История государственных учреждений дореволюционной России

Области Сибири отличались от губерний тем, что на их территории находились постоянные и регулярные войска (казаки); поэтому областной начальник был одновременно главой и гражданского и военного управления. В каждой области существовали соответствующие губернские учреждения; областные советы, правления, суды и казенные палаты. Окружные учреждения в областях были те же, что и в округах губерний.

Реформа 1822 г. упорядочила препровождение в Сибирь ссыльных и их размещение. На территории Сибири была учреждена 61 этап-тюрьма для ночлега и дневок на пути пешего следования арестантов. Каждую партию закованных в кандалы и цепи арестантов в 60--100 человек от отправного пункта и до конечного пути сопровождала Этапная команда из сибирских казаков.

В Тобольске в 1822 г. был учрежден подчиненный губернатору Приказ о ссыльных -- центральный приемный распределительный и учетный пункт для арестантов, ссылаемых в Сибирь на поселение и каторгу До 1822 г. эти функции выполняло «Присутствие по кододничьей части» в Тюмени, учрежденное еще в XVIII в.. При губернских и областных правлениях существовали местные приемные, распределительные и учетные пункты -- экспедиции о ссыльных:

Основная масса каторжан и поселенцев размещалась на территории Восточно-сибирского генерал-губернаторства.

Реформа 1822 г. усложнила систему управления нерусскими народами Сибири. «Устав о инородцах» подразделил нерусские народы Сибири на три категории: бродячих, кочевых и оседлых. Для бродячих народов, стоявших на низкой ступени развития (охотничьи и оленеводческие народы Крайнего Севера), сохранялась сложившаяся ранее система взаимоотношений царской администрации с местной родоплеменной верхушкой («князьцами», «старостами»). Для оседлого нерусского населения вводилась волостная система.

Наибольшее внимание «Устав» уделил кочевым народам (бурятам, якутам, хакасам, остякам, вогулам, эвенкам). Феодальные основы общественного строя у этих народов сохраняли еще патриархальные формы общественных отношений. Феодалы, хотя и захватили лучшие для земледелия и кочевья земли у своих родственников, однако продолжали считаться главами -- «родоначальниками» -- и все свои действия мотивировали «интересами» рода.

Система управления этими народами имела три звена: степная дума, инородная управа и родовое управление.

Низовое звено этой системы -- родовое управление -- учреждалось на каждое стойбище, улус или род, имевший не менее 15 семей. Оно состояло из старосты и помощника, выбранных из «почетных и лучших родовичей» или просто передававших эти должности по наследству.

Каждая инородная управа создавалась на несколько улусов или стойбищ и представляла собой полицейское, хозяйственно-финансовое и даже судебное учреждение. Она исполняла предписания начальства (разбирала мелкие судебные дела и исполняла судебные приговоры, проводила раскладку ясака и других налогов, а также натуральных повинностей, осуществляла сбор недоимок и т. д.). Инородную управу составляли голова и несколько заседателей, избираемые на три года. Эти «выборы» носили формальный характер и зависели от утверждения губернатора или областного начальника. Во второй четверти XIX в. головами были представители местной феодальной верхушки. Инородная управа имела свое делопроизводство и подчинялась непосредственно окружному начальству.

Для бурятов, хакасов и несколько позднее для южных якутов были учреждены промежуточные между инородными управами и окружным начальством административно-хозяйственные инстанции -- степные думы. В состав этих учреждений входили представители местной знати.

Особый устав в 1822 г. устанавливал систему управления «сибирскими киргизами» (фактически казахами, проживавшими на территории Омской области). Это был «средний жуз» (по терминологии царских законов -- «средняя орда») казахов; он охватывал несколько округов. Каждый округ состоял из 15--20 волостей, волость -- из 10--12 аулов, аул -- из 50--70 кибиток.

Управление и суд в округе осуществлял окружной приказ, состоящий из председателя -- старшего султана (ага-султан), избираемого волостными султанами на три года, двух русских заседателей, назначенных областным начальником, и двух заседателей из «почетных киргизов» (биев) по выбору. Окружной приказ имел канцелярию и переводчиков. Во главе волости стоял наследственный султан, а аул возглавлялся старшиной, избираемым казахами и утверждаемым окружным приказом на три года.

Реформы управления Сибирью упрочили положение местной администрации, которая в осуществлении колониальной эксплуатации местного населения опиралась на родо-племенную и феодальную верхушку сибирских народов.

В первую половину XIX в. Кавказ представлял пеструю картину отличных друг от друга в социально-экономическом, политическом и культурном отношениях областей. Время и форма присоединения этих областей к России были различны. Все это и определяло многообразие форм управления, сложившихся на Кавказе.

Управление на Северном Кавказе было сравнительно близким к общероссийскому.

В Закавказье в процессе присоединения к России отдельных областей сложилось несколько систем управления.

В 1801 г. состоялось добровольное присоединение к России Грузии. В 1802 г. последовало «Учреждение» управления Грузии, во главе которой был поставлен главнокомандующий (он же и командир Отдельного грузинского корпуса).

По проведенной при первом главнокомандующем Д. П. Цицианове (1803--1810 гг.) административной реформе главнокомандующий являлся председателем Верховного Грузинского правительства; экспедиции этого «правительства» заменяли губернское правление и палаты (казенную, уголовного и гражданского суда).

В каждом уезде Грузии были созданы управа земской полиции и уездный суд; их возглавлял окружной начальник. Кое-где сохранялась существовавшая еще до присоединения должность моуравов, назначаемых из грузинских дворян. В городах существовали коменданты из русских офицеров, а их помощники -- полицеймейстеры -- из грузинских дворян. В городах также разрешалось учреждать магистраты.

В первое десятилетие XIX в. к России была присоединена значительная часть современного Азербайджана. Все завоеванные земли были разделены на несколько провинций, во главе которых стояли коменданты из офицеров. Система комендантского управления создавала своеобразный военно-административный режим. Коменданты, кроме административно-полицейских прав, имели значительные судебные права (вплоть до применения смертной казни). Провинции подразделялись на магалы, во главе которых стояли магальные наибы из местных феодалов, сохранивших верность России.

Из присоединенных к России в 1828 г. Эриванского и Нахичеванского ханств была образована Армянская область. Управляющие ею областной начальник и областное правление имели широкие административные, финансовые и судебные функции. Область подразделялась на округа, а округа -- на магалы. В округа назначались окружные начальники, а в магалы -- наибы (последние из местных армянских дворян).

Ряд феодальных, ранее независимых владений -- особенно княжеств в западной части Закавказья -- получили своеобразную автономию. Они сохранили бывших феодальных владетелей-князей под надзором комендантов из русских офицеров.

Непосредственные военные действия на Кавказе, жалобы отстраненных от участия в управлении местных дворян вызвали восстановление многих элементов самостоятельности кавказской администрации и специфики учреждений. Особый «Комитет водворения в Закавказском крае прочного устройства» и шестое отделение Собственной его императорского величества канцелярии подготовили введение на Кавказе наместничества. Учреждение наместничества на Кавказе в ноябре 1844 г. совпало с решающим этапом борьбы царизма против народов Чечни и Дагестана, создавших в борьбе за свою независимость довольно прочное государственное образование (имамат Шамиля).

При наместнике Кавказа (первым наместником был князь М. С. Воронцов) к концу 1846 г. оформился аппарат управления: совет и канцелярия наместника. Совет наместника состоял из назначаемых царем чиновников, губернаторов и выполнял функции надзора над всем аппаратом управления и суда на Кавказе, разрешал все вопросы, связанные с применением законов. Наместнику подчинялись начальники жандармского округа и округа путей сообщения. Возглавлявший каждую губернию военный губернатор не только управлял военными учреждениями, но и заведовал гражданской частью. В губерниях существовали губернские правления, губернские суды с заседателями из дворян и купцов; кое-где были учреждены казенные палаты и палаты государственных имуществ. В каждом уезде полицейскими, хозяйственными и судебными делами ведал уездный начальник; в участках полицейско-судебные функции выполняли участковые начальники. В городах сохранялось прежнее полицейское устройство. В аппарат управления и суда в Закавказье были широко привлечены грузинские и армянские дворяне.

При наместнике А. И. Барятинском происходит значительное усиление военного и гражданского административного аппарата. В 1856 г. Отдельный кавказский корпус был преобразован в Кавказскую армию с большим аппаратом (Главный штаб во главе с начальником и ряд управлений). В 1859 г. канцелярия наместника преобразуется в Главное управление наместника, состоявшее из пяти своеобразных «министерств», называемых «департаментами»: общих дел (заведовало личным составом чиновников, почтами, строительными, медицинскими и учебными делами), судебный, финансовый, государственных имуществ, контрольный. При наместнике существовала даже особая дипломатическая канцелярия.

Концентрация крупных вооруженных сил и укрепление военного и административного аппарата на Кавказе дали возможность царизму расправиться с национально-освободительным движением горцев Чечни и Дагестана и завершить к началу 60-х годов XIX в, завоевание Кавказа. С этого времени самостоятельность кавказской администрации стала постепенно ограничиваться.

Созданное в 1815 г. в составе России царство (или королевство) Польское имело автономию, закрепленную в конституции. Конституция устанавливала неразрывную связь «царства» с Россией и царствующей в ней династией.

Император России являлся одновременно и королем (или царем) Польши и управлял ею через наместника, назначаемого из членов царской фамилии (впоследствии и из наиболее доверенных сановников). Законодательную власть в царстве Польском осуществлял Сейм, состоявший из двух палат: Сената с назначаемым царем составом и Посольской избы. Состав Посольской избы избирался дворянами на местных дворянских собраниях: -- сеймиках, а также представителями городских общин. Сейм обновлялся в течение шести лет по третям состава и собирался на заседания раз в два года. Административные функции в царстве осуществляли действующий под представительством наместника Государственный совет, а также шесть министерств (внутренних дел, юстиции, финансов, духовных дел, просвещения, военное).

Царство подразделялось на восемь воеводств, а воеводства -- на поветы. Воевода возглавлял правительственную воеводскую комиссию и выборный воеводский совет. Поветы управлялись поветовыми старостами. Низшей территориальной единицей была гмина -- всесословная волость. Тминный сход возглавлялся войтом -- местным помещиком. Во всех звеньях администрации, суда и полиции руководящая роль принадлежала польским помещикам. Конституция 1815 г. была проникнута духом шляхетской сословности.

С первых лет существования конституции царизм ограничивал политическую автономию Польши, а после восстания 1830--1831 гг. пошел на ее фактическое упразднение. В 1832 г. проводится реформа управления Польши, по которой Сейм и Государственный совет упразднялись. Управление царством осуществлял наместник с помощью совета управления и заменивших министерства комиссий. Воеводства вскоре переименовались в губернии, а поветы -- в уезды.

Польская армия была упразднена. На территории царства и прилегающих к нему губерний Украины и Белоруссии была размещена первая так называемая «действующая армия», обширный аппарат которой (главный штаб и управления) возглавлял наместник Польши (главнокомандующий армией). На территории царства был установлен жестокий военно-полицейский режим.

В первую половину XIX в. в трех прибалтийских губерниях, объединенных в единое Прибалтийское генерал-губернаторство, сохранилась в основном система сословных органов дворянства и городов, сложившаяся еще в XVI--XVII вв.

Прибалтийские помещики, бароны ревниво отстаивали закостенелость сословного «ландштата», позволявшую им осуществлять эксплуатацию и держать в повиновении свободных прибалтийских крестьян. За сохранение этих старинных привилегий и органов прибалтийские бароны верно служили царизму во всех звеньях бюрократической иерархии.

Довольно значительную автономию имела присоединенная к России в 1809 г. (как великое княжество) Финляндия.

В первой половине XIX в. сохранялись некоторые особенности в управлении Бессарабской области, Астраханской губернии, Башкирии и областей с казачьим населением.

В первую половину XIX в. абсолютная монархия в России стремилась приспособить свой государственный аппарат к изменениям в

Экономическом строе (кризис феодального строя, складывание в недрах феодальной формации капиталистического уклада). Это нашло выражение в лавировании самодержавной монархии между политикой частичных преобразований и военно-полицейскими методами управления, в укреплении внешней «законности» деятельности органов и учреждений феодально-крепостнического государства.

Усложнение задач государства к началу XIX в. вызвало необходимость создания ряда государственных учреждений: Государственного совета, Комитета министров, Собственной е. и. в. канцелярии, а также превращения Правительствующего Сената в высший орган суда и надзора.

На рубеже XVIII и XIX вв. произошла смена коллегиальной формы управления министерской, основанной на принципах единоначалия и большей бюрократизации всего аппарата. Созданные реформой 1802--1811 гг. министерства и главные управления обособились в самостоятельные ведомства с более четкой по сравнению с коллегиями компетенцией, порядком взаимоотношений с высшими и местными учреждениями и делопроизводством.

В первую половину XIX в. продолжали существовать основные административные, полицейские, финансовые и судебные учреждения и сословные органы, созданные реформами 1775--1785 гг.

На большей части национальных окраин правительство создало «особенное» управление, характерными особенностями которого были большая самостоятельность местной администрации, наместничества, генерал-губернаторства, слияние военного и гражданского управления, «особенные» учреждения и органы, «упрощенные» формы колониального управления, а на некоторых окраинах -- привлечение местной феодальной и родо-племенной верхушки в отдельных звеньях управления и суда.

Кризис феодально-крепостнического строя отразился и на государственном аппарате России: его основные звенья (управление армией, суд, полицейские, цензурные, финансовые органы) к середине XIX в. оказались неспособными к выполнению своих задач.

Антифеодальные выступления крестьян, борьба революционной демократии, политический кризис государственности после Крымской войны поставили вопрос о реформах всего государственного аппарата России.

9. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ПОРЕФОРМЕННОГО ПЕРИОДА (1861--1904 ГОД.). ПЕРВЫЙ ШАГ ПО ПУТИ К БУРЖУАЗНОЙ МОНАРХИИ

9.1 Общая характеристика государственного строя. Шаг по пути к буржуазной монархии

После крестьянской реформы 1861 г. начался период капиталистического развития России. Он выражался в быстром росте капиталистических форм промышленности, сельского хозяйства, в процессах расслоения крестьянства и превращения барщинного помещичьего хозяйства в капиталистическое, усилении рыночных капиталистических отношений, чему немало способствовало появление более совершенных путей сообщения -- железных дорог.

Умершего Николая I на престоле сменил его сын Александр II (1855--1881 гг.). Революционная ситуация 1859--1861 гг., борьба революционной демократии, общественный подъем в стране вынудили правящие верхи вслед за крестьянской реформой в 60--70-х годах провести ряд буржуазных реформ. Разработка и проведение реформ происходили в условиях борьбы правительственных группировок. Сторонники реформ возглавлялись братом царя, великим князем Константином Николаевичем; в эту группу входили: министр народного просвещения А. В. Головнин, товарищ министра внутренних дел Н. А. Милютин, его брат -- военный министр граф Д. А. Милютин, министр финансов М. X. Рейтерн, государственный контролер В. А. Татаринов и др. Группу противников составляли: главный начальник Третьего отделения шеф жандармов князь В. А. Долгоруков и сменивший его в 1866 г. граф П. А. Шувалов, министр юстиции граф В. Н. Панин, министр двора граф В. Ф. Адлерберг, двоюродный брат царя принц П. Г. Ольденбургский и др.

Борьба либеральной и консервативной бюрократии являлась отражением общей борьбы вокруг реформ в среде господствующих классов, которую В. И. Ленин считал борьбой внутри лагеря помещиков, «борьбой исключительно из-за меры и формы уступок», необходимых для сохранения помещичьей собственности и основ самодержавия См.: В. И. Ленин. ПСС, т. 20, стр. 174.. Царь Александр II, по выражению современника, «шел то вправо, то влево, беспрестанно меняя свое направление» П. В. Долгоруков. Петербургские очерки. М., 1934, стр. 105.. Особенно возросли эти колебания царя после 1866 г.

Дворянско-буржуазная историография идеализировала буржуазные реформы в России как «великие реформы», а в созданных ими учреждениях усматривала ростки нового «правового» строя, ограничивавшего всесилие абсолютизма и бюрократии См.: А. А. Головачев. Десять лет реформ. Спб., 1892; Г. Джанжиев. Эпоха великих реформ. Изд. 10-е. Спб., 1907; М. Лемке. Эпоха цензурных реформ 1859--1965 гг. Спб., 1904; И. В. Гессен. Судебная реформа». Спб., 1905, в сб.: «Судебная реформа» под ред. Н. В. Давыдова и Н. Н. Полянского, т. I--И. М., 1915, и т. д..

Оценивая с марксистских позиций крестьянскую реформу 1861 г. и буржуазные реформы 60--70-х годов, М. Н. Покровский преувеличивал буржуазные «настроения» дворянства, считая, что в результате Этих реформ в России установилась «буржуазная монархия» М. Н. Покровский. Русская история с древнейших времен, т. IV. М., 1934, стр. 98..

Глубокий анализ сущности реформ 60--70-х годов в России дал В. И. Ленин в ряде работ («Гонители земства и Аннибалы либерализма», «Пятидесятилетие падения крепостного права», «По поводу юбилея», «Крестьянская реформа» и пролетарски-крестьянская революция» и др.).

Исходя из ленинской оценки буржуазных реформ 60---70-х годов и созданных ими учреждений, советские историки создают глубокие исследования по истории отдельных реформ и учреждений этого времени См.: П. А. 3 а и о н ч к о в с к и й. Военные реформы 60--70-х годов XIX в. в России. М., 1952; его же. Отмена крепостного права в России. М., 1954; его же. Кризис самодержавия на рубеже 1870--1880 годов. М., 1964; В. В. Г а р м и з а. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957; М. Е. Найденов. Классовая борьба в пореформенной деревне (1861-- 1863 гг.). М., 1955 и др..

Характеризуя «эпоху реформ» 60--70-х годов, В. И. Ленин писал: «Если бросить общий взгляд на изменение всего уклада российского государства в 1861 году, то необходимо признать, что это изменение было шагом по пути превращения феодальной монархии в буржуазную монархию» В. И. Ленин. ПСС, т. 20, стр. 165..

Реформы 60--70-х годов ввели в государственный строй России некоторые элементы буржуазной государственности: расширили права местных учреждений, установили выборность второстепенных органов местного административно-хозяйственного управления (земские и городские органы «самоуправления») и даже суда (мировые судьи), установили основы буржуазного судоустройства и судопроизводства, более гибкие буржуазные формы государственного финансового контроля и цензуры, ввели принцип всесословности в комплектование армии и в деятельность органов народного просвещения и т. п. Эти реформы были буржуазными преобразованиями, так как учитывали прежде всего интересы буржуазной собственности, создавали благоприятные условия для развития торговли, промышленности и кредита.

Несмотря на введение буржуазных реформ, Россия оставалась абсолютной монархией с неограниченным самодержавным императором во главе. В России сохранились основные дореформенные высшие, центральные и даже местные учреждения (особенно органы администрации и полиции) с дворянами-чиновниками. Сохранились и основы дореформенного права.

Реформы 60--70-х годов укрепили правительственный аппарат самодержавной России, позволили царизму отбить новую революционную волну в годы революционной ситуации 1879--1880 гг. Однако с 1881 г. царизм переходит к «разнузданной, невероятно бессмысленной и зверской реакции» В. И. Ленин. ПСС, т. 1, стр. 295., главным деятелем которой был Александр III (1881---1894 гг.), сменивший убитого народовольцами 1 марта 1881 г. отца -- Александра II. Последовавший 29 апреля манифест провозглашал незыблемость самодержавия и установление режима политической реакции. В 80 -- начале 90-х годов проводится полоса контрреформ, которые ликвидировали наиболее последовательные буржуазные преобразования, вернули некоторые дореформенные порядки.

Этот реакционный курс пытался проводить в начале своего правления последний император России Николай II (1894--1917 гг.).

Напуганная размахом революционного движения (особенно рабочего), буржуазия охотно соглашалась на реакционные мероприятия.

Нарастание нового революционного кризиса в начале XX в. царизм пытался предотвратить усилением полицейского гнета, распространением различных стадий «исключительного» положения, внесудебными формами расправы, расширением деятельности Департамента полиции, жандармских управлений и охранных отделений, насаждением провокаций (зубатовщина, гапоновщина) в политических партиях, привлечением к делу «охранения тишины и спокойствия» армии и военного аппарата.

В деятельности государственных учреждений России накануне первой революции сохранялись формализм, обширное бумажное делопроизводство, полная бесконтрольность царского чиновничества. «Ни в одной стране нет такого множества чиновников, как в России. И чиновники эти стоят над безгласным народом, как темный лес... Армия чиновников, которые народом не выбраны и не обязаны давать ответ народу, соткала густую паутину, и в этой паутине люди бьются, как мухи.

«Царское самодержавие есть самодержавие чиновников. Царское самодержавие есть крепостная зависимость народа от чиновников и больше всего от полиции. Царское самодержавие есть самодержавие полиции» В. И. Ленин. ПСС, т. 7, стр. 137.,-- писал В. И. Ленин.

Гнет царского самодержавия и бюрократии усиливал своеобразный «кризис законности» в России начала XX в., когда правительство потеряло возможность становиться на почву того самого закона, который оно так недавно издало, и стало прибегать к грубым неприкрытым формам классовой расправы с революционерами, демонстрантами, стачечниками и т. д. См.: В. И. Ленин. ПСС, т. 5, стр. 17..

Весь политический строй России с самодержавием и огромным карательным аппаратом полиции, жандармерии, администрации, суда и армии оказался бессильным предотвратить первую русскую революцию.

9.2 Высшие государственные учреждения

Из высших государственных учреждений в пореформенный период сохранились Государственный совет, Собственная его императорского величества канцелярия, Комитет министров, Сенат, Синод, ряд комитетов и канцелярий. В 1861 г. был создан Совет министров.

Государственный совет сохранял значение высшего законосовещательного учреждения и старое организационное устройство. Особенно велика была роль его в подготовке и проведении буржуазных реформ 60--70-х годов. В условиях «кризиса верхов» царизм нуждался в коллективном мнении представителей высшей бюрократии. Вместе со специально созданными комитетами и комиссиями активное участие в разработке всех законопроектов принимала Государственная канцелярия. Законопроекты поступали на обсуждение в департаменты, а затем в общее собрание Государственного совета.

Департамент военных дел числился только в законах, фактически его место заменил Военный Совет. Иногда для рассмотрения законопроектов определенной категории в составе Государственного совета создавались специальные органы (например, Особое присутствие о воинской повинности в 1874--1881 гг.).

Для устранения разрыва между обсуждением законопроектов, их редактированием и составлением сборников законов в Государственном совете была сосредоточена кодификация законов: в 1882-- 1894 гг. в кодификационном отделе, а с 1894 г. в отделении свода законов Государственной канцелярии Третье издание «Полного собрания законов» (1881--1913 гг.), а также издания «Свобода законов», начиная с 16-томного издания 1892 г., были предприняты уже аппаратом Государственного совета.. В 1884 г. при Государственном совете было создано «Особое присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Сената». Таким образом, даже высшее судилище России находилось под надзором высшей бюрократии.

Созданный в 1900 г. Департамент промышленности, торговли и наук был тесно связан с «заботами» самодержавного государства о «нуждах» русской буржуазии; он способствовал быстрому рассмотрению и проведению через общее собрание Государственного совета законопроектов о капиталистической деятельности банков, акционерных обществ, компаний и пр.

В годы политической реакции 80-х годов значение Государственного совета несколько падает за счет усиления роли Комитета министров. Александр III предпочитал обсуждать реакционные законопроекты в более узком кругу доверенных высших чиновников -- Комитете министров.

Несмотря на это, Государственный совет оставался важным звеном в системе государственного аппарата России. Роль этого учреждения подчеркивалась тем, что во главе его в пореформенное время стояли великие князья Константин Николаевич (1865--1881 гг.) и Михаил Николаевич (1881--1905 гг.).

Характер самостоятельного высшего учреждения имела и Комиссия прошений. В 1895 г. она была преобразована в «Канцелярию по принятию прошений на высочайшее имя подаваемых». Через это учреждение представители господствующего класса осуществляли право «законодательной инициативы». В Комиссию прошений, а затем в Канцелярию шел поток жалоб и прошений об оказании помощи, помиловании, освобождении от воинской повинности; поступали жалобы и от крестьян. Здесь все эти материалы подвергались тщательной классовой фильтрации. В связи с расширением роли «Канцелярии» Особое присутствие для предварительного рассмотрения «всеподданнейших» жалоб на определения департаментов Сената было упразднено.

К Государственному совету по составу, делопроизводству и характеру деятельности были близки так называемые «высшие комитеты». 19 февраля 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действующий Главный комитет об устройстве сельского состояния, осуществлявший наблюдение за проведением крестьянской реформы и обсуждение связанных с ней законопроектов и административных мероприятий (в частности, по борьбе с крестьянскими волнениями). Этот комитет действовал в тесной связи с Государственным советом; его председателем был великий князь Константин Николаевич, а делопроизводство велось в Государственной канцелярии.

В России и после 1861 г. продолжали действовать некоторые дореформенные комитеты: только в 1864 г. был ликвидирован Второй Сибирский комитет; вплоть до упразднения наместничества на Кавказе (1883 г.) действовал Кавказский комитет.

Существование других высших комитетов было связано с некоторыми важнейшими вопросами внутренней политики. В 1864--1865 гг. действовал Западный комитет -- чрезвычайный орган для проведения мероприятий по ликвидации последствий польского восстания. В 1864 г. был создан и существовал до 1881 г. Комитет по делам царства польского, рассматривавший проекты изменений в управлении царства Польского и проведении в нем крестьянской реформы.

С железнодорожной политикой царского правительства было связано существование Комитета железных дорог (1859-- 1874 гг.) и Комитета Сибирской железной дороги (1892--1905 гг.).

Вся деятельность Комитета министров была направлена на укрепление и охранение господствующих позиций дворянства в экономике и самодержавном государстве, на поощрение капиталистической промышленности и торговли. На утверждение Комитета министров поступало множество уставов акционерных обществ, компаний, банков, положений о биржах, представления и предписания министра путей сообщения, разрешающих постройку железных дорог. В пореформенное время Комитет министров выступает как орган проведения карательной политики. По закону 1872 г. министр внутренних дел подавал на имя Комитета министров представления о запрещении книг или повременных изданий, «распространение коих признано им, министром, особенно вредным», а Комитет министров принимал постановление об их уничтожении. За 1872--1904 гг. по постановлениям Комитета министров было уничтожено до 200 различных изданий (в том числе произведения К. Маркса, сборник «Материалы к характеристике нашего хозяйственного развития» со статьей В. И. Ленина, произведения В. В. Берви-Флеровского, Д. И. Писарева, Л. Н. Толстого и т. д. См.» М, К. Л е м к е. Распоряжения Комитета министров об уничтожении произведений печати за 1872--1904 гг. «Вестник права», 1905, апрель, стр. 193.). В 60-х годах через Комитет министров проходит ряд мероприятий по усилению власти губернаторов, в 70-е годы по усилению полиции, введению временных генерал-губернаторов. Большинство реакционных положений 80-х годов обсуждалось в Комитете министров, а не в Государственном совете (положение 14 августа 1881 г. о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, временные правила о печати, о евреях, Положение о полицейском надзоре и др.). На протяжении четверти века Комитет министров отменял или продлевал действие «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» на территории отдельных местностей России.

На пост председателя Комитета министров назначались опытные чиновники, занимавшие министерские и прочие высокие посты (граф II. Н. Игнатьев (1872--1879 гг.), граф П. А. Валуев (1879--1881 гг.), С. Ю. Витте (1903--1906 гг.) и др.).

К началу XX в. Комитет министров сохранял характер высшего административного учреждения, в которое, по выражению его последнего председателя С. Ю. Витте, «вносилась масса административного хлама -- все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета» С. Ю. Витте. Воспоминания, т. 2. М., 1960, стр. 259..

Нарастание революционной ситуации в России и начало разработки буржуазных реформ в конце 50-х годов потребовало сплочения бюрократических сил страны. Загруженный массой административных дел, Комитет министров не мог осуществлять координацию деятельности отдельных ведомств и министерств. Поэтому 12 ноября 1861 г. был создан новый правительственный орган -- Совет Министров, который состоял из министров, главноуправляющих, председателей Комитета министров и Государственного совета и ряда близких к царю лиц. Председателем Совета Министров был сам царь, ему же принадлежало право выносить на рассмотрение Совета все вопросы. В отличие от Комитета министров, в ведении которого остались текущие административные дела, Совет Министров рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значения. В Совет Министров поступали материалы и заключения о работе отдельных комиссий, комитетов и учреждений, разрабатывающих законопроекты буржуазных реформ, а также сведения о распоряжениях отдельных ведомств, требовавшие общего согласованного действия. На рассмотрение Совета Министров выносились годовые отчеты министров, а также их «всеподданнейшие» доклады царю с предложением преобразований и реформ. Некоторые из рассматриваемых в Совете мероприятий сразу утверждались царем и получали силу закона (так называемых «высочайших повелений»), а другие передавались в специальные совещания и комитеты для дальнейшей разработки. Делопроизводство Совета Министров велось управляющим делами Комитета министров. Расцвет деятельности Совета Министров падает на 1857--1862 гг., т. е. время революционной ситуации, борьбы разночинной интеллигенции, крестьянских волнений, разработки и начала осуществления крестьянской реформы, подготовки буржуазных реформ.

По мере проведения буржуазных реформ и укрепления самодержавно-бюрократического аппарата России роль Совета Министров начинает падать. В 70-х годах его заседания собирались очень редко, а с 1882 г. прекратились вообще.

Собственная его императорского величества канцелярия продолжала играть большую роль в системе государственного аппарата царской России. Буржуазные реформы почти не коснулись этого учреждения; оно сохранило дореформенную обособленность, функции и устройство (четыре отделения).

Довольно активной была деятельность Второго отделения канцелярии. С 1862 г. оно стало важнейшим звеном законодательства: всякий законопроект, подлежащий внесению из министерства в Государственный совет, предварительно рассматривался во Втором отделении. Второе отделение принимало участие в разработке многих буржуазных реформ: не только редактировало законопроекты и составляло на них отзывы, но иногда составляло проекты предполагаемых реформ (например, устав уголовного судопроизводства).

Второе отделение проводило текущую работу по изданию томов второго «Полного собрания законов» и переизданию отдельных томов «Свода законов». В 1882 г. Второе отделение было упразднено, а его дела были переданы в Государственный совет.

В 60--70-х годах продолжало сохранять свое огромное значение в государственном аппарате России Третье отделение канцелярии царя.

В пореформенное время распределение дел между его экспедициями несколько изменилось. В первой экспедиции велись дела, связанные с оскорблением царя и членов его семьи, а также следствия по государственным преступлениям; вторая заведовала штатом Третьего отделения, собирала сведения о религиозных сектах, изобретениях, усовершенствованиях, культурно-просветительных, экономических и страховых обществах, о фальшивомонетчиках, принимала различные прошения о пособиях, т. е. заведовала разнородным кругом дел, не носящих политического характера. Сильно изменились функции третьей экспедиции -- из органа наблюдения за проживающими в России иностранцами экспедиция превратилась в важную составную часть Третьего отделения. Она руководила всеми карательными мерами по борьбе с массовым движением крестьян, наблюдением за общественным и революционным движением, за деятельностью революционных организаций, за общественным мнением, давала распоряжения о высылке под надзор полиции, ссылке на поселения, заключении в крепость. В этой экспедиции составлялись обозрения общественно-политической жизни страны. Существовавшая до 1872 г. четвертая экспедиция сохраняла разнородные дела (сбор сведений о пожарах, грабежах, убийствах и прочих происшествиях в государстве), а также сведения о «видах на продовольствие жителей», о ходе торговли, руководила борьбой с контрабандой, собирала материалы о злоупотреблениях местных властей, о «беспорядках в городах» (рабочее движение). Дела пятой экспедиции (драматическая цензура) в 1865 г. поступили в Главное управление по делам печати, министерства внутренних дел. Несмотря на это, в Третьем отделении была создана Газетная часть, которая не только наблюдала за прессой, но и вела антиреволюционную пропаганду, не брезгуя подкупом печати. Увеличение числа политических процессов в судах повысило интерес Третьего отделения к знанию законов: с 1871 г. при его главном начальнике существовала юрисконсультская часть.

Исполнительным органом Третьего отделения оставался аппарат Корпуса жандармов.

В 60--70-х годах на посту начальника Третьего отделения и шефа жандармов находились доверенные царские генералы: В. А. Долгоруков (1856--1866), П. А. Шувалов (1866--1874), А. Л. Потапов (1874--1876), Н.В. Мезенцов (1876--1878), А. Р. Дрентельн (1878-- 1880), П. А. Черевин (4 марта -- 6 августа 1880 г.).

Борьба революционеров 60--70-х годов активизировала деятельность Третьего отделения и Отдельного корпуса жандармов. После 1861 г. их внимание все чаще привлекает надзор за рабочим движением (вторая и четвертая экспедиции).

Аппарат Третьего отделения жестоко обрушился на отстаивавших интересы народных масс революционных демократов. 21 мая 1862 г. в Петербурге была учреждена «Следственная комиссия по делам о распространении революционных воззваний» во главе с князем А. Н. Голицыным, председателем многих комиссий по политическим делам. Комиссия явилась вспомогательным органом Третьего отделения. Материалы этой комиссии послужили основой для ряда политических процессов в пятом и шестом департаментах Сената в 60-х годах XIX в.

В 70-х годах Третье отделение стало центром, руководящим производством дознаний по деятельности народников. Эта бурная деятельность по рассмотрению дознаний и подготовке материалов по массовым политическим процессам не позволила Третьему отделению заниматься разработкой общих мер по борьбе с «крамолой».

Летом 1878 г. под председательством министра государственных имуществ П. А. Валуева было создано «Особое совещание для изыскания мер и лучшей охраны спокойствия и безопасности в империи»; в состав этого межведомственного органа вошли шеф жандармов генерал Н. В. Мезенцов и министры: внутренних дел -- Л. С. Маков, юстиции -- З. Н. Набоков и военный -- Д. А. Милютин.

Особое совещание разработало обширную программу действий всего правительственного аппарата по усилению полиции, надзору за печатью, университетами, школами, а также разработке реакционных мероприятий по этим вопросам.

После взрыва в Зимнем дворце, произведенного 5 февраля 1880 г. народовольцем С. Халтуриным, 12 февраля последовал указ о создании «Верховной распорядительной комиссии по охране государственного порядка и общественного спокойствия». Главным начальником ее был назначен генерал М. Т. Лорис-Меликов.

В ведение комиссии поступали все политические следствия столицы и Петербургского военного округа, а также ей поручался верховный надзор за политическим следствием во всей стране. Вскоре Верховной распорядительной комиссии были «временно» подчинены Третье отделение и Отдельный корпус жандармов. В делах политического следствия все местные власти должны были оказывать «содействие».

Главными задачами Верховной распорядительной комиссии были: объединение всех карательных органов для борьбы с революционным движением, экстренный разбор всех политических дел, разгрузка столичных тюрем, ускорение судебного рассмотрения дел и административная расправа с частью арестованных, установление надзора и т. п. Подавляющее большинство этих дел Лорис-Меликов рассматривал лично.

В докладе царю 26 июля 1880 г. Лорис-Меликов отмечал, что ввиду выполнения Верховной распорядительной комиссией своей основной задачи на будущее охрану государства и общественного спокойствия «следует сосредоточить в Министерстве внутренних дел, которое могло бы продолжить дело подлежащей закрытию Верховной распорядительной комиссии» ЦГАОР, ф. 569, оп. 1, д. 64, лл. 11--12..

Эта мысль получила законченное завершение в докладной записке Лорис-Меликова царю о преобразовании полиции; в ней предлагалась централизация общей и политической полиции ( жандармерии) в ведении Министерства внутренних дел с ликвидацией Третьего отделения. Упразднение этого, ставшего одиозным, учреждения могло успокоить либеральное «общество», с которым заигрывал Лорис-Меликов. 6 августа 1880 г. Верховная распорядительная комиссия была закрыта; Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярии ликвидировано, а ее дела сосредоточены в Департаменте государственной полиции Министерства внутренних дел. На министра внутренних дел возлагалось заведование корпусом жандармов на правах шефа корпуса. Это объединение политической и общей полиции было подготовлено связью и параллелизмом их работы, наблюдаемым уже с 60-х годов XIX в. в деле борьбы с революционным движением. Первым министром внутренних дел, наследовавшим права главного начальника Верховной распорядительной комиссии, был Лорис-Меликов.

В 60--70-х годах Четвертое отделение сохраняло старые порядки и устройство. 12 августа 1880 г. оно было преобразовано в самостоятельное высшее учреждение -- Собственную его императорского величества канцелярию по учреждениям императрицы Марии. После закрытия Второго и Третьего отделений оставшееся в составе канцелярии Первое отделение законом 22 февраля 1882 г. стало именоваться Собственной его императорского величества канцелярией, с сохранением за ней роли канцелярии царя по разным вопросам. Особенно возросла роль канцелярии по заведованию личным составом чиновников. Более четкое разделение дел по ведомствам, некоторая децентрализация распорядительной и исполнительной деятельности, усиление системы местных учреждений и как следствие всего -- укрепление государственного аппарата, проведенные в период буржуазных реформ, повлекли за собой сокращение значения Собственной его императорского величества канцелярии как чрезвычайного высшего правительственного учреждения.

В пореформенной России Правительствующий сенат сохранил свое старое значение высшего органа суда и надзора. Значительные изменения, которые произошли в структуре, функциях и деятельности Сената, были тесно связаны с судебной буржуазной реформой 1864 г. Еще 29 сентября 1862 г. царем были утверждены «Основные начала преобразования судной части в России», подготовленные специальной комиссией при Государственной канцелярии.

Другая комиссия подготовила проекты судебных уставов, которые, пройдя ряд бюрократических инстанций, были утверждены царем 20 ноября 1864 г. Эти уставы вводили в России буржуазные принципы судоустройства и судопроизводства.

Высшими апелляционными инстанциями стали судебные палаты и уездные съезды мировых судей. Поэтому необходимость в существовании апелляционных департаментов Сената отпала. По мере распространения судебных уставов на отдельные губернии России закрывались те департаменты, которые являлись высшей апелляционной инстанцией для местных судов этих губерний. К концу века из апелляционных департаментов Сената сохранились только четвертый и пятый, которые 2 июня 1898 г. были объединены вместе с Межевым департаментом в Судебный департамент.

Большое значение в пореформенном Сенате приобрели открытые в 1866 г. кассационные департаменты (Уголовный и Гражданский), которые рассматривали жалобы и протесты на решения местных судов, отменяли эти решения в том случае, если было замечено нарушение форм судопроизводства, передавали дело на пересмотр в другой судебный орган. На должность сенаторов этих департаментов назначались наиболее опытные чиновники из прокуратуры.

За первым департаментом и после судебной реформы оставался широкий круг дел. Исходящие от первого и других департаментов Сената знаменитые «толкования» законов давали возможность царскому правительству изменить любой закон, если замечалось его «вредное» для господствующих классов действие, дать судам такое направление, которое отвечало бы классовым интересам дворян и буржуазии. Через первый департамент Сенат занимался восстановлением нарушенных прав учреждений, лиц, сословий, выступая не только защитником прав господствующих классов, но и охранителем тех искусственных сословных перегородок, которые ломало развитие капитализма в России.

Первый департамент осуществлял надзор за местным управлением и судом. За пореформенный период было проведено 20 сенаторских ревизий, из которых особое значение имели ревизии 1880--1882 гг.; они проводились по новой инструкции, разработанной в 1880 г. под руководством Лорис-Меликова. В отличие от инструкции 1819 г. новая инструкция предусматривала всестороннее обследование местных учреждений всех ведомств и рекомендовала сенаторам обращать внимание не только на деятельность местного аппарата, но и на «настроение умов», степень распространения революционных учений и «влияния их на общественную и народную жизнь» И. Блинов. Отношения Сената к местным учреждениям в XIX в. Спб., 1911, стр. 239..

С 1863 г. несколько раз в неделю Сенатом издавались «Собрания узаконений и распоряжений правительства», которые рассылались первым департаментом в виде небольших брошюр по всем высшим центральным и местным учреждениям.

В 1884 г. на месте упраздненного второго апелляционного департамента Сената возник одноименный департамент с совершенно иными функциями. Этот департамент нередко именовали «крестьянским», так как он принимал и рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия и губернские присутствия по хозяйственному и по земельному устройству крестьян, по личным, имущественным и общинным вопросам крестьян.

«Крестьянский» департамент Сената фактически являлся плотиной для жалоб и прошений пореформенных крестьян, надеющихся обращением в высший орган «правосудия» царской России найти удовлетворение или облегчение своих земельных нужд, добиться отмены несправедливых решений чиновничье-дворянских присутствий по крестьянским делам.

В 1885 г. для рассмотрения дел «об упущениях» и «противонравственных проступках» судей был учрежден в составе Сената Высший дисциплинарный суд. Созданием этого органа правительство получило возможность в обход принципа «несменяемости судей» устранять неугодных судей.

В 60-х годах царизм приспособил к ведению политических процессов пятый (уголовный) департамент Сената. Именно здесь состоялся ряд политических процессов, в том числе и процесс великого русского революционного демократа Н. Г. Чернышевского (1863-- 1864 гг.).

Старый громоздкий аппарат Сената не был способен к осуществлению быстрой и гибкой судебной расправы с политическими заключенными.

По судебным уставам 20 ноября 1864 г. Сенат в области судебной деятельности превратился в кассационный орган, и все дела о государственных преступлениях должны были рассматриваться в судебных палатах с участием сословных представителей, а также в Верховном уголовном суде.

В 1872 г. в составе Сената было учреждено «Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах» -- орган высшего суда по политическим делам. Кроме первоприсутствующих и пятерых сенаторов, в Особое присутствие входили назначаемые царем по списку Министерств внутренних дел и юстиции на один год так называемые сословные представители -- по одному губернский и уездный предводители дворянства, губернский городской голова и волостной старшина Петербургской губернии.

На Особое присутствие были распространены некоторые буржуазные принципы судопроизводства (состязательный процесс). Но в целом создание этого органа являлось серьезным нарушением судебных уставов 1864 г. Большинство дел о государственных преступлениях рассматривалось при закрытых дверях или с приглашением вполне благонамеренной публики. Отчеты о некоторых судебных процессах печатались в сокращенном виде. На решения Особого присутствия разрешались кассационные жалобы в общее собрание гражданского и уголовного кассационных департаментов Сената лишь в случае «нарушения закона и неправильного его толкования при определении преступления и роде наказания».

В Особом присутствии Сената рассматривались самые крупные народнические процессы 70-х годов: «долгушинцев», о демонстрации на площади Казанского собора 6 декабря 1876 г., «процесс 50-ти», «процесс 193-х», «лервомартовцев»; в мае 1877 г. рассматривался процесс первой рабочей организации в России -- «Южнороссийского союза рабочих».

Правительство было недовольно тем впечатлением, которое производили массовые процессы на общественное мнение страны. Уже с 1878 г. для ведения политических процессов правительство стало применять военно-окружные суды с закрытым и ускоренным процессом, с более суровыми (нередко смертными) приговорами.

В связи с этим роль Особого присутствия Сената резко упала.

Буржуазные преобразования не коснулись Святейшего Синода, сохранившего до 1861 г. существовавшие функции и аппарат. Синод лишь номинально числился высшим правительственным учреждением, фактически же по своему значению он приближался к министерству. Изменения в пореформенном Синоде были направлены на усиление идеологического влияния церкви на народные массы. В 1885 г. в составе Синода учреждается Совет по церковно-приходским школам -- орган надзора за этими учебными заведениями и управления ими. Обер-прокурор Синода в 1880--1905 гг. К. П. Победоносцев выступал как один из вдохновителей политической реакции и контрреформ 80-начала 90-х годов.

9.3 Центральные государственные учреждения

В пореформенной России существовали все прежние министерства. Общие принципы организации, структуры и деятельности пореформенных министерств определялись по-прежнему «Общим учреждением министерств» 25 июня 1811 г. Усиление бюрократизации аппарата привело к тому, что канцелярия каждого министерства превратилась в орган связи министра с аппаратом министерства. Кроме департаментов, во многих министерствах создаются главные управления, управления и отделы, а кроме советов министра -- ряд других совещательных учреждений (советов, комитетов, присутствий), на заседаниях которых вместе с чиновниками заседали представители самых различных ведомств. Кроме того, на эти заседания чаще, чем в дореформенное время, приглашались «сведущие» люди -- представители промышленной, железнодорожной, банковской и торговойбуржуазии, различные буржуазные специалисты (инженеры, ученые и пр.). Это «соучастие» буржуазии в работе центральных правительственных учреждений накладывало известный отпечаток на характер их деятельности, создавало известное «сближение» между господствующими классами пореформенной России.

Для деятельности пореформенных ведомств после буржуазных реформ 60--70-х годов характерно было некоторое ослабление бюрократического централизма с передачей местным учреждениям исполнительных и части распорядительных дел с сохранением за центральным аппаратом общего руководства и надзора. Такая децентрализация сделала аппарат министерства более гибким и работоспособным в выполнении основных его задач.