История государственных учреждений дореволюционной России

В условиях общего кризиса феодально-крепостнического строя Сенат не способен был оперативно осуществлять элементарную классовую законность. Поэтому в области надзора за государственным аппаратом Сенат нередко оттеснялся Комитетом министров, а затем и Собственной его императорского величества канцелярией. Однако в некоторых категориях судебных дел Сенат был далеко не последней инстанцией. Если в его департаментах и в общих собраниях возникали разногласия, то дело переносилось в Государственный совет. Дела по «совращению из православной веры» вел Комитет министров. Для рассмотрения крупных политических процессов создавались высшие чрезвычайные органы: Верховная следственная комиссия и Верховный уголовный суд по делу декабристов в 1826 г., Верховная военно-следственная комиссия по делу петрашевцев в 1849 г.

Святейший Синод оставался высшим законосовещательным административным и судебным правительственным учреждением по делам русской православной церкви.

В истории Синода в первую половину XIX в. заметна тенденция к падению значения коллегии Синода в разрешении наиболее важных дел (особенно в церковном управлении) и возрастанию роли обер-прокурора, в канцелярии которого сосредоточиваются наиболее важные вопросы. Обер-прокурор превращается в своеобразного министра по духовным делам.

Усиление борьбы идеологии крепостничества с зарождавшейся: буржуазной идеологией выразилось в создании 24 октября 1817 г. Министерства духовных дел и народного просвещения. Это министерство ставило своей задачей подчинить просвещение церкви, «дабы христианское благочестие было всегда основанием истинного просвещения» ПСЗ, т. XXXIV, № 27106.. Оно объединило под главенством князя А. Н. Голицына (обер-прокурора Синода) и президента Библейского общества три ранее самостоятельных ведомства: Синод, Главное управление духовных дел разных исповеданий и Министерство народного просвещения. Аппарат Синода вошел в состав этого министерства и подчинялся министру (через особый департамент духовных дел). Этот эксперимент клерикалнзации просвещения был неудачным, повлек за собой падение значения просвещения, внутриведомственную рознь чиновников просвещения и духовных лиц и не оправдал себя. Поэтому 15 мая 1824 г. министерство было расформировано с выделением в самостоятельные ведомства его составных частей.

Возникшая еще в конце XVIII в. Собственная его императорского величества канцелярия приобрела характер общегосударственного высшего учреждения лишь с 1812 г., когда в ее ведение попали переписка с главнокомандующими, размещение военнопленных, комплектование и квартирование армии, сбор сведений о пострадавших во время войны дворянских имениях и т. п. С 1812 по 1825 г. канцелярия находилась в ведении Аракчеева, через которого к царю поступали доклады и рапорты министров, губернаторов, послов и других чиновников.

Усиление кризиса феодально-крепостнического строя вызвало установление своеобразной военно-полицейской диктатуры с крайней централизацией распорядительной и исполнительной деятельности. Канцелярия его императорского величества превратилась в орган, связывающий царя со всеми правительственными учреждениями по наиболее важным вопросам внутренней политики. 31 января 1826 г. в составе канцелярии были созданы первое и второе, а 3 июля -- третье отделения; 26 октября 1828 г. возникло четвертое отделение; 29 апреля 1836 г.-- пятое и, наконец, 30 августа 1842 г.-- шестое отделение.

Каждое из «отделений» составляло самостоятельное государственное учреждение с особым начальником, ответственным только перед царем, штатами и делопроизводством.

Первое отделение Собственной его императорского величества канцелярии заведовало разнообразными делами, наследованными от канцелярии предшествующего периода (отчетность царю министров, изготовление «высочайших» указов и т. д.). Но вскоре «инспекторские» дела (т. е. заведование личным составом чиновников, их назначение, увольнения, наградные, пенсионные и прочие дела) начали играть преобладающую роль в деятельности этого отделения. Создание и деятельность Второго отделения канцелярии были тесно связаны с так называемой «кодификацией законов» (так не вполне точно называлось тогда составление различных сборников законов царской России). Эти сборники рассматривались правительством как одно из средств укрепления феодально-крепостнического строя и его государственного аппарата. К введению законности в управлении царизм толкали также возраставшие в стране капиталистические отношения. Первым начальником Второго отделения считался профессор Петербургского университета М. А. Балугьянский, но фактически главой отделения был М. М. Сперанский, возвращенный из ссылки в 1821 г. Под его руководством к 1830 г. была выполнена большая работа по сбору в архивах и государственных учреждениях всех законодательных актов и расположению их в хронологическом порядке. Почти 31 тыс. актов за время с 1649 г. («Соборное уложение царя Алексея Михайловича») и до 12 декабря 1825 г. (канун присяги Николая Павловича на императорский престол) вошла: в первое «Полное собрание законов», состоящее из 45 томов (40 томов законов и пять томов указателей). Одновременно было издано несколько томов второго «Полного собрания законов» (тома этого издания в дальнейшем печатались погодно и завершились к 1883 г. изданием последнего, 55-го тома, доводящего законодательные акты до 28 февраля 1881 г.).

Для практических нужд чиновников был подготовлен 15-томный «Свод законов Российской империи», который отличался от «Полного собрания законов» тем, что включал лишь действующие в данное время законы, имевшие тематическое расположение. В первый том «Свода» были включены «Основные законы Российской империи» -- совокупность постановлений, извлеченных Сперанским из различных действующих законов и касавшихся общих начал государственного строя России. Первая статья «Основных законов» определяла форму государственного правления в России: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной; его власти не только за страх, но и за совесть сам бог повелевает». Последующие статьи подтверждали исключительность прав самодержавного порядка в законодательстве, управлении, суде, назначении высших чиновников, командовании армией, расходовании денежных средств и т. п., а также порядок престолонаследия, взаимоотношения; членов царской фамилии.

В первый том «Свода» были включены законы о высших и центральных учреждениях, во второй -- о местных, в третий -- о службе чиновников, в девятый -- о сословиях, в четырнадцатый -- о полиции, цензуре, ссылке и т. п.

Последующие издания «Свода законов» были предприняты в 1842 и 1857 гг.

Вторым отделением издавался также Свод военных постановлений и ряд местных «Сводов» (для Финляндии, Прибалтики и т. п.).

Специальная комиссия Второго отделения завершила работу по составлению «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных», утвержденного царем 15 августа 1845 г. Это был уголовный кодекс, содержавший классификацию преступлений и систему наказаний. Нормы «Уложения» были направлены в защиту феодальной собственности, сословных привилегий дворянства, верхов купечества.

Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии -- орган политического сыска и следствия, созданный по записке генерала А. X. Бенкендорфа,-- «Проект об устройстве высшей полиции».

Третье отделение имело весьма широкую компентенцию. Обязанности, возложенные на него, были распределены по пяти экспедициям.

Первая считалась наиболее важной (секретной); она ведала организацией политического сыска и следствия, в ней велось наблюдение за деятельностью отдельных революционеров и революционных организаций, общественных деятелей, деятелей культуры и литературы. Эта экспедиция осуществляла следствие по политическим делам, ссылку и заключение. В ее обязанность входило составление ежегодных отчетов для царя.

Вторая экспедиция занималась делами, связанными с расколом и сектанством, а также должностными и уголовными преступлениями; здесь принимались различные прошения и жалобы. В ведении этой экспедиции находились и некоторые общегосударственные политические тюрьмы (Алексеевский равелин Петропавловской крепости, Шлиссельбургская крепость, Суздальский Спасо-Евфимьевский монастырь и Шварцгольмский дом).

Третья экспедиция наблюдала за проживавшими в России иностранцами, осуществляя, таким образом, некоторые функции контрразведки.

Четвертая экспедиция занималась крестьянскими делами, в том числе -- борьбой с крестьянским движением. Сюда поступали сведения о жестокости помещиков, жалобы крестьян на притеснения. Здесь же собирались сведения о всех происшествиях в государстве (пожары, бандитизм и т. п.).

В 1828 г. в Третьем отделении создается должность цензора с помощником, на которых возлагалась театральная цензура. В 1842 г. учреждается пятая (цензурная) экспедиция, заведовавшая общим наблюдением за периодическими изданиями.

Исполнительным органом Третьего отделения были органы и воинские соединения корпуса жандармов Первые жандармские соединения созданы еще в 1815 г. в действующей армии. Первоначально на них возлагались обязанности военной полиции: наблюдение за порядком на марше, бивуаках, борьба с мародерством и т. д. В 1817 г. жандармские части были созданы в составе корпуса внутренней стражи (жандармские дивизионы)., преобразованного 1 июля 1836 г. «Учреждением корпуса жандармов» в отдельный корпус жандармов Отдельный корпус -- самостоятельное воинское соединение в царской России в XIX в. с правами армии.. Главный начальник Третьего отделения являлся одновременно и шефом корпуса жандармов. Царское правительство назначало на этот пост наиболее верных самодержавию людей. Первым его занимал всесильный и жестокий прибалтийский барон, личный друг

Николая I, генерал А. X. Бенкендорф; в 1844 г. Бенкендорфа сменил ловкий и жестокий гвардейский генерал, граф А. Ф. Орлов; с 1856-- 1866 гг. пост главного начальника отделения занимал бывший военный министр времен Крымской войны князь В. А. Долгоруков. Ближайшим помощником главного начальника был управляющий Третьим отделением, который являлся одновременно начальником штаба корпуса жандармов. Долгие годы (1831----1856 гг.) им был генерал Л. В. Дубельт -- умный и хитрый деятель жандармерии, выработавший «стиль» работы этого полицейского учреждения.

Аппарат отдельного корпуса жандармов состоял из штаба, нескольких окружных жандармских генералов, подчиненных им жандармских штаб-офицеров, жандармских дивизионов в Петербурге, Москве и Варшаве, 123 команд, расквартированных по всем губерниям и жандармского полка и лейб-гвардии полуэскадрона в армии.

Вся деятельность Третьего отделения и жандармерии обобщалась в ежегодных «отчетах о действиях». Эти годовые отчеты часто сопровождались «нравственно-политическими» обозрениями, в которых освещались вопросы политического состояния России, настроения различных классов и групп населения.

Жестоко обрушивались Третье отделение и корпус жандармов на какие-либо проявления общественно-политического движения. В первые годы своей деятельности Третье отделение было направлено на осуществление расправы с осужденными декабристами, а также с кружками передовой университетской молодежи конца 20--30-х годов. В 1834 г. разгрому подвергся кружок студентов Московского университета, во главе которого стоял А. И. Герцен. Еще ранее в Сибирь были направлены тысячи польских повстанцев восстания 1830-- 1831 гг., сотни участников восстаний военных поселян и холерных «бунтов» 1831 г. В 1849 г. отделение руководило расправой над петрашевцами.

Не было ни одного передового писателя, который не находился бы под надзором царских жандармов. Многие представители прогрессивной интеллигенции того времени подвергались преследованиям.

Надзор за общественно-политическим движением осуществлялся с помощью таких источников информации, как сообщение с мест жандармскими офицерами, местными представителями администрации и полиции материалов, изъятых при обысках, «откровенных» показаний арестованных, перлюстрации писем и таких источников, как «толки и слухи». Агентура отделения была еще очень слаба.

Кроме борьбы с массовым движением и проявлениями передовой общественно-политической жизни, Третье отделение охватывало все стороны жизни. Ежегодно сюда поступало 5--7 тыс. просьб: о пересмотре решений администрации, суда, полиции, о служебных делах, восстановлении прав, жалоб на личные оскорбления, правительственные учреждения, на членов семьи и т. п.

Третье отделение вело «безгласно» следствие по некоторым крупным уголовным делам, оглашение которых в общих судах подрывало авторитет существующего строя. Фактически оно стояло над всем правительственным аппаратом России.

Революция 1848 г. в Западной Европе и напряженное внутреннее положение в самой России вызвали необходимость усиления цензурной деятельности III отделения. Для наблюдения за цензурными органами разных ведомств при нем в 1848--1855 гг. существовал «Комитет 2 апреля 1848 г.», или Бутурлинский комитет (по имени первого председателя Д. П. Бутурлина).

Четвертое отделение Собственной его императорского величества канцелярии было создано из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I). Это отделение ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Передача этих учреждений в ведение особого отделения канцелярии была вызвана демагогическими стремлениями царизма поддержать в народных массах царистские настроения, веру в справедливого, щедрого и милостивого царя.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение было учреждено для разработки реформ о государственных крестьянах. Ему было поручено в виде опыта управление государственными крестьянами и имуществами Петербургской губернии. Во главе отделения был поставлен граф П. Д. Киселев, ставший, но выражению Николая I, его «начальником штаба по крестьянской части».

Со времени учреждения Министерства государственных имуществ Пятое отделение сохранялось до 1866 г. как орган, стоящий над Министерством по вопросам законодательства, надзора управления.

Шестое отделение было создано «для водворения в Закавказье прочного устройства», т. е. для разработки административной реформы на Кавказе. Непосредственным итогом деятельности этого отделения было учреждение кавказского наместничества 1844-- 1845 гг., после чего отделение было упразднено.

На правах высших учреждений в России существовал ряд специальных высших комитетов. Два Сибирских комитета (первый - 1821--1838 гг., второй -- 1852--1864 гг.) и Кавказский комитет (1840--1882 гг.) были созданы для разработки и введения на национальных окраинах нового управления. Для этих же окраин они являлись законосовещательными и высшими административными учреждениями, а также -- органами надзора за деятельностью их местного аппарата.

Комитет западных губерний (1831 --1848 гг.) рассматривал мероприятия, связанные с подавлением польского восстания 1830-- 1831 гг. (конфискация имений польских помещиков -- участников восстания, русификация Виленского университета и т. п.), подготавливал и обсуждал проекты изменений управления царства Польского.

Неудовлетворительное состояние государственного аппарата крепостнической России заставило царизм подумать о его совершенствовании. 6 декабря 1826 г. был учрежден Особый секретный комитет под председательством князя В. П. Кочубея (председателя Государственного совета). В состав Комитета входил ряд крупнейших чиновников (М. М. Сперанский, И. И. Дибич, А. Н. Голицын и др.). Особый секретный комитет поставил задачу провести более четкое разделение дел между Государственным советом, Сенатом и Комитетом министров, установить большую согласованность в действиях центральных и местных учреждений.

Общий кризис феодально-крепостнического строя, поражение в Крымской войне и усиление крестьянского движения вынудили царское правительство вступить на путь подготовки реформы освобождения крестьян.

Сделав 30 марта 1856 г. перед предводителями московского дворянства заявление о необходимости освободить крестьян и о том, что «гораздо лучше, чтобы это произошло свыше, нежели снизу» «Голос минувшего», 1916, № 5--6, стр. 393.. Александр II первоначально решил проводить рассмотрение этого вопроса тайно.

С тех пор как стали открываться в губерниях дворянские комитеты, правительству пришлось отказаться от секретности и сделать подготовку крестьянской реформы предметом гласности. Председателем Главного комитета по крестьянскому делу (21 февраля 1858 г.) был назначен граф А. Ф. Орлов, а затем великий князь Константин Николаевич. Наиболее активным членом этого комитета являлся Я. И. Ростовцев.

В начале марта 1858 г. «для обсуждения и обработки» всех дел, связанных с подготовкой реформы, создается Земский отдел Центрального статистического комитета Министерства внутренних дел; его председателем назначается товарищ министра (вначале А. И. Левшин, а затем Н. А. Милютин).

Рассмотрением материалов, подготовленных дворянскими комитетами, и составлением проектов реформ занималось созданное в ведении Главного комитета учреждение под названием «Редакционные комиссии». В числе членов этого комитета находились как чиновники, так и «эксперты» от помещиков. Председателем «комиссий» был назначен Я. И. Ростовцев, а после его смерти в феврале 1860 г. ярый крепостник, крупный помещик В. Н. Панин.

К осени 1860 г. Редакционные комиссии подготовили проекты «Положений» о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. 10 октября 1860 г. Редакционные комиссии передали эти просьбы в Главный комитет, где они обсуждались и дополнялись до 14 января, а затем поступили в общее собрание Государственного совета, обсуждавшее их с 28 января по 17 февраля. «Дальнейшее ожидание,-- заявил Александр II, открывая заседание Государственного совета,-- может только еще более возбудить страсти и повести к вредным и бедственным последствиям для всего государства вообще и для помещиков в особенности... Вы убедитесь, что все, что можно было сделать для ограждения выгод помещиков,-- сделано» П. А. 3 а й о н ч к о в с к и й. Отмена крепостного права в России. М., i960, стр. 121..

19 февраля 1861 г., в годовщину своего вступления на престол, Александр II утвердил «Положения» об отмене крепостного права и подписал об этом манифест.

8.3 Центральные государственные учреждения

В условиях усиления классовой борьбы и усложнения задач государства необходимы были новые формы более гибкого и оперативного центрального управления. Новая система управления -- министерская, основанная на принципе единоначалия,-- созрела еще в недрах старой коллегиальной системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения возглавлялись «министрами» (министр коммерции -- во главе Коммерц-коллегии, министр уделов -- во главе Департамента уделов). Своеобразным «министерством» (внутренних дел, финансов и юстиции одновременно) являлась канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены после ликвидации наместников (генерал-губернаторов) местные органы администрации, полиции, финансов и суда.

В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским. Вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета. Проект создания министерств принадлежал деятельному члену комитета -- Новосильцеву.

Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции, а также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру предписывалось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены на прежнем основании и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства вошла одна коллегия (Военная, Адмиралтейская, Коммерции), в других -- по нескольку коллегий.

Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения. Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела разрешали под свою ответственность. Этот переходный период сосуществования был вынужденной необходимостью. Для полного перехода к учреждениям, построенным на принципе единоначалия, необходим был некоторый опыт, известные привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего государственного аппарата.

Смешение двух начал в системе управления порождало медлительность в разрешении дел, множество излишних форм, путанность делопроизводства; сохранялись и такие недостатки коллегиального устройства, как нечеткость в разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий, недостаточная ответственность за ведение дел и т. п.

Поэтому с 1803 г. новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие, начинают распространяться в отдельных министерствах-коллегиях. Но в большей части министерств эти изменения произошли только после преобразований 1810--1811 гг.

По закону «О разделении государственных дел по министерствам» 17 августа 1810 г. было упразднено Министерство коммерции (его дела передавались в Министерство финансов) и созданы новые центральные ведомства: Министерство полиции и Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. По закону 28 января 1811 г. создавалось новое центральное государственное учреждение -- Главное управление ревизии государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное управление путей сообщения.

Особое место в истории министерств заняло «Общее учреждение министерств» 25 июня 1811 г., определившее единообразие организации и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с другими учреждениями. Инициатором этого второго этапа министерской реформы явился М. Сперанский, использовавший при разработке законопроектов не только восьмилетний опыт деятельности самих «министерств», но и готовые, проверенные на практике образцы организации, делопроизводства и деятельности министерства наполеоновской Франции. Каждое министерство получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с товарищем; при министре были канцелярия и совет. Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а отделения -- на столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений -- директорам департаментов, а столоначальники -- начальникам отделений.

Совет министра состоял из начальников основных структурных частей министерства и имел значение совещательного органа «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения». В департаментах и отделениях роль таких советов играли общие присутствия. На заседания общих присутствий департаментов и Совета министров разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков, купцов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное ходом исторического развития проявлять интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением буржуазии, царское правительство допускало временное «соучастие» верхов буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального правительственного аппарата.

В состав министерств включались и так называемые «особенные установления»: канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории, вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального назначения. Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части «Общего учреждения министерств» -- «Образование министерств», где определялась степень и пределы власти министров, их отношение к высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.

Министры назначались царем и были ответственны только перед ним.

«Общее учреждение министерств» фактически закрепляло безответственность и произвол министерств, единолично управлявших подчиненными им ведомствами.

Закон предписывал министерствам подавать ежегодные финансовые отчеты в Министерство финансов и Государственный совет, а о «видах и предприятиях к усовершенствованию» сообщать самому царю.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере делопроизводства: коллегиальное делопроизводство заменялось министерским -- «исполнительным». Был регламентирован порядок ведения дел: определенные формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения («ревизия») и отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34 последовательным операциям. Единообразие в организации, делопроизводстве и принципах деятельности министерств явилось элементом приспособления управления России к новым социально-экономическим условиям.

Таким образом, в России существовали следующие центральные государственные учреждения: восемь министерств (внутренних дел, полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское и иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщения); на правах центральных ведомств действовали Главное казначейство и Департамент уделов.

В последующие десятилетия (до 1861 г.) в этой системе произошли некоторые изменения. В 1817--1824 гг. существовало Министерство народного просвещения и духовных дел. Министерство полиции в 1819 г. было упразднено, и его аппарат вошел в Министерство внутренних дел. В 1821 г. Государственное казначейство было включено в состав Министерства финансов. Главное управление ревизии государственных счетов с 1836 г. было переименовано в Государственный контроль. Было создано два новых центральных ведомства: Министерство двора в 1826 г. и Министерство государственных имуществ в 1837 г.

Несмотря на позднейшие изменения в организации и структуре, принципах деятельности и делопроизводстве отдельных министерств и главных управлений, «Общее учреждение министерств» продолжало оставаться основным законодательным актом, определяющим существование министерств вплоть до Великой Октябрьской социалистической революции.

Завершение организации министерств в России способствовало оформлению ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых исторических условиях социально-экономического развития России требовали более четкого отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах. Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями составил отныне единое ведомство со своими административными порядками, составом чиновников, бюджетом, иногда ведомственным территориальным делением, не совпадавшим с общим административно-территориальным делением.

Углубление кризиса феодально-крепостнического строя во второй четверти XIX в. вызвало изменение и в центральном правительственном аппарате. В организационном устройстве министерств был значительно усилен бюрократический централизм, с установлением крайней централизации распорядительной и исполнительной деятельности. Все это тормозило деятельность правительственного аппарата, лишало его необходимой в данных условиях оперативности в административных, полицейских и судебных делах. Царское правительство тщетно пыталось усилить действенность государственного аппарата посредством различных второстепенных реорганизаций отдельных ведомств, объединения отдельных центральных учреждений и т. п. Особенно широкое распространение получили во всех министерствах комиссии по сокращению переписки и штатов. Реализация решений этих комиссий без ликвидации бюрократического централизма приносила ничтожные результаты.

Неспособность осуществлять управление обычными путями и методами толкала царизм на введение в государственный аппарат некоторых элементов милитаризации. Во второй четверти XIX в. большинство министров были генералами; целые отрасли управления получили военное устройство: горное ведомство, связанное с управлением горнозаводскими рабочими, пути сообщения, лесное ведомство и т. д. Закон об учреждении министерств 8 сентября 1802 г. так определил полицейскую сущность Министерства внутренних дел: «Должность министра внутренних дел обязывает его печись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве империи» ПСЗ, т. XXVII, № 20406.. Кроме карательных функций, направленных на пресечение нарушений «тишины и благоустройства», в ведении министерства оказались и некоторые административно-хозяйственные дела.

В ведомство Министерства внутренних дел были переданы самые разнообразные учреждения: местные административно-полицейские учреждения и сословные органы дворянства и городских сословий, органы благотворительности, управление иностранными поселенцами, продовольственное дело, Медицинская коллегия, Главное почтовое управление, а также управление некоторыми отраслями промышленности -- соляные конторы и Мануфактур-коллегия. Значение этого министерства в системе правительственного аппарата подчеркивалось тем, что министром был назначен один из членов Негласного комитета граф В. Кочубей, а его товарищем -- П. Строганов. По инициативе Кочубея в июне 1803 г. были упразднены находившиеся в составе министерства коллегии и создан построенный на принципе единоначалия департамент министерства.

Разнородность задач Министерства внутренних дел тормозила управление полицией, полицейскую опеку и регламентацию отдельных административно-хозяйственных отраслей деятельности. По проекту М. Сперанского 17 августа 1810 г. из Министерства внутренних дел выделилось Министерство полиции для управления административно-полицейскими учреждениями и некоторыми наиболее важными полицейско-хозяйственными делами. Одновременно из ведения министерства были выделены вопросы заведования «иностранными исповеданиями» с образованием центрального ведомства -- Главного управления духовных дел разных (иностранных) исповеданий.

Все вероисповедания, не относящиеся к господствовавшему православному в царской России, назывались «иностранными». Этим подчеркивалось неравенство религиозных исповеданий и отсутствие свободы совести в России.

На Министерства внутренних дел, полиции и Главное управление духовных дел были распространены принципы подготовленного уже «Общего учреждения министерств».

Министерство внутренних дел получило новое устройство. При министре были созданы совет, канцелярия и департамент. Департамент государственного хозяйства и публичных зданий ведал сбором статистических сведений, управлением иностранными поселениями, постройкой и эксплуатацией «публичных зданий» -- казенных помещений, в которых находились государственные учреждения, казармы, тюрьмы, государственные склады и т. п. В министерстве были созданы также департамент мануфактур и внешней торговли и почтовый департамент.

Министерство полиции состояло из министра, двух канцелярий (общей и особенной) и трех департаментов. Всем административно-полицейским аппаратом, тюрьмами, рекрутскими наборами ведал департамент полиции исполнительной. Продовольственными делами и приказами общественного призрения -- департамент полиции хозяйственной, а личным врачебным составом, заготовлением медикаментов и снабжением медицинских учреждений -- департамент полиции медицинской.

Важнейшую роль в аппарате Министерства полиции занимала Особенная канцелярия -- орган политического сыска, осуществлявший также разнообразные задачи по борьбе с крестьянским и общественным движением, расследованию важнейших уголовных дел и даже контрразведке.

Известная общность в задачах министерств полиции и внутренних дел, а также финансовые затруднения правительства привели в ноябре 1819 г. к упразднению Министерства полиции и включению его аппарата в состав Министерства внутренних дел.

В 30--40-х годах в Министерстве внутренних дел был проведен ряд организационных мероприятий, направленных на усиление полицейско-карательной функции за счет сокращения хозяйственной деятельности. В 1842 г. ведавшая личным составом местных административных органов канцелярия министерства была преобразована в департамент общих дел.

Центральный аппарат Министерства юстиции, учрежденного в 1802 г., вырос из канцелярии генерал-прокурора. На министерство была возложена задача управления судебной системой России (заведование личным составом, учреждением и упразднением судебных учреждений, надзор за их деятельностью). Аппарат министерства был невелик: он состоял из министра Первым министром юстиции был крупнейший поэт того времени Г. Р. Державин (1802--1803 гг.)., его товарища, совета («консультации»), канцелярии министра и департамента.

Для подготовки чиновников канцелярий судебного ведомства в 1835 г. было учреждено Училище правоведения -- привилегированное учебное заведение для дворян, равное по правам Царскосельскому лицею.

В условиях разложения феодально-крепостнического строя министерство проявляло заботу об охране земельных прав и сословных привилегий дворянства. Подтверждавшие это документальные материалы находились в различных архивах (Разрядном, Вотчинном и Старых дел). В 1852 г. все эти архивные материалы были централизованы в новом архиве Министерства юстиции, ставшем одним из крупнейших исторических архивов России Этот архив послужил основой для одного из крупнейших современных архивов -- Центрального государственного архива древних актов..

Созданное в 1802 г. Министерство финансов включало в свой состав различные хозяйственно-финансовые коллегии и другие финансовые учреждения. Министерство финансов не было единственным финансово-хозяйственным центральным органом России в начале XIX в. Многие финансовые и хозяйственные дела велись в Министерстве внутренних дел, Государственном казначействе и Министерстве коммерции -- небольшом ведомстве, включавшем в свой состав Коммерц-коллегию и заведовавшем вопросами внешней торговли и таможенным делом. В 1811 г. Министерство коммерции было упразднено и его дела переданы в Министерство финансов, составив департамент внешней торговли.

Организационное устройство Министерства финансов изменилось после распространения на него принципов «Общего учреждения министерств».

Аппарат министерства состоял из министра, канцелярии совета и шести департаментов. Министром финансов с 1810 по 1823 г. был граф А. Д. Гурьев. Податным делом по взиманию прямых и косвенных налогов, а также повинностями населения заведовал департамент разных податей и сборов. Со времен восьмой ревизии (1833 г.) на этот департамент возлагалось общее руководство по проведению переписей тяглого населения.

Департамент государственных имуществ управлял государственными крестьянами и государственными имуществами, направляя свои усилия на извлечение наибольших доходов. Те же задачи преследовал и департамент горных и соляных дел. Этот департамент заведовал горными заводами, Монетным двором, соляными промыслами и приписанными к ним рабочими, а также осуществлял надзор за частной промышленностью. При нем находились Горный институт (основанный в 1773 г.), а с 1825 г. Горный ученый комитет и редакция «Горного журнала».

В 1819 г. из Министерства внутренних дел в Министерство финансов был передан департамент мануфактур и внутренней торговли, а в 1821 г. в состав Министерства финансов включено ранее самостоятельное Государственное казначейство, составлявшее отныне департамент государственного казначейства.

Одновременно для приема, хранения и отпуска денежных средств было создано Главное казначейство.

Возросла роль Министерства финансов в разработке бюджета. Каждое министерство не позднее 15 ноября представляло министру финансов свои сметы, которые сводились в единую роспись доходов и расходов и вносились на рассмотрение в Государственный совет, а затем поступали на утверждение царя.

В основе составления и реализации бюджета лежала строгая секретность. Она была вызвана стремлением скрыть от народных масс грабительский, антинародный характер финансовой политики, а от западноевропейских кредиторов -- ухудшающееся финансовое положение страны.

Для изыскания средств по погашению дефицита еще в 1806 г. был учрежден Финансовый комитет, а для сокращения Государственного долга с 1810 г. в аппарате министерства действовала Комиссия погашения долгов.

В условиях феодально-крепостнического хозяйства кредит был развит крайне слабо.

Все банки России в начале XIX в. (заемный, сохранные казны при воспитательных домах в Петербурге и Москве, приказы общественного призрения), за исключением ассигнационного, выдавали ссуды помещикам под залог их имений и «душ» крепостных. Ассигнационный банк занимался эмиссией (выпуском ассигнаций и обменом ассигнаций на звонкую монету).

В 1817 г., для того чтобы «дать купечеству вящие способы к увеличению и расширению коммерческого оборота», был утвержден Государственный коммерческий банк.

В административном отношении все эти кредитные учреждения не были централизованы. Если ассигнационный, заемный и коммерческий банки находились в ведении Министерства финансов, то ссудные казны -- в ведомстве императрицы Марии Федоровны, а приказы общественного призрения -- в Министерстве внутренних дел.

В 1818 г. для высшего надзора и контроля за кредитными оборотами и операциями этих банков был утвержден Совет государственных кредитных установлений, состоявший из чиновников многих ведомств и представителей помещиков и купцов. Этот Совет, как и Финансовый комитет, не входил в состав Министерства финансов (председателем его был председатель Государственного совета), но оба эти учреждения по компетенции и делопроизводству имели с министром финансов тесную связь.

Усиление роли и значения капиталистических элементов в России отразилось и на организации Министерства финансов. По желанию фабрикантов Московской, Петербургской и Владимирской губерний сменивший А. Д. Гурьева на посту министра финансов Е. Ф. Канкрин (1823--1844 гг.) учредил при департаменте мануфактур и внутренней торговли в 1828 г. Мануфактурный совет, а в 1829 г. по ходатайству купцов -- Коммерческий совет.

В составе этих советов под председательством министра финансов заседали в качестве членов (мануфактур и коммерц-советников) фабриканты, заводчики и купцы. Советы собирали сведения о состоянии промышленности и торговли, разрабатывали мероприятия по их улучшению. Через Мануфактурный и Коммерческий советы и их местные органы русская буржуазия ходатайствовала перед царским правительством о своих «пользах и нуждах». Кроме того, Мануфактурный совет в 30--40-х годах проводил организацию ряда промышленных выставок (1829, 1839, 1849 гг.), назначая премии и награды за лучшие изделия.

Для подготовки инженерно-технических надзоров для русской промышленности в 1831 г. было открыто высшее техническое учебное заведение -- Технологический институт. Это было гражданское учебное заведение с недворянским составом учащихся.

В интересах буржуазии в стране была проведена денежная реформа в 1839--1843 гг. Для выпуска кредитных билетов в составе Министерства финансов была учреждена Экспедиция государственных кредитных билетов. После прекращения всех денежных операций по ассигнациям Государственный ассигнационный банк был ликвидирован (1847 г.).

Чисто крепостнической политики придерживалось Министерство в отношении горнозаводской промышленности, основная часть которой находилась на Урале. Чтобы поддерживать производство чугуна и железа на определенном уровне, правительство пошло на милитаризацию горного дела. В 1834 г. Департамент горных и соляных дел был преобразован в военизированное Главное управление горных и соляных дел, состоявший из департамента, штаба корпуса горных инженеров, горного аудиториата. По горным заводам были расположены воинские команды. Эта военизация горного ведомства была предпринята для предотвращения волнений крепостных горнозаводских рабочих.

В 1810 г. ряд учреждений, осуществлявших формальный контроль за приходом и расходом всех казенных и общественных сумм и капиталов (государственная экспедиция счетов Сената, департамент решения старых счетов бывшей Ревизион-коллегии, счетная экспедиция департамента водяных коммуникаций), был объединен в соответствии с планом финансов Сперанского в Главное управление ревизии государственных счетов. Небольшой аппарат этого ведомства состоял из государственного контролера и двух департаментов (гражданской, военной и морской отчетности). Финансовый контроль носил формальный характер и ограничивался проверкой документов, отчетов и книг в Петербурге; самостоятельных местных органов Главное управление не имело. Ряд ведомств (некоторые высшие учреждения, Министерство двора, благотворительные учреждения и т. п.) не был подотчетен даже такому контролю.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было переименовано в Главное управление государственного контроля. В его составе был создан совет -- орган проверки контрольной деятельности департамента и департамент морской отчетности. Однако состояние государственного финансового контроля не улучшилось.

Созданные в начале XIX в. Экспедиция устроения дорог и Департамент водяных коммуникаций в 1809 г. были объединены в Главное управление водяных и сухопутных путей сообщения. Директором этого управления был назначен член царской фамилии принц Георг Ольденбургский (шурин Александра I). В 1811 г. это ведомство стало именоваться Главным управлением путей сообщения.

В 1832 г. в ведение Главного управления из Министерства внутренних дел была передана вся строительная часть по постройке так называемых «публичных зданий» и заведованию ими. С этого времени Главное управление получило наименование Главного управления путей сообщения и публичных зданий. Аппарат Главного управления начинает расти. В 1839--1842 гг. появилось несколько департаментов, в том числе департамент железных дорог, возглавивший строительство и эксплуатацию первой железной дороги в России Железная дорога между Петербургом и Москвой сооружалась около 9 лет (1842--1851)..

В 1842 г. была создана телеграфная часть (по заведованию световым телеграфом), преобразованная впоследствии в Телеграфное управление.

Крепостническая Россия построила очень мало путей сообщения: несколько каналов, шоссейных дорог и железнодорожных линий. К 1855 г. Россия имела всего 980 верст железных дорог.

Создание 26 декабря 1837 г. Министерства государственных имуществ было связано с планами постепенной ликвидации крепостничества, при сохранении экономического и политического господства помещиков-дворян. Это министерство управляло государственными крестьянами, государственными имуществами, а также осуществляло «попечительство» об усовершенствованиях в области сельского хозяйства (внедрение среди государственных крестьян новых методов обработки земли, распространение агрономии, новых культур, открытие для государственных крестьян школ, больниц и т. п.).

Система «благожелательного попечительства», осуществляемая в отношении государственных крестьян, превратилась в назойливую бюрократическую опеку, рассчитанную на стеснение и регламентацию всякой деятельности крестьян, с превращением последних в послушных исполнителей воли начальства.

С 1837 по 1866 г. основной задачей министерства было управление государственными крестьянами; это определяло и его устройство. Аппарат министерства состоял из министра (первым министром был инициатор реформ управления государственными крестьянами граф П. Д. Киселев), совета, канцелярии четырех департаментов. Два департамента управляли государственными крестьянами и государственными имуществами центральных губерний и окраин России. Третий департамент осуществлял попечительство об усовершенствовании сельского хозяйства (с 1845 г. назывался департаментом сельского хозяйства). В 1843 г. был образован лесной департамент, в ведении которого находились военизированный корпус лесничих и созданный в 1806 г. Лесной институт.

Сущность и формы эксплуатации казенных крестьян феодально-крепостническим государством, осуществляемые через Министерство государственных имуществ, мало чем отличались от эксплуатации помещиками крепостных крестьян. Эти взаимоотношения государственных крестьян и феодального государства В. И. Ленин называл «государственным феодализмом» См.: В. И. Л е н и н. ПСС, т. 16, стр. 310..

Министерство двора и уделов было образовано 22 августа 1826 г. путем механического объединения ряда разнородных по назначению учреждений, существовавших ранее. Подведомственные ему органы и учреждения обслуживали царя и членов его фамилии. Большую группу учреждений министерства составляли различные дворцовые конторы. Дворцовая «его императорского величества» контора была придворным административно-хозяйственным учреждением.

Здесь же велись камер-фурьерские журналы -- поденные записи о событиях придворной жизни: приемах, балах, маскарадах, царских путешествиях и т. д. Егермейстерская контора заведовала царской охотой, конюшенная контора -- царскими конюшнями, существовали также дворцовые конторы царя и членов царской фамилии.

Наиболее значительной частью Министерства двора являлся включенный в него департамент уделов, который заведовал имуществом и крестьянами, принадлежавшими членам царской фамилии.

Кабинет его императорского величества окончательно утратил свое общегосударственное значение и превратился в канцелярию царя по заведованию его личным имуществом (землями, предприятиями, драгоценностями) и крестьянами.

Еще с XVIII в. в России установилась практика награждения гражданских чиновников и командного состава армии и флота орденами.

Созданный в 1797 г. Капитул императорских и царских орденов был исполнительной инстанцией для награждения орденами. Он ведал заготовлением орденских знаков и грамот, церемонией выдачи орденов, следил за исполнением ритуала при вручении каждого ордена.

В 1842 г. Капитул орденов был включен в состав Министерства двора и уделов; министр двора стал одновременно и канцлером орденов.

В состав министерства входила значительная группа учреждений, связанных с культурой: Театральная дирекция императорских театров, управлявшая казенными театрами в Петербурге (Александрийский и Мариинский), Москве (Большой и Малый) и в Варшаве; «императорская» Академия художеств, «императорский» Эрмитаж и другие музеи, а также научные учреждения (с 1859 г. Археологическая комиссия). Материальная поддержка царского двора создавала условия для развития театрального и хореографического искусств, пополнения коллекций Эрмитажа, создания выдающихся произведений живописи и архитектуры. Однако, стремясь создать репутацию «просвещенных» покровителей наук и искусств, царская фамилия и придворная среда нередко тормозили их развитие, насаждая монархические и антидемократические вкусы и традиции в театре, живописи и т. д.

Министерство двора и уделов занимало особое положение в центральном аппарате и не было подконтрольным ни одному из высших учреждений.

Созданное в 1802 г. для «воспитания юношества и распространения наук» Министерство народного просвещения имело в своем ведении высшие, средние и низшие учебные заведения, Академию наук, типографии, цензуру. Первым министром был екатерининский вельможа граф П. В. Завадовский. Аппарат министерства был невелик. Роль коллегии при министре, разрешавшей все вопросы административного, хозяйственного, учебного и научного характера, играло Главное управление училищ; оно состояло из назначенных царем чиновников и попечителей учебных округов. Единственный департамент министерства являлся исполнителем решений Главного управления. В ведении министерства находились созданная в 1814 г. Публичная библиотека в Петербурге, Румянцевский музей и основанная в 1839 г. Пулковская обсерватория.

В 1817--1824 гг. аппарат Министерства народного просвещения был включен в состав Министерства народного просвещения и духовных дел.

После подавления восстания декабристов Министерство народного просвещения стало направлять свои усилия на гонение всего передового и прогрессивного в просвещении и науке.

В июне 1826 г. был принят новый обширный цензурный устав (он состоял из 19 глав и 230 параграфов). Этот устав, кроме карательных задач, ставил и другую цель -- определять направление литературы: «дать полезное или по крайней мере безвредное для блага отечества направление» 2ПСЗ, т. I, № 403.,-- гласил § 1 устава. Параграф 15-й рекомендовал цензорам запрещать все, в чем можно было усмотреть двоякий смысл. Для общего надзора и руководства цензурой был учрежден межведомственный Верховный цензурный комитет, а в ведения министерства -- Главный цензурный комитет. Местные цензурные комитеты подчинялись надзору попечителей учебных округов. Цензурный устав 1826 г., прозванный современниками «чугунным», просуществовал недолго. Правительство вынуждено было отказаться от него. 22 апреля 1828 г. принимается новый цензурный устав, который ставил перед цензурой только одну задачу: «Запрещать издание или продажу тех произведений словесности, наук или искусств, как в целом составе или в частях своих вредных в отношении к вере, престолу, добрым нравам и личной чести граждан» 2IIC3, т. III, № 1979.. Верховный и Главный цензурные комитеты были упразднены. Общее руководство цензурными комитетами в Петербурге, Москве, Риге, Киеве, Вильно, Одессе, Тифлисе и отдельными цензорами в Дерпте, Ревеле, Казани осуществляло Главное управление цензуры, включавшее, кроме чиновников министерства народного просвещения, представителей других ведомств (управляющего Третьим отделением, Синода, министерств внутренних и иностранных дел); цензуру произведений иностранной печати осуществлял подчиненный ему Комитет иностранной цензуры.

В 30--40-х годах в России широкое распространение получает ведомственная цензура. Кроме Министерства народного просвещения, Синода и Третьего отделения, цензуру осуществляют почти все министерства и даже небольшие ведомства. Цензурные гонения тяжело отражались на передовой общественно-политической мысли, литературе, искусстве и науке.

Прогрессивной теории дворянских революционеров царизм пытался противопоставить теорию «официальной народности», сформулированную чиновником Министерства народного просвещения С. С. Уваровым. Став министром народного просвещения, С. С. Уваров (1833-- 1849 гг.) проводил эту политику через все органы министерства.

С 30-х годов в самом аппарате министерства значительно возросло единоначалие, усилились централизаторские тенденции. Временное «учреждение» министерства 1835 г. увеличило значение департамента. Значение Главного управления училищ с 30-х годов стало падать за счет передачи многих (особенно административных) дел в департамент. К середине 40-х годов Главное управление училищ фактически прекращает собираться и существует лишь на бумаге. Однако проводимая Министерством народного просвещения политика не принесла должных результатов. Название Министерства народного просвещения не соответствовало действительной его деятельности. Фактически просвещением и наукой были затронуты немногие верхушечные слои населения. О количестве учащихся в учебных заведениях России можно судить по следующей таблице.