Правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель

Размещено на http://allbest.ru/

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. В Українській державі відповідно до статті 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Питання ощадливого, ефективного, раціонального використання земель, охорони земельного фонду, відтворення родючості ґрунтів є складовою проблеми національної безпеки держави і потребують особливої уваги з боку органів державної влади та місцевого самоврядування.

Здійснення в нашій країні ринкових реформ зумовило необхідність трансформації ролі держави в управлінні економікою, що в цілому є об'єктивним явищем при переході від адміністративно-командної економіки до ринкового регулювання економічних процесів. Проте зазначена трансформація супроводжується зниженням ефективності діяльності органів влади у сфері контролю за використанням та охороною земель. Крім того, знизилася активність правоохоронних органів щодо виявлення правопорушень у сфері земельних відносин та вжиття заходів щодо ліквідації їх наслідків.

Водночас вирішення проблем у сфері охорони земельних ресурсів є невід'ємною складовою та одним із пріоритетних напрямів державної політики у здійсненні соціально-економічних перетворень, формуванні умов сталого розвитку країни. Одним з найважливіших засобів реалізації державної політики у цій сфері є створення адекватної нормативно - правової бази, спроможної забезпечити ефективний контроль з боку суспільства за станом використання та охорони земельних ресурсів країни.

Протягом останнього десятиліття в Україні відбувається інтенсивний процес формування нової системи земельного законодавства. За цей період прийнято низку нормативно-правових актів, які регулюють здійснення передусім державного контролю за використанням та охороною земель. Однак наявність значних прогалин у цьому законодавстві, декларативний характер окремих норм, відсилки до підзаконних нормативно-правових актів, а також досить велика питома вага останніх свідчать про необхідність подальшого вдосконалення законодавства у сфері контролю за використанням та охороною земель.

З прийняттям Конституції України система публічної влади набула демократичного характеру і включає органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Відповідно новий Земельний кодекс України поділяє контроль за використанням та охороною земель на державний та самоврядний. Проте значення зазначених новацій для організації суспільного контролю за використанням та охороною земель не стало об'єктом всебічного наукового осмислення. В центрі правових досліджень даної проблематики перебували питання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, тоді як самоврядний контроль у цій сфері не був предметом наукового аналізу. Крім цього, переважна більшість наукових праць з питань здійснення державного контролю за використанням і охороною земель з'явилася в період, що передував не тільки прийняттю нового Земельного кодексу України, а й початку проведення в Україні земельної реформи (1990-1992 рр.), а тому не відображає повною мірою сучасних проблем здійснення органами державної влади та органами місцевого самоврядування такого контролю.

Детальне наукове дослідження правових проблем здійснення державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель в умовах ринкової економіки є актуальним завданням вітчизняної юридичної науки. Його розв'язання має важливе теоретичне і практичне значення для регулювання земельних відносин у процесі проведення в Україні земельної реформи та формування нових земельно-правових відносин.

У вітчизняній правовій літературі практично відсутні комплексні наукові (як теоретичні, так і прикладні) дослідження проблем державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель, які б ґрунтувалися на новітньому законодавстві.

Окремим аспектам державного контролю за використанням та охороною земель присвячені праці В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, В.І. Андрейцева, Г.І. Балюк, Ц.В. Бичкової, А.П. Гетьмана, Н.С. Гавриш, В.К. Гуревського, М.І. Єрофеєва, Н.Д. Красіліч, І.І. Каракаша, П.Ф. Кулинича, В.В. Носіка, О.О. Погрібного, В.І. Семчика, Н.І. Титової, Г.В. Тищенка, Н.Р. Малишевої, М.І. Малишка, В.Л. Мунтяна, В.І. Федоровича, М.В. Шульги, Ю.С. Шемшученка, В.В. Янчука та інших науковців.

Для здійснення порівняльно-правового дослідження проблем державного контролю за використанням та охороною земель значний інтерес становлять праці російських учених - Г.О. Аксеньонка, Ф.Х. Адіханова, С.О. Боголюбова, О.Г. Голіченкова, В.Н. Дем'яненка, Ю.Г. Жарікова, О.О. Забєлишенського, М.І. Козира, М.Д. Казанцева, В.В. Пєтрова, Б.В. Єрофеєва, І.О. Іконицької, В.Х. Улюкаєва та ін.

Необхідно відзначити значний інтерес до цієї важливої проблеми вчених-економістів. Серед них слід виділити праці таких учених, як Л.Я. Новаковського, О.М. Онищенка, А.М. Третяка, М.М. Федорова. Вони внесли вагомий вклад у вивчення проблем здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Водночас правові аспекти земельного контролю у зв'язку з прийняттям нового Земельного кодексу України набули особливої актуальності й потребують наукового осмислення. Все це зумовлює необхідність подальшого дослідження проблем не тільки державного, а й самоврядного контролю за використанням та охороною земель в Україні з урахуванням тих соціально-економічних змін, які відбуваються у сучасному українському суспільстві.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження виконана відповідно до плану науково-дослідної роботи відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького Національної академії наук України “Правові проблеми формування та розвитку аграрного іземельного ринків в Україні” (№ державної реєстрації RK0102U007072).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є комплексний теоретичний аналіз проблем правового забезпечення державного та самоврядного контролю за використанням та охороною земель в умовах проведення земельної реформи та переходу до ринкових відносин в аграрному та інших секторах економіки країни; обґрунтування пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення правового регулювання суспільних відносин у сфері контролю за використанням та охороною земель в Україні.

З огляду на поставлену мету визначено такі дослідницькі завдання:

- дослідити юридичну природу державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель в умовах ринкової економіки та визначити відповідні поняття як правові категорії;

- розкрити сутність та особливості правових форм державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель;

- визначити зміст та завдання (мету) державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель як інституту земельного права України;

- проаналізувати чинне законодавство України в галузі контролю за використанням та охороною земель, а також практику його застосування з метою визначення рівня їх ефективності та невирішених у цій сфері питань;

- з'ясувати основні напрями розвитку системи органів, які здійснюють державний, самоврядний і громадський контроль за використанням та охороною земель;

- проаналізувати функції та компетенцію органів контролю за використанням та охороною земель в умовах проведення в Україні адміністративної реформи;

- сформулювати основні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання суспільних відносин у сфері здійснення державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель в умовах формування в Україні інституційних та правових засад ринкової економіки.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що сформувалися у процесі здійснення державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель, та їх правова регламентація.

Предметом дисертаційного дослідження є правові засади, завдання, принципи, функції та особливості діяльності органів, які здійснюють державний та самоврядний контроль за використанням та охороною земель; практика застосування законодавства в галузі здійснення контролю.

Методи дослідження. У дослідженні використано дві групи методів наукового пізнання: загальнонаукові (історичний, діалектичний, системний, формально-логічний, емпіричний, структурно-функціональний) та спеціальні (порівняльно-правовий, метод тлумачення правових норм). За допомогою діалектичного методу досліджувався розвиток правового інституту державного контролю за використанням та охороною земель. Даний вид контролю розглядається у контексті історичних умов його становлення і розвитку. Застосування методу системного аналізу дало можливість визначити місце державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель в системі інших функцій правового регулювання і державного управління земельним фондом. Шляхом аналізу та синтезу досліджувалися теоретичні положення про державний, самоврядний та громадський контроль за використанням та охороною земель, а також практика застосування відповідного законодавства. За допомогою порівняльно-правового методу аналізувалося законодавство різних країн щодо правового регулювання державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель, що дало змогу сформулювати пропозиції з імплементації окремих норм цього законодавства у вітчизняну правову систему. Для виявлення відповідності норм права логіці й тенденціям розвитку суспільних відносин застосовувався метод тлумачення правових норм. Ці дослідницькі методи базуються на вимогах об'єктивного і всебічного аналізу процесів, що відбуваються в економіці України в період утвердження ринкових відносин, нових методів господарювання на землі, функціонування різних форм власності на землю.

Все це дало змогу всебічно проаналізувати соціально-економічну спрямованість та правовий зміст інституту контролю за використанням та охороною земель, визначити ефективність законодавства в галузі контрольної діяльності, юридичну природу контролю за використанням та охороною земель і здійснити прогноз основних напрямів подальшого вдосконалення законодавства у цій сфері.

Наукова новизна дослідження. Дисертація є першим у вітчизняній юридичній літературі України комплексним дослідженням проблеми державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель, яке здійснено на базі новітнього вітчизняного й зарубіжного законодавства, зокрема, Земельного кодексу України та прийнятих у їх розвиток нормативно-правових актів.

Наукова новизна одержаних результатів конкретизується в таких основних положеннях та висновках, які вперше виносяться на захист:

1. Визначено державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель як сукупність здійснюваних відповідно органами державної влади та місцевого самоврядування організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб'єктів земельного права, учасників земельних правовідносин до дотримання норм і виконання вимог земельного законодавства, а також запобігання правопорушенням з метою забезпечення раціонального з точки зору інтересів суспільства використання та охорони земель.

2. Обґрунтовано поняття “раціональне використання земель” як мету державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороню земель. Таке використання слід розуміти як засновану на нормах чинного законодавства господарську та іншу діяльність землевласників, землекористувачів та інших суб'єктів земельних правовідносин, яка забезпечує цільове використання, збереження та підвищення екологічної цінності природних та набутих якостей земель, запобігання завдаванню шкоди землі, іншим природним об'єктам.

3. Обґрунтована доцільність доповнення системи принципів здійснення контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель принципом недопущення необґрунтованого втручання суб'єктів контролю у діяльність власників і користувачів землі щодо використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням.

4. Здійснено наукову періодизацію розвитку правового та організаційного забезпечення контрольної діяльності держави у сфері використання та охорони земель. Виділено такі періоди: 1) становлення та розвиток органів земельного контролю у складі органів державного управління сільським господарством (1922-1960 рр.); 2) прийняття спеціальних законів з питань здійснення контролю за використанням та охороною земель (1960-1992 рр.); 3) створення та законодавче закріплення правового статусу спеціально уповноважених органів щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель (1992-2002 рр.); 4) утворення у складі Держкомзему України Державної інспекції з використання та охорони земель, прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель (2003 р.).

5. Розкрито поняття громадського земельного контролю як діяльності наділених відповідними повноваженнями громадян та громадських об'єднань, спрямованої на перевірку дотримання земельного законодавства державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами, а також на попередження, виявлення і усунення правопорушень у цій сфері. Обґрунтовано висновок про доцільність затвердження громадських інспекторів з питань контролю за використанням та охороною земель на сесіях відповідних рад.

6. Обґрунтовано пропозиції щодо доцільності створення Державної служби з питань охорони родючості ґрунтів у складі Міністерства аграрної політики України, а також прийняття Закону України “Про Державну службу охорони родючості ґрунтів”, в якому мають бути визначені статус цієї служби як урядового органу державного управління, її структура, завдання, повноваження, а також права і обов'язки посадових осіб (інспекторів) щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною сільськогосподарських угідь.

7. Доведено необхідність прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” у новій редакції - Закон України “Про державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель”, в якому також мають бути врегульовані: порядок здійснення самоврядного і громадського контролю за використанням та охороною земель; повноваження рад щодо здійснення такого контролю, правовий статус їх органів, які здійснюватимуть контроль в даній сфері, та права, обов'язки і відповідальність їх посадових осіб; порядок призначення громадських інспекторів та їх повноваження щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель тощо.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони дають можливість обґрунтувати концептуальні підходи до вирішення теоретичних проблем здійснення державного, самоврядного й громадського контролю за використанням та охороною земель; вносять певний вклад у визначення змісту та напрямів удосконалення законодавства у сфері контролю за використанням та охороною земель. Наукові положення, рекомендації та висновки дисертації можуть бути використані у подальшому вдосконаленні земельного законодавства, зокрема внесенні змін і доповнень до законів України “Про охорону земель”, “Про державний контроль за використанням та охороною земель”, застосуванні земельного законодавства в галузі реалізації права власності на землю, права землекористування, права оренди земельних ділянок, у здійсненні моніторингу земель, введенні державного земельного кадастру, організації землеустрою, застосуванні норм юридичної відповідальності за порушення земельного законодавства. Положення дисертації також можуть бути використані при написанні навчальних посібників і методичних матеріалів, читанні лекційних курсів із земельного та аграрного права, у науково-дослідній роботі, а також у практичній діяльності щодо організації державного, самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель.

Апробація і публікація результатів дослідження. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Основні положення дисертації були оприлюднені: на науково-практичній конференції “Проблеми кодифікації законодавства України” (м. Київ, травень 2003р.); міжвузівській науково-практичній конференції молодих науковців “Проблеми захисту прав громадян у процесі земельної реформи в Україні” (м. Львів, вересень 2003р.); науково-практичній конференції “Організаційно-правові проблеми розвитку аграрного і земельного ринків в Україні” (м. Київ, липень 2003 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки знайшли відображення в 6 наукових працях, з них 3 статті опубліковано у виданнях, включених до затвердженого ВАК України переліку наукових фахових видань, а також тези трьох виступів на наукових конференціях.

РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ЗЕМЕЛЬ

1. Поняття та загальна характеристика використання та охорони земель як об'єкта контролю з боку суспільства

Конституція України (ст. 14) проголошує, що земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. Обов'язок держави щодо охорони навколишнього природного середовища в тому числі земельних ресурсів прямо закріплено в Конституціях Росії [98][1], Болгарії [97][2], Бельгії, Португалії, Фінляндії [159][3], Македонії [100][4].

На жаль, використання земельних ресурсів України не відповідає вимогам раціонального природокористування. Земельний фонд країни характеризується великою розораністю. Сільськогосподарські угіддя становлять 72 % від загальної площі, а рілля - 57 % від загальної площі (суші) і 79,5 % від площі сільськогосподарських угідь. Найбільша розораність у Херсонській (89,4 %), Черкаській (88,3 %), Кіровоградській (87, 3 %), Вінницькій (85,9 %) і Запорізькій (85,9 %) областях. До обробітку залучені малопродуктивні угіддя, включаючи прируслові луки і пасовища та схилові землі. Якщо Україна в Європі займає 5,7 % території, то її сільськогосподарські угіддя - 18,9, а рілля - 26,9 %. Майже повсюдно спостерігається зниження вмісту гумусу в ґрунтах. За останні 25 років вміст гумусу в ґрунті зменшився від 3,5 до 3,2 %, площі кислих ґрунтів збільшились на 1,8 млн. га (25 %), а засолених - на 0,6 млн. га (24 %). Щороку з ґрунту виноситься 11 млн. тонн гумусу, 0,5 млн. тонн азоту, 0,4 млн. тонн фосфору і 0,7 млн. тонн калію. Щорічні еколого-економічні збитки від ерозії ґрунтів дорівнюють 9,1 млрд. грн. [129][5]. На жаль, доводиться констатувати, що і ефективність використання земель в Україні значно нижча, ніж у середньому в Європі.

Основними причинами низької віддачі земельного потенціалу в Україні, як зазначається в Основних напрямах державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення екологічної безпеки, затверджених Постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 року [151][6], є тривале безгосподарне ставлення до землі, помилкова стратегія максимального залучення земель до обробітку, недосконалі техніка й технологія обробітку землі та виробництва сільськогосподарської продукції, недотримання науково обґрунтованих систем ведення землеробства, невиконання природоохоронних, комплексно-меліоративних, протиерозійних та інших заходів.

Таким чином, до основних причин нераціонального використання та недостатньої охорони земель слід, на нашу думку, віднести: а) неефективну систему сільськогосподарського використання земель в умовах командно-адміністративної економіки; б) невиконання власниками та користувачами земельних ділянок своїх прав та обов'язків щодо раціонального використання та охорони земель; в) вчинення земельних правопорушень як власниками і користувачами земель, так і іншими особами; г) відсутність чітко визначеної державної політики у галузі використання та охорони земельного фонду країни; д) неефективність системи державного управління землями, в тому числі і системи контролю за використанням та охороною земель.

Розвиток різних форм власності та господарювання на землі без надійного державного екологічного та митного контролю за ввезенням небезпечних відходів, брак відповідної законодавчої бази призвели до споживацького ставлення до землі. Використання у великій кількості мінеральних добрив, пестицидів та інших хімічних препаратів разом з промисловим і радіаційним забрудненням може ще більше ускладнити екологічну ситуацію в Україні, знизити відтворювальну здатність біосфери та екологічну стійкість агроландшафтів. Зважаючи на ситуацію, що склалася, необхідність вдосконалення контролю за використанням та охороною земель стає все більш очевидною. Контроль є одним з ефективних інструментів забезпечення реалізації правових приписів держави. Він також являє собою одну з функцій державного регулювання і управління та один з основних засобів забезпечення дієвості законодавства, його реалізації всіма суб'єктами відповідних суспільних відносин. На особливу роль державного контролю в організації суспільного життя звернула увагу Н. Р. Малишева, яка зазначила, що ”саме механізми контрольної діяльності є тими важелями, які дозволяють виявити невідповідності між нормами права і їх впровадженням у життя, а також порушення законодавства, вживши відповідних заходів реагування” [115][7].

Відомий російський фахівець з проблем правового забезпечення контрольної діяльності в суспільстві О.В.Шоріна слушно, на наш погляд, окреслює поняття “контролю” як явища об'єктивного, яке властиве соціальному утворенню, що рухається по шляху розвитку. За її визначенням, соціальне призначення контролю полягає в тому, що він служить засобом одержання інформації про події, що відбуваються у суспільстві і в окремих його структурах, про ступінь відповідності суспільної діяльності наміченим цілям, відповідність поведінки громадян встановленим суспільством правовим і моральним нормам, а також є важливим засобом виявлення причин відхилення від них і основою для розробки заходів, спрямованих на протидію відхиленням, які виявляються у процесі здійснення суспільного контролю [203][8].

Саме тому суспільство потребує загальних функцій управління, без яких воно не може обійтися. До числа таких функцій належить і контроль як елемент, властивий будь-якій системі, що розвивається за об'єктивними законами соціального розвитку. Контроль об'єктивно необхідний для управлінської діяльності органів влади і є функцією, властивою усім державним органам. Звідси випливає, що складовою частиною завдань і владних повноважень органів та осіб, покликаних управляти, є організація та застосування контролю, підвищення ефективності його функціонування в інтересах поліпшення роботи підконтрольного об'єкта. Такий висновок підтверджується й аналізом норм Конституції України, що закріплюють право контролю в якості елемента компетенції різних державних органів, незалежно від їхнього призначення і завдань.

Термін “контроль” запозичений у вітчизняну юридичну термінологію з французької мови, в якій слово “controle” означає перевірку або спостереження з метою перевірки. Даний термін у свою чергу походить від латинського “contra” - префікс, що означає “протидію”, “протилежність”, та латинською “role” - “міра впливу”, “значення, ступінь участі в чомусь” [18][9].Тобто фактично, з точки зору етимології цього терміна, контроль - це протидія чомусь небажаному, виявлення, відвернення та припинення протиправної поведінки з боку будь-кого.

В українській мові слово “контроль” має значення перевірки, а також спостереження з метою перевірки (контроль над звітністю, громадський контроль, державний контроль) [164][10].

У державно-правовій літературі поняття “контроль” розглядається у цілому як система спостереження і перевірки процесу функціонування і фактичного стану керованого об'єкта з метою оцінки обґрунтованості та ефективності прийнятих ним управлінських рішень і результатів їх виконання, виявлення відхилень від вимог, сформульованих у цих рішеннях, усунення несприятливих наслідків їх виконання та інформування про них компетентних органів [96][11]. Таким чином, сутність контролю полягає в перевірці відповідності діяльності всіх учасників суспільних відносин тим встановленим у суспільстві приписам, у рамках яких вони повинні діяти. Цільова спрямованість такої діяльності, на думку В. Г. Афанасьєва, полягає у виявленні результатів впливу суб'єктів на об'єкт, допущених відхилень відповідно до установлених вимог, прийнятих принципів організації і регулюванні причин цих відхилень, а також у визначенні шляхів подолання наявних перешкод для функціонування всієї системи [11][12]. Суспільство реалізує свою контрольну діяльність у першу чергу через державу. Держава, регулюючи “загальні справи”, контролює здійснення їх різними органами й організаціями, захищаючи інтереси як окремої особистості, так і суспільства в цілому, вживаючи заходів щодо їх охорони. Отже, у своїх діях держава повинна виходити з пріоритету загальнолюдських цінностей, у центр своєї уваги ставити людину, її свободу, волю, права. А це визначає і всю її діяльність, у тому числі і контрольну. Не вникаючи в полеміку про функції держави, їх кількість і назву, яку до цього часу ведуть фахівці в галузі державного управління, вважаємо за доцільне відзначити, що всі вони погоджуються з точкою зору про те, що контроль є об'єктивно необхідною діяльністю держави.

Специфічне призначення контролю дозволяє говорити про його самостійність [170][13]. На нашу думку, це дає можливість відокремити його від інших видів діяльності не тільки в науковому, але й в організаційному плані, як при визначенні функцій і компетенції органів, так і при створенні спеціальних контролюючих органів, що не виконують чи майже не виконують інших, крім контролю, державних (публічно-правових) функцій.

Варто зазначити, що в юридичній, економічній, філософській літературі питанням контролю приділялася значна увага. Окремі автори, розглядаючи це явище, підходили до його вивчення з різних позицій, базуючись на власному розумінні даного питання. Тому і в літературі існують різні точки зору щодо такого явища, як контроль.

Як відзначають В. М. Горшенєв та І. Б. Шахов, у літературі допускалося невиправдане змішування принципів, методів і форм діяльності органів держави [34][14]. При цьому контроль деякі автори відносять до принципів діяльності органів держави, інші ж -- до методів управління, вбачаючи в ньому спосіб здійснення діяльності і можливість впливу на поведінку об'єкта. Відомий вітчизняний фахівець у галузі конституційного права В.Ф. Погорілко аргументовано виділяє контроль як форму здійснення державної влади [130][15], а провідний російський правознавець Ю. А. Тихомиров, погоджуючись із думкою про те, що контроль -- одна з функцій управління, разом з тим виділяє специфічні особливості контролю стосовно до управлінського рішення, у процесі виконання якого контроль виступає як окрема стадія [177][16].

Розмаїття наявних визначень контролю в літературі, як підкреслює М. С. Студенікіна, створює враження начебто “мова йде про різні речі”. При уважному вивченні аргументації, що наводиться, можна дійти до висновку, що в них немає протиріч. Усі вони характеризують той самий процес контролю як діяльність, що “перевіряє” у різних аспектах, з різних точок зору [170][17].

Одна з небезпек, яка проявляється в процесі формування нових контрольних функцій на даному етапі розвитку нашої держави, -- це небезпека перетворення їх у караючі функції в інтересах окремої групи людей, а також здійснення контролю заради контролю. Однак цього слід, і цілком можливо, не допустити. На наш погляд, контроль не повинен бути самоціллю влади і визначатися принципом “чим жорсткіше, тим краще”. У демократичній державі важливо, щоб результат дії був спрямований на людину, служив її інтересам і суспільству в цілому. А з цього випливає, що в основу контрольної діяльності має бути покладений контроль результату; при його здійсненні дуже важливо усвідомлювати, в чиїх інтересах він досягнутий, на що спрямований.

Державний контроль базується на чітких конституційних засадах, функціонує на основі встановлених норм права і завжди тягне за собою певні юридичні наслідки. Це говорить про те, що в основі його виникнення і в процесі здійснення проявляється його правова субстанція. Вона характеризується рядом ознак. Насамперед, державний контроль здійснюється уповноваженими органами влади й одержує своє закріплення в нормах, що визначають функції і правомочність контролюючих суб'єктів. Держава наділяє їх повноваженнями у здійсненні конкретних дій і закріплює ці повноваження в відповідних нормативно-правових актах. Контролюючий орган, виконуючи свої функції, використовує норми права.

Результати державного контролю завжди мають своє оформлення в офіційних документах, що відображають проведені дії, опис виявлених фактів і юридичні наслідки. Реалізуючи свою владну функцію, контролюючий орган за результатами контролю приймає конкретне рішення. Це рішення може носити рекомендаційний чи обов'язковий характер, але завжди спрямоване на приведення тих чи інших суспільних відносин у відповідність з чинними правовими приписами.

Нарешті, для правової природи контролю характерна необхідність його детальної процедурної регламентації, починаючи з визначення органу, що здійснює контроль, його функцій, форм і методів, що застосовуються при цьому, і завершуючи забезпеченням виконання прийнятих рішень. З цього випливає висновок про те, що забезпечення ефективності контролю повинно мати чітку правову регламентацію, налагоджений і закріплений у загальних чи спеціальних нормах механізм здійснення контрольної діяльності. Виходячи з вище викладеного, державний контроль можна визначити як діяльність, яка полягає в здійсненні юридично значимих дій у процесі спостереження і перевірки відповідності виконання й дотримання підконтрольними суб'єктами нормативно-правових розпоряджень і припиненні не правових дій відповідними організаційно-правовими засобами, тобто контроль здійснюється у суворій відповідності із законом, на основі норм права і тягне за собою юридичні наслідки.

Як свідчить практика здійснення державного контролю, його об'єктом є, перш, за все найбільш важливі сфери інтересів людини. Але і серед таких сфер можна виокремити пріоритетні, стан справ у яких є життєво важливим для всього суспільства, світу в цілому і які потребують серйозного підходу до відслідковування тих процесів, які в них відбуваються [30][18].

Одним з різновидів публічного (суспільного) контролю, що здійснюється в нашій країні, є контроль за використанням і охороною земель. Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням і охороною земель визначені Конституцією України, Земельним кодексом України, Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, а також Законом України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”.

Питанням здійснення контролю за використанням та охороною земель в новому Земельному кодекс і відводиться глава 32, яка, проте, складається всього з 4-х статей. Стаття 187 визначає завдання контролю за використанням та охороною земель. Для реалізації цього завдання наступні статті 188, 189, 190 Земельного кодексу України передбачають здійснення державного, самоврядного і громадського контролю за використанням та охороною земель.

Таким чином здійснення контролю за використанням та охороною земель Земельним кодексом України та Законом України “Про державний контроль за використанням і охороною земель” покладається на систему відповідних органів державної влади та органи місцевого самоврядування. У залежності від цього контроль з боку суспільства за використанням та охороною земель поділений на державний і самоврядний.

Відповідно до статті 188 Земельного кодексу України, статті 5 Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”, державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється спеціально уповноваженими органами виконавчої влади по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів. До цих органів відносяться Державний комітет України по земельних ресурсах та Міністерство охорони навколишнього природного середовища України.

У юридичній літературі сформувалося положення про те, що державний контроль за використанням та охороною земель - це одна з основних функцій державного управління земельним фондом В. П. Балезін [12][19], Ю. А. Вовк [23;24][20], І. В.Дегтярьов [40][21], О. О. Забелишенський [48][22], Б. В. Єрофеєв [43][23], І. О. Іконицька [88][24], О. О. Погрібний [85][25], Г. В. Тищенко [178][26], В. Х. Улюкаєв [188][27]. Необхідність державного управління земельним фондом зумовлена економічним значенням землі для життєдіяльності суспільства та незамінністю у сфері матеріального виробництва та інших галузях господарської діяльності. Державне управління є способом організації діяльності державних органів із метою забезпечення виконання правових норм і впорядкування суспільних відносин у тій чи іншій сфері.

Метою державного управління земельним фондом в Україні як складової частини державного управління в цілому є створення (забезпечення) оптимальних організаційних умов спільної діяльності людей, спрямованої на досягнення певного суспільного корисного результату в галузі земельних відносин. Від інших сфер управління державне управління земельним фондом відрізняє у першу чергу специфіка його об'єкта, а саме відносини щодо раціонального використання і охорони земель. Ці відносини можуть формуватись і реалізовуватись як через діяльність землевласників чи землекористувачів, так і через процедури здійснення функцій управління [116][28].

Державне управління земельним фондом здійснюється від імені держави, його суб'єктами є державні органи. Функції кожного з них визначаються завданнями, які належить вирішувати цим органам, та відображають специфіку їхньої діяльності і визначають коло їхніх обов'язків. Відносини між суб'єктами управління і його об'єктами будуються на засадах владної субординації (відносини “влада - підпорядкування” або “розпорядження - виконання”), тобто носять “вертикальний” або адміністративно-правовий характер.

Суб'єкти державного управління розрізняються за обсягом та характером компетенції. У сфері контролю за використанням та охороною земель певні управлінські функції мають органи загальної, міжгалузевої і спеціальної компетенції. До органів загальної компетенції, що здійснюють відповідні управлінські функції, належать Кабінет Міністрів України, Уряд Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, місцеві ради. Одним із найважливіших органів міжгалузевого управління у сфері охорони і раціонального використання земель є Мінприроди України, що здійснює державне управління землями як складовою частиною довкілля. Певні управлінські функції щодо земельного фонду мають у межах своєї компетенції також Міністерство аграрної політики України, Державний комітет лісового господарства України, Державний комітет України з водного господарства, Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України, Міністерство охорони здоров'я України деякі інші центральні органи виконавчої влади.

Центральним органом виконавчої влади спеціальної компетенції, що здійснює функції управління земельними ресурсами всього земельного фонду країни незалежно від відомчої підпорядкованості суб'єктів земельних відносин, є Державний комітет України із земельних ресурсів (Держкомзем України). У відповідності з Положенням про Державний комітет із земельних ресурсів України [136][29] на Держкомзем покладено функції щодо реалізації державної політики в галузі земельних відносин, сприяння структурній перебудові економіки, формуванню системи заходів щодо забезпечення економічної самостійності України.

Державний контроль за використанням та охороною земель є однією з функцій державного управління земельним фондом, об'єктом якого є діяльність як землекористувачів, так і органів управління. Державний контроль за використанням та охороною земель є управлінською діяльністю відповідних державних органів. Його юридичною підставою так само, як і юридичною підставою державного управління, є право територіального верховенства держави. У силу цього земельний контроль здійснюється на всій території нашої країни, по відношенню до всіх категорій земель, усіх землевласників, землекористувачів і носить загальний характер.

Визначенню поняття державного контролю за використанням та охороною земель у літературі приділено багато уваги. Воно було предметом досліджень Ф. Х. Адіханова [3; 4][30], В. П. Балезіна [12; 13][31], С. А. Боголюбова [16][32], Н. С. Гавриш [26[33], В. Н. Дем'яненка [86][34], Б. В. Єрофеєва [45][35], О. О. Забєлишенського [48][36], В. Л. Мунтяна [122][37],Н. Р. Малишевої [116][38], В. В. Петрова [127][39], Ю. С.Шемшученка [197; 198][40] та інших. Одним із перших у юридичній літературі розглянув це питання В.П. Балезін, який звернув увагу на те, що державний контроль за використанням земель, - це перевірка, а також спостереження з метою перевірки компетентними на те державними органами стану дотримання землекористувачами та власниками землі встановлених державою умов і правил використання земель, а також контроль відповідності вимогам законодавства діяльності відповідних органів по розподілу і перерозподілу землі між окремими землекористувачами [12][41]. Однак, повною мірою погодитися із таким визначенням не можна у силу його дуже вузького тлумачення - воно недостатньо повно відображає зміст поняття земельного контролю. Крім того, у цьому визначенні відсутні вказівки на один із головних елементів земельного контролю, а саме на його ціль (мету), а також дещо звужені завдання, що стоять перед земельним контролем. На наш погляд, зазначений автор обмежує контроль перевірками і спостереженнями, які хоча й є основними, але не єдиними формами здійснення земельного контролю.

Земельний контроль - один із важливіших засобів охорони землі, і не випадково він називається контролем не тільки за використанням, але й охороною земель. Тому його можна назвати різновидом правоохоронної діяльності. Як правильно відзначила І. О. Іконицька, “процесуальні норми, що регулюють порядок діяльності державних органів у сфері контролю за використанням земель, носять суто правоохоронний характер” [89][42]. Аналогічну позицію займає Ю. Г. Жариков, який визначає контроль за правильним використанням та охороною землі - проявом правоохоронної діяльності держави у сфері землекористування [46][43].

Зустрічається цей термін і у юридичних дослідженнях інших авторів. Зокрема, Ф. Х. Адіханов також визначає державний земельний контроль як особливу форму правоохоронної діяльності уповноважених на те державних органів, що спрямована на забезпечення дотримання міністерствами, державними комітетами і відомствами, органами місцевого самоврядування, державними, кооперативними, громадськими підприємствами, організаціями і установами, а також громадянами земельного законодавства, права власності на землю, порядку розподілу і користування землею, правильності обліку земель і планування використання земель, що має за мету науково обґрунтоване, раціональне і ефективне використання та охорону земель[4][44].

На нашу думку, сучасним умовам найбільш відповідає визначення поняття державного контролю за використанням та охороною земель, дане Н. Р. Малишевою. Вона вважає, що державний контроль за використанням та охороною земель - це врегульована нормами права владно організуюча діяльність спеціально уповноважених державних органів, спрямована на забезпечення додержання норм земельного законодавства всіма суб'єктами відповідних суспільних відносин (державними та громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями і громадянами), попередження та виявлення правопорушень, вжиття заходів впливу на порушників і поновлення порушених прав землевласників і землекористувачів [116][45]. Таким чином, державний контроль за використанням і охороною земель Н.Р. Малишева вважає владно організуючою діяльністю спеціально уповноважених державних органів. З урахуванням проведеного аналізу та висловлених пропозицій, нами пропонується наступне визначення поняття державного контролю за використанням та охороною земель. Такий контроль можна визначити як сукупність здійснюваних органами державної влади організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб'єктів земельного права, учасників земельних правовідносин до виконання правил і дотримання норм земельного законодавства та попередження земельних правопорушень, що має на меті забезпечити науково обґрунтоване, раціональне і ефективне використання та охорону земель.

Відповідно до статті 189 Земельного кодексу України, самоврядний контроль за використанням і охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами. Місцеве самоврядування - це різновид соціального управління, яке припускає вирішення учасниками суспільних відносин їх загальних справ, а також спільну діяльність по виконанню прийнятих рішень [103][46].

На сьогоднішній день в юридичній літературі не визначена правова концепція та зміст самоврядного контролю за використанням та охороною земель. Загальне поняття змісту місцевого самоврядування даються у статті 140 Конституції України [99][47]та статті 2 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” [63][48]. Зміст місцевого самоврядування полягає у праві територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення у межах Конституції і законів України.

Юридична природа самоврядного контролю за використанням та охороною земель обумовлена юридичною природою місцевого самоврядування. На наш погляд, самоврядний контроль за використанням і охороною земель повинен здійснюватися на тих же принципах, на яких діє і місцеве самоврядування. Зокрема, стаття 4 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” передбачає, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на таких основних принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування. У главі другій Земельного кодексу передбачені повноваження у галузі земельних відносин рад усіх рівнів. Крім того, повноваження місцевих рад у галузі земельних відносин також передбачені ст.ст. 26, 33, 43, 52 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”. Проте як у Земельному кодексі, так і в Законі України “Про місцеве самоврядування в Україні” повноваження рад у здійсненні контролю за використанням і охороною земель чітко не визначені.

На жаль, поняття самоврядного контролю за використанням та охороною земель ще не сформульоване і в юридичній літературі. У зв'язку з цим постає потреба у визначенні. При його визначенні слід, на наш погляд, виходити з того, що самоврядний контроль за використанням та охороною земель можна, на наш погляд, сформулювати так: сукупність здійснюваних органами місцевого самоврядування організаційно-правових заходів, спрямованих на виявлення стану використання земель комунальної власності,та вжиття заходів щодо виконання землекористувачами вимог законодавства про раціональне використання і охорону земель та вжиття заходів до припинення земельних правопорушень.

Що стосується громадського контролю за використанням та охороною земель, то відповідно до ст. 190 ЗК він здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування і діють на підставі положення, затвердженого центральним органом виконавчої влади по земельних ресурсах. З цього випливає висновок про те, що громадський контроль за використанням та охороною земель не є самостійним видом контролю у галузі використання та охорони земель, а швидше доповненням, підвидом самоврядного контролю.

Слід відзначити, закріплена в ЗК система контролю за використанням та охороною земель перебуває в стадії становлення. Визначальним чинником, який зумовлює напрямки та зміст розвитку цієї системи в сучасних умовах є формування ринкових відносин у всіх сферах економіки.

Параметри використання та охорони земель, які мають бути об'єктом постійного суспільного контролю, закріплені, перш за все, в нормах законодавства перш за все у формі обов'язків власників і користувачів щодо використання земельних ділянок та у формі складів земельних правопорушень, які містять заборони на вчинення певних дій щодо землі. Саме тому статтею 187 ЗК України[79][49]встановлено, що завданням земельного контролю взагалі, в тому числі державного, є забезпечення дотримання земельного законодавства всіма суб'єктами (учасниками) земельно-правових відносин.

Дотримання земельного законодавства суб'єктами земельних правовідносин полягає, перш за все, у виконанні власниками і користувачами земельних ділянок покладених на них земельним законодавством обов'язків та у дотриманні заборон щодо використання землі, які ввійшли в основу відповідних складів земельних правопорушень.

Основні обов'язки власників та користувачів земельних ділянок викладені у ст.ст. 91 та 96 Земельного кодексу України. Згідно з цими статтями, власники та користувачі земельних ділянок зобов'язані: а) забезпечувати використання їх за цільовим призначенням; б) додержуватися вимог законодавства про охорону довкілля; в) своєчасно сплачувати земельний податок (або орендну плату); г) не порушувати прав власників суміжних земельних ділянок та землекористувачів; г) підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі; д) своєчасно надавати відповідним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування дані про стан і використання земель та інших природних ресурсів у порядку, встановленому законом; е) дотримуватися правил добросусідства та обмежень, пов'язаних з встановленням земельних сервітутів та охоронних зон; є) зберігати геодезичні знаки, протиерозійні споруди, мережі зрошувальних і осушувальних систем. Крім перелічених основних обов'язків, власники та користувачі земельних ділянок зобов'язані виконувати обов'язки, які випливають із правового режиму земель окремих категорій (земель сільськогосподарського призначення, житлової і громадської забудови, промисловості, транспорту і т.д.). У разі необхідності на власників і землекористувачів покладається вжиття заходів щодо рекультивації порушених земель, підвищення їх родючості та інших корисних властивостей землі, зняття, використання і збереження родючого шару ґрунту при проведенні робіт, пов'язаних з порушенням земель, тимчасову консервацію деградованих сільськогосподарських угідь, якщо іншими способами неможливо відновити родючість ґрунтів [7][50].

Слід також відмітити, що заборони щодо вчинення протиправних дій, які складають основу складів земельних правопорушень, також є свого роду обов'язками. Громадяни, юридичні особи та органи влади зобов'язані не вчиняти дій чи не допускати бездіяльності, якщо такі дії (бездіяльність) є об'єктивною стороною відповідного складу земельного правопорушення. Перелік порушень земельного законодавства міститься у статті 211 Земельного кодексу України. Види цих порушень і є об'єктом державного та самоврядного контролю за використанням і охороною земель. Такими порушеннями є: 1) укладення угод з порушенням земельного законодавства; 2) самовільне зайняття земельних ділянок. Під самовільним зайняттям земельних ділянок слід вважати будь-які дії особи по фактичному використанню не наданої земельної ділянки або намір такого використання земельної ділянки до встановлення її меж у натурі (на місцевості) і без одержання правовстановлюючого документа; 3) псування сільськогосподарських угідь та інших земель, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами; 4) розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель; 5) невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням; 6) порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель або невиконання обов'язків щодо приведення їх у стан, придатний для використання за цільовим призначенням; 7) знищення межових знаків; 8) приховування від обліку і реєстрації та перекручення даних про стан земель, розміри та кількість земельних ділянок; 9) не проведення рекультивації порушених земель; 10) знищення або пошкодження протиерозійних і гідротехнічних споруд, захисних насаджень; 11) невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту; 12) самовільне відхилення від проектів землеустрою; 13) ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та надання недостовірної інформації щодо них; 14) порушення строків розгляду заяв щодо відведення земельних ділянок.

Зазначений перелік земельних правопорушень не є вичерпним. Об'єктом суспільного контролю за використанням і охороною земель можуть бути й інші дії, за які наступає цивільна, адміністративна або кримінальна відповідальність. Такий висновок випливає із частини другої статті 211 Земельного кодексу України, в якій зазначено, що законом може бути встановлено відповідальність і за інші порушення земельного законодавства.

Таким чином, важливим об'єктом суспільного контролю за використанням та охороною земель є дотримання правових вимог, які випливають із обов'язків власників та користувачів земельних ділянок щодо їх використання, а також обов'язків інших суб'єктів щодо дотримання заборонних норм земельного законодавства.

Дослідження будь-яких аспектів земельного контролю об'єктивно пов'язано з певним розумінням поняття охорони земель і використанням земель. Охорона земель і використання земельних ресурсів не тільки не суперечать одне одному, а й тісно між собою пов'язані, як дві сторони одного явища. Для того, щоб можна було використовувати землю, її треба охороняти. Охорона земель відповідно до Закону України “Про охорону земель” від 19 червня 2003 року виступає як система правових, організаційних, економічних, технологічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню земель сільськогосподарського призначення для несільськогосподарських потреб, захист від шкідливого антропогенного впливу, відтворення і підвищення родючості ґрунтів, підвищення продуктивності земель лісового фонду, забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення [66][51].