История государственных учреждений дореволюционной России

После 1861 г. возросло значение Министерства внутренних дел. Административно-хозяйственные функции министерства оттесняются административно-полицейскими задачами. Основную роль в министерстве стали играть такие учреждения, как департаменты полиции и общих дел, главные управления по делам печати и тюремное, а также земский отдел. Последний был создан еще в период разработки крестьянской реформы при Центральном статистическом комитете и первоначально проводил сбор сведений, необходимых для реформы. С 1861 г. Земский отдел стал самостоятельной и одной из главных структурных частей министерства. Земский отдел осуществлял наблюдение за введением в действие положения 1861 г. и связанного с ним законодательства, ведал многими земскими хозяйственными делами, следил за управлением всеми крестьянами и органами правительственно-дворянского надзора за ними на местах и некоторыми другими делами (переселенческое дело, комплектование армии).

Таким образом, на Министерство внутренних дел были возложены важнейшие задачи претворения крестьянской реформы в жизнь и управление многомиллионной массой крестьян. Возглавлявший министерство в период разработки крестьянской реформы представитель либеральной бюрократии С. С. Ланской (1855--1861 гг.) был заменен более умеренным П. А. Валуевым (1861--1868 гг.), который мог точнее обеспечить интересы помещиков на этом важнейшем этапе осуществления крестьянской реформы.

В апреле 1865 г. была проведена буржуазная цензурная реформа. Изданием «Временных правил о печати» цензуре придавалась большая гибкость. Цензурным комитетам предоставлялись более широкие права расправы путем предостережений, приостановки (после двух предостережений), конфискации номеров, штрафов, судебного преследования издателей и редакторов.

Для общего руководства цензурой и надзора за типографиями, книжной торговлей и библиотеками в составе министерства было создано Главное управление по делам печати; при нем находился совет, на заседаниях которого делались доклады о нарушениях цензурных правил, о законопроектах и пр.

Первые шаги деятельности Главного управления по делам печати ознаменовались запрещением органов революционной демократии 60-х годов -- журналов «Современник» и «Русское слово» (1866 г.).

В последующие годы деятельность министерства в области руководства цензурой расширилась. Дополнивший «Временные правила» закон 1873 г. давал право министру приостанавливать выпуск любого издания, затрагивавшего вопросы государственной важности, оглашение или обсуждение которых «по соображениям высшего правительства найдено будет неудобным». До 1905 г. Главным управлением по делам печати было издано до 562 циркуляров, запрещавших освещать в печати те или иные вопросы внутренней и внешней политики См.: М. Л е м к е. В мире усмотрения. «Вестник права», 1905, сентябрь, стр. 100..

В 1879 г. заведование местами заключения и пересылкой было выделено из департамента полиции исполнительной и передано в Главное тюремное управление.

6 августа 1880 г. в составе Министерства был создан Департамент полиции. Создание Департамента полиции явилось завершением лорис-меликовской диктатуры. После упразднения Верховной распорядительной комиссии М. Г. Лорис-Меликов с 1880--1882 гг. возглавлял Министерство внутренних дел. После его ухода пост министра внутренних дел занимал граф П. Н. Игнатьев (май 1881 -- май 1882 гг.), деятельность которого была направлена на то, чтобы «прикрыть отступление правительства к прямой реакции» В. И. Ленин. ПСС, т. 5, стр. 46.. Со времени политической реакции 80-х годов за Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России. Министры внутренних дел граф Д. А. Толстой (1882--1889 гг.), И. Н. Дурново (1889--1895 гг.), И. Л. Горемыкин (1895--1899 гг.) и другие играли роль своеобразных «первых министров» самодержавной монархии. В известной мере это объясняется тем, что в ведении этого министерства находился Департамент полиции. Основной функцией Департамента полиции было «предупреждение и пресечение преступлений и охрана общественной безопасности и порядка» «Свод законов Российской империи». 1892, т. I, ч. 2, ст. 362.. В его ведении находились охранные и розыскные отделения, полицейские учреждения, как городские, так и уездные, градоначальники, речная и фабричная полиция, сыскные отделения, адресные столы, пожарные команды. Тесно связаны были с Департаментом и органы штаба корпуса жандармов на местах -- губернские жандармские управления и жандармские полицейские управления железных дорог. Объектами деятельности Департамента были не только политические организации, партии, общества, но и культурно-просветительные учреждения в стране. Надзор за русскими подданными за границей (революционерами) осуществляла заграничная агентура Департамента.

Департамент полиции и аппарат Отдельного корпуса жандармов, также вошедшего в состав министерства, сделались основными органами этого ведомства. Роль Департамента полиции подчеркивалась тем, что руководство им с 1882 г. было возложено на товарища министра внутренних дел, который был одновременно и командиром Отдельного корпуса жандармов; шефом жандармов был сам министр. Состав аппарата Департамента полиции был довольно сложным. Департамент подразделялся первоначально на три делопроизводства. Первое (распорядительное) делопроизводство занималось общеполицейскими делами и личным составом полиции. Второе (законодательное) -- заведовало органами полиции и разработкой различных полицейских законопроектов, инструкций и циркуляров. Третье -- называлось секретным и ведало вопросами политического розыска; в его ведении находилась внутренняя и заграничная агентура Департамента полиции, охрана царя, наблюдение за революционной деятельностью в стране, предупреждение и пресечение ее. К концу XIX в. в ведении этого делопроизводства остались лишь второстепенные (финансово-счетные) дела, так как все дела, касавшиеся политического розыска, были переданы в учрежденный в 1898 г. Особый отдел Департамента.

В 1883 г. были созданы четвертое и пятое делопроизводства. Четвертое делопроизводство наблюдало за ходом политических дознаний, а пятое ведало вначале гласным, а впоследствии негласным надзором. Оба эти делопроизводства в своей деятельности были тесно связаны с Особым совещанием. Возникшее в 1894 г. шестое делопроизводство заведовало различными вопросами, находящимися в сфере деятельности Департамента полиции: об изготовлении, хранении и перевозке взрывчатых веществ (ранее эти дела находились во втором делопроизводстве), о фабрично-заводском законодательстве и т. п, На созданное в 1902 г. седьмое (наблюдательное) делопроизводство возлагались дела упраздненного четвертого делопроизводства, т. е. наблюдение за производством жандармскими управлениями дознаний, главным образом по государственным преступлениям.

С 80-х годов Особое совещание вошло в состав Министерства внутренних дел как постоянное учреждение под председательством товарища министра, заведовавшего полицией. Состав этого учреждения и функции его изменились; членами его были чиновники министерства, а компетенция ограничивалась заведованием поднадзорными лицами и административной ссылкой.

Первые директора Департамента полиции В. К. Плеве (1881---1884 гг.) и П. Н. Дурново (1884--1893 гг.) значительно обновили состав департамента за счет привлечения сотрудников суда (особенно прокуратуры), обладавших образованием и большим кругозором. Это позволило поставить дело политического сыска на более широкую ногу.

Возросло число источников информации: сведения в Департамент поступали не только из жандармских управлений и немногочисленных еще тогда секретно-розыскных отделений, но и от заграничной агентуры, находящейся в ряде стран Европы и Азии. До 1902 г. она возглавлялась П. И. Рачковским, сумевшим установить в деле борьбы с русской революционной эмиграцией контакт с французской политической полицией.

Одной из первоочередных задач Департамента полиции в 80-х годах была борьба с народовольцами. К 90-м годам объекты деятельности Департамента полиции изменились. Внимание Департамента стало привлекать более сознательное и организованное рабочее движение. Кроме остатков народнических организаций, появились опасные для самодержавного государства социал-демократические кружки и организации, которые соединили свою деятельность с рабочим движением («Петербургский союз борьбы за освобождение рабочего класса» и другие «Союзы»), а в 1903 г. оформились в РСДРП. В числе персональных дел, заведенных в Департаменте полиции на виднейших деятелей российской социал-демократии, было дело В. И. Ульянова (Ленина).

В ведении Министерства внутренних дел находились и другие отрасли управления. В начале 80-х годов в министерстве окончательно закрепилось заведование почтовыми и телеграфными учреждениями (Главное управление почт и телеграфов -- 1884 г.), в 1896 г. создано Переселенческое управление, а в 1900 г.-- Управление по делам воинской повинности.

В условиях широкой волны аграрного движения в начале XX в. министерство взяло инициативу по сплочению и активизации дворян-помещиков. В 1902 г. в составе министерства была создана канцелярия по делам дворянства.

Созданное в 1904 г. Главное управление по делам местного хозяйства (вместе с советом), объединившее дела хозяйственного и частично медицинского департаментов, отстраняло земские и частично городские органы «самоуправления» от некоторых отраслей хозяйственного управления (например, продовольственного дела) и усиливало надзор за ними.

Накануне первой революции министры внутренних дел Д. С. Сипягин (1900--1902 гг.) и В. К. Плеве (1903--1904 гг.) направляли деятельность всего огромного аппарата министерства на репрессии против революционного движения.

Эта политика предотвращения революции с помощью карательных мер потерпела полный крах.

Суд, формально отделенный от администрации судебными уставами 20 ноября 1864 г., фактически через Министерство юстиции (заведование личным составом суда и прокуратуры, надзор) подчинялся администрации. Это подчеркивалось и сохранением совмещения одним лицом должностей министра юстиции и генерал-прокурора.

После 1861 г. Министерство юстиции сохранило весь дореформенный аппарат, претерпев лишь частичные изменения. Оно принимало очень слабое участие в разработке судебной реформы, а возглавлявший его граф В. Н. Панин (1839--1862 гг.) был решительным противником всех буржуазных реформ. Завершение разработки и введение судебной реформы произошли при преемнике Панина на посту министра Д. Н. Замятнине (1864--1867 гг.). К концу века единственный департамент Министерства не мог справляться с массой поступавших в него административных, судебных дел и дел по надзору за судом, поэтому его аппарат был разделен в 1892 г. на два департамента. В декабре 1895 г. Главное тюремное управление вместе с многочисленной и сложной системой тюрем России было передано из Министерства внутренних дел в Министерство юстиции, что объясняется возросшим значением прокуратуры в уголовном судопроизводстве.

К началу XX в. Главному тюремному управлению были подведомственны 895 тюрем разных категорий, в которых в 1900 г. перебывало почти 700 000 человек.

Министерство в пореформенный период проводит реакционный курс, направленный на стеснение некоторых умеренно буржуазных начал судебных уставов, на особенно тщательную организацию и проведение судебной расправы над политическими преступниками.

С 1881 г. специальная комиссия, в состав которой входили крупнейшие русские криминалисты, разрабатывала проект нового «Уголовного уложения», устанавливающего более гибкую систему наказаний. Текст «Уложения» был утвержден царем 22 марта 1903 г., но реакционные дворянские чиновники в Государственном совете настояли на сохранении основных норм старого «Уложения» 1845 г. Из «Уложения» 1903 г. была признана действующей лишь глава о государственных преступлениях, устанавливающая детальный перечень этих преступлений и усиливавшая репрессии, особенно за массовое выступление рабочих (стачки, демонстрации), за хранение нелегальной литературы.

Крестьянская реформа 1861 г. и связанная с ней выкупная операция, рост государственного аппарата, промышленности и торговли увеличили значение Министерства финансов. При министрах финансов А. М. Княжевиче (1858--1862 гг.) и особенно графе М. X. Рейтерне (1862--1878 гг.) проводится ряд буржуазных финансовых реформ по упорядочению кредита, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля.

23 мая 1862 г. были утверждены новые правила составления, утверждения и исполнения государственной росписи, предусматривавшие осуществление бюджетного единства. Государственные росписи стали публиковаться. В 1864--1868 гг. в России было введено единство кассы: все государственные доходы сосредоточивались в кассах Государственного казначейства и из них же производились в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями расходы.

По «Положению о выкупе» 19 февраля 1861 г. общее руководство и заведование выкупной операцией возлагалось на Петербургскую охранную казну, деятельность которой находилась в ведении самого министра финансов и под надзором Совета государственных кредитных установлений. С возрастанием числа выкупных дел в августе 1862 г. в составе министерства было создано Главное выкупное учреждение.

За время буржуазных реформ 60--70-х годов значительным изменениям подверглась основная группа учреждений министерства по заведованию отдельными статьями денежных поступлений и распределению их по ведомствам.

В начале 60-х годов были упразднены обременительные для народных масс и недостаточно прибыльные для государства винные откупа. Торговлю спиртными напитками сделали свободной. С 1 января 1863 г. производство спиртных напитков было обложено акцизным сбором. Являясь значительным источником дохода для государства, акциз на водку как косвенный налог ложился тяжелым бременем на народные массы. Введение этого акциза вызвало разделение департамента разных податей и сборов на два департамента -- неокладных и окладных сборов.

Департамент неокладных сборов заведовал питейным, табачным, свеклосахарным, спичечным и керосиновым акцизами, а также различными пошлинами: гербовыми, судебными, канцелярскими, паспортными, страховыми и др.

Все акцизы, особенно питейный, являлись одним из основных источников доходов царской России в пореформенное время (в 70-- 80-е годы составляли более 35--40% всех доходов) «Министерство финансов 1802--1902 гг.», ч. И. Спб., 1902, стр. 632-- 633, 640--641..

Департамент окладных сборов заведовал системой прямого обложения, руководил осуществлением натуральных повинностей, сохранившихся в пореформенное время (постойной, дорожной и пр.).

Вступление России на путь капиталистического развития потребовало усиления органов правительственного «попечительства» над промышленностью и торговлей. Распространение Положения 19 февраля на горнозаводских рабочих и переход казенной горной промышленности на вольнонаемный труд заставили правительство провести демилитаризацию горного ведомства. Департамент горных и соляных дел в связи с передачей всего соляного дела в Министерство внутренних дел был преобразован в горный департамент; в 1873 г. по чисто ведомственным соображениям он был передан в Министерство государственных имуществ.

В 1864 г. в аппарате Министерства финансов создается Департамент торговли и мануфактур -- учреждение по управлению казенной промышленностью и «попечительству» над частной промышленностью и торговлей. В 1872 г. Мануфактурный и Коммерческий советы объединились в единый орган -- Совет торговли и мануфактур.

При министрах Н. X. Бунге (1881--1887 гг.), И. А. Вышнеградском (1887--1892 гг.) и С. Ю. Витте (1892--1903 гг.) в аппарате министерства происходят значительные изменения, связанные с возрастанием косвенных налогов. Департамент неокладных сборов в связи с введением в стране винной монополии (1894 г.) был преобразован в Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питей, которое заведовало не только всеми акцизными сборами, но и казенной продажей спиртных напитков. В созданном одновременно Совете по делам казенной продажи питей обсуждались законопроекты по казенной продаже спиртных напитков, устанавливались размеры цен на поставку в казну спирта, продажные цены на спиртные напитки, рассматривались ходатайства о построении винокуренных заводов.

Во второй половине XIX в. произошли изменения и в кредитной системе.

Особая комиссия выработала положение и устав Государственного банка, утвержденные в 1860 г. В этом же году был создан Государственный банк для «оживления торговых оборотов и упрочения денежной кредитной системы» 2ПСЗ, т. XXXV, № 35847.. Он наследовал денежные остатки вкладов дореформенных банков: Коммерческого, Заемного и приказов общественного призрения. Государственный банк принимал вклады на хранение, обращая их в проценты, давал кратковременные ссуды (до 9 месяцев) под залог процентных бумаг, драгоценных металлов и товаров, осуществлял такие коммерческие обороты, как учет векселей и других срочных документов, покупку и продажу золота, серебра и кредитных билетов, а также разменивал кредитные билеты. После финансовой реформы (1898 г.) Государственный банк стал и Эмиссионным учреждением.

Кроме Государственного банка, в ведомстве Министерства финансов были созданы Крестьянский поземельный и Дворянский земельный банки. В деятельности Крестьянского и Дворянского банков устанавливалось известное единство действий, выраженное в объединении управления: во главе обоих банков стоял общий управляющий.

Созданием Крестьянского поземельного банка (1882 г.) правительство стремилось открыть кулачеству возможность «законного» приобретения земель путем покупки.

Посредническая деятельность банка по продаже дворянских земель по выданной ссуде после издания устава 1895 г. значительно возросла. Вся деятельность Крестьянского банка была направлена на удовлетворение земельных интересов кулачества. В. И. Ленин писал, что «всякие банки вообще и крестьянский банк в особенности помогает добывать землю вовсе не всем крестьянам (как уверяют иногда люди, обманывающие мужика или очень уже большие простячки), а только ничтожному числу крестьян, только богатеям» В. И. Ленин. ПСС, т. 7, стр. 152..

Экономический кризис части помещичьих хозяйств после крестьянской реформы 1861 г. сильно обеспокоил царское самодержавие, социальной базой которого являлось именное дворянство и поместное Землевладение. В 1885 г. был создан Дворянский земельный банк, который выдавал долгосрочные ссуды дворянам под залог их земельной собственности. В. И. Ленин расценивал создание этого банка как одну из подачек «благородным дворянам-помещикам» В. И. Ленин. ПСС, т. 5, стр. 87..

Условия залога в банк дворянского имущества были исключительно выгодны для дворян.

Рост классовой борьбы пролетариата пореформенной России заставил правительство издать первые фабричные законы. С изданием фабричных законов тесно связано создание фабричной инспекции. Официально фабричная инспекция создавалась для беспристрастного наблюдения за исполнением фабрикантами фабричных законов, а фактически -- для «успокоения» рабочих, насаждения среди наименее сознательной части рабочих иллюзий о правительственной заботе о нуждах рабочих, защиты интересов предпринимателей, а впоследствии и для информации охранки о настроении рабочих, об их организациях.

С момента основания фабричная инспекция попадает в ведение департамента торговли и мануфактур, при котором создается должность главного фабричного инспектора, существовавшая до 1899 г. и замененная целым коллегиальным учреждением -- Главным по фабричным и горнозаводским делам присутствием.

Наличие в аппарате Министерства финансов большой группы учреждений, тесно связанных с деятельностью торговой и промышленной буржуазии, создавало известную окраску деятельности этого Министерства, которое В. И. Ленин называл «фабрикантским ведомством» См.: В. И. Ленин. ПСС, т. 6, стр. 406..

Особенно возрастает значение этих учреждений в эпоху империализма. В 1900 г. вместо Департамента торговли и мануфактур в министерстве создаются следующие отделы: торговли, промышленности, торгового мореплавания, учебный. Эта группа отделов возглавлялась третьим товарищем министра, ставшим председателем Совета торговли и мануфактур. Управляющие отделами и их помощники вошли в состав Совета торговли и промышленности, а его делопроизводство велось в отделах торговли и промышленности. Фабричная инспекция остается в ведении Отдела промышленности. Опасаясь усиления значения буржуазии в одном из важнейших министерств, царское правительство пошло на раздробление этой группы. В 1903 г. из Министерства финансов искусственно выделяется самостоятельное ведомство -- Главное управление торгового мореплавания и торговых портов во главе с великим князем Александром Михайловичем Создание этого Главного управления вызвало недовольство даже в верхах бюрократии, и законопроект о нем прошел в Государственном совете большинством лишь в 5 голосов..

Вся организация и деятельность Министерства финансов была направлена на возрастание налогового гнета, особенно косвенных налогов, ложившихся тяжким бременем на широкие народные массы; на дальнейшее усиление правительственного попечительства о нуждах буржуазии и помещиков; на укрепление финансовой и кредитной системы самодержавной России.

Буржуазные реформы Государственного контроля (1862--1868 гг.), проведенные под руководством государственного контролера В. А. Татаринова (1863--1871 гг.), установили новые бюджетные правила и публикацию бюджета, создали единство касс, учредили местные органы финансового контроля (контрольные палаты), проверяющие финансовую отчетность не по сводным отчетам, а первичным документам. Возросло значение Государственного контроля в разработке и утверждении бюджета. Ежегодно к 1 октября государственный контроль представлял в Государственный совет общий отчет об исполнении финансовой сметы за прошлый год. Проект росписи доходов и расходов на следующий год государственный контроль сверял с точки зрения законности.

Реформы Государственного контроля были непоследовательными. Некоторые ведомства России (Собственная его императорского величества канцелярия, Министерства двора и иностранных дел, Синод, банки, Кредитная канцелярия, армия и т. д.) сохранили внутриведомственный контроль. Заинтересованная в бесконтрольных расходах государственных средств дворянско-чиновничья верхушка отвергла идею предварительного контроля под предлогом, что он породит лишнюю переписку и «замедлит» дело.

Новые порядки в финансовом контроле разрешали контролерам за незаконные расходы устанавливать на чиновников «начеты», но взыскание их было связано с согласием вышестоящего начальства, что делало идею «начетов» мало реальной. Да и сам Государственный контроль находился под надзором первого департамента Сената, куда могли подавать протесты обиженные Государственным контролем чиновники.

Несмотря на ограниченность, реформы Государственного контроля носили буржуазный характер. Старый феодальный финансовый контроль с его канцелярскими тайнами, ведомственностью и формальными методами надзора за расходованием средств был заменен новым контролем, более соответствующим историческим условиям, с некоторой гласностью, соблюдением законности, тщательной бюрократической проверкой документации.

Изменения аппарата Государственного контроля были связаны с расширением сферы его деятельности. Правительственные кредиты железнодорожных компаний в 60--70-х годах вызывали недовольство в дворянских консервативных кругах, ревниво следивших за этой формой кредитования буржуазной деятельности. Инстинкт сохранения помещичьих интересов подсказывал дворянской бюрократии установление строгого финансового надзора за расходованием правительственных ссуд. В 1884 г. был учрежден в составе Государственного контроля железнодорожный отдел, преобразованный в 1891 г. в Департамент железнодорожной отчетности. С упразднением в 1895 г.

Совета государственных кредитных установлений в ведомство Государственного контроля попал и надзор за казенными банками. В 1901 г. был организован Департамент кредитной отчетности Несмотря на это, органы контроля и в XX в. не были допущены (под предлогом «коммерческой тайны») к деятельности Кредитной канцелярии Министерства финансов, не только управлявшей банками России, но и ведавшей получением заграничных займов, платежом процентов по ним..

В аппарате самодержавной России XX в. Государственный контроль был ведомством, прикрывавшим «государственное фокусничество» царизма с бюджетом, скрывавшим от народных масс подлинное происхождение «свободной наличности» См.: В. И. Ленин. ПСС, т. 23, стр. 26, 25.. Господствующие классы России не были заинтересованы в организации реального контроля за расходованием средств, а народные массы оставались безгласными.

Весь ход экономического развития страны привел к необходимости строительства железных дорог. Железные дороги были необходимы и для разрешения военно-стратегических задач. Бездорожье явилось существенным фактором поражения царской России в Крымской войне.

Финансовый кризис конца 50-х годов, а затем буржуазные реформы в 60--70-х годах, требовавшие огромных средств, исключали возможность железнодорожного строительства за счет государства. Поэтому правительство поощряло капиталистическую инициативу железнодорожного строительства, выдавая железнодорожным обществам и компаниям большие ссуды, гарантируя им выручку процентов.

Высшее руководство всей железнодорожной политикой в стране было возложено на специальный межведомственный Главный комитет железных дорог, созданный в 1856 г., во главе с графом А. Ф. Орловым.

Новый курс правительства в железнодорожной политике вызвал некоторые изменения в Главном управлении путей сообщения и публичных зданий. В 1858 г. в его аппарате создается Управление главного инспектора частных железных дорог, на которое возлагалось наблюдение за постройкой и эксплуатацией частных железных дорог. Сам аппарат Главного управления был несколько разгружен. Уже в 1864 г. из ведомства Главного управления выделились строительство публичных зданий, управление телеграфом и некоторые категории местных путей сообщения («земские дороги»).

С 1862 по 1869 г. это ведомство возглавлял талантливый инженер, строитель Николаевской железной дороги профессор института путей сообщения П. П. Мельников. При нем Главное управление подвергается реорганизации и в июне 1865 г. преобразуется в Министерство путей сообщения.

С созданием министерства появилась должность инспектора эксплуатации правительственных железных дорог.

С 80-х годов правительство отказывается от ориентации на частное предпринимательство в строительстве железных дорог. В 1882 г.

в составе министерства было создано Временное управление казенных железных дорог. Устав 1885 г. вводил на железных дорогах России единые порядки.

В 1885 г. в составе министерства учреждается Совет по железнодорожным делам, который обсуждал общие мероприятия по сооружению, эксплуатации и хозяйству железных дорог. Для разработки и обсуждения технических вопросов общего значения, а также смет и технических условий наиболее важных сооружений в министерстве был создан Инженерный совет. Начало постройки Великого Сибирского пути вызывает создание в министерстве Управления по сооружению этой железной дороги Общий надзор за строительством осуществлял Комитет Сибирской железной дороги, фактическим руководителем которого был министр финансов С. Ю. Витте..

В 1899 г. разросшийся аппарат министерства был перестроен, сохранившиеся до этого времени департаменты преобразованы в управления.

После распространения на государственных крестьян основных начал крестьянской реформы 1861 г. главной задачей Министерства государственных имуществ стала эксплуатация сохранившихся за ним государственных имуществ (незаселенных земель, лесов, недр, различных оброчных статей и т. д.). В первые два пореформенных десятилетия значительное место в деятельности министерства занимало «устройство» вышедших из ведения министерства крестьян, а также распродажа при министре П. А. Валуеве (1872-- 1879 гг.) государственных имуществ. В некоторых местностях (Приуралье, Башкирия и т. д.) эта распродажа носила характер чиновничьего разграбления государственных богатств под прикрытием законных операций министерства.

В 1866 г. аппарат министерства был несколько сокращен, а департамент земледелия преобразован в Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности, который разрабатывал мероприятия не только по развитию различных отраслей сельского хозяйства, но и кустарных промыслов («сельскохозяйственной промышленности»). В ведении этого департамента находилась Петровская земледельческая и лесная академия, созданная в октябре 1865 г.

Деятельность Департамента земледелия и сельскохозяйственной промышленности была направлена на повышение интенсивности помещичьего, а впоследствии и кулацкого хозяйства. С 70-х годов аппарат министерства стал расти за счет присоединения к нему ряда других ведомств. В 1873 г. с целью ослабления влияния буржуазии из Министерства финансов в Министерство государственных имуществ было передано горное ведомство.

Кризис земледелия в России, вызванный наличием остатков крепостничества в экономике, нашел выражение в голоде 1891 г. и подтолкнул царское правительство на различные второстепенные мероприятия, не затрагивавшие ни помещичьего земледелия, ни других остатков крепостничества в деревне. В 1894 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ с сосредоточением основных задач на улучшении состояния сельского хозяйства путем казенного «попечительства» о расширении полезной для земледелия территории, распространения агрономических знаний с целью повышения продуктивности сельского хозяйства, развития кустарных промыслов и т. д. Все эти меры были направлены исключительно на подъем помещичьего и кулацкого хозяйства и не затрагивали малоземельных и задавленных налогами и выкупными платежами рядовых крестьянских хозяйств.

В новом министерстве большую роль играли такие учреждения, как Сельскохозяйственный совет, Департамент земледелия и два отдела: отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики и отдел земельных улучшений.

Сельскохозяйственный совет, председателем которого являлся сам министр, состоял из чиновников министерства и других ведомств. На год, с утверждения царя, приглашались в совет и «сельские хозяйства» из помещиков и кулаков. Совет обсуждал законопроекты, ходатайства, связанные с вопросами улучшения и усовершенствования сельского хозяйства, способствовал выяснению «нужд» сельского хозяйства России. Практическими вопросами исполнения распоряжений этого совета ведал Департамент земледелия (так назывался бывший Департамент земледелия и сельскохозяйственной промышленности), который заведовал сельскохозяйственными учебными заведениями, организовывал выставки, съезды по вопросам сельского хозяйства. Отдел сельской экономики и сельскохозяйственной статистики изучал условия и явления экономики, тесно связанные с сельским хозяйством. В состав этого отдела входил кустарный комитет. Отдел земельных улучшений разрабатывал и пытался осуществить робкие меры по орошению земель, осушению болот и т. д.

В ведении министерства оставалась и группа учреждений, связанных с управлением и развитием горнозаводской промышленности. Сравнительно второстепенную роль в министерстве играли теперь учреждения, заведовавшие государственными имуществами -- Департамент государственных земельных имуществ и лесной департамент.

Несмотря на возрастающий с каждым годом бюджет министерства, его роль оставалась ничтожной. Это было громоздкое бюрократическое ведомство, которое не могло разрешить существовавшие в деревне противоречия, вывести отсталое полукрепостническое сельское хозяйство России из хронического кризиса.

Аграрное движение в России в начале XX в. вынудило правительство пойти на созыв в январе 1902 г. под председательством министра финансов С. Ю. Витте межведомственного «Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности». Его местные органы включали до 13 тыс. членов -- чиновников, дворянских и земских деятелей и небольшой кучки кулаков. Практическое значение этого совещания, призванного «выяснить нужды сельскохозяйственной промышленности и связанных с нею отраслей народного труда», была ничтожной По рекомендации Особого совещания правительство приняло два второстепенных закона в 1904 г. (14 мая и 7 июня) -- о праве крестьян работать в праздники и о «насаждении мелкого народного кредита».. Материалы, собранные Особым совещанием, были использованы впоследствии при разработке основ новой аграрной политики, получившей наименование столыпинской.

Министерство двора и в пореформенный период сохранило свое особое место ведомства, подчиненного только царю и обслуживавшего царя и царскую фамилию. Буржуазные реформы почти совершенно его не коснулись. В связи с освобождением удельных и кабинетных крестьян департамент уделов сосредоточил внимание на Эксплуатации удельных имуществ, на развитии высокопродуктивного хозяйства в удельных имениях. В 1892 г. департамент уделов был преобразован в Главное управление уделов. Находившиеся в составе министерства такие придворные учреждения, как дирекция императорских театров и Академия художеств, тормозили развитие передового реалистического искусства.

Несмотря на ряд буржуазных реформ 60-х годов, Министерство народного просвещения занимало по-прежнему очень скромную роль в государственном аппарате России.

В начале 1863 г. заведование цензурой из Министерства народного просвещения было окончательно передано в Министерство внутренних дел.

В начале 60-х годов специальные комиссии министерства разработали и провели ряд буржуазных реформ в области просвещения. Однако период реформ в деятельности министерства был коротким. После покушения на царя в апреле 1866 г. А. В. Головнин был смещен, пост министра передан одному из самых реакционных представителей высшей бюрократии графу Д. А. Толстому, назначенному еще в 1865 г. обер-прокурором Синода; оба эти поста Д. А. Толстой занимал до апреля 1880 г.

Специальным рескриптом царя 13 мая 1866 г. на имя председателя Комитета министров князя Гагарина Министерству народного просвещения предписывалось руководствоваться охранительными началами, быть охранителем религии и существующего строя. Эти указания послужили основой деятельности министерства на долгие годы. В 90-х годах министерство возглавлял мракобес граф И. Д. Делянов, подчинивший свое ведомство указаниям Синода и Департамента полиции. В годы политической реакции были изданы новые правила о печати 1883 г., университетский устав 1884 г., циркуляр о «кухаркиных детях» 1887 г., усиливается надзор за учебными заведениями со стороны центрального аппарата министерства и его местных органов.

В последние десятилетия XIX в. в аппарате Министерства народного просвещения происходят некоторые изменения. В 1884 г. при ученом совете министерства было создано отделение по техническому и профессиональному образованию, а в 1893 г.-- особое отделение департамента по заведованию промышленными училищами. В 1900 г. был создан отдел департамента по женскому профессиональному образованию. Этими мероприятиями министерство шло навстречу русской буржуазии в подготовке квалифицированного технического персонала для фабрично-заводской промышленности. Одновременно с этой ранней специализацией министерство ограждало высшие учебные заведения, и особенно гуманитарные факультеты их, от молодежи из «низов».

Министры Н. П. Боголепов (1897--1901 гг.) и П. С. Ванновский (1901--1902 гг.) прославились как жестокие гонители просвещения, инициаторы жестоких мер в отношении студенчества.

Накануне первой буржуазно-демократической революции министерство сохраняло облик министерства «народного затемнения». На дело «просвещения» царизм тратил ничтожные суммы своего годичного бюджета (от 1 до 2% общего бюджета страны).

После отмены крепостного права в стране назрела острая необходимость проведения ряда военных реформ.

Военные преобразования возглавил назначенный в 1861 г. военным министром генерал Д. А. Милютин.

Значительные изменения произошли и в центральном аппарате Военного министерства. Эти изменения были тесно связаны с реформой местного управления (1862--1864 гг.) и децентрализацией распорядительной и исполнительной деятельности. Уже с 1862 г. отдельные департаменты Военного министерства стали преобразовываться в Главные управления, начальники которых имели больше прав, чем бывшие директора департаментов. Для ликвидации разобщенности Генерального штаба и личного состава армии Главное управление Генерального штаба и инспекторский департамент в декабре 1865 г. были объединены в Главный штаб, который сделался основной структурной частью министерства. Он сосредоточил в себе все вопросы управления войсками: заведовал личным составом армии, ее комплектованием, дислокацией, устройством, службой, образованием и хозяйством. Здесь же собирались сведения разведывательного характера об армиях иностранных государств. При Главном штабе находились Военно-ученый комитет, Николаевская академия генерального штаба, а также редакции печатных органов министерства (кроме газеты «Русский инвалид», с 1858 г. издавался журнал «Военный сборник»). Военно-судебная реформа 1867 г. распространяла на военный суд России некоторые принципы буржуазного судоустройства и судопроизводства (отделение военной администрации от суда, состязательный процесс и др.). Военно-судебный устав 1867 г. и военный устав о наказаниях 1868 г. приспосабливали военную юстицию к борьбе, с революционным движением в армии.

В связи с утверждением военно-судебного устава была изменена система центрального и местных судов; Генерал-аудиториат был заменен Главным военным судом -- высшим военным кассационным судом. При Главном военном суде находился главный военный прокурор -- глава всей военной прокуратуры России. Аудиториатский департамент был заменен Главным военно-судным управлением.

Изменения в Военном министерстве были закреплены «Положением» 1869 г., которое расширяло права военного министра как главного начальника всех отраслей военного управления. Значение Военного совета возросло; кроме законосовещательной и хозяйственной функций, он осуществлял кодификацию военных законов (издание «Свода военных постановлений» и продолжений к нему), его члены занимались инспектированием войск.

Кроме семи Главных управлений (интендантского, артиллерийского, инженерного, военно-медицинского, военно-учебных заведений, военно-судного и иррегулярных войск), в составе министерства было создано несколько управлений (генерал-инспектора кавалерии, инспектора стрелковых батальонов, главного священника армии и флота) и ряд более второстепенных учреждений.

Итогом военных преобразований была реформа комплектования армии. Ее разработка началась еще в ноябре 1870 г. 1 января 1874 г. царь утвердил «Устав о воинской повинности».

Реформа комплектования армии сократила сроки службы до шести лет с увеличением пребывания в запасе до девяти лет. Контингент лиц, призываемых ежегодно в армию, был значительно расширен. Однако в условиях самодержавной монархии пореформенной России воинская повинность не стала всеобщей. «В сущности, у нас не было и нет всеобщей воинской повинности,-- писал В. И. Ленин,-- потому что привилегии знатного происхождения и богатства создают массу исключений. В сущности, у нас не было и нет ничего похожего на равноправность граждан в военной службе» В. И. Ленин. ПСС, т. 4, стр. 393..

В мае 1881 г. в связи со сменой курса внутренней политики ушел в отставку Д. А. Милютин. Пост военного министра занял посредственный, но близкий ко двору генерал П. С. Ванновский.

Проведение в случае войны быстрой мобилизации к сосредоточению войск, снабжение армии в ходе войны всем необходимым заставили военное министерство обратить особое внимание на состояние стратегических железных дорог. В 1900 г. в составе Военного министерства было создано Управление военных сообщений.

При военных министрах генералах П. С. Ванновском (1881-- 1898 гг.) и А. Н. Куропаткине (1898--1904 гг.) возросло значение армии и военного аппарата в борьбе с революционным движением.

Военное ведомство равнодушно проходило мимо новейших изобретений, которые могли бы способствовать улучшению боевой подготовки армии.

В русско-японской войне (1904--1905 гг.) царская Россия потерпела поражение. Бюрократия гражданская и военная оказалась такой же тунеядствующей и продажной, как и во времена крепостного права. «Царизм,-- писал В. И. Ленин, анализируя причины военных поражений,-- оказался помехой современной, на высоте новейших требований стоящей, организации военного дела...» В. И. Л е н и н. ПСС, т. 9, стр. 156..

Изменения в Морском министерстве были вызваны попытками преодолеть военную отсталось России в военно-морском деле. После смерти Николая I во главе морского флота был поставлен брат царя Александра II -- великий князь Константин (1855 -- 1881 гг.), который получил звание генерал-адмирала и такие широкие права, что фактически управляющий Морским министерством являлся безропотным исполнителем его воли.

С 60-х годов морское ведомство России приступило к постройке паровых и броненосных судов. Одновременно обращалось внимание на боевую подготовку флота и его комсостава. В 1877 г. из офицерского класса Морского кадетского корпуса была создана Николаевская морская академия.

В апреле 1881 г. не согласный с изменением курса внутренней политики великий князь Константин подал в отставку. Пост главного начальника флота и морского ведомства занял брат Александра III -- великий князь Алексей (1881 --1905 гг.).

Накануне русско-японской войны Морское министерство представляло собой громоздкое ведомство, основными структурными частями которого были Главный морской штаб, Главное управление кораблестроения и снабжения, Адмиралтейств-совет и Морской технический комитет. В значительной степени это были административно-хозяйственные учреждения.

Хуже обстояло дело в отношении военно-оперативного руководства, стратегической подготовки флота. Учреждения, ведавшего этими вопросами, в аппарате министерства не было. Этими вопросами занимался лично генерал-адмирал.

За годы правления великого князя Алексея флотом бюджет морского ведомства возрос почти в пять раз, но морской флот по-прежнему имел много старых тихоходных судов. Предложения передовых деятелей флота о технических новшествах в судостроении и вооружении, изменении стратегии и тактики встречали полное равнодушие руководства морским флотом.

Пользуясь полной бесконтрольностью, великий князь Алексей растрачивал отпущенные флоту средства на личные нужды.

"Все эти недостатки в организации морского ведомства России тяжело отразились на состоянии морского флота к началу русско-японской войны и в ходе ее.

Министерство иностранных дел претерпело сравнительно небольшие изменения, направленные на некоторое сокращение аппарата, более четкое разделение дел между структурными частями, расширение числа местных органов (посольств, генеральных консульств, консульств и вице-консульств). Уже в конце 50 -- начале 60-х годов министерство окончательно освободилось от некоторых административных дел по управлению отдельными национальными окраинами. С 1897 г. Азиатский департамент стал именоваться первым, а департамент внутренних сношений -- вторым.

Более четверти века (1865--1882 гг.) Министерство иностранных дел возглавлял талантливый деятель русской дипломатии князь А. М. Горчаков, провозгласивший уже в начале своей деятельности новый курс внешней политики, соответствующей национальным интересам России. Ему удалось добиться ряда дипломатических успехов.

В конце XIX в. в правящих кругах России сложилась возглавляемая статс-секретарем А. М. Безобразовым влиятельная при дворе группировка, к которой примыкали наместник Дальнего Востока Е. И. Алексеев и министр внутренних дел В. К. Плеве. Эта группировка толкала Николая II на путь военных авантюр на Дальнем Востоке. Министры: финансов -- С. Ю. Витте, военный -- А. Н. Куропаткин и иностранных дел -- В. Н. Ламсдорф (1900--1905 гг.) считались сторонниками более осторожной и последовательной захватнической политики на Дальнем Востоке, чем заслужили ненависть и презрение «безобразовцев».

Русско-японская война вскрыла не только военную слабость царизма, но и авантюризм его внешней политики, который привел к дипломатической изоляции России.

9.4 Местные государственные учреждения

В пореформенной России продолжало существовать в основном старое административно-территориальное деление.

Реформы 60--70-х годов: отмена крепостного права, создание новых финансовых и судебных учреждений, органов земского и городского «самоуправления» -- все это лишь частично изменило местный правительственный аппарат.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. Главой местной администрации оставался губернатор, официально признаваемый законами «хозяин губернии». В период буржуазных реформ компетенция губернаторов несколько сузилась: они потеряли право «ревизии» судебных дел, из их ведения выпал ряд учреждений, созданных в 60-х годах (контрольные палаты, губернские акцизные управления и т. д.). Однако за губернатором сохранялась основная власть в губернии. Он возглавлял губернское правление, которое в 1865 г. было освобождено во многих губерниях от сравнительно второстепенных административно-хозяйственных дел (с передачей их создаваемым вновь земствам). Структура губернского правления подверглась изменениям. Особое внимание местная администрация стала обращать на рабочее движение -- в структуре отдельных губернских правлений появляются «фабричные столы». Губернское правление окончательно теряет права самостоятельного учреждения и превращается в исполнительный орган губернатора.

Гораздо большее значение приобретает канцелярия губернатора. Губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губерний: присутствий, комитетов, комиссий, составленных из чиновников губернии, иногда с привлечением представителей земского и городского «самоуправления». В ряде присутствий соответствующими министерствами назначались непременные члены -- представители соответствующего министерства. Эти присутствия, комитеты и прочие учреждения при губернаторе дополняли деятельность губернского правления. Нередко с помощью некоторых из них губернатор осуществлял надзор за новыми пореформенными учреждениями. Так, с помощью губернского по крестьянским делам присутствия (1861--1889 гг.) и губернского присутствия (1889--1917 гг.) губернатор осуществлял надзор за крестьянскими сословными органами, губернского по городским делам присутствия (1870--1892 гг.) и губернского по земским и городским делам присутствия (1892--1917 гг.) -- за городскими и земскими органами «самоуправления», губернского по фабричным делам присутствия (1886-- 1917 гг.) -- за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением, губернского по воинской повинности присутствия (1874-- 1917 гг.) -- руководством по комплектованию армии, губернского по питейным делам присутствия (1885--1917 гг.) -- надзор за наиболее прибыльным источником бюджета царской России -- «питейным делом», губернского распорядительного комитета (1876-- 1917 гг.) -- за осуществлением сохранившихся и после 1861 г. феодальных «натуральных» земских повинностей (постойной, подворной и др.), губернского лесохранительного комитета (1888--1917 гг.) -- за сохранностью казенных лесов и т. п. Из дореформенных присутствий и комитетов сохранились губернские рекрутские комитеты, а также статистические комитеты; последние с 60-х годов ежегодно издавали губернские «памятные книжки» или «адрес-календари» -- справочники об учреждениях и чиновниках каждой губернии.

Революционное движение и общественный подъем 60-х годов толкали правительство на усиление власти губернатора. В 1866 г. губернаторы получили право ревизии всех гражданских учреждений губернии независимо от ведомства, а Положение Комитета министров 13 июля 1876 г. давало губернаторам право для «правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности» издавать так называемые «обязательные постановления» (запрет собраний, органов печати и пр.).

С 80-х годов значение губернатора возрастает. Он получил право влияния даже на суд (просмотр списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей); с 1889 г. он делается председателем губернского присутствия -- административно-судебного учреждения для крестьянских сословных учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 г. губернатор стал председателем губернского «особого совещания» (в его состав входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Это совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям -- оно могло прекратить дело или дать ему ход.

Роль губернатора не ограничивалась установленными рамками закона. По определению В. И. Ленина, «губернатор в русской провинции был настоящим сатрапом, от милости которого зависело существование любого учреждения и даже любого лица во «вверенной» губернии...» В. И. Ленин. ПСС, т. 5, стр. 280..

С начала 80-х годов правительство все чаще прибегало к «исключительному положению» для отдельных местностей России.

Согласно «Положению о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» от 14 августа 1881 г., на местах могла быть введена временно, в случае необходимости, «для водворения полного спокойствия и искоренения крамолы» одна из двух стадий «исключительного положения»: усиленной или чрезмерной охраны. В местности, которая объявлялась на положении «усиленной охраны», местному администратору, генерал-губернатору (губернатору) или градоначальнику предоставлялись широкие полномочия: закрывать собрания, торговые и промышленные заведения, запрещать органы печати, арестовывать, штрафовать и высылать в административном порядке разных «подозрительных» и «вредных» лиц; административная ссылка осуществлялась по соглашению Особого совещания Министерства внутренних дел. В местности, объявленной на положении чрезвычайной охраны, вся полнота власти передавалась генерал-губернатору или специально назначенному главноначальствующему, которому подчинялся весь местный гражданский, а нередко и военный аппарат. Он мог учреждать особые военно-полицейские команды, передавать в военный суд любое дело, устранять от должности чиновников, а также должностных лиц земского и городского самоуправления, налагать секвестр на недвижимое и арест на движимое имущество и т. п.