для городской курии имущественный ценз, наоборот, был существенно повышен. Выборные гласные от крестьянской курии подлежали утверждению губернатором. В итоге в 90-х гг. XIX в. 55% гласных уездных земских собраний и 89,5% - губернских земских собраний составляли дворяне.

В 1892 г. было издано новое «Городовое положение», по которому значительно урезались избирательные права городского населения. Налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательное право предоставлялось владельцам недвижимости на сумму не менее 300 руб. в уездных городах; 1,5 тыс. руб. в губернских городах и 3 тыс. руб. в столичных городах. Избирателями признавались владельцы торгово-промышленных заведений, имеющие гильдейские свидетельства. Число избирателей в результате этой новации сократилось в несколько раз.

Усилилась административная опека над органами местного самоуправления: губернатор не только контролировал, но и направлял всю деятельность городских дум и управ; городские головы, а также члены земских и городских управ теперь рассматривались как состоящие на государственной службе чиновники, а не избранные представители местного общества.

Оценивая эпоху контрреформ, важно отметить, что для этого периода были характерны следующие тенденции в развитии государства:

1. Дальнейшая централизация и бюрократизация управленческого аппарата.

2. Укрепление сословных начал в управлении (введение сословных цензов для избирателей и кандидатов на государственные посты).

3. Переход к чрезвычайным методам управления (введение особых режимов охраны для отдельных территорий).

4. Реорганизация полицейских органов, придание им новых прав и полномочий.

5. Усиление государственного контроля над сферой образования и культуры (восстановление цензуры, принятие нового университетского устава и т.п.).

Вместе с тем, Россию конца XIX века нельзя считать в полном смысле полицейским государством. В созданной правительством системе было много возможностей ускользнуть от вездесущего полицейского контроля:

- существование частной собственности позволяло оппозиции использовать частные источники финансирования; неблагонадежные лица всегда имели возможность устроиться на работу в частную фирму или земство;

- либеральный режим выезда за границу давал возможность оппозиционным лидерам свободно покидать пределы страны; Западная Европа на долгие годы превратилась в штаб российского революционного движения;

- правящая элита России в борьбе с оппозицией действовала с оглядкой на Запад, не решаясь на крайние меры;

- техническая отсталость, в том числе отсутствие современной сети коммуникаций, делала многочисленный полицейский аппарат малоэффективным (в правление Александра III по политическим мотивам было задержано всего около 4 тыс. человек).

Главным следствием чрезвычайных мер стала радикализация русского общества. Социальная база режима сокращалась, поддержка оппозиции росла. И хотя в 80-е - 90-е гг. XIX века был нанесен чувствительный удар по завоеваниям предшествующей эпохи, полностью демонтировать здание «великих реформ» не удалось (в частности, опасаясь взрыва протестных настроений, власть отказалась от реализации проекта судебной контрреформы).

Объективные процессы развития пореформенной России оказались сильнее попыток самодержавия сохранить и усилить сословно-дворянское влияние на государство и общество.

9.6 Управление окраинами империи в XIX веке

Финляндия. Великое княжество Финляндское было присоединено к России в 1809 г. после войны со Швецией. Царское правительство предоставило Финляндии особый статус, утвердив прежнюю финляндскую конституцию. Русский император являлся одновременно великим князем Финляндским. Он стоял во главе исполнительной и судебной власти, обладал правом утверждения законов.

Законодательным органом Великого княжества являлся Сейм, состоящий их четырех палат: дворянства, духовенства, крестьян и городских жителей. В 1809 г. Сейм избрал Правительственный совет из 12 членов. Однако фактическое управление Финляндией находилось в руках генерал-губернатора, назначаемого царем. В 1816 г. Правительственный совет был переименован в Императорский Финляндский Сенат, ведавший административными и судебными делами. Финляндия была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами. Значительную роль в местном управлении играло шведское дворянство, имевшее свое корпоративное устройство.

...