История государственных учреждений дореволюционной России

Части делились на кварталы (по 50--100 дворов). Полицейский надзор в каждом квартале осуществляли квартальный надзиратель и его помощник квартальный поручик.

За первой частью «Устава благочиния» -- «Должностью» -- следовали 34 статьи (ст. 41--75), которые составляли «Наказ управе благочиния». Большую часть этого наказа занимало написанное Екатериной II «Зерцало управе благочиния» -- собрание нравственных афоризмов, которыми должны были руководствоваться и полиция («с пути сошедшему укажи путь», «буде и скотина злодея споткнется подними ее»), и городское население («жена да прилепится к своему мужу», «всем и каждому воспрещается пьянство» и т. п.).

Эти морально-нравственные правила подтверждали господствовавшую на протяжении всего века полицейскую регламентацию жизни простого народа, а также неограниченное право полиции на вмешательство не только в общественную, но и частную жизнь городского населения.

Рост дворянских сословных привилегий завершился утверждением 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства».

Первый раздел «грамоты» подробно освещал «личные преимущества дворян», т. е. их юридическое положение. Честь, жизнь и имущество дворянина можно было отнять только после свершения им преступления. Судить дворянина мог только суд, состоявший из равных ему. Приговор суда подлежал утверждению (конфирмации) самой императрицы. Дворяне окончательно освобождались от телесных наказаний: «телесные наказания да не коснутся благородного».

Жалованная грамота «подтверждала вольности и свободы дворян». Находящийся на службе дворянин мог продолжать службу или просить отставки; мог беспрепятственно выезжать за границу. Подтверждалось полное право дворян распоряжаться своими поместьями, а следовательно, и крепостными: продавать их, завещать, заводить фабрики, заводы, рудники, торги, ярмарки и т. д.

35 статей грамоты гласили о дворянских привилегиях, и только одна статья касалась обязанности дворянина «по первому позыву от самодержавной власти не щадить ни труда, ни самого живота, для службы государственной» ПСЗ, т. XXII, № 16187..

Грамота создавала местную корпорацию -- «дворянское общество». По разрешению генерал-губернатора или губернатора дворяне каждой губернии могли созывать раз в три года в губернии -- губернское дворянское собрание, а в уезде -- уездное дворянское собрание. На заседаниях дворянских собраний могли присутствовать все дворяне, но право голоса имели только те из них, которые владели поместьями и были старше 25 лет. Не имели права голоса те из дворян, которые ушли в отставку, не дослужившись до обер-офицерского чина.

На этих собраниях рассматривались общедворянские «нужды и пользы».

Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов в губернские предводители дворянства, из которых наместник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестный суды. Дворяне уезда избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседателей уездного и нижнего земского судов. Все выборы в дворянских собраниях проводились путем баллотирования шарами Эта форма была установлена Петром I еще в 1719 г. и заключалась, в следующем: избиратель брал в руку шар и вкладывал руку в особую трубку, приделанную к ящику с двумя делениями для «черных» и «белых» шаров; все это рекомендовалось делать «искусно, чтоб никто дознаться не мог, в которую сторону опустить». После баллотирования ящик отпирался; и подсчитывалось число шаров в «белой» и «черной» сторонах ящика..

Дворяне каждой из губерний вписывались в дворянскую «родословную» книгу. Эти сведения помогали Сенату и местным властям вести точный учет личного состава господствующего класса в каждой губернии, облегчали комплектование чиновников в центральные и местные учреждения.

Для составления и ведения этой родословной было создано постоянно действующее учреждение -- дворянское депутатское собрание, которое снабжало соответствующими сведениями герольдию Сената.

Жалованная грамота дворянству 1785 г. завершила формирование дворянского сословия в России.

Одновременно с жалованной грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». По этой грамоте все население города («городовые обыватели») подразделялись на 6 разрядов -- сословных групп: «настоящих городовых обывателей» -- владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородных и иностранных гостей» -- русских и иностранных купцов и специалистов, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживали в нем; пестрой по составу группы, включавшей представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); самой многолюдной группы населения -- посадских. Это были лица, которые в городе «промыслом, рукоделием или работой кормятся», т. е. не записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие и городская беднота.

С конца XVIII в. за последней группой утвердилось наименование «мещане», хотя по жалованной грамоте 1785 г. этот термин применялся в отношении всего городского населения В большинстве славянских языков слово «место», «място» означает город..

Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями.

Настоящие городовые обыватели, купцы всех гильдий, иностранные и иногородние гости и именитые граждане были освобождены от телесных наказаний. Купцы не платили податей. Цеховые имели монопольное право на открытие ремесленных заведений, а за посадскими сохранялись лишь мелкие промыслы и торговля. Вся тяжесть повинностей ложилась на ремесленников и посадских -- они платили подати, выставляли рекрутов, несли натуральные повинности.

Резкое имущественное и правовое различие между сословными группировками «городовых обывателей» мешало сплочению их в единое городское сословие. Внутри официально провозглашенного «градского общества» кипела классовая борьба и межсословная рознь.

Феодально-крепостническое государство опиралось на привилегированные сословия «градского общества», жестоко эксплуатируя угнетенную и бесправную массу посадских и ремесленников.

Грамота, выданная городом, восстановила захиревшие органы сословного городского «самоуправления». «Градское общество» получило право юридического лица; оно могло заводить собственность, иметь доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы и т. п.

Первичным органом сословного «самоуправления» в городе было городское собрание, состоящее из всех «городовых обывателей». Право выбирать и быть избранными имели далеко не все; его получили лишь те «обыватели», которые достигли 25 лет и имели годовой доход не менее 50 руб. ассигнациями. Этот имущественный ценз вскоре возрос и стал зависеть от размеров города. В Москве он равнялся 5000 руб. Это означало, что избирательные права в Москве имели лишь купцы первых двух гильдий и некоторые именитые граждане.

Городское собрание избирало городского голову, а также бурмистров и ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общие и сословные учреждения.

Городское собрание выбирало также распорядительный орган сословного «самоуправления» -- общую городскую думу, состоящую из городского головы и гласных от всех шести групп населения города.

Собираясь раз в три года (исключая экстренные случаи), общая городская дума избирала исполнительный орган -- шестигласную думу, в которой каждая группа населения имела по 1 гласному. Председателем этого постоянно действующего учреждения был городской голова. Он же был председателем сиротского суда. Каждый городской «обыватель» вносился в особую «обывательскую» книгу с указанием его семейного положения и имущественного состояния. Эту книгу должно было составлять особое городское депутатское собрание -- постоянно действующее учреждение, состоящее из городского головы и депутатов от каждой полицейской части города, практически депутатские собрания создавались редко. Составление и хранение обывательской книги, необходимой для раскладки налогов и повинностей, находилось чаще в ведении шестигласной думы.

Опасаясь самостоятельных действий в городском сословном самоуправлении буржуазии и буржуазных элементов, значение которых сильно возросло в последней четверти XVIII в., правительство установило очень узкие границы деятельности этого «самоуправления».

В отличие от петровских ратуш и магистратов, ведавших почти: всеми вопросами управления города, многие функции городского управления после реформы 1785 г. остались вне компетенции сословного «самоуправления». Полиция по-прежнему заведовалась правительственными органами, податное дело было подчинено казенным палатам, суд зависел от местной администрации.

В ведении сословных городских органов остались вопросы городского хозяйства и все то, что было связано с городскими «пользами и нуждами», т. е. вопросы городского благоустройства, продовольственное дело, развитие торговли и промыслов, защита сословных прав и т. п.

С первых лет существования в сословные органы «самоуправления» попали и некоторые полицейские функции: надзор за порядками на торгах и базарах; при шестигласных думах появились особые торговые депутации, смотрители, инспектора.

Неполноправность городского сословия России выражалась в том, что основная часть городских расходов падала не на нужды города, а на содержание администрации, полицейских учреждений, тюрем, казарм и прочих правительственных учреждений.

Хозяйственную деятельность городского сословного «самоуправления» стесняла необыкновенно узкая финансовая база. Бюджеты городов основывались на отчислении 1 % от казенной питейной продажи, гильдейских сборов, штрафах, мелких налогах (с печей) и эксплуатации городских оброчных статей. Дефициты в городских бюджетах покрывались сборами с населения.

Вся деятельность шестигласных дум была опутана опекой губернатора: городское собрание созывалось только с его «приказания и дозволения», он наблюдал за «правильным» употреблением суммы: городским обществом; шестигласная дума отчитывалась перед ним и: казенной палатой в доходах и расходах.

Наряду с общими сословными органами грамота создавала «частные» органы для цеховых ремесленников. Ремесленники каждого цеха собирались на особый ремесленный сход, избиравший цеховую или ремесленную управу в составе старшины и двух товарищей.

Вся деятельность этих управ замыкалась в узкие рамки интересов ремесленников. Каждая из них проводила учет всех мастеров, подмастерьев, учеников определенной профессии, заботилась о нуждах данного ремесла, о «порядке и согласии» среди ремесленников, разбирала мелкие споры между мастерами, подмастерьями и учениками, проводила экзамены на мастеров и подмастерьев и т. п.

Подмастерья могли избирать особые подмастерные управы.

Ремесленные управы всего города выбирали ремесленного главу, который входил в состав шестигласной думы как гласный от цеховых. Но на этом связь ремесленных управ с шестигласной думой заканчивалась. Во всем остальном они зависели от магистратов, которые утверждали в должности старшин, налагали на них взыскания.

В магистрат можно было подавать жалобы не только на ремесленные управы, но даже на шестигласную думу.

В крупных городах к концу века стали создаваться особые «купеческие общества», объединявшие купцов в городе и избиравшие свои управы и купеческих старшин.

В целом органы городского сословного «самоуправления» играли роль административно-хозяйственного придатка к аппарату администрации и полиции.

Реформы 1775--1785 гг. укрепили государственный аппарат абсолютной монархии в России. Разветвленный местный аппарат с привлеченными в него чиновниками, избранными местными дворянами и частично городскими верхами, не только более успешно справлялся со всеми повседневными делами управления и суда, но и успешно боролся с проявлениями недовольства народных масс.

7.4 Военно-полицейский государственный аппарат в конце XVIII веке

В условиях обострения классовой борьбы и угрозы новой крестьянской войны правительство Павла I стремилось укрепить аппарат государства путем централизации власти и установления в стране сурового военно-полицейского режима.

Наместники и наместничьи правления были упразднены, а в центре стали открываться некоторые восстановленные коллегии (Мануфактур-, Берг-, Коммерц-, Камер- и др.).

Основными органами местной администрации оказались зависимые от Сената и коллегий губернаторы и губернские правления. В столицах появилась должность военного губернатора. Приказы общественного призрения почти повсеместно были закрыты.

Кратковременная деятельность учреждений, созданных реформой 1775 г., вскрыла их недостатки: новые учреждения обходились дорого, действовали крайне медленно, коллегиальный порядок деятельности многолюдных по составу учреждений администрации, полиции и суда порождал невиданную волокиту.

В 1796--1797 гг. правительство значительно упростило систему местных учреждений, особенно суда. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды -- верхние земские суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных -- нижние расправы. Из сословного дворянского уездный суд превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.

Из чинов местной прокуратуры был сохранен только губернский прокурор. Палаты гражданского и уголовного суда в каждой губернии были объединены в палату суда и расправы. Числа судебных инстанций сократилось. Из уездного суда и городского магистрата апелляция подавалась в палату суда и расправы, а далее -- в Сенат. Значительной реорганизации подверглось управление городами.

Слабое и бесправное городское сословное «самоуправление» было слито с органами полиции. Управы благочиния и городские сословные думы (общие и шестигласные) были закрыты. Вместо них вначале в столицах, а с 1798 г. в остальных городах были учреждены городские правления -- ратгаузы, объединявшие административно-полицейские, финансово-хозяйственные и частично судебные функции в городе; им были подчинены городовые магистраты и ратуши. Наряду с назначенными правительством чиновниками -- президентом и; директором экономии (заведующий хозяйством города) -- в составе ратгауза были и выборные от городского общества: бюргермейстеры и ратсгеры; их выборы утверждались царем.

Ратгауз столицы находился в ведении «Комиссии о снабжении резиденции припасами, распорядком квартир и прочих частей до полиции относящихся», возглавляемой наследником престола Александром Павловичем. Департамент этой комиссии в Москве возглавлял военный губернатор.

Вскоре эти мероприятия по укреплению полицейского управления городов правительство сочло недостаточными и сделало шаг по пути военизации городского управления. Вначале в городах со значительными гарнизонами, а с 1799 г. во всех губернских и уездных городах стали открываться военно-полицейские органы -- ордонанс-гаузы. Каждый ордонанс-гауз возглавлялся полицеймейстером, городничим или комендантом и имел военный суд и тюрьму.

Для медицинского освидетельствования рекрутов в 1797 г. в каждой губернии была создана врачебная управа, возглавляемая инспектором. В ее ведении находился немногочисленный медицинский персонал губернии («оператор» -- хирург, уездные лекари, повивальные бабки), казенные больницы и аптеки.

В конце XVIII в. правительство упорядочило управление удельными и государственными крестьянами, подчинив его задачам абсолютистского и крепостнического государства. «Учреждением о императорской фамилии» (1797 г.) на местах, где находились удельные земли и крестьяне, был создан местный аппарат Департамента уделов. На местах при девяти казенных палатах открылись экспедиции уделов. Каждой экспедиции были подведомственны земли и крестьяне царской фамилии в нескольких губерниях.

В каждой удельной волости (территориальная единица с 3 тыс. душ удельных крестьян) крестьяне под руководством чиновников избирали сельский приказ. Это был полицейский и финансовый;

орган, осуществлявший исполнение распоряжений правительственных учреждений и Департамента уделов, проводящий раскладку податей и повинностей, сбор налогов, разбиравший мелкие тяжбы и проступки удельных крестьян. Сельский приказ возглавлял «первый начальник крестьян» -- голова. В состав приказа входило двое старшин -- приказный (по полицейским делам) и казенный (по податям и повинностям) , а также писарь. Сельские сходы удельных крестьян избирали старост и низших полицейских чинов -- сотских и десятских. Эти должностные лица избирались из наиболее зажиточных крестьян, которые были «доброго поведения» в глазах начальства.

Основным назначением всего этого аппарата была эксплуатация удельных крестьян с целью извлечения средств на содержание царя и царских фамилий. Удельные крестьяне испытывали более тяжелую феодальную эксплуатацию, чем государственные.

В том же 1797 г. была введена новая система управления государственных крестьян, подведомственных казенным палатам. Каждая волость была построена из полицейского и финансового расчета в 6 тыс. ревизских душ. Государственные крестьяне волости избирали волостные и сельские сословные органы. Состоящий из представителей сельских сходов (по 1 от 20 дворов) волостной сход избирал состав волостного правления, т. е. волостного г о л о в у и двух заседателей (по полицейской и хозяйственной частям) . При волостном правлении был писарь. Сельский сход избирал сельского старшину, его помощников-старост, сборщика податей, сотских и десятских.

Волостные и сельские сословные учреждения государственных крестьян являлись дополнительным и бесплатным звеном к правительственному административно-полицейскому аппарату, облегчавшим дело управления государственными крестьянами, выколачивания из них налогов и повинностей, комплектование армии.

Перегрузка генерал-прокуроров административными делами и ликвидация должности наместника усилили безнадзорность местных государственных учреждений. Несмотря на сокращение местного государственного аппарата и упрощение форм его деятельности, в стране возросли злоупотребления и произвол чиновников. Культивируемые правительством грубые военно-полицейские приемы управления делали чиновничий гнет невыносимым. Даже в среде привилегированных сословий (дворян, купечества, духовенства) нарастало глухое недовольство. Все это беспокоило правительство. В октябре 1799 г. последовал указ Павла I Сенату, возлагавший на него, как на «первенствующий» в государстве «трибунал», задачу «истребить» злоупотребления чиновников на местах. Для этого Сенату предписывалось назначить кандидатов «для объезда и осмотра по всей империи всего принадлежащего по гражданской части» ПСЗ, т. XXVI, № 19139.. Вся Россия была разделена на 7 сенаторских «округов» по нескольку губерний в каждом;

Петербург и Москва составляли отдельные «округа». В каждый округ были назначены по 2 сенатора (с секретарем и курьером).

Сенаторские ревизии вскрыли картину тяжелого состояния местного управления и суда, чиновничий произвол и волокиту, массу нерешенных дел, годами дожидавшихся очереди в канцеляриях, нарушения элементарных норм судопроизводства и т. п.

К осени 1800 г. сенаторские ревизии были окончены, но они оказались безрезультатными. Сенат заслушал «рапорты» ревизоров, отрешил от должности несколько десятков чиновников, и все пошло по-старому.

Преобразования местного аппарата нисколько не улучшили его состояния. Новые учреждения оказывались чаще всего безжизненными и до конца правления Павла I были открыты далеко не везде.

Александр I восстановил почти все учреждения местного управления и суда, а также сословные органы, созданные реформами 1775-- 1785 гг.

«Учреждение о губерниях», «Устав благочиния», «Жалованные грамоты» дворянству и городам оказались устойчивыми законодательными актами, удовлетворявшими господствующие классы в течение многих десятилетий. Их основные начала сохранились до Великой Октябрьской социалистической революции.

7.5 Особенности управления национальными окраинами в XVIII веке

В XVIII в. к России были присоединены значительные густонаселенные территории Прибалтики и Украины с развитой экономикой, сложными производственными отношениями и высокой культурой.

Все это не позволяло царскому правительству сразу же вводить там общегосударственную систему управления и суда, как это практиковалось в XV--XVII вв.

Осуществление политики колониального и национального угнетения на западных окраинах России требовало более гибких методов управления и специфических, характерных для каждой окраины органов и учреждений, привлечения к управлению местной феодальной верхушки.

В период Северной войны (1700--1721 гг.) в состав России была включена большая часть Прибалтики, составив Рижскую (Лифляндскую) и Ревельскую (Эстляндскую) губернии. Законодательными актами Петр I сохранил за прибалтийским немецким дворянством и бюргерством старинные привилегии и систему сословного дворянского управления и суда (так называемого ландштадта), сложившуюся еще в период шведского господства XVI--XVII вв.

Правительственная администрация в каждой из прибалтийских губерний была представлена назначенным верховной властью генерал-губернатором, при котором находились два регирунгсрата (советника) из местных дворян.

Центральным органом управления финансами прибалтийских губерний была Камер-контора лифляндских, эстляндских и финляндских дел, а по судебным делам -- Юстиц-коллегия лифляндских, эстляндских и финляндских дел. Высшей апелляционной инстанцией был Сенат.

Огромную роль в местном управлении и суде играли сословные учреждения местного немецкого дворянства -- дворянские собрания -- ландтаги, избиравшие на каждое трехлетие постоянные органы -- Дворянский конвент в Лифляндии и Дворянский комитет в Эстляндии, а также состав основных органов суда, уездной полиции и сословной прокуратуры. Деятельность этих сословных органов координировалась ландтагом, коллегией ландратов.

Городское самоуправление осуществляли магистраты и ратуши, избираемые верхушкой гильдейского купечества и цеховых ремесленников; ими же выбирались и различные сословные суды (торговые -- ветгерихты, коммерческие, фохтейсакие, строительные -- баугерихты и пр.).

В 1744 г. учреждается Выборгская губерния, в которой действовали выборные сословные органы шведских дворян (лангманские и герадские суды) и бюргеров (магистраты).

На Прибалтику в 1783 г. было распространено «Учреждение о губерниях», а затем и другие общегосударственные реформы («Устав благочиния», «Жалованные грамоты»).

В 1795 г. Россия присоединяет Курляндию, бывшую ранее вассальным герцогством; она составила Курляндскую губернию.

Распространение на Прибалтику общегосударственных реформ вызвало недовольство местного дворянства. В 1796--1797 гг. царское правительство было вынуждено восстановить старую систему сословных привилегий и учреждений дворян и бюргерства. Из общегосударственных учреждений в каждой прибалтийской губернии сохранились только губернатор и губернское правление (с двумя немецкими дворянскими советниками и двумя канцеляриями -- с немецким и русским делопроизводством), губернский прокурор, приказ общественного призрения и казенная палата. Все остальные губернские и уездные учреждения избирались дворянством.

Все эти учреждения отражены в таблице (см. стр. 146).

Помещики безраздельно господствовали и в кирхшпилях (приходах) прибалтийских губерний. Сословные привилегии и органы прибалтийских дворян и верхов купечества устойчиво сохранялись и в первую половину XIX в.

На протяжении всего XVIII в. Россия вела наступление на автономию Украины. Сепаратистские планы казачьей старшины, направленные на отторжение Украины от России, поддерживались шляхетской Польшей и султанской Турцией. Это толкало правительство на ограничение и стеснение политических прав казачьей старшины, на отмену в отдельные периоды выборности гетманов. С другой стороны, страх перед народными волнениями на Украине и сложная:

международная обстановка вынуждали правительство идти на уступки казачьей старшине, искать с ней союза, восстанавливая ее привилегии и выборность гетманов.

Губернии	Уездные полицейские учреждения и органы	Губернские суды	Уездные суды	Органы сословной прокуратуры
Лифляндская Эстляндская Курляндская Выборгская	орднунгсгерихт гакенгерихт гауптманский суд земский комиссар	гофгерихт обер-ландгерихт обер-гофгерихт лангманский суд	ландгерихт мангерихт или нидерландгерихт обер-гауптманский суд герадский суд	обер-фискал комиссариус фисци обер-фискал

Воспользовавшись изменой гетмана Мазепы и части казачьей старшины в 1709 г., Петр 1 учредил для надзора за гетманом должность резидента. С начала 1722 г. за гетманом надзирала находящаяся в Глухове Малороссийская коллегия -- правительственное учреждение, подчиненное Коллегии иностранных дел и состоящее из шести царских офицеров во главе с бригадиром Вельяминовым. За казачьей старшиной в городах надзирали коменданты. После смерти гетмана Скоропадского выборность гетмана была запрещена, а Малороссийская коллегия стала органом управления Левобережной Украины в административно-полицейском, финансовом, судебном и военном отношении. Исполнительным ее органом оставалась существовавшая еще с XVII в. при гетманах Генеральная войсковая канцелярия. Продолжал действовать и Генеральный войсковой суд.

В 1727 г. Малороссийская коллегия была упразднена, а гетманом избран миргородский полковник Д. Апостол, после смерти которого (1734 г.) управление Украиной перешло в ведение коллегиального органа из царских чиновников и представителей старшины -- «Правления гетманского уряда». Политические права старшины были стеснены: возглавляя местное управление, они фактически не выбирались, а назначались «Правлением» по указанию правительства.

Недовольство народных масс возросшей феодальной эксплуатацией и обострившиеся отношения с Турцией вынудили царское правительство на союз с казачьей старшиной. В 1750 г. по указанию из Петербурга гетманом Украины был избран граф К. Г. Разумовский -- брат фаворита Елизаветы Петровны -- А. Г. Разумовского.

Новый гетман ознаменовал свое правление раздачами земель и крепостных на Украине старшине и хлопотами по восстановлению автономии Украины, которая существовала при Богдане Хмельницком. Однако даже всемогущество Разумовских не помогло притязаниям старшины. Гетману приходилось подчиняться экспедиции малороссийских дел при Сенате.

С 60-х годов было поведено более решительное наступление на остатки политической автономии Украины. В 1764 г. упраздняется должность гетмана. Управление Украиной передается восстановленной Малороссийской коллегии во главе с президентом генералом П. А. Румянцевым. Территория Украины разделяется на две губернии (Слободскую и Новороссийскую) во главе с губернаторами. В 1765 г. закрываются общеукраинские учреждения -- войсковые (генеральные) канцелярия и суд.

Старшина была компенсирована за эту потерю политической автономии новыми земельными пожалованиями, окончательным закреплением за ней феодально-зависимых крестьян и обещанием приравнять ее к русскому дворянству. К. Разумовский за отказ от гетманства получил ежегодную пенсию в 50 тыс. руб., город на Украине (Гадяч) с окрестностями и другие дары.

В 60 -- 70-е годы начинается освоение юга Украины, присоединенного к России после первой русско-турецкой войны. Место сбора всех недовольных, в том числе беглых крепостных крестьян, старинная казачья республика -- Запорожская Сечь была ликвидирована.

В 1781 г. на Украине упраздняется старинное административно-территориальное деление на полки, ас 1782 г. распространяется «Учреждение о губерниях» с общероссийскими учреждениями и чиновниками. Свободные казаки были превращены в разновидность государственных крестьян, а старшина слилась с русским дворянством. В 1786 г. Малороссийская коллегия была закрыта.

На Правобережной Украине после присоединения ее к России (1793 г.) также были открыты общегосударственные учреждения.

В правление Павла I указом «О восстановлении в Малороссии правления и судопроизводства сообразно тамошним правилам и прежним обрядам» в 1796 г. были открыты избираемые украинскими дворянами Генеральный суд, а в поветах -- земские (для гражданских дел) и подкоморские (по межевым делам) суды.

С начала XIX в. специфика управления Украиной почти исчезла. Остальные национальные окраины в XVIII в. (Белоруссия и Литва, Уфимская и Оренбургская губернии, Сибирь) имели мало отличительных особенностей. Царское правительство предпочитало распространять на них общегосударственные порядки и учреждения.

Местное управление на национальных окраинах России осуществлялось типично колониальными методами с крайним произволом, вымогательством с населения и беззаконностью действий.

На обширной территории Сибири существовали нередко общие для всей России учреждения, только их организационное устройство было упрощенным. Из-за отсутствия в Сибири дворянства и малочисленности городского населения заседатели в полицейских и судебных учреждениях назначались правительством.

На протяжении XVIII в. в Сибири не раз менялось административно-территориальное деление. С 1708 по 1719 г. Сибирь представляла собой одну губернию (Сибирскую) с центром в Тобольске; губернию возглавлял губернатор, а уезды -- воеводы. С 1719 по 1763 г. Сибирь подразделялась на 5 провинций. Общее управление в 1730-- 1763 гг. осуществлял Сибирский приказ. С 1763 г. Сибирь подразделялась на две губернии (Тобольскую и Иркутскую). После распространения на Сибирь «Учреждения о губерниях» здесь были учреждены три наместничества (Тобольское, Иркутское и Колыванское), замененные в 1796 г. двумя губерниями (Тобольская и Иркутская).

Феодальная и родо-племенная верхушка нерусских народов в Сибири (тойоны -- у якутов, тайши, шуленги и нойоны -- у бурят, «князьцы»--у остяков и т. п.) подчинялась губернаторам и воеводам, которые использовали ее для осуществления основной функции в отношении этих народов -- сбора натуральной подати -- ясака (главным образом, мехами). С 20-х годов XVIII в. все ясачные люди (мужчины с 16 до 60 лет, за исключением больных и увечных) записывались чиновниками в ясачные переписные и окладные книги. В уплате ясака нерусские народы были связаны круговой порукой и должны были платить до ближайшей переписи за всех выбывших (умерших, беглых). Падение ясачных сборов, вызванное хищническим истреблением пушного зверя, повлекло учреждение в 1764 г. в Сибири ясачных комиссий (Главной в Тобольске и местных по провинциям), упразднявших взимание ясака и узаконивших замену натурального ясака денежным. Несмотря на эти меры, размеры и техника уплаты ясака, «поминки» (взятки), чиновникам вызывали недоимки и обнищание ясачных людей и нередко приводили к их волнениям, подавляемым местной администрацией с необыкновенной жестокостью.

Крестьянская война под руководством Е. И. Пугачева вскрыла слабость местной администрации, полиции и суда. Реформы 1775-- 1785 гг. усилили местный правительственный аппарат, повысили значение в нем дворянства.

Учреждением должности наместника (генерал-губернатора) на местах была создана твердая административная власть, сковывающая всякое проявление недовольства. Это позволило произвести известную децентрализацию управления, передать функции ряда коллегий местным учреждениям; большинство пришедших в упадок коллегий было упразднено; упало значение Сената в законодательстве и управлении.

Рост классовой борьбы крепостного крестьянства против помещиков толкнул правительство на отказ от политики «просвещенного» абсолютизма к установлению военно-полицейской диктатуры. Дальнейшее усиление этой политики привело к новой волне крестьянских .волнений и смене курса внутренней политики с 1801 г.

8. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА. КРИЗИС ФЕОДАЛЬНОЙ МОНАРХИИ

8.1 Общая характеристика государственного строя России

Первая половина XIX в. характеризуется кризисом феодально-крепостнической формации, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Это отражалось и в политической надстройке -- самодержавном и дворянско-бюрократическом государстве, которое также начинало переживать все углубляющийся кризис.

Перед правительством царской России в конце XVIII -- начале XIX в. стояли два пути внутриполитического развития: установление военно-полицейской диктатуры, сдерживающей всякое проявление недовольства, и путь лавирования и реформ. Характеризуя смену правительственной политики в первой половине XIX в., В. И. Ленин указывал, что «монархи то заигрывали с либерализмом, то являлись палачами Радищевых и «спускали» на верноподданных Аракчеевых» В. И. Ленин ПСС, т. 5, стр. 30.. Осуществление первого из этих путей не вызвало «успокоения» страны. Неудовлетворенные внутренней и внешней, политикой Павла I дворянские круги устранили его путем дворцового переворота (11 марта 1801 г.).

С начала XIX в. правительство вынуждено было проводить другой, более соответствующий историческому развитию путь лавирования, обещаний и реформ. Господствовавшее в дореволюционной и советской историографии противопоставление первой и второй половины правления Александра I как либерального (1801--1815 гг.) и реакционного (1815--1825 гг.) в значительной степени условно. И политика заигрывания с либерализмом, напоминавшая «просвещенный абсолютизм» Екатерины II, и сменившая ее «аракчеевщина» имели одну цель: упрочение самодержавно-крепостнического строя.

С целью приспособления политических и правовых учреждений России к новым, развивавшимся в недрах крепостного строя буржуазным отношениям Александром I в 1801 --1811 гг. были проведены реформы, которые укрепили высший и центральный государственный аппарат, а местные правительственные и сословные учреждения теснее связали с центром.

У наиболее дальновидных чиновников России возникали более последовательные и широкие планы преобразований государственного строя. Характерными в этом отношении являлись планы крупнейшего государственного деятеля М. М. Сперанского, благодаря личным способностям занимавшего ряд важнейших государственных постов (директор департамента Министерства внутренних дел, статс-секратарь царя, государственный секретарь). В октябре 1809 г. по поручению Александра I Сперанский составил план государственных преобразований -- «Введение к уложению государственных законов», в котором предлагал провести ряд важнейших реформ.

В своей записке Сперанский указывал на нарастание недовольства народных масс крепостнической системой и в целях предотвращения революции рекомендовал царю дать стране конституцию. Конституция должна будет только «облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в сущности его ту же силу и то же пространство самодержавия» М. М. Сперанский. Проекты и записки. М.-- X, 1961, стр. 164.. Этими внешними лжеконституционными формами, прикрывавшими самодержавие, по мнению Сперанского, являлись: элементарная законность, выборность и ответственность чиновников, новые буржуазные начала организации суда и государственного контроля, разделение властей и т. п.

Сперанскому удалось осуществить лишь некоторые мероприятия: 1 января 1810 г. был учрежден законосовещательный Государственный совет; 25 июня 1811 г.-- «Общее учреждение министерств», которое вводило бюрократическое единообразие в организацию и деятельность министерств; в 1810--1812 гг. проведен ряд финансовых мероприятий. Объективно планы Сперанского были направлены на ограничение самодержавия путем расширения политических прав дворян и буржуазии.

Возникновение планов Сперанского и их дальнейшая судьба свидетельствовали о кризисе феодально-крепостнического строя и бессилии царизма пойти навстречу новым процессам в жизни страны. По выражению Н. Г. Чернышевского, Сперанский был «мечтателем», «не понимавшим недостаточность своих средств для проведения задуманных реформ» Н. Г. Чернышевский. Полн. собр. соч., т. VII. М., 1950, стр. 807.. Деятельность Сперанского вызвала недовольство дворян, которые обвиняли его в измене. Влиятельный в придворных кругах писатель и историк Н. М. Карамзин подал на имя царя «Записку о древней и новой России», в которой злобно обрушивался на планы Сперанского. Крах планов преобразований Сперанского завершился его падением и ссылкой в марте 1812 г.

Реформы высшего и центрального правительственного аппарата в начале XIX в. лишь на время укрепили феодально-крепостнический строй. Вторая четверть века была ознаменована дальнейшим углублением кризиса. Выражением этого кризиса явилось движение дворянских революционеров-декабристов, во взглядах которых нашли место проекты преобразований государственности России. Эти проекты были направлены на демократизацию политического строя страны, на установление в России федерации и ограниченной монархии (Н. М. Муравьев) и даже республики (П. И. Пестель).

Вдохновителем нового политического реакционного курса был царь Николай I (1825--1855 гг.) -- самодовольный, «посредственный человек с кругозором взводного командира» К. Маркс и Ф. Энгельс. Соч., т. 22, стр. 35..

После подавления восстания декабристов царизм окончательно вступил на путь военно-полицейской крепостнической диктатуры; он проводит военизацию государственного аппарата. Изменилось и организационное устройство центральных учреждений России -- министерств: в них установилась крайняя централизация распорядительной и исполнительной деятельности. Вершину всего здания крепостнического государства увенчала «Собственная его императорского величества канцелярия», где были сосредоточены важнейшие вопросы управления государством.

Идеологии дворянских революционеров 30--40-х годов царизм противопоставил идеологию «официальной народности», основными идеями которой были: самодержавие, православие и народность (последнее понималось как покорность широких народных масс всем порядкам феодально-крепостнического государства).

На протяжении всего полувека государство помещиков играло активную роль в укреплении крепостничества, охранении основы феодального способа производства.

Ход экономического развития толкал царизм на осуществление мероприятий, противоположных этим охранительным тенденциям крепостнического государства: правительство вынуждено было считаться с развитием товарно-денежных и капиталистических отношений и делать некоторые уступки крепнувшему классу буржуазии (создание Министерства коммерции в 1802 г., Коммерческого банка в 1819 г., Мануфактурного и Коммерческого советов в Министерстве финансов с комитетами на местах в 1828--1829 гг. и т. д.).

Специфической особенностью абсолютизма первой половины XIX в. была ссылка на «законность» действий монарха, которая сводилась фактически к выполнению неограниченных монархом самим же им данных правовых норм См.: ПСЗ, т. XXXI, № 24064; М. М. Сперанский. О законах. Сб. РИО, т. XXX, № 37; «Свод законов Российской империи», изд. 1832, т. I, ч. 1,, стр. 47..

Эта особенность абсолютной монархии внешне выразилась в кодификации законов, проводимой во второй четверти века. Были созданы сборники законодательных актов «Полного собрания законов» и «Свода законов Российской империи», а также издан кодекс феодальной монархии -- «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г., закреплявший основы уголовно-полицейских порядков феодально-крепостнического государства.

Другой особенностью абсолютизма явилась его способность к лавированию, к более гибкой смене курсов политики, второстепенным уступкам с целью охранения крепостного строя.

К середине XIX в. феодально-крепостнический строй и его надстройка переживали непоправимый кризис. В области государственного аппарата это означало, что основные его звенья (администрация, полиция, суд, цензура и даже армия) не справлялись со своими функциями.

Экономическое развитие привело к крушению старых производственных отношений. Рост крестьянских волнений, поражение в Крымской войне, финансовый крах царизма привели к революционной ситуации 1859--1861 гг., вынудили феодальную монархию «сверху» провести отмену крепостного права, дать стране ряд буржуазных реформ.

8.2 Высшие государственные учреждения

Усложнение управления и суда и расширение к началу XIX в. законодательства вызвали появление, наряду со старыми высшими, наследованными еще от XVIII в., ряда новых учреждений.

26 марта 1801 г. упраздняется ставший совершенно безжизненным Совет при высочайшем дворе. Указом 30 марта 1801 г. «для рассуждения о делах государственных» был учрежден Непременный совет ПСЗ, т. XXVI, № 19806.. В его состав вошли представители высшей титулованной знати.

Новому учреждению была предложена довольно широкая задача по пересмотру всех государственных законов и составлению проектов новых. Однако утвержденный 3 апреля 1801 г. «Наказ» Непременному совету определил его весьма скромные права («не имеет никакого действия внешнего и силы, кроме силы соображения») «Архив Государственного совета», т. III. Спб., 1878, стр. 89.. Вскоре значение Непременного совета падает, и на его рассмотрение поступают разнообразные маловажные и запутанные дела. Непременный совет упраздняется с учреждением Государственного совета.

Гораздо большее значение в государственном строе России имел Негласный (неофициальный) комитет, существовавший с 9 мая 1801 г. по 9 ноября 1803 г. Он состоял из так называемых «молодых друзей» Александра I: графа П. А. Строганова, князя А. Чарторижского, графа В. П. Кочубея и Н. Н. Новосильцева.

Негласный комитет не имел организации государственного учреждения. Члены этого комитета собирались в личных комнатах царя в Зимнем дворце. Неофициально журналы заседаний вел граф П. А. Строганов.

На заседаниях Комитета обсуждалось большинство правительственных мероприятий начала XIX в., в том числе и проекты реформ государственного аппарата (реформы Сената, создание министерств, реформы просвещения и т. д.). Комитет подготовил известный указ «О вольных хлебопашцах» (1803 г.). Укрепление самодержавия и государственного аппарата подорвало значение Негласного комитета. С осени 1803 г. Александр I стал рассматривать важнейшие вопросы государственного управления преимущественно в кругу подчиненных ему высших чиновников-министров в Комитете министров.

Созданный законодательным актом 1 января 1810 г. Государственный совет был высшим законосовещательным учреждением, члены которого назначались царем из влиятельных чиновников России; по должности в состав Государственного совета входили министры.

Председатель Государственного совета назначался царем. Первым председателем был канцлер граф Н. П. Румянцев. С 1812 г. по 1865 г. должности председателей Государственного совета и Комитета министров совмещались. Это были крупнейшие государственные деятели (граф Н. П. Салтыков, князь П. В. Лопухин, князь В. П. Кочубей, граф А. И. Чернышев и др.).

Аппарат Государственного совета состоял из общего собрания, четырех департаментов, двух комиссий и государственной канцелярии. Департаменты (законов, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии, а позднее дел царства Польского) были предварительными инстанциями для обсуждения законопроектов в узком кругу специалистов перед внесением его на обсуждение в общее собрание. Комиссия составления законов занималась кодификацией, а Комиссия прошений наследовала функции существовавшей при Сенате конторы генерал-рекетмейстера (в 1835 г. комиссия обособилась как самостоятельное учреждение). Делопроизводство велось в государственной канцелярии, которая возглавлялась государственным секретарем; первым этот пост занимал М. М. Сперанский.

«Никакой закон не может быть представлен на утверждение императора помимо Государственного совета»,-- гласила статья «Учреждения» Государственного совета ПСЗ, т. XXXI, № 24064, ст. 1.. Одобренный Государственным советом текст законопроекта передавался на утверждение царя. Начальную формулировку его, «вняв мнению Государственного совета», отдельные дореволюционные историки права (А. Д. Градовский, В. И. Сергеевич, Л. Ф. Владимирский-Буданов и др.) неверно истолковывали как ограничение законодательных прерогатив царя Признав эту формулировку неудачной, Николай I лично вычеркнул ее при издании «Свода законов» 1842 г..

В действительности Государственный совет не был единственным законосовещательным учреждением России. Довольно часто после рассмотрения в Комитете министров, Собственной его императорского величества канцелярии, Синоде, отдельных высших комитетах, Военном и Адмиралтейском советах законопроекты поступали на утверждение царя, минуя общее собрание Государственного совета. Кроме того, во второй четверти XIX в. установилась практика еженедельных докладов царю управляющими отдельными ведомствами. Эти «всеподданнейшие» доклады иногда без обсуждения в Государственном совете утверждались царем, становясь законами.

После обсуждения отдельных законопроектов в общем собрании царь нередко соглашался с мнением меньшинства. Иногда (особенно при Николае I) законопроект направлялся в Государственный совет с готовой резолюцией царя о желательности того или иного решения.

Государственный совет являлся органом, подвергавшим каждый поступавший в него законопроект основательной шлифовке с целью достижения наиболее полного выражения воли господствующего класса.

Одновременно с министерствами 8 сентября 1802 г. был учрежден Комитет министров, состоявший из министров и главноуправляющих на правах министров. С учреждением Государственного совета в состав Комитета министров вошли председатель Государственного совета, а также председатели его департаментов. Кроме того, с 1812 г. в Комитет министров включились отдельные лица по назначению царя. Компетенция Комитета окончательно была определена «Учреждением» 20 марта 1812 г. Комитет министров являлся органом, характерным для абсолютной монархии. Это было высшее административное учреждение, совещание неограниченного монарха по вопросам управления государством с наиболее доверенными, назначенными им и ответственными только перед ним высшими чиновниками. На рассмотрение Комитета выносились дела, которые министры не могли решать из-за отсутствия соответствующих законов или из-за того, что они затрагивали интересы других ведомств. Поступали в Комитет и запутанные дела, которые министры не желали разрешать своей властью. Комитет нередко, особенно в первой четверти XIX в., рассматривал и законопроекты; в таком случае его журналы утверждались царем и обнародовались Сенатом, минуя Государственный совет. Через Комитет проходили многочисленные дела по надзору за государственным аппаратом (материалы сенаторских ревизий, выговоры местным администраторам и т. п.), а также дела по личному составу правительственных учреждений (назначения, увольнения, наградные, пенсионные и прочие дела).

При всем многообразии вопросов, рассматриваемых в Комитете министров, во второй четверти XIX в. особое место занимали вопросы охранения крепостного строя, борьбы с общественно-политическим движением и крестьянскими волнениями. Комитет рассматривал жалобы помещиков и крестьян, выносил решения о посылке для подавления крестьянского движения воинских команд, отдаче «бунтарей» под суд, порках крестьян и т. д.

В первые годы царствования Александра I проводится ряд реформ Сената, несколько изменивших его функции, состав и положение в системе государственного аппарата. Указ, данный Сенату 5 июня 1801 г, предписывал восстановить Сенат «на прежнюю степень, ему приличную» ПСЗ, т. XXVII, № 19908.. Сенатор граф II. В. Завадовский подготовил доклад «О правах и преимуществах» Сената. Доклад обсуждался в Сенате и Негласном комитете и изложенный в форме указа был принят 8 сентября 1802 г. Первый пункт этого указа гласил: «Сенат есть верховное место империи нашей; имея себе подчиненными все присутственные места, он как хранитель законов печется о повсеместном наблюдении правосудия». Здесь же было сказано, что «власть Сената ограничивается единою властью императорского величества»; всем министрам предписывалось подавать в Сенат ежегодные отчеты. Указ давал Сенату право представлять замечания на «высочайшие» указы, т. е. право ставить вопрос о пересмотре законов, если они не соответствовали действующему законодательству Там же, № 20405..

Этими «реформами» Сената, так же как и учреждением Непременного совета, Александр I создавал видимость уступки в пользу части высшего дворянства, стремящейся к олигархическому ограничению власти самодержавного монарха. Реальное значение всех этих «преобразований» было ничтожным. Указом 21 марта 1803 г. Сенат лишался права представления своих замечаний на все издаваемые впредь законы. Министерские отчеты вскоре стали поступать в Комитет министров, их поступление в Сенат прекратилось. Даже в подведомственных Сенату делах надзора и суда его действия были весьма ограниченны. За первую половину XIX в. была проведена 91 сенаторская ревизия, но из-за незаинтересованности правительства и господствующего класса в правильной организации надзора и устранении недостатков в деятельности государственного аппарата они носили формальный характер.

В первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных департаментов, скрепленных главенством стоявшего над Сенатом генерал-прокурора, который со времени возникновения министерств был одновременно министром юстиции. В состав каждого департамента входило несколько назначенных царем сенаторов. Во главе каждого департамента стоял обер-прокурор; председательствовал в департаменте первоприсутствующий. Увеличение аппарата Сената при сокращении компетенции свидетельствовало о его дальнейшей бюрократизации.

Число департаментов Сената на протяжении первой половины XIX в. возросло с семи до двенадцати. В 1805 г. добавилось по одному департаменту в Петербурге и Москве. С изменением нумерации в 1841 г. были учреждены два номерных департамента в Варшаве (9-й и 10-й), и, наконец, в 1848 г. контору герольдии преобразовали в особый департамент герольдии. К середине XIX в. Сенат представлял совокупность множества учреждений, расположенных в Петербурге (департаменты: 1--5-й, межевой и герольдии), в Москве (6-- 8-й департаменты) и Варшаве (9--10-й департаменты).

1-й департамент Сената осуществлял надзор за правительственным аппаратом, охранял права и преимущества разных сословий № проводил так называемое «обнародование» законов. Все прочие номерные департаменты являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний (например, 2-й департамент был высшим гражданским судом для Петербургской и десяти прилегающих к ней губерний). 5-й департамент в Петербурге, 6-й в Москве и 10-й в Варшаве были уголовными, а все остальные -- гражданскими. Департаменты в Петербурге, Москве и Варшаве имели несколько общих собраний, разрешавших различные административные и судебные дела. Личный состав сенаторов свидетельствовал об упадке Сената. В первой половине XIX в. Сенат превратился в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. В канцеляриях департаментов и общих собраний Сената процветали взяточничество и лихоимство: за деньги чиновники покрывали любое нарушение закона.

...