История государственных учреждений дореволюционной России

Основным вопросом оставался аграрный вопрос, по которому каждая фракция предложила свой проект. Проект выступления по аграрному вопросу в Государственной думе от большевиков был написан В. И. Лениным.

Кроме того, во II Думе рассматривались: продовольственный вопрос, роспись бюджета на 1907 г., исполнение государственной росписи, набор новобранцев, отмена чрезвычайного указа о военно-полевых судах, реформа местного суда.

В процессе рассмотрения всех этих вопросов кадетская фракция Думы проявляла уступчивость, призывала «беречь Думу», не давать правительству повод для ее роспуска. Кадеты внесли в свой законопроект ряд коррективов, сделавших его еще более умеренным, сняли с обсуждения вопрос о безработице, похоронили внесенный социал-демократической фракцией проект продовольственной помощи, сняли внесенный трудовиками проект амнистии и т. д.

Мелкобуржуазные фракции трудовиков, эсеров и народных социалистов блокировались с кадетами в решении ряда вопросов. Эту «анемичность» основного состава II Думы В. И. Ленин объяснял анемичностью колеблющейся и уставшей от революции мелкой буржуазии См.: В. И. Ленин. ПСС, т. 15, стр. 211.. В социал-демократической фракции преобладали меньшевики. Эта фракция тоже проявляла нерешительность, допуская иногда ошибки и шатания в подходе к некоторым вопросам.

II Дума не оправдала надежд правительства. Аппарат Министерства внутренних дел подготовил втайне от Думы проект нового избирательного закона, который был настолько реакционным, что даже в Совете Министров, где он рассматривался, его охарактеризовали как «бесстыжий» проект См.: «Падение царского режима». Л., 1925, т. 1, стр. 423..

Правительство решило избавиться от социал-демократической фракции, которая, несмотря на свои политические и тактические ошибки, оставалась самой революционной фракцией Думы.

1 июня 1907 г. Столыпин потребовал проведения закрытого заседания Думы, на котором прокурор Петербургской судебной палаты Камышанский предъявил членам социал-демократической фракции обвинение в подготовке к «ниспровержению государственного строя» (статья 102, ч. I Уголовного уложения), потребовав лишения их неприкосновенности и выдачи.

Обвинение основывалось на подложном тексте солдатского наказа к социал-демократической фракции Думы, сфабрикованном по заданию начальника петербургской охранки См.: «Красный архив», 1930, № 6(43):, стр. 55--91; 1926, № 3(16), стр. 76--117..

3 июня 1907 г. был обнародован манифест и указ о роспуске Государственной думы второго созыва и назначении выборов в III Думу; одновременно был издан текст нового избирательного закона.

Распустив II Государственную думу, правительство вскоре осуществило расправу над ее социал-демократической фракцией. Рассмотрев при закрытых дверях сфабрикованное петербургской охранкой «дело» социал-демократической фракции, Особое присутствие Сената в 1907--1908 гг. осудило большую часть членов фракции на каторгу и ссылку.

II Дума действовала всего 102 дня. Кратковременность действий Государственной думы первых двух созывов объясняется их левым составом и попытками обсуждать наиболее важные и актуальные вопросы революции.

Изданием нового избирательного закона 3 июня 1907 г. правительство фактически произвело государственный переворот, так как по «Основным законам» (ст. 86) этот закон должен был рассматриваться самой Думой. Новый избирательный закон сводил избирательные права широких масс населения до минимума. Почти на 33 % возросло число выборщиков от помещиков, а число выборщиков от крестьян уменьшилось на 56%. Единая городская курия была разделена на две. В первую городскую курию входили представители крупной и средней промышленной и торговой буржуазии, помещики, богатые чиновники, владельцы значительных недвижимых имуществ в городах, а во вторую -- представители мелкой буржуазии (мелкие владельцы недвижимой собственности, квартиронаниматели, ремесленники, чиновники и т. п.). Права избирателей по второй городской курии были урезаны. Только семь городов получили право самостоятельно выбирать членов Думы (по избирательному закону 6 августа 1905 г. их было 21) Петербург, Москва, Киев, Одесса, Рига, Варшава, Лодзь..

Сильно сократилось представительство национальных окраин (по Польше и Кавказу -- в 2,5 раза, по Сибири -- в 1,5 раза; население Средней Азии вообще лишалось права выбирать депутатов в Государственную думу).

Избирательные права рабочих подверглись еще более жестоким ограничениям. Рабочим наиболее промышленно развитых губерний: Петербургской, Московской, Костромской, Владимирской, Харьковской и Екатеринославской было дано право выбирать своих депутатов в Думу. В остальных же губерниях рабочие имели право участвовать в выборах по второй городской курии при условии, если они имели определенный имущественный ценз или снимали отдельную квартиру.

Рабочее представительство по закону 3 июня было урезано вдвое.

Деятельность особого делопроизводства по выборам в Государственную думу при Министерстве внутренних дел и руководимых им губернских, городских и уездных комиссий по делам о выборах значительно активизировалась. «Правительство хотело опереться на помещиков и верхи буржуазии; на этом, как известно, построен весь закон 3-го июня 1907 г.»,-- писал В. И. Ленин, характеризуя этот избирательный закон В. И. Ленин. ПСС, т. 22, стр. 130..

Избирательный закон 3 июня, его сенатские «разъяснения» и действия администрации в условиях политической реакции в стране обеспечили реакционный состав Государственной думы третьего созыва. Из общего числа членов III Думы (457) правых и националистов разных оттенков насчитывалось 146, а октябристов -- 154.

Лидерами правых в III Думе был граф А. Бобринский, херсонский и курский помещик граф В. Доррер, бессарабский помещик В. Пуришкевич, курский помещик Н. Марков (Марков 2-й). Октябристов возглавляли московский капиталист А. Гучков и екатеринославский помещик М. Родзянко.

Кадеты и примыкавшие к ним фракции прогрессистов и национальной буржуазии окраин России имели 108 членов. Их лидером был приват-доцент Московского университета историк П. Милюков.

Представительство рабочих и крестьян в III Государственной думе было ничтожно. Трудовики были представлены 14 членами. Социал-демократическая фракция состояла из 20 членов; большинства в ней принадлежало меньшевикам.

На почве общих интересов и отстаивания самодержавия, помещичьего землевладения, господства дворян в управлении, жестоких репрессий против рабочих и крестьян на первых же заседаниях III Думы сложился блок черносотенцев и октябристов, составлявший 2/3 состава Думы (300 членов). Однако между черносотенными помещиками и октябристами существовали и некоторые противоречия. «Интересы капитализма,-- отмечал В. И. Ленин,-- хотя бы и грубо-хищнического, паразитического, не мирятся с безраздельным господством крепостнического землевладения» В. И. Ленин. ПСС, т. 16, стр. 142.. Октябристы настаивали на расширении прав земского и городского «самоуправления» и признавали «конституцию» 17 октября, а черносотенцы были против местного «самоуправления» и манифеста 17 октября. Это вынуждало октябристов в ряде вопросов искать союзников в лице сильно поправевших кадетов. Так сложился второй -- октябристско-кадетский блок, составлявший немного менее 3/5 состава Думы (262 члена).

Наличие черносотенно-октябристского и октябристско-кадетского блоков определяло характер деятельности III Думы. «III Дума,-- писал В. И. Ленин,-- есть политически оформленный, общенациональный союз политических организаций помещиков и крупной буржуазии» В. И. Ленин. ПСС, т. 17, стр. 411.. Попеременно опираясь на третьедумские блоки, правительство Столыпина укрепляло позиции самодержавия, осуществляло в интересах господствующих классов помещиков и буржуазии внутреннюю и внешнюю политику.

Состав, характер и результаты деятельности III Думы ознаменовали определенный период в истории самодержавия в России, которое делало новый шаг по пути к буржуазной монархии.

Реакционный состав III Думы обеспечил ее «работоспособность» и сотрудничество с царским правительством. Государственная Дума третьего созыва действовала пять лет (с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г.), собираясь на ежегодные сессии примерно одинаковой деятельности (7--8 месяцев). За 611 заседаний III Дума рассмотрела 2570 законопроектов, из которых утвердила 2200. Подавляющее большинство этих законопроектов было выдвинуто по инициативе министерств и главных управлений; законодательная инициатива самой. Думы была ничтожной; ее членами было выдвинуто лишь 205 законопроектов «Обзор деятельности Государственной думы третьего созыва 1907-- 1912 гг.», ч. 2. Спб., 1912, стр. 24..

Пост председателя III Думы последовательно занимали октябристы: смоленский помещик Н. А. Хомяков (до 10 марта 1910 г.), А. И. Гучков (до марта 1911 г.) и М. В. Родзянко (до конца деятельности III Думы).

В процессе деятельности Думы возникло более 30 комиссий.

Третья Дума утвердила многочисленные законопроекты правительства, направленные на усиление администрации, полиции, жандармерии, увеличение ассигнований на строительство тюрем; ею были приняты все аграрные мероприятия Столыпина, направленные на «землеустройство», переселенческую политику, расширение деятельности Крестьянского банка. Государственная дума одобряла и внешнюю политику царизма по укреплению Антанты и подготовку к войне.

Ежегодно Дума утверждала бюджеты государства. За пятилетие (1907--1912 гг.) военный бюджет России вырос на 51%. Не желая выслушивать критику некоторых теневых сторон военной организации и военной бюрократии в Государственной думе и ее комиссии по государственной обороне, правительство, вопреки «Основным законам», издало «правила» 24 августа 1909 г., изымавшие из ведения Государственной думы военное законодательство.

Немногим представителям рабочих и крестьян было очень тяжело выступать в этой Думе.

Социал-демократическая фракция Думы использовала думскую трибуну для разоблачения политики царизма и господствующих классов, для распространения политических требований социал-демократии: свержение самодержавия, учреждение демократической республики, конфискация помещичьих земель. В предлагаемых большевиками формулах «перехода к очередным делам» давалось правильное изложение программы партии.

Одной из форм работы Думы были думские запросы; 45% всех внесенных в III Думу запросов исходило от социал-демократической фракции. Подавляющее большинство думских запросов о произволе, царящем в отдельных звеньях государственного аппарата России, внесенных социал-демократической фракцией, реакционное большинство Думы объявило «несрочным» и похоронило в различных комиссиях. На срочные запросы отвечали министры, главноуправляющие и другие царские чиновники.

Ввиду истечения полномочий членов Государственная дума третьего созыва прервала свою деятельность 9 июня 1912 г., а 29 августа последовал указ, назначающий выборы в новую Думу и созыв ее на 15 ноября того же года.

Избирательная кампания в IV Государственную думу проходила в обстановке нового подъема революционного движения масс.

Правительство приступило к подготовке выборов в IV Думу еще в начале 1912 г. Тогда министр внутренних дел А. А. Макаров предписал губернаторам сообщать ему о том, не предвидится ли опасения, что в связи с предстоящими выборами в Думу могут быть избраны левые. Департамент полиции усилил субсидии черносотенным организациям. Для укрепления позиции правительственного лагеря значительно активизировалось духовенство. Обер-прокурор Святейшего синода В. К. Саблер развил бурную предвыборную деятельность: при Синоде было создано особое предвыборное синодальное бюро, а на местах -- епархиальные избирательные комитеты.

Привлечение духовенства для выборов в Думу В. И. Ленин считал бонапартистским приемом, свойственным абсолютной монархии в России этих лет См.: В. И. Ленин. ПСС, т. 22, стр. 129--132..

Правительство пустило в ход и грубые административно-полицейские приемы устранения неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков: аресты, закрытие предвыборных собраний (особенно рабочих), сенатские разъяснения и т. п.

Большевики выступали на выборах самостоятельно. Пражская конференция РСДРП (январь 1912 г.) признала участие в избирательной кампании «безусловно необходимым». Главной Задачей выборов и участия в деятельности Думы большевики считали социалистическую пропаганду и организацию рабочего класса. Конференция выдвинула лозунги избирательной кампании: демократическая республика, 8-часовой рабочий день и конфискация всех помещичьих земель. Между большевиками и меньшевиками (последние проводили избирательную кампанию нередко в сотрудничестве с либералами) велась ожесточенная борьба.

Избирательные комбинации Министерства внутренних дел и Святейшего синода принесли результаты. Фракции правительственного лагеря получили в Государственной думе четвертого созыва 283 места (185 правых, черносотенцев и националистов и 98 октябристов). Черносотенно-октябристский блок опять получил господствующее положение в Думе. Лидерами фракций правительственного блока были правые и черносотенцы -- В. Пуришкевич, Н. Марков 2-й, националист, редактор черносотенной газеты «Киевлянин» В. Шульгин, октябристы М. Родзянко и рязанский помещик Н. Волконский.

Фракциями либерального лагеря были прогрессисты, кадеты и национальная буржуазия окраин. Все вместе они составляли 128 членов Думы. Лидерами этих фракций были кадеты -- П. Милюков, уездный предводитель дворянства Тверской губернии Ф. Родичев, врач и земский деятель А. Шингарев, прогрессисты А. Коновалов и В. Маклаков.

Вместе с октябристами либеральный лагерь составлял второе большинство, необходимое правительству «для облегчения добывания займов, для «исправления» крайностей черной сотни, для надувания простаков «реформами»,., исправляемыми Государственным советом» В. И. Ленин. ПСС, т. 19, стр. 56--57..

Мелкая буржуазия была представлена фракцией «трудовиков» (10 членов).

Социал-демократическая фракция была представлена 14 депутатами: 6 большевиками и 8 меньшевиками. Большевистская шестерка состояла из четырех металлистов и двух текстильщиков из пролетарских губерний страны: А. Е. Бадаев -- от рабочей курии Петербургской губернии, Ф. Н. Самойлов -- Владимирской, Г. И. Петровский -- Екатеринославской, М. К. Муранов -- Харьковской, Н. Р. Шагов -- Костромской и Р. Малиновский Впоследствии оказался провокатором. -- Московской. Меньшевистская восьмерка прошла, большей частью от второго городского съезда непролетарских губерний. Шесть губерний, избравшие большевиков, насчитывали 1008 тыс. рабочих, а восемь губерний, избравшие меньшевиков, только 214 тыс. рабочих.

Первоначально большевики и меньшевики действовали в составе одной социал-демократической фракции, внутри которой шла острая борьба по отдельным вопросам революционного движения. Меньшевики не признавали программы-минимум, а вместо этого выдвигали лозунги полновластной Думы, культурно-национальной автономии, свободы коалиции и т. п. В октябре 1913 г. большевики заявили о выходе из социал-демократической фракции и организовали Российскую социал-демократическую рабочую фракцию.

Заседания Государственной думы четвертого созыва открылись 15 ноября 1912 г. На первых же заседаниях был избран президиум Думы. Председателем IV Думы на протяжении неполных пяти лет (до 25 февраля 1917 г.) был октябрист В. М. Родзянко.

IV Государственная дума обсуждала законопроекты, предложенные правительством и самими членами Думы, рассматривала и утверждала государственные росписи доходов и расходов, обсуждала запросы членов о незаконных действиях властей. В процессе деятельности Думы было создано 36 постоянных и временных комиссий.

Деятельность членов-большевиков IV Государственной думы была не менее трудной, чем в III Думе. Реакционное большинство Думы подвергало каждое выступление представителей рабочего класса обструкциям или прямым хулиганским выпадам.

Большевики внесли в Думу ряд законопроектов: о 8-часовом рабочем дне, социальном страховании рабочих и служащих и т. п. Текст некоторых законопроектов был написан В. И. Лениным. На заседании Думы 4 июня 1913 г. при обсуждении доклада бюджетной комиссии по смете расходов Министерства народного просвещения на 1913 г. речь произнес А. Е. Бадаев. Проект этой речи «К вопросу о политике Министерства народного просвещения» был подготовлен В. И. Лениным См.: В. И. Ленин. ПСС, т. 23, стр. 125--135.. Бадаеву не удалось произнести речь полностью. За выражение «Не заслуживает ли это правительство того, чтобы народ его выгнал?» Бадаев был лишен слова.

Выступая с трибуны черносотенно-октябристской Думы, большевики показывали антинародную сущность царского самодержавия, вскрывали политику господствующих классов, разъясняли программные положения большевистской партии -- единственной защитницы народных масс.

Государственный совет. В условиях первой революции в бюрократических сферах России был поставлен вопрос о реформе Государственного совета. Подготовкой этой реформы занимались особая чиновничья комиссия (конец 1905-- начало 1906 г.) и чиновничье совещание в Царском селе (февраль 1906 г.). Состав, структуру и компетенцию обновленного Государственного совета определили два Законодательных акта: 20 февраля 1906 г.-- «О переустройстве учреждений Государственного совета» и 23 апреля 1906 г.-- «Учреждение Государственного совета». Государственный совет продолжал оставаться законо-совещательным, однако его деятельность была приспособлена к существованию другого законо-совещательного учреждения -- Государственной думы.

По назначению царя половина членов Государственного совета стала выборной от земств, дворянских собраний, буржуазии, буржуазной интеллигенции. Состав Государственного совета обновлялся в течение девяти лет по третям каждые три года. В составе назначаемых царем лиц преобладали крупные царские чиновники, занимавшие в прошлом министерские и прочие высшие посты в государстве. Из членов царем ежегодно назначались председатель и вице-председатель Государственного совета.

Введение в Государственный совет выборных элементов от буржуазии и буржуазной интеллигенции должно было повысить «авторитет» этого высшего законо-совещательного учреждения в глазах крупной буржуазии. В основном же его состав оставался дворянско-помещичьим.

«Учреждение Государственного совета» установило новую структуру его: общее собрание, два номерных департамента, два присутствия и государственная канцелярия. Кроме того, в процессе деятельности Государственного совета учреждались комиссии и особые совещания.

Весь 1905 г. и первые месяцы 1906 г. Государственный совет действовал на старых основаниях. Последние месяцы перед созывом Государственной думы были временем самой напряженной работы. На заседании 15 апреля 1906 г. было решено 45 дел; более сорока дел рассматривалось на последнем заседании совета 17 апреля. В последнюю неделю перед созывом Думы царем были утверждены 135 законопроектов, большинство которых предварительно обсуждалось в Государственном совете. Царская бюрократия стремилась избежать обсуждения в Думе важнейших вопросов управления.

Руководящую роль в обновленном Государственном совете играли чиновники и представители «объединенного дворянства». Первым председателем Совета был назначен граф Д. М. Сольский, бывший председателем и до реформы; с 20 мая 1906 г. его сменил Э. В. Фриш.

Вместо фракций в Государственном совете существовали группы: правых, «центра» (из представителей буржуазии), «академическая» (из буржуазной интеллигенции) и беспартийные. В Государственном совете господствовали правые. Лидер правых М. Г. Акимов в 1907--1914 гг. занимал пост председателя Совета.

Формально Государственный совет имел равные права с Думой, но фактически он мог сорвать любой неугодный правительству законопроект, принятый думским большинством, особенно откровенно эта политика проводилась в период деятельности первых двух Дум.

После первой революции в России Государственный совет занимался и «плодотворной» законодательной деятельностью: вместе с черносотенно-октябристскими III и IV Думами он утверждал многочисленные законопроекты, отражавшие основные направления политики правительства того времени.

Совет министров. С 17 января 1905 г. для координирования мероприятий разных ведомств по вопросам внутренней политики царь собирает особое совещание, состоящее из министров и председателей департаментов Государственного совета. Это совещание стало именоваться по-старому Советом Министров и действовать на организационных основах 1861 г., за исключением того, что председательствовать в этом возрожденном Совете Министров царь назначил наиболее «доверенных» высших чиновников, способных руководить всей правительственной деятельностью.

Автором проекта реформы Совета Министров был председатель Комитета министров граф С. Ю. Витте; он же оказался и наиболее подходящей кандидатурой на пост первого председателя Совета Министров.

Заготовленный Витте проект реорганизации Совета Министров: был утвержден 19 октября 1905 г. и назывался «О мерах к укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». По этому закону Совет Министров превращался в постоянное высшее правительственное учреждение для «направления и объединения деятельности главных начальников ведомств как по предметам законодательства, так и в государственном управлении». В состав Совета Министров входили министры и главноуправляющие на правах министров, а также государственный контролер, обер-прокурор Синода и председатель Государственного совета. Делопроизводство Совета Министров велось в постоянной канцелярии во главе с управляющим делами.

Председатель Совета Министров имел право требовать от всех главных начальников различные сведения и объяснения, а те должны были сообщать председателю все предположения по законодательству и управлению (законопроекты и важнейшие административные распоряжения) до подачи царю «всеподданнейшего» доклада. «Никакая имеющая общее значение мера управления,-- отмечалось в законе 19 октября, -- не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета Министров». Относительную самостоятельность получили лишь военный и морской министры, а также министр двора. Они могли вносить на рассмотрение Совета Министров только те мероприятия, которые сами находили необходимыми. Совет Министров стал регулярно действующим оперативным органом; он собирался на заседания два-три раза в неделю; вместе с повесткой заседания его членам посылались и необходимые для ознакомления материалы.

С 1906 г. компетенция Совета Министров была значительно расширена. По статье 87 «Основных законов» он получил право в случае прекращения заседаний Государственной думы и Государственного совета обсуждать законопроекты, которые сразу же поступали на утверждение царя и становились «высочайшими указами». Это «чрезвычайноуказное законодательство» являлось лазейкой, обеспечивающей самодержавию принятие любого закона без обсуждения в палатах российского квазипарламента.

Между I и II Государственными думами (июль 1906 -- февраль 1907 г.) через Совет Министров было проведено 59 законопроектов, получивших утверждение в форме «чрезвычайных указов». Важнейшие из этих законопроектов были направлены на борьбу с революционным движением и носили ярковыраженный карательный характер: «Об учреждении военно-полевых судов», «Об усилении ответственности за распространение среди войск противоправительственных учений и суждений», «О мерах предупреждения побегов арестантов», «Об установлении уголовной ответственности за восхваление преступных деяний» и др.

После упразднения 23 апреля 1906 г. Комитета министров его функции наследовали частично департаменты Государственного совета, а большей частью Совет Министров. В ведение Совета Министров попали вопросы самого различного характера (к 1909 г. список категорий этих дел насчитывал 42 пункта), начиная от таких политических мероприятий, как назначение местностей для водворения ссыльных, мер по усилению жандармерии, полицейских и прочих команд, стеснению городского и земского «самоуправления», и кончая заботами о пенсиях и пособиях чиновникам и «попечительством» о нуждах капиталистов по учреждению компаний (в тех случаях, когда не требовалось издания особого закона» См.: Б. Э. Н о л ь д е. Очерки русского конституционного права. Совет министров. Спб., 1909, стр. 114--118..

С упразднением Комитета министров заседания Совета Министров стали ежедневными; на заседания, где рассматривались дела, ранее относящиеся к ведению Комитета министров, министры посылали, как правило, своих товарищей (неофициально эти заседания с 1909 г. назывались Малым Советом Министров).

Хотя учреждение Совета Министров и являлось известным этапом в развитии самодержавной монархии в сторону буржуазной монархии, однако фактически Совет не представлял собой «кабинета» министров, характерного для буржуазной монархии. Председатель Совета Министров и министры назначались только царем и были ответственны только перед ним.

С 19 октября 1905 г. по 22 апреля 1906 г. пост председателя занимал граф С. Ю. Витте. Это был ловкий политический деятель, «министр-маклер», «министр-клоун», по оценке В. И. Ленина, умевший в условиях подъема революции осенью 1905 г. маневрировать и обещать См.: В. И. Ленин. ПСС, т.. 12, стр. 3, 50, 120..

Витте посоветовал царю подобрать и соответствующих министров. Были отстранены некоторые реакционные и не способные на проведение гибких мероприятий сановники (Победоносцев, Булыгин и др.) и назначены новые. Ответственный пост министра внутренних дел занял опытный в делах руководства полицией П. Н. Дурново; обер-прокурором Синода стал личный друг Витте А. Д. Оболенский; главноуправляющим землеустройства и земледелия -- либерально настроенный чиновник Н. Н. Кутлер; министром торговли и промышленности -- близкий к буржуазным кругам чиновник В. И. Тимирязев и т. д.

В условиях начавшегося спада революции царизм счел нужным проводить неуступчивую политику в отношении левой по своему составу I Думы. Витте с его заигрыванием с буржуазией был негоден для этого. 22 апреля 1906 г. он был отставлен с поста председателя Совета Министров.

Председателем Совета Министров был назначен И. Л. Горемыкин. В составе министров снова были проведены изменения, которые ознаменовали новый курс внутренней политики. Пост министра внутренних дел занял бывший саратовский губернатор, прославившийся энергичными действиями по подавлению крестьянского движения, П. А. Столыпин.

Старый и апатичный Горемыкин, которого даже в бюрократических сферах именовали «ваше безразличие», был только временной и переходной фигурой. Царь подыскивал среди высших чиновников: такого, который смог бы своей энергией направить деятельность всего правительственного аппарата на борьбу с революцией. И такой чиновник был найден в лице П. А. Столыпина, занявшего пост председателя Совета Министров 8 июля, т. е. в день, когда царь подписал указ о роспуске I Думы. За Столыпиным был сохранен пост министра внутренних дел.

Касаясь биографии этого государственного деятеля царской России, В. И. Ленин отмечал, что она является «биографией господствующего класса» -- помещиков: «Помещик и предводитель дворянства становится губернатором в 1902 г., при Плеве, -- «прославляет» себя в глазах царя и его черносотенной камарильи зверской расправой над крестьянами, истязаниями их (в Саратовской губернии),-- организует черносотенные шайки и погромы в 1905 г. (Балашевский погром),-- становится министром внутренних дел в 1906 г. и председателем Совета Министров со времени разгона первой Государственной думы» В. И. Ленин, ПСС, т. 20, стр. 325.. В. И. Ленин подчеркивал умение Столыпина прикрывать свою деятельность «лоском и фразой, позой и жестами, подделанными под «европейские» Там же, стр. 327..

С деятельностью Столыпина на посту председателя Совета Министров связан целый период в истории внутренней политики, именуемой столыпинской реакцией. Эта политика потерпела крах, что вызвало глубокое разочарование господствующих верхов в самом Столыпине. Внешним выражением этого краха был конец Столыпина, смертельно раненного агентом охранки Д. Багровым в киевском театре 1 сентября 1911 г. По личному распоряжению царя дело об ответственности должностных лиц за охрану Столыпина было оставлено «без последствий».

После Столыпина пост председателя Совета Министров занимали министр финансов В. Н. Коковцев (до января 1914 г.) и снова И. Л. Горемыкин (до января 1916 г.) В основном они продолжали столыпинский курс политики: координировали деятельность всех ведомств в России по борьбе с массовым движением в стране, землеустройству, охране интересов помещиков и империалистической буржуазии, подготовке к войне и сближению с союзниками по Антанте. Совет государственной обороны. Русско-японская война вскрыла гнилость царского военного аппарата. К концу войны (8 июня 1905 г.) правительство учредило высший правительственный орган, объединявший деятельность военного и морского управления и согласовывавший их деятельность с другими ведомствами -- Совет государственной обороны. Создание этого высшего органа было вызвано не потребностями «обороны», а соображениями «внутреннего» характера: в условиях революции нужно было сосредоточить в руках царя и реакционных дворянских элементов все руководство военным аппаратом России. Председателем Совета обороны стал великий князь Николай Николаевич, вошедший в состав Совета Министров с огромными распорядительными правами. В состав Совета обороны входили, кроме «непременных» членов (военный и морской министры, начальник Генерального штаба, начальник Главного морского -- впоследствии Морского генерального -- штаба, инспектора войск), также постоянные члены, назначаемые царем из реакционных генералов и адмиралов; последние играли в Совете решающую роль. Совет провел перестройку всего военного аппарата (было учреждено Главное управление генерального штаба, а также введены самостоятельные инспектора во всех родах войск). Для очистки комсостава армии от политически неблагонадежных элементов с весны 1906 г. при Совете действовала Высшая аттестационная комиссия.

Начавшаяся в 1909 г. централизация военного ведомства и подготовка нового положения о полевом управлении армии устанавливали новые условия объединения деятельности различных ведомств в случае войны. В августе 1909 г. Совет государственной обороны был упразднен.

Сенат. Со времени первой русской революции деятельность первого и второго департаментов Сената оживилась. Исходящие от первого департамента «разъяснения» отстраняли во время выборов (особенно в Государственную думу) неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков, сужали и без того ничтожные избирательные права рабочих, крестьян и мелкой буржуазии.

В связи с аграрной политикой Столыпина оживилась деятельность второго («крестьянского») департамента Сената, который превратился в высший апелляционный орган по землеустроительным делам.

В годы пребывания на посту генерал-прокурора Сената и министра юстиции И. Г. Щегловитого (1906--1915 гг.) зависимость Сената от Министерства юстиции возросла. Своей высшей властью «хранителя» и «толкователя» законов Сенат подтверждал судебные фальсификации и безудержный произвол «щегловитовской юстиции». Особенно наглядно это проявлялось в политических процессах Особого присутствия Сената.

Из сенаторских ревизий, проводимых в это время, особую известность получила ревизия сенатором С. С. Манухиным Ленского золотопромышленного общества (июнь -- июль 1912 г.).

Материалы о деятельности золотопромышленного товарищества Манухин представил в Совет Министров. Манухин вынужден был признать необходимым отдать под суд жандармского ротмистра Тре-шенкова -- главного организатора расстрела ленских рабочих. Но по ходатайству министра внутренних дел А. А. Макарова Сенат прекратил это дело, оставив расстрел ленских рабочих безнаказанным.

10.3 Центральные государственные учреждения

Министерство внутренних дел. В годы революции и политической реакции Министерство внутренних дел сохраняло значение главного министерства России. Только за годы первой революции его бюджет возрос почти на 40%. С апреля по октябрь 1905 г. пост товарища министра внутренних дел, заведовавшего Департаментом полиции и Отдельным корпусом жандармов, занимал назначенный еще ранее (с января 1905 г.) петербургский генерал-губернатор Д. Ф. Трепов. Он входил в состав Совета Министров и фактически не подчинялся министру внутренних дел А. Г. Булыгину. Характеризуя его роль, В. И. Ленин писал: «Царю одинаково нужны и Витте, и Трепов: Витте, чтобы подманивать одних; Трепов, чтобы удерживать других; Витте -- для обещаний, Трепов для дела; Витте для буржуазии, Трепов для пролетариата» В. И. Ленин. ПСС, т. 12, стр. 76..

Особое внимание правительство уделяло Департаменту полиции, который представлял самостоятельное обширное ведомство.

В аппарате этого Департамента произошли некоторые изменения: восстановленное в 1907 г. четвертое делопроизводство стало осуществлять надзор за массовым рабочим и крестьянским движением, а также за деятельностью легальных обществ, организаций, земских и городских органов «самоуправления». Руководство сыскными частями и отделениями (органами уголовного розыска) с 1908 г. осуществлялось восьмым делопроизводством.

Особое внимание Департамент полиции обратил на квалификацию и теоретическую подготовку чинов Департамента, охранок и жандармерии.

Специальные жандармы-историки составляли записки и даже целые исследования по истории революционного движения и отдельных политических партий России, читали лекции на специальных секретных курсах в Царском селе и при отдельных охранках для жандармских офицеров, подготавливаемых в начальники охранных отделений.

Правительство предпринимало и другие меры по «усовершенствованию» личного состава жандармерии и полиции. С 1906 по 1911 г. при Министерстве внутренних дел действовала постоянная комиссия по подготовке реформы полиции. Комиссия наметила ряд мер по улучшению состава, повышения жалования и образовательного ценза полиции, по подготовке слияния жандармерии и полиции. Еще в 1906 г. был сделан первый шаг в этом направлении: в составе Штаба корпуса жандармов было учреждено Управление полицейской стражи.

В годы революции и политической реакции Департамент полиции вдохновлял черносотенное и погромное движение.

Провокация стала основным методом деятельности Департамента. В 1907 г. начальникам охранных отделений Департамент разослал секретную инструкцию, предписывающую «приобретение и сбережение внутренней и секретной агентуры как единственного вполне надежного средства, обеспечивавшего осведомленность» «Падение царского режима», т. III. Л., 1925, стр. 189.. В 1914 г. Эта инструкция была переиздана.

Завербованные Департаментом и местными охранными отделениями агенты-провокаторы принимали активное участие в деятельности политических партий, выдавали своих товарищей по организации, нередко толкали их на такие действия, которые облегчали арест революционеров и расправу над ними.

Роль Департамента полиции в насаждении провокации в революционных политических партиях вскрыло «дело Азефа». Еще в годы революции члена ЦК партии эсеров Е. Азефа, инициатора 28 террористических актов, стали подозревать в связях с Департаментом полиции. Это подтвердил в 1907 г. в частной беседе и бывший директор Департамента полиции А. А. Лопухин. В связи с «делом Азефа» были разоблачены некоторые видные агенты Департамента полиции (З. Жученко-Гернгросс, А. Серебрякова и др.). Взбешенное Этими разоблачениями правительство предало Лопухина суду Особого присутствия Сената в 1909 г. и осудило его по статье 102 Уголовного уложения («принадлежность к тайному сообществу») в ссылке в Сибирь.

Под давлением буржуазно-либеральной общественности России правительство вынуждено было отстранить вдохновителя «азефовщины» директора Департамента полиции М. И. Трусевича (1906-- 1909 гг.).

Одновременно Департамент принял меры к большей конспирации своих секретных агентов; для заведования ими в составе Особого (политического) отдела Департамента был создан сверхсекретный Агентурный отдел. Один из преемников Трусевича директор Департамента С. П. Белецкий (1911--1914 гг.) вновь расширил сеть секретных агентов.

Со времени революции надзор за личной безопасностью царя во дворце и во время поездок его по стране, охрану царской резиденции, кроме Департамента полиции, осуществляло также Управление Дворцового коменданта Министерства императорского двора. При управлении находились свой Особый отдел, дворцовая охрана, отряд «подвижной охраны», значительная агентура (250 агентов).

Между начальником дворцовой охраны (в 1906--1916 гг. им был жандарм-«историк» А. И. Спиридович) и Департаментом полиции существовала тесная связь и взаимный обмен агентурными сведениями.

Департамент полиции и, прежде всего, его Особый отдел направляли свою деятельность на борьбу с массовым движением рабочих и крестьян, революционными выступлениями в армии и во флоте, нелегальными партиями. Большое внимание Департамента вызывала деятельность РСДРП и особенно большевиков. В Особом отделе существовали персональные дела В. И. Ленина, Я. М. Свердлова, Ф. Э. Дзержинского и других руководителей большевистской партии. В аппарате Министерства внутренних дел в сентябре 1905 г. было создано особое делопроизводство по выборам в Государственную думу и Государственный совет. Формально это учреждение являлось малозаметной структурной частью вначале Главного управления по делам местного хозяйства, а затем департамента общих дел См.: ЦГАОР, ф. 431, д. 8, л. 13.. Фактически роль особого делопроизводства, особенно в период подготовки и проведения выборов в Государственную думу каждого созыва, была исключительно велика. Своими циркулярами и разъяснениями оно активизировало местную администрацию.

Тексты сенаторских разъяснений», отстранявшие неугодных правительству избирателей, уполномоченных и выборщиков, подготавливались особым делопроизводством; Сенат их только обнародовал, 1 прикрывая, таким образом, как высший «хранитель законности» административный произвол и нарушения законов. Особое делопроизводство возглавлял С. Е. Крыжановский, занимавший с 1906 г. должность товарища министра внутренних дел; под его руководством был подготовлен текст нового избирательного закона 3 июня 1907 г.

В условиях первой революции и столыпинской реакции усилило свою карательную деятельность и Главное управление по делам печати. Созданное при нем в 1906 г. Осведомительное бюро должно было снабжать органы печати «достоверными сведениями» о деятельности правительства в форме специальных бюллетеней (2 раза в сутки). В свою очередь бюро составляло тематические вырезки из газет и обзоры печати, делало доклады о направлении печати председателю Совета Министров, министру внутренних дел, начальнику Главного управления по делам печати.

Обобщения Осведомительного бюро служили основанием для гонения на органы печати и их запрещения. Особо жестоким преследованиям подвергалась в эти годы большевистская печать.

В том же 1906 г. в Главное управление по делам печати был передан из Департамента полиции и отдел иностранной и инородческой печати.

Главное управление землеустройства и земледелия. Начало аграрной революции толкало царизм на предупредительные меры по охранению помещичьего земледелия. 6 мая 1905 г. для «неотложного удовлетворения насущных нужд сельского населения» Министерство земледелия и государственных имуществ было преобразовано в Главное управление землеустройства и земледелия. Главноуправляющий этого управления либерально настроенный чиновник Н. Н. Кутлер подготовил аграрный проект, основной задачей которого было «устранение в крестьянской среде мысли о даровом приобретении земли в целях расширения надельного землевладения». В объяснительной записке к проекту Кутлер отмечал, что «современное положение вещей грозит землевладельцам полной потерей всего их имущества, и лишь решительные меры в направлении принудительного отчуждения дадут им возможность сохранить известную часть своих земель и получить за остальное справедливое вознаграждение» «Аграрный вопрос в Совете Министров (1906 г.)». М., 1924, стр. 47, 48, 49..

При всей своей ограниченности этот аграрный проект пришелся не по вкусу реакционным помещикам. В январе 1906 г. царь удалил Кутлера с поста главноуправляющего, а Совет Министров отверг его проект.

Общее руководство «землеустройством» было возложено на созданный в составе Главного управления в марте 1906 г. Комитет по землеустроительным делам. Подготовку и проведение всех аграрных законов Столыпина, руководство деятельностью губернских и уездных землеустроительных комиссий, разрешение на выдачу ссуд и пособий по землеустройству и мелиорации, определение условий продажи и сдачи в аренду казенных земель теперь осуществлял вновь созданный Комитет, ставший основной структурной частью Главного управления.

Другим важнейшим учреждением, проводившим столыпинскую аграрную политику, было Переселенческое управление, переданное в Главное управление землеустройства и земледелия из Министерства внутренних дел. Переселенческое управление осуществляло руководство переселением крестьян из густонаселенных аграрных губерний на окраины государства.

В своей деятельности Главное управление землеустройства и земледелия было тесно связано с Министерством внутренних дел. Если Главное управление заведовало организационно-технической стороной землеустройства, то административно-полицейскую направленность его осуществляло Министерство внутренних дел.

Министерство торговли и промышленности. В целях привлечения на свою сторону буржуазии правительство 27 октября 1905 г. учредило новое ведомство -- Министерство торговли и промышленности. В этом министерстве были сосредоточены разбросанные по нескольким ведомствам вопросы управления казенной промышленностью и попечительство над частной промышленностью и торговлей. Из Министерства финансов в аппарат нового министерства были переданы отделы промышленности и торговли, тарифные учреждения и заведование фабричной инспекцией; из бывшего Министерства земледелия и государственных имуществ передано управление горной промышленностью; кроме того, в состав министерства вошел аппарат созданного незадолго до революции Главного управления торгового мореплавания и портов.

Министерству торговли и промышленности правительство передало надзор за выполнением фабрикантами фабрично-заводского законодательства, за взаимоотношениями рабочих и фабрикантов -- фабричную инспекцию. Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие являлось структурной частью министерства.

Новый революционный подъем в России заставил правительство в 1912 г. принять закон о страховании рабочих. Этот закон вводил страхование для некоторых категорий рабочих. Деятельность местных страховых учреждений (больничных касс), а также органов административного надзора за ними (губернских страховых присутствий) координировалась и направлялась Страховым советом министерства. В составе этого совета под председательством министра заседали 15 чиновников, два представителя городского и земского «самоуправления», пять фабрикантов и пятеро рабочих. Такое преобладание чиновников и буржуазии делало голоса рабочих в этом совете незаметными; кроме того, в этот совет подбирались малосознательные рабочие.

Министерство финансов. Создание Министерства торговли и промышленности сократило компетенцию Министерства финансов. Однако общее значение Министерства финансов в эпоху империализма возросло. После 1905 г. усилилась роль этого министерства по руководству кредитным делом (особенно по деятельности Государственного банка), операциями по внешним займам (особенная канцелярия министра финансов). Столыпинская аграрная политика вызвала активизацию деятельности находившегося в ведении министерства Крестьянского банка, который получил право выдавать ссуды крестьянам под залог надельных земель при переводе на хутора и отруба и переселении на новые земли.

Роль и значение Министерства финансов подчеркивались участием министра финансов В. Коковцева (1906--1914 гг.) во всех внутриполитических и внешнеполитических мероприятиях царизма; в 1911--1914 гг. В. Коковцев был одновременно и председателем Совета Министров.

Военное министерство. Правительственные круги объясняли причины поражения в русско-японской войне несовершенством организации военного ведомства. Поэтому в июне 1905 г. по инициативе Совета государственной обороны учреждается должность начальника генерального штаба, подчиненного непосредственно царю. При начальнике генерального штаба по военно-оперативному руководству армией было создано Главное управление генерального штаба. Кроме того, были введены четыре должности генерал-инспекторов отдельных родов войск (пехоты, кавалерии, артиллерии, инженерной части). На посты генерал-инспекторов (вошедших в состав Совета государственной обороны) были назначены лично преданные царю генералы, а также великие князья.

Военное министерство превратилось во второстепенное военное хозяйственно-административное ведомство.

Совет государственной обороны и Главное управление генерального штаба в период первой революции руководили карательными действиями войск. В конце 1905 г. изменяется традиционная дислокация армии: войска пограничных военных округов были перемещены во внутренние промышленные и аграрные губернии для «содействия гражданским властям».

Сосуществование нескольких самостоятельных военных ведомств в России вредно сказывалось на боевой подготовке войск и управлении армией На заседании Совета Министров 1 марта 1908 г. военный министр А. Ф. Редигер вынужден был признать низкую подготовку армии, резко заявив Столыпину, что «армия не учится, а служит Вам». (А. А. Поливанов. Из дневника и воспоминаний по должности военного министра и его помощника. 1907--1916 гг., т. 1. М., 1924, стр. 42).. Поэтому в 1909--1910 гг. проводится централизация;

военного ведомства с восстановлением значения Военного министерства как единого центрального военного ведомства. Главное управление генерального штаба вошло в состав Военного министерства, а начальник генерального штаба превратился в ближайшего помощника военного министра по военно-оперативным делам.

Инспектора войск и их управления также были включены в состав Военного министерства. Главное военно-инженерное управление было преобразовано в связи с передачей в его ведение заведования авиацией в Главное военно-техническое управление.

Однако все эти мероприятия не могли коренным образом улучшить армию. Военная бюрократия сохраняла элементы гнилости, свойственные всему правительственному аппарату самодержавной России начала XX в. Это выражалось в косности большей части генералитета, в отсутствии забот о современной подготовке войск и обеспечении их современным оружием и боеприпасами.

Морское министерство. После Цусимского морского сражения великий князь Алексей Александрович получил отставку. Должность генерал-адмирала как главного начальника флота и морского ведомства была упразднена и заменена морским министром, который получил всю полноту власти в Морском министерстве. Первым морским министром был назначен вице-адмирал А. А. Бирилев.

Россия предпринимала лихорадочные усилия для восстановления военно-морского флота. Летом 1906 г. был создан Морской генеральный штаб, заведовавший стратегической подготовкой флота. Начальник генштаба флота подчинялся морскому министру. В 1912 г. III Государственная дума утвердила законопроект об ассигновании 500 млн. руб. на строительство флота.

Министерство иностранных дел. Буржуазные влияния почти не отразились на личном составе Министерства иностранных дел. По-прежнему руководство внешнеполитической деятельностью России находилось в руках верхушки господствующего класса помещиков-дворян. Руководящие посты в центральном аппарате министерства, а также должности послов, посланников, министров-резидентов и поверенных в делах занимали представители высшей, часто титулованной дворянской знати.

В условиях дипломатических кризисов, активизации союзнических отношений с Англией и Францией по подготовке империалистической войны наследованное от XIX в. устройство аппарата Министерства иностранных дел оказалось архаичным и малооперативным. Буквально накануне войны (24 июня 1914 г.) при министре С. Д. Сазонове (1910--1916 гг.) было принято новое «Учреждение», изменившее организационное устройство министерства: первый департамент стал заведовать личным составом и хозяйственными делами, второй департамент сосредоточил некоторые важные общеминистерские дела (переписка по заключению, ратификации договоров России с другими государствами, вопросы о границах, о выдаче политических преступников и т. д.).

Текущее руководство дипломатическими сношениями России было сосредоточено в четырех так называемых «политических отделах», возглавляемых советниками. Важнейшим из них считался I отдел (соединенный с канцелярией министра), ведавший дипломатическими сношениями России со странами Западной Европы (кроме балканских), Америки и частью Африки.

Дипломатическими сношениями с балканскими и азиатскими государствами ведали II, III и IV политические отделы министерства.

Это устройство аппарата Министерства иностранных дел в основном сохранялось до 1917 г.

10.4 Местные государственные учреждения

Министерство внутренних дел. В период с 1905 по 1914 г. сохранились все основные звенья местной администрации, полиции, жандармерии и охранки. В связи с введением различных стадий так называемого «исключительного» положения компетенция местных органов Министерства внутренних дел значительно возросла. Особенно усложнилось управление столицами. С января по октябрь 1905 г. петербургский генерал-губернатор Д. Ф. Трепов имел диктаторские полномочия. Старая должность обер-полицеймейстера в Москве была заменена должностью градоначальника, имевшего гораздо больше, прав и самостоятельности в отношении полиции, местного городского самоуправления и т. п. Изменилось устройство и столичных охранок. В годы столыпинской реакции при них появились регистрационные бюро, следившие за всеми приезжавшими в столицы лицами. При петербургской охранке для охраны царя и царской фамилии учреждается центральный филерский отряд, а при московской охранке из черносотенцев формируется добровольческая охрана.

Борьба с революцией потребовала децентрализации органов политического сыска, предоставления им известной самостоятельности и большей оперативности, что вызвало создание своеобразных «охранных округов».