Современные проблемы взаимодействия России и США по вопросам борьбы с международным терроризмом

В отличие от экономических институтов, к организациям с антитеррористической повесткой также в гораздо меньшей степени применим такой либерально-функционалистский аргумент, как «путезависимость», (path-dependancy), After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of World Order After Major Wars. Article in Foreign affairs (Council on Foreign Relations) 80(2):170 · January 2001 когда разница между выгодами от сотрудничества в определённом «нарабатываемом» формате и издержками от его отсутствия неуклонно возрастает с течением времени. Так, например, опыт совместных вооружённых сил, объединённого командования, повышения оперативной совместимости ВС государств-членов НАТО не снимал с повестки создание альтернативных структур безопасности, например в рамках ЕС, а согласно мнению А. Арбатова, в сравнении с ОДКБ, военный альянс по-прежнему испытывает большие проблемы с технической стороной консолидированности и совместимости военных потенциалов участников. ОДКБ как военного союза не существует http://www.newizv.ru/society/2012-07-18/166637-rukovoditel-centra-mezhdunarodnoj-bezopasnosti-ran-aleksej-arbatov.html Алексей Арбатов На мой взгляд, НАТО является предпочтительным форматом (относительно ЕС) по реалистской причине гегемонистической роли США, играющих колоссальную роль в предоставлении общественного блага, необходимость которого особенно актуализировалась после событий на Украине. НАТО имеет все шансы, если не на роспуск, то хотя бы на существенное ослабление интеграционных механизмов в случае прихода к власти в США Д. Трампа, не раз заявлявшего о несоответствии структуры нынешним реалиям.

В соответствии с логикой неоклассического реализма сотрудничество в сфере безопасности, в отличие от экономической области, всегда определяется ситуативными «дилеммами безопасности», которые основаны на сопоставлении выигрышей и рисков, оценка которых основана на субъективных (обусловленных, не только расстановкой сил в международной системе, но и внутриполитической конъюнктурой) восприятиях политических элит. (Неоклассическая форма реализма применима к анализу антитеррористического взаимодействия потому, что более-менее объективно оценить положение негосударственного актора в международной структуре (силу), а значит и оценить степень его угрозы не представляется возможным). Следуя реалистской логике, причина крайней ограниченности повестки институтов в СБ уходит в саму специфику механизмов сотрудничества в сфере противодействия терроризму, которые связаны с колоссальным диапазоном рисков для национальной безопасности (в.т.ч. в плане престижа государств) при осуществлении однотипных форм сотрудничества (например, обмен оперативной информацией, разведданными). Если к значительной вариативности рисков добавить относительно (экономической сферы) скромный прирост выигрыша от кооперации, то динамический тренд соотношения «риск-выигрыш» будет слишком часто принимать отрицательные значения, чтобы в рамках института осуществлять выбор в пользу сотрудничества на непрерывной основе (по умолчанию). Более того, уровень риска может порой достигать непозволительных вершин даже в условиях сотрудничества с самыми близкими союзниками. Так, например, пожалуй, единственная межгосударственная организация в сфере разведки (единственный метод определения каналов проекции силы против ассиметричной угрозы), которую на сегодняшний день можно назвать успешной - «Соглашение о радиотехнической разведывательной деятельности Великобритания -- США» (далее - СРРДВС) также имеет рыхлую организационную структуру и фактически неравноправные категории членства, что определяется всё теми же ситуативно-обусловленными «дилеммами безопасности». Помимо США и Великобритании к членам СРРДВС относятся Австралия, Канада и Новая Зеландия. Функциями СРРДВС является распределение обязанностей в сфере разведки, непрерывные каналы обмена разведданными, широкий доступ участников к разведывательному потенциалу, «глазам» и «ушам» партнёра. T. Richelson and Desmond Ball, The Ties That Bind: Intelligence Cooperation

Between the UKUSA Countries (London: Allen & Unwin, 1985); Позиция Новой Зеландии по вопросу размещения ядерного оружия на боевых кораблях вынудила Соединённые Штаты ограничить доступ страны к своим разведывательным «мощностям». Cordesman, Anthony H. 'The Lessons of International Co-operation in Counter-Terrorism', RUSI Journal 151, no. 1 (February 2006) Опыт других немногочисленных организаций с аналогичной повесткой (например, Шанхай-6, Европейский альянс разведок космического базирования) является мене удачным.

Однако, несмотря на все трудности институционализированного сотрудничества, проблема остаётся и, более того, в условиях глобализации по техническим и идеологическим причинам только набирает обороты. «Глобальная торговля, судоходство, развитие транспорта, миграционные потоки, туризм, распространение ОМУ, технологий ассиметричной проекции силы, развитие спутникового телевидения и интернета - лишь малая часть факторов, оставляющая все без исключения нации всё более подверженными террористической угрозе». Ibid. В условиях слабой эффективности институтов всё это приводит государства к осознанию необходимости поиска альтернативных, более оптимальных, форм сотрудничества.

Наиболее функционально-эффективной, и, в то же время наименее требовательной к партнёру формой продолжительного взаимодействия по борьбе с террористическими НГА, на мой взгляд, является международная коалиция. Суть данной «реалистской» формы сотрудничества заключается во-первых, в её ситуативном характере, и во-вторых, в отсутствии строгих, предустановленных, но главное - юридически обязательных для исполнения функций. Коалиции являются сравнительно эффективными средствами как в определении поля применения силы (разведка), так и в устранении террористов, ресурсов (силы) террористических сетей (оружейного, финансово-экономического и идеологического), а также некоторых драйверов культурных и политических конфликтов, открывающих гипотетическую возможность их разрешения насильственным способом. Коалиции могут быть как формальными, так и неформальными, что не сильно влияет на практическую сторону взаимодействия, тем не менее, последние позволяют вести более откровенный диалог (способствующий более чёткой артикуляции позиций), снизить «протокольные» издержки, сфокусировав внимание исключительно на функциональной стороне. Ниже также, будут рассмотрены, примеры минимально рискованного и в то же время максимально ситуативного и неформального формата кооперации в виде «сигнализирующей активности». По причинам, указанным выше, институционализированное «сотрудничество на бумаге» не будет включено в настоящее исследование. Тем не менее, с точки зрения конструктивизма, коалиционное сотрудничество может осуществляться «под эгидой» международных организаций. Данная теория придаёт большое значение их декларативно-символической функции как противовесу идеологии террора. Более того, сам факт их существования оказывает сдерживающее влияние, психологически убеждая лидеров террористических организаций в неосуществимости планируемых действий, и главное - нецелесообразности с точки зрения политического эффекта. Согласно утверждению А. Кордесмана, «нам нужны видимые символы интенсивной кооперации на глобальном уровне, демонстрирующие что противодействие терроризму носит межнациональный, но главное - межкультурный характер». «Борьба с терроризмом - это также «битва восприятий», целью которой является переубеждение сочувствующих и морально одобряющих».

Так, в сравнении с вышеупомянутыми организациями коалиционные формы взаимодействия в сфере внешней разведки являются более многочисленными, а также представлены более широким кругом членства. Доступ к разведданным предоставляется по добросовестному усмотрению каждой из сторон на ситуативной основе в областях «общей обспокоенности». MARTIN RUDNER (2004) Hunters and Gatherers: The Intelligence Coalition Against Islamic Terrorism, International Journal of Intelligence and CounterIntelligence, 17:2,193-230, Разведывательными коалициями фактически являются Специальный Комитет НАТО, Бернский клуб, Метагон, Соглашение об обмене разведданными в качестве ответа на международные вызовы, Richard Friedman and David Miller, The Intelligence War: Penetrating the World of Today's Advanced Technology Conflict (London: Salamander Books, 1983). антитеррористический центр стран Юго-Восточной Азии при АСЕАН, KL To Go Ahead with Anti-Terrorism Centre,'' Straits Times, Singapore, 3 April 2003 Конференция стран Центральной Европы, совмещающая в себе потенциал служб внешней разведки и безопасности, основной целью которой является оперативная совместимость спецслужб и обмен информацией в рамках контртеррористической деятельности. Наиболее эффективно синергетический потенциал разведывательных служб задействуют страны-участники КАЗАБ (Канада, Австралия, Новая Зеландия, «Америка», Великобритания). Изначально целью коалиции являлся обмен данными контрразведок, с целью защиты от шпионской деятельности СССР. Сейчас, фокус её деятельности сместился на терроризм. Несмотря на выдающиеся успехи, продвинутые (по коалиционным меркам) и комплексные формы взаимодействия, в ходе кооперации также не раз возникали односторонние «дилеммы», негативный эффект которых наблюдался в неравнозначных объёмах передаваемой информации. Так, США и Канада имеют тенденцию игнорировать запросы британских разведывательных служб на разведданные по активности «Ирландской республиканской армии», в частности деятельности группировки по привлечению финансовых средств. Канада, в свою очередь не отвечает на просьбы предоставить персональную информацию арабских и прочих мусульманским резидентах, называя причиной противоречие национальным принципам правоприменительной практики. На данный момент КАЗАБ подвержен агентурному (вербовка, утечки) влиянию Исламистских организаций. MARTIN RUDNER Hunters and Gatherers: The Intelligence Coalition Against Islamic Terrorism

Вообще, несмотря, что многосторонние форматы сотрудничества явления распространённое, их механизмы довольно часто остаются невостребованными, поскольку разведывательные службы придают гораздо большее значение двустороннему взаимодействию, главным образом, по соображениям безопасности. Lefebvre, S. (2003). The Difficulties and Dilemmas of International Intelligence Cooperation. International Journal of Intelligence and Counter-Intelligence , 16 (4), 527-542 Наиболее часто применимой формой является двустороннее разведывательное сотрудничество, которое осуществляется в трёх форматах: коалиционный (связка), кооперативно-одноразовый, а также «сигнализирующая активность». Связка (liaison) может носить как межгосударственный, так и межкоалиционный характер. Так, по мнению М. Руднера, проблема связки СРРДВС-КАЗАБ заключается в том, что несмотря на то, что структуры СРРДВС в большинстве случаев реагируют на запросы партнёров по КАЗАБ, первые не спешат передавать важную информацию по собственной инициативе, осуществлять ожидаемый «союзнический вклад». Ibidem Эффективным примером примеров «связки» является американо-канадское сотрудничество вне области компетенций СРРДВС по пресечению деятельности исламистов с саудовскими паспортами, въезжавшими в Канаду (до 2002 г. между двумя странами существовал безвизовый режим) для организации «спящей ячейки» Аль-Каиды. Tom Blackwell, ``More Criminals Allowed into Canada,'' The National Post, 5 November 2002 Также, «сомнения США относительно возможностей норвежских правоприменительных органов в результативном внедрении в местные исламские общины привели получению специального разрешения на проведение данной операции агентами ЦРУ». Hanne Dankertsen and Geir Selvik, ``US Agents Spying on Norwegians,'' Nettavisen, Norway, 22 May 2003. Кооперативно-одноразовое взаимодействие, когда стороны договариваются о взаимном обмене информации по единичному случаю, при этом, не принимая на себя никаких дополнительных обязательств - явление широко распространённое и мало рискованное, поэтому данный вид сотрудничества не зависит от общего уровня взаимного доверия, что существенно расширяет спектр возможных партнёров. Так, удачный опыт кооперации между Индонезийскими, Малазийскими, Филиппинскими, Сингапурскими и Тайскими разведслужбами с одной стороны и их американскими партнёрами - с другой увенчался арестом известного террориста Ридуана бин Исамуддина известного под прозвищем «Хамбали», пойманного в Аютгайе ходе совместной американо-тайской операции августа 2003 г. Alan Sipress, “Syrian Reforms Gain Momentum in Wake of Iraq War,” The Washington Post, May 12, 2003, Принцип некооперативного «обмена сигналами» (quid pro quo) можно охарактеризовать как оказываемую в одностороннем порядке «услугу» в надежде на аналогичную помощь в эквивалентных масштабах, причём в случае её получения подобный «обмен сигналами» может репродуцироваться ещё несколько раз, при том, условия «сотрудничества» не обговариваются. Так, президент официально занесённой в список пособников терроризма Сирии Б. Ассада не раз заявлял о том, что сирийские спецслужбы не раз передавали американской стороне ценную информацию о сетях Аль-Каеды на Ближнем Востоке. Там же Возможно, в качестве «ответного жеста» «осуждённый в Сирии гражданин Канады сирийского происхождения М. Арар был сразу же арестован американскими спецслужбами по прибытии в Нью-Йорк, депортирован в Сирию, где был подвержен жёсткому допросу со стороны сирийских властей на предмет связи со структурами Аль-Каиды. Результаты допроса были затем переданы представлены правительствам других стран». Daniel Wakin, ``Tempers Flare After US Sends a Canadian Citizen back to Syria

on Terrorism Suspicions,'' The New York Times, 11 November 2002

Акты разведывательного сотрудничества, в том числе и с режимами-изгоями наглядно демонстрируют превосходство государственного интереса над ценностями и нормативными принципами. К тому же, особенность данного вида кооперации заключаются в том, что по объективным причинам процедуры и результаты разведывательной деятельности всех стран вне зависимости от политического режима остаются закрытыми от общественного обсуждения и оценки, и, поэтому не могут являться оружием «публичной политики», которое, в свою очередь, могло бы нанести существенный урон престижу и «мягкой силе» демократических государств. Именно поэтому скандал с отказ Москвы от выдачи бывшего агента АНБ Э. Сноудена стал предметом резкой критики российских властей со стороны американского истеблишмента. Таким образом, находясь в некотором роде «за пределами политического поля» разведывательное сотрудничество на окказиональной основе, которое, по словам В. Путина не прекращалось даже после украинского кризиса, не способно оказать влияние на улучшение общей повестки двусторонних отношений.

К основным методам кооперации применимым ко всем вышеперечисленным форматам разведывательного взаимодействия относятся: обмен информацией, совместные расследования, допросы, ситуационный анализ, оценка угрозы. Lefebvre, S. (2003). The Difficulties and Dilemmas of International Intelligence Cooperation. International Journal of Intelligence and Counter-Intelligence , 16 (4), 527-542. Синергетический потенциал кооперации разведок основан на использовании принципа сравнительных преимуществ. Согласно, С. Лефебвру, «данными преимуществами обладают все без исключения разведслужбы, ведь ни одно агентство не способно знать и уметь делать всё. В одних случаях преимущества вытекают из функциональных, конспиративных, или технических характеристик, основанных, например, на специальных знанях, навыках, или оригинальных технических решениях. В других случаях, они являются следствием географического положения, социо-культурной и лингвистической близости к объектам разведывательной деятельности, осведомлённости об особенностях жизненного уклада локальных сообществ. Там же Как утверждает П. Тейлон, в определённых случаях, некоторые малые страны могут располагать незаменимыми источниками и кадрами агентурной разведки, и, поэтому данные страны могут являться ценными партнерами в разведывательной деятельности за рубежом. Hijacking and Hostages: Government Responses to Terrorism by J. Paul de B. Taillon, Ulrich K. Wegener (Foreword by) 4.0 of 5 stars 4.00 avg rating -- 1 rating -- published 2000 -- 2 editions. Использование принципа «сравнительных преимуществ» позволяет снизить операционные издержки, сэкономить время, выявить недостатки собственных механизмов и перенять положительный опыт партнёра, увеличить вероятность успеха операций и даже заполнить пробелы дипломатических отношений. Также можно добавить, преимущества сотрудничества с недемократиями зачастую реализуются за счёт меньших транзакционных издержек на проведение необходимых судебных процедур. В данном случае, выдача любого подозреваемого в сотрудничестве с НГА может осуществляться в качестве «разменной монеты» за выкуп или другие политические уступки.

Однако, выбор в пользу сотрудничества целиком и полностью основан на сравнении ожидаемых выигрышей описанных выше с сопряжёнными рисками, Jeffrey T. Richelson, ``The Calculus of Intelligence Cooperation,'' pp. 307-323 что и составляет суть «дилеммы безопасности». Основной формой их сокращения применительно к борьбе с терроризмом на сегодняшний день является т.н. Парадигма рисков ассиметричной войны (AWRP), которая не только способствует распределению нагрузок, но и позволяет свести к минимуму риск неудачи в попытках предотвратить угрозу атак со стороны сетевых террористических организаций. Richard Friedman and David Miller, The Intelligence War: Penetrating the World of Today's Advanced Technology Conflict (London: Salamander Books, 1983). Дж. Ричельсон выделяет три основных источника опасений:

1) разница в восприятиях угрозы, а также основных внешнеполитических целей потенциального партнёра (в данном случае, разведывательных и специальных служб).

2) диспропорции в распределении сил, обуславливающие неравномерное распределение выгод и издержек взаимодействия (в данном случае основной проблемой являются ассиметричные потоки разведывательной информации - авт.).

3) нецелевое использование полученной информации, а также умышленные\непреднамеренные «вбросы» ложной информации, использование которой ведёт к неблагоприятным последствиям. Jeffrey T. Richelson, ``The Calculus of Intelligence Cooperation,'' pp. 307-323

В последнем случае автор приводит пример, когда в июне 1981 г. израильским ВС пришлось вывести из строя иракский реактор «Озирак» на основании ложных данных полученных со спутникового снимка ЦРУ. В результате США пришлось внести поправку в американо-израильский договор об обмене разведданными, целью которой являлось наложение на Тель-Авив обязательств использовать получаемую в рамках «связки» разведывательную информацию исключительно в оборонительных целях. Также, можно сразу оговориться, что область применения указанных выше категорий препятствий не ограничивается разведывательными коалициями. Как будет показано ниже, они также являются помехами всех форм российско-американского коллективного противодействия терроризму на современном этапе.

Помимо разведывательного сотрудничества существует и широкий спектр других предметов коалиционного взаимодействия в рамках борьбы с терроризмом и его причинами. Так, в одном из своих исследований на основании анализа коллективного противодействия Аль-Каеде после событий Н. Беншагель условно выделяет 5 основных видов взаимодействующих и взаимозависимых коалиций: военная, финансовая, разведывательная, правоприменительная, реконструкционная, исследуя преимущества и препятствия для каждой из областей сотрудничества. В анализе также анализируются синегетические возможности и сдерживающие факторы межкоалиционного взаимодействия. Nora Bensahel (2006) A Coalition of Coalitions: International Cooperation Against Terrorism, Studies in Conflict & Terrorism, 29:1, 35-49,

Так, согласно одной из публикаций журнала «Daily telegraph» финансовая коалиция за период с сентября 2001 г. по апрель 2003 г. проявила себя особенно успешно. в «купировании каналов притока денежных средств, борьбе с отмыванием денег и пресечении незаконных финансовых операций, что привело к 90%-му сокращению доходов Аль-Каиды». Al-Qaeda Income Cut, Says Foreign Office,'' Daily Telegraph, London, 7 April 2003. 230 По данным американского Казначейства к апрелю 2004 г. было заморожено финансовых активов, связанных с финансированием терроризма на сумму более 200 миллионов долларов. Francis, “The War on Terror Money.” See also Jonathan Winer, “Fighting Terrorist

Financing,” Survival 44 (2002), pp. 87-103. По оценке Н. Беншагель, несмотря на то, что финансовая коалиция являлась наиболее прозрачной формой взаимодействия (в плане возможностей для мониторинга), её деятельность была сопряжена с целым рядом проблем: во-первых, непозволительная затратность ряда выработанных мер (например, выделение ресурсов на обеспечение прозрачности банковской системы) для развивающихся стран Африки, Латинской Америки и Ближнего Востока; во-вторых, возникновение новых каналов финансовых транзакций, выявление которых с технической точки зрения крайне проблематично (например, система halawa); в-третьих, проблема расхождения в определениях террористических групп и каналов их финансирования. Nora Bensahel (2006) A Coalition of Coalitions: International Cooperation Against Terrorism, Studies in Conflict & Terrorism, 29:1, 35-49 Так, на момент 2002 г. ЕС заморозил финансовые активы только 2 из 28 группировок, определяемых в США как террористических, а также отказался от заморозки активов 11 европейских компаний, связанных с финансированиям терроризма согласно американскому перечню. Michael M. Phillips and Ian Johnson, “U.S.-European Divisions Hinder Drive to Block

Terrorists' Assets,” Wall Street Journal, 11 April , 2002. Помимо разницы в определениях терроризма и оценках источников его финансирования, исследователь Дж. Винер выделяет такие трудности «финансовой коалиции», как непрерывное усложнение финансовой системы в целом (неконтролируемость хеджевых фондов, расширение сферы применения ИКТ), сфокусированность международного сообщества на пресечении финансирования исключительно Аль-Каиды, отсутствие механизмов международного надзора за соблюдением санкций, отсутствие системы мониторинга движения золота и прочих драгоценных металлов. Проведя комплексный анализ факторов, способствующих и препятствующих межгосударственному сотрудничеству по борьбе с финансированием терроризма, А. Ачаря приходит к выводу, что основной проблемой также является расхождение в определениях субъектов терроризма, которое усугубляется стремлениями суверенных государств следовать их собственным повесткам. Серьёзным сдерживающим фактором, по мнению автора, являются и возникающие «дилеммы безопасности» Targeting terrorist financing: international cooperation and new regimes, by Arabinda Acharya, Abingdon, Routledge, 2012

Как и в случае с разведывательными коалициями, то помимо распределения издержек по применению силы, одним из драйверов военных и правоприменительных коалиций, которые зачастую функционируют «в смешанном» виде является принцип локальных сравнительных преимуществ. По мнению Б. Поузена, «Союзные ВС

и полиция - более эффективные инструменты, для задержания и ликвидации террористов, действующих в пределах своих национальных границ, чем ВС США. У них есть не располагаемая США информация, и они лучше знают территорию и население. Шансы покончить с противником и избежать сопутствующего ущерба увеличиваются в той степени, в которой «принимающая» сторона «делает свою работу». Кроме того, принимающие государства способны снизить негативные внешние эффекты,-- случайное уничтожение гражданских лиц и имущества. В таком случае война будет очень похожа на стандартную правоприменительную практику в мирное время». В военной сфере можно выделить три разноуровневых способа взаимодействия:

1) совместные операции по выполнению широкого спектра задач: охота на террористов и их ликвидация, сбор разведданных, обучение партнёров по коалиции и.т.д. Так, например, в случае с коалицией 2001 г., ВС Австралии, Великобритании, Канады, Дании, Норвегии и др. зачастую действовали под единым командованием США Nora Bensahel (2006) A Coalition of Coalitions: International

Cooperation Against Terrorism, Studies in Conflict & Terrorism, 29:1, 35-49,

2) Увеличение военного потенциала воюющих государств, например посредством предоставления оружия, поставки военной техники, снабжение провизией Nicholas Fiorenza, “Alliance Solidarity: Allies Offer Surveillance

Assets to US,” Armed Forces Journal International, December 2001, p. 22.

3) Предоставление доступа к инфраструктуре, например, выделение аэропортов, перевалочных пунктов, наделение правом транзита, пролёта ВВС. Nora Bensahel (2006) A Coalition of Coalitions: International

Cooperation Against Terrorism, Studies in Conflict & Terrorism, 29:1, 35-49,

Основные политические препятствия военного взаимодействия по-прежнему упираются в разницу дефиниций, интерпретаций причин, а также связаны с первыми двумя из трёх вышеперечисленных категорий риска.

В качестве основного вклада правоприменительной коалиции в общий результат антитеррористической кампании Н. Бенсагель рассматривает опыт обмена оперативной информацией о личностях, подозреваемых в терроризме между правоохранительными органами стран-партнёров. Основные проблемами коалиции применительно к Афганской практике являлись, во-первых, неэффективная система распределения функций между правоприменительными органами и разведкой в США, (во многом разнящаяся с их союзниками) и, во-вторых, расхождение принципов и процедур правоприменительной практики, в том числе между США и их ближайшими союзниками.

Пожалуй, самый широкий предметный охват взаимодействия можно наблюдать в рамках «коалиции по реконструкции и развитию», в повестку которой входит объединение усилий, как в материально-технической, так и в идеологическо-пропагандистской сфере. Именно культурно-идеологическому аспекту войны с терроризмом через налаживание каналов проекции мягкой силы стала уделять особое внимание администрация Б.Обамы в рамках стратегии противодействия насильственному экстремизму. Как будет показано в следующей главе, большое место в данной стратегии отведено пропагандистской и воспитательной работе с местными сообществами в зонах политического конфликта, главным образом, с целью наделения последних необходимым инструментарием «саморегуляции» в виде своевременного обнаружения в своих рядах склонности к радикализации и последующего её устранения с использованием ресурсов сообщества. Что касается материально-технической стороны, то в заслугу «поздней» администрации Дж. Буша и администрации Б. Обамы можно поставить привлечение большого количества традиционных союзников к участию в программах гуманитарной помощи «государственного строительства» и развития, осуществляющейся под эгидой множественных межгоусадарственных и международных неправительственных учреждений. Например, что касается стран АТР, то с прицелом на крупномасштабный вывод американских войск из Ирака (2014) и Афганистана (план. 2016) и способствуя, таким образом ускорению данного процесса Индонезия, Малайзия и Таиланд оказывали материальную помощь программам обучения и подготовки врачей, полицейских и учителей в соответствующих странах, Австралия и Новая Зеландия отправили спецподразделения для участия в военных действиях в Афганистане. Япония стала главным спонсором развития гражданского общества в Афганистане, она финансирует школы, гражданские службы, обучает афганцев уголовному праву, а также поддерживает образование, здравоохранение и сельское хозяйство. После «арабской весны» Южная Корея начала осуществлять программы развития в странах Ближнего Востока.

«Коалиция развития», на которую сместился главный фокус международного после достижения основных военных целей в Афганистане хоть и является затратной как в материальном плане, так и далеко несовершенной в плане чёткого разграничения функций и обязанностей, Nora Bensahel (2006) A Coalition of Coalitions: International

Cooperation Against Terrorism, Studies in Conflict & Terrorism, 29:1, 35-49, но зато обладает колоссальным преимуществом в отсутствии «проблемы консенсуса», поскольку все вовлечённые в процесс акторы исходят из допущения, что «несостоявшееся государство» является несравненной по значимости «питательной средой» терроризма.

К основным проблемам данной коалиции Н. Бензагель относит во-первых, «аморфный» и хаотичный характер взаимодействия вследствие огромного числа вовлечённых государственных и негосударственных игроков, и во-вторых, трудность принятия партнёрами долгосрочных обязательств по предоставлению ресурсов (long-term commitment of resources), даже в условиях высокой степени «инстуционализированности» сотрудничества. международный терроризм сотрудничество

Помимо разбивки по «видам коалиций» существует множество других видов функциональной категоризации и концептуальной фрагментации международного антитеррористического взаимодействия. Например, исследователи МГУ И. Антонович и О. Особенков исходят из ооновской классификационной разбивки - «предотвращение; защита; преследование; возмездие», которая применима и к односторонней политике. Для каждой из перечисленных категории выделяется «пучок» нередко совпадающих механизмов, для каждого из которых выявляется комплекс проблем и вырабатываются рекомендации для их устранения. В общем и целом, на современном этапе к изучению антитеррористического взаимодействие применяется большое количество методов.

2. Дивергенция российского и американского подхода к дефинициям и международного терроризма, его причинам и политическим принципам осуществления контртеррористической деятельности

2.1 Российский подход

Вопреки мнению многих сторонников теории (нео)реализма, внешнюю политику России вряд ли можно рассматривать как «естественную реакцию» на импульсы и сигналы, посылаемые структурными «сдвигами» международной системы, на основании которых, а также, исходя из собственного положения в данной системе, Россия якобы выстраивает «оптимальную» силовую стратегию, целью которой является максимизация адекватного нынешним реалиям соотношения экономической, мягкой и военной силы для продвижения государственных интересов в долгосрочном периоде. На мысль о применимости именно аналитического инструментария теорий К. Уолтца, Г. Моргентау и Дж. Мершаймера именно к прогнозу поведения нашей страны могут натолкнуть, наприер, многократные упоминания таких присущих данной доктрине концептов как «национальный интерес», «многополярный мир», «международная система» как в основных программных документах, декларирующих «скелет» внешнеполитического курса Российского государства, так и в подавляющем большинстве затрагивающих внешнеполитическую проблематику публичных выступлений российских элит. Так, например, тот факт, что в «Концепции внешней политики» РФ высшим приоритетом значится «национальная безопасность и защищённость общества и государства», тогда как основной целью под пунктом «а» для её достижения поставлено «сохранение и укрепление ее (России) суверенитета, прочных и авторитетных позиций в мировом

сообществе», а государственным интересом - определение РФ в качестве «одного из влиятельных центров мира» идеально гармонирует с положением о том, что «государства воюют за силу и престиж». О факте особой «вписываемости» анализа деятельности России на международной арене в «систему координат» парадигмы реализма, а также об исключительной релевантности аналитического аппарата данной школы для выработки внешнеполитических прогнозов упоминалии многие отечественные и зарубежные The Problem of Terrorism // Conversations with History; Institute of International Studies, UC Berkeley URL: http://globetrotter.berkeley.edu/people2/Mearsheimer/mearsheimer-con5.html эксперты. Так, например, Т. Романова, отмечала, что (нео)реализм применим к России во-первых, по причине того, что в РФ «традиционно сильный центральный институт государства - в ущерб субнациональным (региональным) органам власти, бизнесу, политическим партиям (группам интересов), неправительственным организациям» и др. и во-вторых, по сути, базовые концептуальные документы внешней политики России рассматриавают центральную в реализме категорию национального интереса в качестве «инструментом легитимации действий вовне, а также консолидации общественного мнения в целом и элиты в частности в поддержку действий на внешней арене».

Тем не менее, если внимательней присмотреться к «источникам» российской внешнеполитической стратегии, то, несмотря на то, что в п. 3 «Общих положений» той же «Внешнеполитической концепции» указано, что «ускорение глобальных процессов в первом десятилетии XXI века, усиление новых тенденций в мировом развитии требуют переосмысления приоритетов российской внешней политики», можно со всей степенью уверенности утверждать, что как раз на этом направлении рассматриваемая «через очки» (нео)реализма российская политика выявляет относительное снижение адаптивности данных подходов к исследованию реалий быстроменяющегося мира. Более того, в дополнение к знаменитому утверждению Э. Карра о том, что в международных отношениях «теория определяет практику ровно так же, как и практика определяет теорию», (что по сути сводится к главной гносеологической проблеме социальных наук о «совпадении субъекта и объекта познания») можно так же отметить, что рационалистская теория, а точнее не адаптированная в соответствии с кардинально трансформировавшейся под влиянием глобализации, информатизации (и других проявлений быстроменяющегося мира) «практикой» её интерпретация, (уже не рациональная) может также иметь также и апологетическую функцию, в особенности тогда, когда является конкретизацией определённых постулатов исторически детерминированной, а также укоренённой в национальном сознании идеологии. В таком случае, отчасти устаревшая, но «привязанная» к элементам специфичного национального самосознания теория (например, геополитики) превращается из аналитического инструмента исследователя в инструмент легитимации элит посредством внешнеполитического действия, и именно с этой точки зрения обретает «новые черты» рациональности. (Нео)реализм, в таком, случае, с его ярко выраженной геополитической окраской становится не более, чем частью идеологии российских элит, преследующих цели внутриполитической легитимации, опираясь, (выражаясь в терминах М. Вебера) на «традиционную» составляющую легитимности (тем самым усиливая её), основанную на апелляции к исторически-детерминированным ценностям (порой, мифу). Данное положение обуславливается, главным образом, на мой взгляд, выраженно ограниченной рациональностью «силовой стратегии» (стратегии безопасности) с точки зрения «адаптированного» реализма, в нашем случае, под такое явление как «объективные негосударственные акторы», и, в частности, международный терроризм. «Ограниченная внешнеполитическая рациональность» выражается, прежде всего, в роли и месте международного терроризма в общей иерархии внешнеполитических приоритетов РФ в сфере безопасности.

«Адаптированным» же инструментом настоящего исследования является неоклассический реализм, который используя переменную внутренней политики, позволяет нам критически (с точки зрения «отклонений» от баланса сил), но в то же время рационально оценивать ту «версию реализма», которая была взята на вооружение российскими элитами в определении «силовой статегии», в том числе и с точки зрения максимизации внутриполитических выигрышей элит (аспект рациональности). Таким образом, внутриполитические цели (легитимность) являются ответом на вопрос о причинах ограниченной внешнеполитический рациональности, той или иной формы отклонения от баланса сил. Во-вторых, неоклассический был выбран вследствие инструментальной ограниченности других форм реализма в области объективной оценки структурного положения (силы) атерриториального актора, а также в плане анализа причин терроризма (системным уровнем анализа). Неоклассический реализм отчасти решает эту проблему, отдавая ответы на данные вопросы «на откуп» внутриполитической переменной, когда при оценке угрозы и выработке контртеррористических стратегий элиты «достраивают» причины терроризма, а также оценивают степень угрозы НГА, опираясь на внутриполитические цели легитимации (исходя, прежде всего, из доминирующих ценностей и идеологии). Таким образом, неоклассический реализм, позволяет нам оценить причину поддержки Соединёнными Штатами именно вооружённой оппозиции (в рамках борьбы с ИГИЛ) не только сквозь призму геополитического противостояния с Россией (как это представляется реализмом российской стратегии), а ещё и добавить, что диктатура как причина терроризма воспринимается американской цивилизацией как само собой разумеющиеся.

Прежде, чем перейти непосредственно к анализу значения и методов противодействия международному терроризму, в том числе в области международного сотрудничества, хотелось бы сказать еще пару слов о традиционной легитимности. Согласно классификации М. Вебера, традиционная легитимность сосуществует с «рациональной» (основанной способности государства эффективно распределять ресурсы и предоставлять общественное благо) легитимностью и «харизматичной». Если последняя характерна преимущественно для тоталитарных государств, наделяющих элиту «божественными качествами», то соотношение первой и второй части колеблется как от государства к государству, так и для каждой отдельно взятой страны во времени. Традиционная легитимность имеет большее значение и необходима элитам, как правило, в крупных и многонациональных государствах «имперского типа», поскольку, основываясь на разделяемых ценностях, играет цементирующую роль в обеспечении межнациональной солидарности. К таким государствам, относятся в том числе Россия и США. Как указано в Стратегии Национальной Безопасности РФ: «Происходит консолидация гражданского общества вокруг общих ценностей, формирующих фундамент государственности, таких как свобода и независимость России, единство культур многонационального народа Российской Федерации». Что касается временного аспекта соотношения легитимности, то поскольку эконмический успех, интернациональный либерализм, демократия и лидерство являются атрибутами цементирующей США политической идентичности, по мнению Д. Суслова, в данной стране общественный спрос на увеличение роли идеологии (повышение удельного веса традиционной легитимности) в политике осуществляется в периоды экономического роста, появления в ряде стран предпосылок для демократизации (арабская весна), и прочих проявления триумфа американских идей. При этом, подобная «шапкозакидательская» идеологизация обязательно сопровождается демонизацией стоящих на пути «торжества идей» препятствий. Так, в последней Стратегии Национальной Безопасности США 2015 года более 30 раз во враждебном контексте была упомянута Россия. Как можно наблюдать из последних событий данная логика применима и к России. Дипломатический успех по Сирийской проблеме 2013 г., присоедение Крыма в 2014 г. также привели к усилению общественного спроса на ценностный компонент в политике. К международному аспекту российских ценностей можно отнести консерватизм, этатизм, великодержавность, выраженная в стремлении к самоутверждению в виде «полюса многополярного мира». При этом, по сравнению с внешнеполитической статусностью в системе ценностей российского обывателя гораздо меньшее значение придаётся экономическому росту, о чём свидетельствует резкий рост рейтинга одобрения российской элиты после присоединения Крыма и военной операции в Сирии несмотря на ощутимые негативные эффекты санкций, падения мировых цен на нефть, в условиях которых РФ только повышала военные расходы, а также вводила ответные меры в виде продэмбарго. Необходимо отметить, что решение о присоединении Крыма «в отрыве» от идеологического фактора, на самом деле, трудно вписывается в логику реализма. Так, например, спорным остаётся вопрос об экономической значимости региона, в то время как в эпоху МБР его военно-стратегическая значимость также минимальна, не говоря уж об упущенных выгодах дипломатической силы, когда были окончательно «выхолощены» переговорные позиции РФ, выстраивающиеся вокруг принципа уважения государственного суверенитета, и уж, тем более - территориальной целостности, лежащей в основе контртеррористического взаимодействия в рамках ШОС. При этом важно отметить, что в период повышения удельного веса традиционно-ценностного компонента легитимности (которая в случае с РФ может «компенсировать» рациональную, коль скоро экономический рост не является первостепенной ценностью), общественный спрос на «демонизацию» препятствий также возрастает, который на протяжении всего периода «ревизионоизма» и «национального возрождения» после упадка 1990-х гг. в большей или меньшей степени успешно «удовлетворялся» «ограниченно рациональным» выставлением США и их союзников в качестве приоритетной угрозы национальной безопасности РФ, причём угрозы гораздо бтльшей, чем международный терроризм. Данное «перебалансирование» со стороны РФ по многим аспектам стратегического диалога изначально задавало ограничительные рамки для сотрудничества с США по борьбе с новыми вызовами и угрозами. Таким образом, во многом ценностно-ориентированное «перебалансирование» в отношении стран Запада во главе с США, являющимися лидерами в производстве «глобального общественного блага» по борьбе с терроризмом в совокупности с «недобалансированием» самого международного терроризма, (выраженным, например, в рассмотрении американского присутствия после 2003 г. в Средней Азии «сквозь линзы» геополитики) составляло суть-основу «ограниченной рациональности» российского подхода к борьбе с терроризмом и международному сотрудничеству в данной области. По мнению американского военного эксперта Дж. Киппа: «Многое из императорской и советской стратегической культуры отражено в подходе «Ельцинской», и, особенно, «Путинской России» к региональной стабильности и международной безопасности». К данным неотъемлемым «культурным элементам» стратегии исследователь относил: «регионализм» и склонность к односторонним действиям во время региональных кризисов, допущение, что страны Запада (сейчас - США и НАТО) являются приоритетным вызовами безопасности, что однако допускало возможность ограниченного сотрудничества с последними по противостоянию терроризму и морскому пиратству.

К основным источникам, закрепляющим правовые основы противодействия терроризму относятся: «Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, Концепция внешней политики Российской Федерации, Военная доктрина Российской Федерации, Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации». Также, в ноябре 2014 г. была принята новая Стратегия противодействия экстремизму, где особый акцент ставился на пропагандистской работе, а также подчёркивалась первоочередная роль государственных институтов при осуществлении деятельности в данной сфере.

Можно сказать, что «в зените» перезагрузки, в феврале 2010 года РФ принимает новую Военную доктрину. Согласно данному документу, среди основных внешних военных опасностей, под пунктом «а)» рассматривалось «стремление наделить силовой потенциал Организации Североатлантического договора (НАТО) глобальными функциями, реализуемыми в нарушение норм международного права, приблизить военную инфраструктуру стран - членов НАТО к границам Российской Федерации, в том числе путем расширения блока» впереди куда более реальных и актуальных угроз по распространению международного терроризма (п. «е») и оружия массового поражения (п. «к»). Данная «ограниченно рациональная» позиция явилась одним из первых «камней в огород» Перезагрузки, не говоря уж о ещё менее (с объективной точки зрения) обоснованных возражениях относительно программы ЕПАП. По мнению Сестановича, «расширение НАТО вообще - может рассматриваться исключительно как пример производства регионального общественного блага в сфере безопасности и «по иронии судьбы, даже Путин, несмотря на все его жалобы, получил от этого выгоду». McFaul Michael, Stephen Sestanovich, and John J. Mearsheimer, Faulty Powers: Who Started the Ukraine Crisis? // Foreign Affairs 93, no.6 (November/December 2014): 167-178. В контртеррористической стратегии РФ, принятой годом ранее (2009), также выраженно проявляется геополитический «образ мысли», основанный на соответствующем «достраивании» причин терроризма, к одной из которых отнесено «стремление ряда иностранных государств, в том числе в рамках осуществления антитеррористической деятельности, ослабить Российскую Федерацию и ее позицию в мире, установить свое политическое, экономическое или иное влияние в отдельных субъектах Российской Федерации». В то же критикуется использование «двойных стандартов», т.е. получение односторонних выгод международно-правовых лакун и не состыковок (в данном случае отсутствие единого принципа определения и причин международного терроризма). Преодоление «двойных стандартов, согласно документу, выделено особой целью международного сотрудничества, что ещё раз говорит о рассмотрении борьбы с терроризмом, в первую очередь, в качестве потенциального инструмента смещения межгосударственного «баланса сил». В рамках данной концепции еще раз подтверждается принцип монополии СБ ООН на применение силы в обход соблюдения принципа государственного суверенитета, который вплоть до сегодняшнего дня постоянно акцентируется российским внешнеполитическим истеблишментом. Данный подход укрепляет позиции России в продвижении своего подхода, который рассматривает сильную государственность вне зависимости от политического режима в качестве необходимого условия предупреждения и борьбы с терроризмом, коль скоро для определения приоритета принципа «верховенство суверенитета» над «запретом на использование силы» достаточен 1 голос постоянного члена СБ, тогда как в противном случае требуется полный консенсус. «Секьюритизация» роли Запада как антитеррористического партнёра РФ подтверждается определением СНГ, ОДКБ и ШОС в качестве приоритетных площадок сотрудничества, хотя Россия и США входят как минимум в два других региональных формата (АТЭС и ОБСЕ) с широкой контртеррористической повесткой.

Гораздо более выраженный антизападный характер носит принятая в 2015 году «Стратегия Национальной Безопасности» СНБ России, при том, что проблема противостояния международному терроризму, принявшему к тому времени уже беспрецедентные масштабы явно меркнет на фоне чуть ли не враждебной риторики в отношении «некоторых», но из контекста понятно каких именно стран. Так, к примеру, положение о том, что «Появление террористической организации, объявившей себя "Исламским государством", и укрепление ее влияния стали результатом политики двойных стандартов которой некоторые государства придерживаются в области борьбы с терроризмом» явно не задаёт тон расширению повестки сотрудничества. Однако почему нельзя в таком случае, назвать «двойным стандартом» разрешение, пропуск Д.А. Медведевым резолюции по Ливии, которая фактически открыла США и их союзникам возможность для очередной «смены режима», которую Б. Обама уже успел назвать «главной ошибкой за период нахождения у власти»? Относительно интересуемой РФ повестки потенциального партнёрства, вопрос борьбы с терроризмом, так же упоминается в предпоследнюю очередь, уступая место пресловутому «совершенствованию правовых механизмов контроля над вооружениями», которое, судя по всему, по-прежнему будет упираться в разногласия по ПРО. В одной из своих статей С. Караганов справедливо отмечал, что даже в период перезагрузки «сфокусированность» РФ и США именно на исходивших друг от друга проблемах традиционной безопасности была сродни «танцам полонеза в современном диско-клубе». Что касается иерархии приоритетов, то в списке главных угроз на первом месте стоит «разведывательная и иная деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, наносящая ущерб национальным интересам», что в особенности негативно отразится на сотрудничестве между спецслужбами, как субъектами, обладающими наибольшим синергетическим потенциалом антитеррористического взаимодействия. Активизировавшаяся, как следует из документа, агентурная активность во многих случаев увеличит градус риска до непозволительных значений. Известно, что как США так и РФ уже не раз получали отказы в ответ на запросы о предоставлении оперативной информации по ИГИЛ. В одном из своих выступлений на заседании НАК директор ФСБ России А. Бортников возложил на страны Запада вину за распространение радикального исламизма даже в тех точках Земного Шара, которые никогда ранее не сталкивались с данной угрозой». Глава МИД С. Лавров заявлял, что резкому усилению террористической угрозы в настоящее время «в немалой степени способствовали действия США и их союзников по смене неугодных им режимов, навязыванию силовым путем, чуждых рецептов преобразований и ценностей». Данное высказывание также наглядно «демонизирует» США посредством субъективного «достраивания» и выбора из множественных причин терроризма соответствующую цели российских элит. Ответственный за международное сотрудничество РФ по борьбе с терроризмом А. В. Змеевский явно обозначил инструментальность ценности международного терроризма в перетягивании «баланса сил» в пользу России, что также может рассматриваться сквозь призму «мягкой силы» при постоянной акцентуализации неудачных результатов политики США на данном направлении (что постоянно просматривается в нынешнем политическом дискурсе). По его словам: борьба с терроризмом является механизмом «укрепления позиций России в международных делах как одного из центров влияния объективно формирующейся многополярной системы, Роль и место РФ в борьбе свидетельствует, что ни о какой изоляции России на антитеррористической площадке не идет речи». Примечательно что в риторике «российского, апологетического реализма» часто фигурирует обоснование культурно-обусловленной американской оценки причин и степени угрозы (которая, по мнению США является следствием политического режима) императивом сугубо односторонних интересов США. К данным интересам может относиться: контроль над нефтескважинами, усиление геополитического влияния на арабском востоке, стремление к поддержанию лидерства через создание «управляемого хаоса». По мнению С. Бонна «Характер политики России в Афганистане с 2001 года в целом определял отношениями с Соединенными Штатами, который рассматривался, главным образом, через призму угрозы безопасности для себя и Центральный Азии». Особо негативную роль, согласно исследователю, в деградации российско-американской коалиции сыграли т.н. «цветные революции» в Грузии, Украине («оранжевая революция») и Киргизии. Основными целями РФ исследователем называются: 1) воздействие на те результаты действий кампании, которые имеют отношение к национальным интересам;