Правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель

На доцільність створення державної структури з охорони ґрунтів вказувала Н.С. Гавриш, але нею було запропоновано створення Служби охорони грунтів у структурі Міністерства екології та природних ресурсів України [27][16].

На наш погляд, Державну службу охорони родючості ґрунтів слід створити на базі Державного технологічного центру охорони родючості ґрунтів шляхом його реорганізації. Ця служба повинна функціонувати в системі Міністерства аграрної політики, оскільки вона покликана обслуговувати інтереси сільськогосподарського виробництва. Однак, ми вважаємо, що Державна служба охорони родючості ґрунтів повинна мати більш високий статус, ніж звичайний структурний підрозділ Міністерства. На наш погляд, державна служба повинна мати статус урядового органу державного управління.

Створення Державної служби охорони родючості ґрунтів передбачає, перш за все, формування належної правової бази її діяльності. Створення такої бази доцільно, на наш погляд, розпочати з прийняття Закону України “Про Державну службу охорони родючості ґрунтів”.

правовий державний контроль земельний охорона

2.3 Правові форми здійснення державного контролю за використанням та охороною земель

Уст. 19 Основного закону країни зазначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Іншими словами, зазначені органи та особи мають діяти у певних правових формах. Контрольна діяльність, як і інша діяльність органів державної виконавчої влади, здійснюється в певних притаманних їй правових формах, які встановленні чинним законодавством. Органи земельного контролю, вимагаючи від підконтрольних суб'єктів дотримання земельного законодавства, повинні діяти у межах норм матеріального та процесуального права.

Під формою контролю зазвичай розуміють, його вираження в конкретних діях, які в свою чергу можуть відрізнятися за своїм змістом та правовими підставами. Ю.С. Шемшученко визначає досліджуване поняття як зовнішнє виявлення конкретних однорідних дій контрольних органів, здійснюваних з метою практичної реалізації поставлених перед ними завдань [198][1]. До них відносяться: акти застосування права ( постанови про притягнення порушників до адміністративної відповідальності), протоколи на порушників земельного законодавства та ін. У формах контрольної діяльності органів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель, відбивається її зміст, а також реалізується компетенція відповідних контрольних органів і тому більшість форм має правовий характер, тобто регламентуються статутами чи положеннями про той або інший орган контролю в галузі використання та охорони земель.

Методи земельного контролю - це засоби виявлення порушень земельного законодавства за використанням та охороною земель і засоби цілеспрямованого впливу відповідних органів на стан законності в галузі охорони земельних ресурсів (методи переконання й примусу).

Методи, які використовують органи земельного контролю за використанням та охороною земель у своїй практичній діяльності, різноманітні і можуть змінюватися у залежності від конкретних завдань і повноважень контролюючих органів, методів усунення виявлених порушень, засобів впливу на порушників і так далі, а саме: перевірка, спостереження, обстеження, інвентаризація, інспектування, нагляд.

У наукових колах існують різні погляди щодо сутності таких понять, як контроль, нагляд і їх співвідношення. Це питання досить дискусійне і серед представників науки адміністративного права[113; 34; 1; 203; 120;][2], оскільки серед учених - адміністративістів нема єдиної точки зору стосовно функцій органів державної виконавчої влади, їх числа, характеристики. В той же час традиційним елементом будь-якої класифікації функцій таких органів є функція контролю.

Контроль і нагляд - терміни, які часто вживаються для характеристики одного й того ж виду діяльності не тільки в науковій літературі, але і в нормативних актах про правовий статус державних органів, які здійснюють діяльність, пов'язану з перевірками. В правовій літературі зазначається, що при всій необхідності вживання однозначної термінології в законодавстві, не слід ігнорувати ті нюанси, які необхідні для практики державного управління. Тому не слід замість кількох термінів “нагляд”, “інспектування” “перевірка виконання” вживати лише єдиний термін “контроль” у тому широкому значенні, в якому він застосовується в теорії управління[90][3].

З такою точкою зору важко не погодитись. Водночас заслуговує на увагу і точка зору про те, що не слід створювати між цими поняттями штучний водорозділ, забуваючи, що контроль і нагляд - однорідні види діяльності [11][4].Шоріна О.В. правильно помітила, що в практиці багатьох державних органів визначають нагляд як різновид кваліфікованого, вузькоспеціалізованого, функціонального, надвідомчого контролю [202][5]; [203][6].

У такому випадку має рацію Кармолицький О.О. відзначаючи, що, органів “чистого” адміністративного нагляду не існує, оскільки в практичній діяльності завжди спостерігається поєднання елементів зовнішнього контролю і нагляду, тому, намагатися в кожному конкретному випадку чітко розмежувати, де саме закінчується нагляд і починається контроль, досить складно [92][7].

Балюк Г.І. пропонує діяльність таких органів точніше характеризувати як наглядово-контрольну. Її сутністю є забезпечення заходами адміністративно-правового впливу систематичного спостереження, а також перевірка відповідності діяльності різноманітних органів, посадових осіб і громадян встановленим правовим нормам і приписам з метою попередження можливих порушень, виявлення допущених відхилень і їх причин [14][8]. Відмінність нагляду від контролю полягає в тому, що перший має більш вузьку сферу застосування.

Спостереження - форма отримання необхідної інформації про стан земельного фонду, про доцільність його використання й охорони. Спостерігати - значить тримати об'єкт постійно в полі зору. Тому спостереження характерно, насамперед, для контрольної діяльності землевпорядної служби, що спеціально уповноважена здійснювати земельний контроль.

Для обстеження характерно більш глибоке проникнення в область земельних відносин. Звичайно, воно проводиться в зв'язку з фактами порушення земельного законодавства і має на меті не тільки виявити ці порушення, але і розробити заходи для їхнього усунення. До обстеження в необхідних випадках залучаються відповідні спеціалісти сільського господарства й інші.

Одним з головних методів земельного контролю є перевірка, яка покликана забезпечити дотримання всіма землекористувачами вимог земельного законодавства про науково обґрунтоване, раціональне й ефективне використання землі. Існують різноманітні види й способи перевірок. Їх характер залежить від конкретних умов підконтрольного об'єкту і мети, яку ставить перед собою той або інший контрольний орган в кожному конкретному випадку. Під цим кутом зору розрізняються: планові й позапланові, комплексні і цільові, загальні, вибіркові та інші види перевірок.

Об'єктами перевірки можуть бути правильність ведення земельно-облікових документів, ефективність боротьби з окремими видами порушень у межах одного господарства, району, області; цільове використання земель, наданих для певних потреб; дотримання земельного законодавства в цілому в окремо узятому господарстві, районі, області і так далі.

Так, у Вінницькій області 7 травня 2003 року проведено перевірки використання земель запасу та резервного фонду у Жмеринському та Тиврівському районах управлінням організації інспекторської діяльності головного управління земельних ресурсів разом з представниками Головного управління сільського господарства та продовольства Вінницької обласної державної адміністрації. Зокрема, була проведена перевірка використання земель запасу та резервного фонду на території Рівської сільської ради Жмеринського району та Веселівської сільської і Сутиської селищної рад Тиврівського району. В ході перевірки встановлено, що на території Рівської сільської ради створено 206,0 га земель запасу, з яких 7,5 га в 2001 році надано в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва громадянам строком на 3 роки, розмір орендної плати за використання зазначених земель становить 40 грн/га. 63,07 га земель запасу надано в користування громадянам під сінокосіння і випасання худоби, плата за користування даними землями відповідно до чинного законодавства не надходить. Інші 135,43 га земель запасу ненадані у користування (забур'янені). В основному це малопродуктивні землі масивами в середньому по 25 - 30 га. Також не надані в користування і 95,3 га земель резервного фонду.

Крім того, перевірка виявила, що на території Василівської сільської ради створено 100,3 га земель запасу, з яких 83,3 га надано в тимчасове користування громадянам для ведення городництва, а 17,03 га не надані в користування і не використовуються (забур`янені). 22,82 га земель резервного фонду до 2003 року використовувались місцевим агроформуванням ринкового типу (ПСП “Василівське”). Договір оренди був укладений між сільською радою та сільгосппідприємством, що суперечило чинному земельному законодавству. На сьогоднішній день земельна ділянка використовується тим же ПСП, договір оренди відсутній, питання про надання (погодження) земель резервного фонду в оренду на сесії сільської ради не розглядалося [9][9].

Аналіз результатів перевірки, здійсненої органами Держкомзему, дає підстави для висновку, що сільськими головами не вживаються достатні заходи щодо передачі в оренду сільськогосподарських земель, що перебувають у відданні вищезазначених сільських рад, а також не вживаються заходи щодо переведення малопродуктивних та деградованих земель резервного фонду і запасу з обробітку.

Інвентаризація у дослівному перекладі означає “описування інвентаря”. Об'єктом інвентаризації може бути стан земельного масиву одного або групи землекористувачів, а також стан земель за окремими показниками, наприклад, порушеними землями у масштабі адміністративно-територіальної одиниці. Зокрема, в Вінницькій області в 2003 році на виконання доручення Держкомзему України від 23 січня 2003 року № 14-22-7/418 “Про інвентаризацію земель, які знаходяться у користуванні Міністерства оборони України, Держкомкордону України та Міністерства внутрішніх справ України” було проведено інвентаризацію земель. У ході інвентаризації було виявлено, що 2 земельні ділянки органами Міністерства оборони використовувалися особами, які на це не мають права - (343,90 га); 7 ділянок використовувалися не за цільовим призначенням - (461,27 га); 6 ділянок використовувалися нераціонально - (841,71 га)[9][10].

Інспектування як форма земельного контролю являє собою перевірку доцільності дій суб'єктів земельних відносин у порядку нагляду й інструктування. Інспектування від інших форм контролю відрізняється, насамперед, тим, що вона спрямована на перевірку діяльності підконтрольних органів та осіб. Для інспектування характерно також те, що воно проводиться посадовими особами спеціально уповноважених на те державних органів.

Об'єктами інспекторських перевірок можуть бути самі найрізноманітніші види діяльності в області земельних відносин: ведення земельно - облікових документів, ефективність боротьби із земельними правопорушеннями, виконання заходів щодо раціонального використання й охорони земель, а також діяльність посадових осіб нижчестоящих контролюючих органів.

Закон України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” не вживає терміна “інспектування”. Проте досить часто перевірки, проведені інспекторами по використанню й охороні земель, за змістом і формою носять характер інспектування.

Нагляд як форма контролю являє собою спостереження за чим (ким) - небудь. На відміну від звичайного спостереження, нагляд здійснюється спеціально уповноваженими на те органами :прокуратурою (прокурорський нагляд), санітарно-епідеміологічною станцією (санітарний нагляд) і іншими.

Характеризуючи порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, можна виділити послідовність виконуваних дій, певну стадійність.

У юридичній літературі відзначилися різні підходи до виділення стадій контрольного провадження. Загалом виділяють від трьох до семи його стадій. При цьому такі стадії розглядаються в аспекті загальної теорії права, безвідносно до галузевої специфіки провадження [27][11]. Як правило, в юридичній літературі називають такі стадії: 1) планування контролю і організаційних заходів щодо його проведення; 2) підготовка до перевірки; 3) проведення перевірки; 4) складання, обговорення і прийняття контролюючим органом акта перевірки, прийняття рішень стосовно неї і ознайомлення з ними зацікавлених органів та осіб, трудових колективів; 5) реалізація схвалених за матеріалами перевірки рішень; 6) розгляд можливих скарг на прийняте рішення; 7) контроль за фактичним виконанням рішень, а також пропозицій і рекомендацій, що містяться в акті перевірки [203][12]; [130][13].

Виходячи з наведених точок зору, а також беручи до уваги вимоги нормативних актів, що регулюють порядок діяльності органів земельного контролю, на нашу думку, можна виділити такі стадії провадження із здійснення земельного контролю: а) організаційно-підготовча; б) перевірка фактичних обставин, їх аналіз та ухвалення юридично значущого рішення за результатами проведеного контролю; в) виконання та перевірка виконання рішень контрольних органів.

Основним завданням організаційно-підготовчої стадії є визначення підконтрольних суб'єктів, вибір видів, форм і методів проведення контролю, а також формування суб'єктного складу, на який покладається здійснення земельного контролю. Організаційно-підготовча стадія у чинному земельному законодавстві як самостійна не виділяється. У ЗК, у законах і підзаконних нормативних актах сформульовані лише загальні положення стосовно досліджуваної стадії провадження. Проте у раніше діючому законодавстві та нормативних актах було передбачено виконання процесуальних дій, які становили зміст організаційно-підготовчої стадії, а саме: складання планів проведення контролю за використанням та охороною земель; координація спільних дій контролюючих органів і проведення попередніх перевірок тощо.

Початковим етапом цієї стадії є терміни, встановлені планами здійснення контролю. Періодичність перевірок визначається у кожному конкретному випадку в залежності від стану використання й охорони земельних об'єктів і впливу на них виробничо-господарської діяльності Перевірки в цих випадках проводяться за спеціальними програми, в яких зазначаються мета й завдання наміченої контрольної діяльності з урахуванням особливостей підконтрольних об'єктів, що перевіряються. Окрім планових контрольних заходів, можуть проводитися й позапланові - за завданням вищих органів, за поданням правоохоронних органів тощо. Для того, щоб прийняти кваліфіковане рішення за результатами контролю, орган контролю повинен володіти точною і об'єктивною інформацією про те, чи має місце порушення земельного законодавства, в чому воно полягає, хто винен у цьому, що потрібно застосувати, щоб порушення не виявилося триваючим, яка шкода завдана правопорушенням, а якщо правопорушення ще не сталося, як його попередити або присікти. Виникають і інші питання на початковій стадії земельного контролю. З'ясування цих питань вимагає збір матеріалів (документів), проведення перевірок, ревізій, аналізу даних матеріалів. Незалежно від того, чи здійснює державний інспектор планову перевірку стану використання того чи іншого об'єкта, закон наділяє його правом проведення ряду правових дій:

- перевірку законності підстав використання земельної ділянки;

- обстеження фактичного стану використання чи невикористання даногооб'єкта;

- перевірку його використання відповідно до цільового призначення.

Суб'єктами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель є посадові особи /інспектори/ органів державного управління використанням і охороною довкілля: Держкомітет України по земельних ресурсах; Міністерство аграрної політики України; Мінприроди України; Міністерство охорони здоров'я України та інші.

Необхідною умовою організаційно-підготовчої стадії є складання єдиної програми обстеження підконтрольних об'єктів. У ній мають бути відображені такі аспекти: об'єкт і предмет контролю за використанням та охороною земель; основні питання, що підлягають з'ясуванню; період, за який має бути проведений контроль, кінцеві й проміжні терміни; характер і обсяг матеріалу вивчення; метод збирання матеріалу. Якщо передбачається виконання комплексних перевірок, то у програмах обстеження слід також визначити координуючий орган, періодичність проведення спільних засідань із проміжним підсумком контролю, а також контрольні функції кожного учасника провадження зі здійснення земельного контролю.

Програма обстеження підконтрольних об'єктів підписується керівником (або всім керівництвом, якщо виконується комплексна перевірка) державного органу управління в галузі охорони і використання земель, якому доручено здійснення земельного контролю.

Наступною стадією провадження контролю за використанням та охороною земель є перевірка фактичних обставин, їх аналіз та прийняття юридично значущого рішення. Завдання цієї стадії полягає в тому, щоб зіставити результати фактичного стану справ у підконтрольному об'єкті з вимогами наявними у діючому земельному законодавстві і, на цій підставі, дати оцінку діяльності підконтрольного суб'єкта щодо забезпечення раціонального використання й охорони земель.

У законодавстві здійснення даної стадії врегульовано найповніше у порівнянні з іншими стадіями провадження зі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Так, у ЗК України визначені суб'єкти аналізованої стадії, завдання, що вирішуються на ній, основні напрями контрольної діяльності, а в окремих законах - процесуальні повноваження державних органів зі здійснення земельного контролю. Ці положення знаходять свій розвиток у підзаконних нормативних актах, де конкретизуються і детальніше регулюються напрями контрольної діяльності, права й повноваження органів, що виконують державний контроль за використанням та охороною земель, а також визначається система державних органів і посадових осіб, котрі мають право здійснювати контроль за охороною земель.

Суб'єктами, що беруть участь на стадії перевірки фактичних обставин, їх аналізу й прийняття юридично значущого рішення є: а) конкретні посадові особи (або групи, що складаються із посадових осіб і залучених за домовленістю чи згодою спеціалістів) - представники тих органів, на які покладене здійснення державного, відомчого, виробничого чи громадського контролю; б) підконтрольні суб'єкти. Підконтрольними суб'єктами можуть бути: сільськогосподарські, промислові , транспортні та інші юридичні особи та громадяни як власники чи користувачі земельних ділянок.

Початком проведення стадії слід вважати первісне фактичне здійснення заходів щодо перевірки й аналізу справ на підконтрольному суб'єкті. Як правило, для обстеження фактичного стану справ на підконтрольному суб'єкті, контролюючі органи відвідують для перевірки підприємства, установи, організації, інші підконтрольні органи і на місці проводять аналіз фактичного стану справ. Із цією метою суб'єктами, що виконують контроль, надане право безперешкодно відвідувати, пред'явивши службове посвідчення установленого зразка, підконтрольні суб'єкти для перевірки. Адміністрація таких об'єктів зобов'язана забезпечити доступ для здійснення перевірок відповідним органам чи їхнім посадовим особам. У ряді випадків фактичні обставини на підконтрольних суб'єктах аналізуються шляхом ознайомлення з різноманітними документами, котрі відображають діяльність по охороні земель таких об'єктів, її ефективність і якість. При цьому контролюючі органи вимагають надання їм відомостей, а також довідкових та інших матеріалів, необхідних для перевірки. На підставі звіряння, зіставлення й аналізу різноманітних матеріалів робляться висновки про роботу підконтрольних суб'єктів в частині забезпечення ними раціонального використання земельних ресурсів.

Аналіз і з'ясування фактичного стану справ на підконтрольному суб'єкті має свою специфіку, зумовлену виробничо - господарською і технологічною діяльністю підконтрольного об'єкта, а також предметною спрямованістю виконуваного контролю.

При здійсненні контролю за використанням і охороною земель особлива увага надається перевірці: проведення заходів із охорони ґрунтів, запровадження комплексу організаційно-господарських, агротехнічних, лісомеліоративних, гідротехнічних, протиерозійних заходів; збереження лісозахисних насаджень і протиерозійних гідротехнічних споруд, виконання заходів щодо попередження і ліквідації процесів засолення й заболочення ґрунтів, заростання кущами і дрібноліссям сільськогосподарських угідь; відвернення забруднення земель відходами промислових, сільськогосподарських, комунально - побутових та інших виробництв стічними водами; псування земель при будівництві, розробці корисних копалин, проведення пошукових та інших робіт.

Процесуальні права й обов'язки органів, які здійснюють земельний контроль, певною мірою відображені у нормах чинного законодавства. На нашу думку, процесуальну правомочність органів, що здійснюють державний контроль за використанням і охороною земель, слід класифікувати, взявши за основу запропоновану в теорії права класифікацію контрольних повноважень [203][14]; [130][15].

Першу групу складають повноваження, пов'язані з проведенням перевірок, обстежень і ревізій, безперешкодним відвідуванням підконтрольних суб'єктів, можливістю отримати від останніх необхідну, документацію, статистичні звіти, довідки, інші матеріали. пояснення посадових осіб, які відображають зміст їхньої діяльності з охорони земель. Цьому праву кореспондують обов'язки підконтрольних суб'єктів створювати органам контролю необхідні для роботи умови.

До другої групи належать повноваження давати в необхідних випадках підконтрольним суб'єктам вказівки обов'язкового характеру щодо усунення виявлених порушень діючого земельного законодавства. Цьому праву кореспондує зобов'язання підконтрольних органів щодо усунення допущених порушень і їхніх наслідків.

Третю групу становлять повноваження, пов'язані з можливістю притягнення посадових осіб підконтрольних суб'єктів, винних у порушенні приписів земельного законодавства, до юридичної відповідальності, застосування до них заходів державного чи громадського впливу. Право притягнення до адміністративної відповідальності надається органам Мінприроди України, Держкомзему України, Держкомітету України з лісового господарства та ін.

Четверта група об'єднує повноваження щодо участі в розробці правил і норм превентивного характеру. Ці повноваження реалізуються в процесі перевірок, виявлення і вивчення причин конкретних порушень, умов, що їх викликали, вироблення й проведення попереджувальних заходів організаційного та виховного характеру.

За результатами проведених перевірок органами, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, схвалюються відповідні рішення, формою яких є правові акти у вигляді офіційних документів. Офіційне документальне закріплення добутих результатів є невід'ємним компонентом однієї із стадій провадження земельного контролю, що відображає її формально юридичний аспект. Адже, без цього стадія перевірки фактичних обставин і їх аналізу є по суті незавершеною.

Рішення, що приймаються в результаті перевірок, мають форму акта індивідуального характеру. В останніх формулюються права й обов'язки в конкретних взаємовідносинах учасників провадження зі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Юридична природа таких актів полягає в тому, що вони є формою реалізації державно-владних повноважень компетентних контрольних органів.

Акти як форма схвалюваних рішень індивідуального характеру можуть прийматись у вигляді протоколів, приписів, власне актів, заключень тощо. Всі вони можуть бути віднесені до категорії документів, що закріплюють в різні способи інформацію про факти, події, явища об'єктивної дійсності і розумової діяльності людини. При виявленні порушень земельного законодавства державні інспектори із використання і охорони земель складають протоколи. Органи Мінприроди України, органи санітарно-епідеміологічної служби і деякі інші складають приписи про виявлення порушення на підконтрольних суб'єктах. При виявленні порушень земельного законодавства можуть також складатися й інші необхідні документи.

Акти складаються учасниками перевірки діяльності в галузі охорони земель підконтрольних суб'єктів і є найпоширенішим видом актів індивідуального характеру. Вони приймаються безвідносно при наявності чи відсутності у діяльності підконтрольних суб'єктів порушень норм земельного законодавства.

Приписи складаються суб'єктами провадження зі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель за результатами виявлених порушень і є попереджувальним заходом, який переслідує мету усунення виявлених порушень, поліпшення організації роботи в галузі охорони земель на підконтрольних суб'єктах. Правове значення приписів полягає в тому, що вони є юридичним актом, який породжує зобов'язання суб'єктів, котрим вони адресовані, усунути виявлені порушення.

Протоколи складаються суб'єктами провадження зі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель за результатами допущених конкретними особами (посадовими особами або громадянами) адміністративних проступків у галузі використання й охорони земель. Протокол є підставою для прийняття постанови про притягнення порушника до адміністративної відповідальності, визначення розміру й виду покарання.

Висновки, складаються, як правило, суб'єктами провадження зі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель за результатами позапланових перевірок, що проводяться за ініціативою вищих органів, за поданням правоохоронних органів, за заявами громадських організацій чи окремих громадян, повідомленнями засобів масової інформації про наявні факти порушень земельного законодавства.

У структурі документів, що приймаються у результаті контрольних перевірок, слід виділити три частини: вступна, констатуюча, резолютивна [32][16]. Кожна з них відповідає певним вимогам. У вступній частині зазначається найменування контрольного органу: місце і час винесення акта; вказівка на підконтрольний суб'єкт. У констатуючій частині викладається стан справ на підконтрольному суб'єкті, вказуються юридичні норми, що беруться за основу ухвалювального контрольного акта-документа. Резолютивна частина містить остаточні висновки зі з'ясованих фактичних обставин і пропозиції щодо поліпшення стану справ.

Прийняте рішення фіксується у спеціальному, пронумерованому й скріпленому печаткою журналі (ставиться на контроль), який ведеться органом, що здійснює державний контроль за використанням та охороною земель. Реєстрація (фіксація) рішень є важливим чинником для проведення наступної стадії провадження - стадії перевірки виконання рішення. Зокрема, Держкомзем видав наказ від 18 березня 2004 року, яким затвердив Положення “Про порядок оформлення, видачі і реєстрації приписів у разі виявлення порушень земельного законодавства”[147][17]. Положення встановлює порядок оформлення, видачі та реєстрації приписів, які видаються державними інспекторами з контролю за використанням та охороною земель з метою припинення виявленого порушення земельного законодавства та усунення його наслідків.

Фіксацією схваленого рішення у спеціальному журналі завершується стадія перевірки фактичних обставин, їх аналізу й прийняття юридично значущого рішення. Завершується провадження із здійснення державного контролю за використанням та охороною земель стадією перевірки виконання рішення.

Завданням цієї стадії є нагляд органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, за своєчасним і правильним виконанням підконтрольними суб'єктами виданих їм вказівок, аналіз отриманих від них відповідей, перевірка здійснюваної діяльності щодо усунення виявлених порушень діючого земельного законодавства. Вона допускає взяття на контроль фактичних обставин, з'ясованих у результаті перевірки; визначення процесуальних термінів надання підконтрольними суб'єктами інформації (у письмовій формі) про виконання виданих приписів; звіт підконтрольних суб'єктів перед органами, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель тощо. Ця стадія у земельному законодавстві практично не врегульована.

Чинним законодавством не визначені також і терміни розгляду рішень, приписів, інших актів індивідуального характеру та надання інформації відповідним органам. На практиці термін розгляду і подання необхідної інформації визначається органами, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель за реалізацією прийнятих ними рішень, подань, висновків і актів. Протоколи про допущені конкретними фізичними особами адміністративні правопорушення в галузі використання, збереження і раціонального використання земельних ресурсів виконуються у строки передбачені Кодексом України про адміністративні правопорушення [94][18].

Стадія перевірки виконання рішень, як правило проводиться тими контрольними органами, що виконували попередні стадії провадження зі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. В окремих випадках для перевірки виконання рішень залучаються інші організації - науково-дослідні, проектно-конструкторські установи або окремі спеціалісти. На цій стадії можуть виконуватись такі процесуальні дії: а) взяття під контроль важливих рішень із зазначенням, на кого конкретно покладається подальше здійснення контролю, б) звіт підконтрольних суб'єктів перед контрольними органами в період зазначених процесуальних термінів, подання відповідної інформації про виконання схвалених рішень.

Під час подальшого проведення контролю за виконанням схвалених рішень конкретні органи безпосередньо перед перевіркою мають ознайомитися з документами, де відбито аналіз фактичного стану справ на підконтрольному об'єкті. Це є однією з головних умовою активного проведення стадії перевірки виконання рішень.

Після ознайомлення із відповідними документами контрольні органи безпосередньо починають перевірку виконання прийнятих раніше рішень. Звіт підконтрольних суб'єктів завжди повинен мати письмовий характер. Формою звітів можуть бути різноманітні довідки, інформаційні листи про проведені заходи тощо. У звітах відображається фабула рішень із переліком допущених порушень і запропонованих рекомендацій, схвалених контрольними органами за результатами проведеного контролю, а також заходи, проведені підконтрольними суб'єктами щодо усунення виявлених порушень.

Завершується стадія перевірки виконання рішень зняттям з контролю наданого підконтрольним суб'єктам рішення. Цим фактом завершується провадження зі здійснення державного контролю за використанням та охороною земель.

Дослідження питання про порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель показало, що чинним земельно-процесуальним законодавством процедура його проведення врегульована не повною мірою. Це створює певні труднощі при практичній реалізації матеріальних норм земельного права, які регулюють суспільні відносини в сфері державного контролю за використанням та охороною земель. Прийняті в нашій країні підзаконні нормативні акти у сфері контролю(наприклад, Положення про Держземінспекцію) недостатньо визначають процесуальні аспекти здійснення земельного контролю. Основний їх зміст, як і в нормативних актах такого роду, що діяли раніше, спрямований на регулювання матеріальних відносин, які виникають при проведенні земельного контролю.

На наш погляд, одним з актуальних питань вдосконалення правового регулювання здійснення контролю за використанням та охороною земель є гармонізація матеріальних і процесуальних норм, які регламентують суспільні відносини у даній сфері. Її проведення дало б змогу удосконалити механізм правового регулювання в цій сфері та підвищити ефективність земельного контролю.

Саме недостатня урегульованість процесуальної сторони діяльності органів земельного контролю є однією з причин недостатньої ефективності їх діяльності. Такий висновок випливає з матеріалів практики, яка вивчалася при підготовці цього дослідження.

Як вже зазначалося, з метою запобігання вчиненню земельних правопорушень посадові особи органів державного контролю за використанням і охороною земель у межах наданої їм компетенції мають право: припиняти промислове, цивільне та інше будівництво, розробку родовищ корисних копалин і торфу, експлуатацію об'єктів, проведення агротехнічних, меліоративних, геологорозвідувальних, пошукових, геодезичних та інших робіт, якщо вони здійснюються з порушенням земельного законодавства, установленого режиму використання земель, що особливо охороняються, та можуть призвести до знищення, забруднення або псування родючого шару ґрунту, розвитку ерозії, засолення, заболочування та інших процесів, що знижують родючість ґрунтів, включаючи й родючість ґрунтів суміжних територій, а також якщо ці роботи ведуться на підставі проектів, що не пройшли земельну чи екологічну експертизу, або отримали негативну оцінку.

Паралельно з вжиттям заходів щодо припинення і подальшого розвитку земельних правопорушень застосовуються заходи, спрямовані на усунення негативних наслідків правопорушення (повернення самовільно зайнятої земельної ділянки, знесення самовільно зведеної будівлі) і притягнення винних до відповідальності.

Посадові особи органів державного контролю за використанням і охороною земель складають протоколи про порушення земельного законодавства і направляють у відповідні органи матеріали для притягнення винних осіб до відповідальності та відшкодування шкоди, заподіяної ними в результаті порушення земельного законодавства.

Місцеві органи Держкомзему та землевпорядні служби міст обласного підпорядкування два рази на рік складають звіт про контроль за використанням та охороною земель за встановленою формою № 5-зем, затвердженою Наказом Міністерства статистики України від 21 липня 1993 року № 158 і щоквартально подають інформацію вищестоящим контролюючим органам.

Притягнення до відповідальності за порушення земельного законодавства не завершує собою процес реалізації органом виконавчої влади контролю за використанням та охороною земель. Саме орган виконавчої влади, реалізуючи відповідні функції у сфері земельних відносин, має право притягати винних осіб до адміністративної відповідальності. Крім того, притягнення до відповідальності за порушення земельного законодавства не можна розглядати лише як право органу (посадової особи). Дане право одночасно є його обов'язком, ухилення від виконання якого можна розцінити як бездіяльність органу влади та його посадових осіб.

Слід відмітити, що в Україні до адміністративної відповідальності залучаються тільки громадяни і посадові особи, тоді як, наприклад, законодавством Російської Федерації передбачена можливість притягнення до адміністративної відповідальності також і юридичних осіб [52][19].

Справи про адміністративні правопорушення земельного законодавства розглядаються в порядку який, передбачений Інструкцією, затвердженою наказом Держкомзему України від 18 травня 2004 року № 147 “Інструкція з оформлення органами Державного комітету України по земельних ресурсах матеріалів про адміністративні правопорушення”[91][20].

Вимоги інструкції є обов'язковими для державних інспекторів з контролю за використанням та охороною земель, яким відповідно до законодавства надано право складати протоколи про адміністративні правопорушення, видавати обов'язкові для виконання вказівки (приписи), розглядати справи про адміністративні правопорушення та накладати адміністративні стягнення.

Факт вчинення земельного правопорушення фіксується протоколом, який складає державний інспектор по використанню та охороні земель (ст. 254 Кодексу України про адміністративні правопорушення). Протокол є єдиним документом, який розглядається при накладенні адміністративного стягнення. Слід звернути увагу, що Вказівка про усунення порушення складається лише у випадках: використання земель не за цільовим призначенням, що призводить до зниження родючості ґрунтів та забруднення і систематичного невнесення платежів за землю. Протокол про порушення земельного законодавства складається в 3-х примірниках, з яких 1-й примірник у трьохденний строк надсилається органу (службовій особі), уповноваженому розглядати справу про адміністративне правопорушення, 2-й примірник вручається порушник земельного законодавства, 3-й примірник залишається у службової особи, яка склала протокол.

Відповідно до статті 277 Кодексу України про адміністративні правопорушення справа про адміністративне правопорушення розглядається в 15 - денний строк з дня одержання органом правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи. Адміністративне стягнення може бути накладено не пізніше як через два місяці з дня вчинення правопорушення, а при триваючому - два місяці з дня його виявлення.

Розглянувши справу про адміністративне правопорушення, службова особа виносить постанову по справі. Постанова повинна містити: найменування службової особи, яка винесла постанову, дату розгляду справи, відомості про особу, щодо якої розглядається справа; викладення обставин, установлених при розгляді справи; зазначення нормативного акта, який передбачає відповідальність за дане адміністративне правопорушення; прийняте по справі рішення, а також порядок та строк її оскарження і підписується службовою особою, яка розглянула справу (ст. 283 КпАП).

Слід зазначити, що при вирішенні питання про накладення адміністративного стягнення, вирішення питання про відшкодування винним майнової шкоди не відноситься до компетенції службових осіб органів Держкомзему. Ці питання вирішуються у порядку цивільного судочинства. По справі про адміністративне правопорушення службова особа виносить одну з таких постанов: 1) про накладення адміністративного стягнення; 2) про закриття справи. Постанова про закриття справи у випадках порушення земельного законодавства виноситься при передачі їх прокуророві, органу попереднього слідства чи дізнання, а також при наявності обставин, передбачених статтею 247 КпАП. При малозначності вчиненого адміністративного правопорушення службова особа, уповноважена вирішувати справу, може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням.

Законодавець передбачає можливість оскарження і опротестування постанови по справі про адміністративне правопорушення. Постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути оскаржено особою, щодо якої її винесено, а також потерпілим. Постанову службової особи про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу - вищестоящій службовій особі або в місцевий суд, рішення якого є остаточним.

Подання у встановлений строк скарги зупиняє виконання постанови про накладення адміністративного стягнення до розгляду скарги. Принесення прокурором протесту зупиняє виконання постанови до розгляду протесту. Скарга і протест на постанову по справі про адміністративне правопорушення розглядається службовою особою в 10-ти денний строк з дня її надходження. Службова особа при розгляді скарги або протесту на постанову по справі про адміністративне правопорушення перевіряє законність і обґрунтованість внесеної постанови і приймає одне із таких рішень:

1)залишає постанову без зміни, а скаргу або протест без задоволення;

2)скасовує постанову і надсилає справу на новий розгляд;

3)скасовує постанову і закриває справу;

4)змінює захід стягнення в межах, передбачених нормативним актом про відповідальність за адміністративне правопорушення, з тим, однак, щоб стягнення не було посилено.

Якщо буде встановлено, що постанову винесено службовою особою, неправомочною вирішувати цю справу, то така постанова скасовується і справа надсилається на розгляд компетентної службової особи. Копія рішення по скарзі або протесту на постанову по справі про адміністративне правопорушення протягом трьох днів надсилається особі, щодо якої її винесено. В той же строк копія постанови надсилається потерпілому на його прохання. Про результати розгляду протесту повідомляється прокуророві. Скасування постанови із закриттям справи про адміністративне правопорушення тягне за собою повернення стягнених грошових сум. Рішення по скарзі на постанову по справі про адміністративне правопорушення може бути опротестовано прокурором. Протест на рішення по скарзі вноситься вищестоящій службовій особі відносно службової особи, яка прийняла рішення по скарзі.

Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Постанова про накладення адміністративного стягнення є обов'язковою для виконання державними і громадськими органами, підприємствами, установами, організаціями, службовими особами і громадянами (ст. 298 КпАП). Постанова про накладення адміністративного стягнення підлягає виконанню з моменту її винесення. Накладення штрафу не звільняє осіб, винних у порушенні, від усунення допущених порушень і відшкодування завданих збитків. Одночасно з винесенням постанови про накладення штрафу службова особа встановлює строк не більше одного місяця для усунення порушень земельного законодавства, про що робиться запис у постанові. У випадку неусунення порушень у встановлений строк, винні притягуються до відповідальності у встановленому законом порядку.

При оскарженні або опротестуванні постанови про накладення адміністративного стягнення постанова підлягає виконанню після залишення скарги або протесту без задоволення. Постанова про накладення адміністративного стягнення у вигляді штрафу підлягає примусовому виконанню після закінчення строку, який встановлюється (ст. 307 КпАП) у 15 днів з дня вручення йому постанови про накладення штрафу, а в разі оскарження або опротестування такої постанови - не пізніше як через 15 днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення. Постанова про накладення штрафу звертається до виконання службовою особою, яка винесла постанову.

Питання, зв'язані з виконанням постанови про накладення адміністративного стягнення, вирішуються службовою особою, яка винесла постанову. Контроль за правильним і своєчасним виконанням постанови про накладення адміністративного стягнення також здійснюється службовою особою, яка винесла постанову.

Одночасно з винесенням постанови про накладення штрафу службова особа встановлює строк не більше одного місяця для усунення порушень земельного законодавства, про що робиться запис у постанові. У випадку не усунення порушень у встановлений строк винні притягуються до адміністративної відповідальності у встановленому законом порядку. Перелік земельних правопорушень, за вчинення яких наступає адміністративна відповідальність, наводиться в актах адміністративного і земельного права.

Для притягнення порушника земельного законодавства до юридичної відповідальності вчинене ним земельне правопорушення повинно бути належним чином виявлено і зафіксовано. Як свідчить практика, саме порядок виявлення та фіксація земельних правопорушень державними інспекторами по використанню і охороні земель недостатньо врегульований чинним законодавством. Так, у 2001 році державними інспекторами по використанню і охороні земель Вінницької області складено 1124 протоколи, на підставі яких було оформлено і передано до органів земельних ресурсів 1123 справи про адміністративні правопорушення та одну справу щодо самовільного зайняття земельної ділянки направлено до органів прокуратури. За звітний період органами земельних ресурсів розглянуто 1123 справи, внаслідок чого винесено 1029 постанов про накладання на порушників адмінстягнень на 44,4 тис. грн. По 94 постановах - про закриття справ, 84 постанови згідно зі ст. 247 КпАП щодо незначних порушень, які на час їх розгляду були усунені. Крім того, скасовано із закриттям справ 10 постанов, з них: 5 внаслідок їх оскарження у вище стоящі органи та 5 постанов у результаті розгляду протестів прокуратури.

З усіх 1019 постанов про накладення адміністративних штрафів в сумі 44,4 тис. грн., на даний час виконано 794 постанови, внаслідок чого з порушників земельного законодавства стягнуто 26,8 тис. грн., що складає 60% від загальної суми накладених штрафів. Решта 225 постанов знаходяться в стадії їх виконання в органах державної виконавчої служби. Державними інспекторами по використанню і охороні земель Вінницької області у 2002 році проведено 3442 перевірки на 2340 об'єктах господарської діяльності. В результаті проведеної роботи на території області було виявлено 2489 порушень земельного законодавства.

В цілому по Вінницькій області в 2002 р. з метою усунення виявлених порушень земельного законодавства органами земельних ресурсів області складено 2026 протоколів, на підставі яких посадовими особами розглянуто 2026 матеріалів справ про адміністративне правопорушення. Внаслідок чого винесено 1878 постанов про накладення на порушників адміністративних штрафів на суму 73958 грн. та винесено 148 постанов про закриття справ через їх необґрунтованість[9][21].

Основними причинними обставинами закриття справ про адміністративні правопорушення в області є: виявлення на момент розгляду справи відсутності події та складу адміністративного правопорушення, наявність порушень при складанні протоколів про адміністративне правопорушення та результати розгляду скарг до судових органів та протестів прокуратури на постанови посадових осіб органів земельних ресурсів.

Так, в Вінницькій області в 2002 р. подано таку кількість скарг на винесені постанови про притягнення до адміністративної відповідальності за земельні правопорушення: в Гайсинському районі - 2 (до судових органів); Калинівському - 3 (до судових органів); Теплицькому - 2 (до судових органів); Томашпільському - 6 (начальнику обласного управління); м. Козятин - 1 (до судових органів).

Результатом розгляду скарг начальником обласного управління земельних ресурсів на постанови начальника Томашпільського районного відділу земельних ресурсів стало скасування і закриття справ, відповідно до ст. 293 Кодексу України про адміністративні правопорушення. Результатом розгляду 8 постанов судовими органами, стало скасування постанов та закриття справ (Гайсинський район - 2, м. Козятин - 1, Теплицький - 1). Залишення постанов без змін - 2 (Калинівський, Теплицький райони). Також слід врахувати, що на 4 постанови начальників районних відділів земельних ресурсів (Жмеринський район - 1, Мурованокуриловецький район - 1, Томашпільський район - 2) подано протести прокурорів відповідних районів, в результаті чого в Мурованокуриловецькому районі постанову залишено без змін, а в Жмеринському та Томашпільському районах постанови скасовані, а справи закрито.

Таким чином, дослідження питання про правові форми здійснення державного контролю за використанням та охороною земель дає підстави для висновку про те, що основний акцент у формуванні правового забезпечення контрольної діяльності у сфері використання та охорони земель в Україні зроблений на прийнятті низки матеріальних норм, які є підставою для здійснення такої діяльності. Разом з тим, процесуальна складова правового регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель залишається недостатньо дослідженою і відповідно недостатньо закріпленою в чинних правових нормах. На наш погляд, зазначений дисбаланс доцільно врегулювати шляхом прийняття постанови Кабінету Міністрів України “Про порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель державними інспекторами з контролю за використанням та охороною земель”.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель регламентується спеціальним нормативним актом - Законом України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”. Однак, проведене дисертантом дослідження свідчить, що розробникам цього Закону не вдалося збалансовано врегулювати повноваження всіх органів влади, які покликані здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель. відзначається, що з прийняттям Закону України “Про державний контроль за використанням і охороною земель” та створенням у складі держкомзему України Держземінспекції істотно розширилися повноваження спеціально уповноваженого органу в галузі контролю за використанням та охороною земель. Наділення цього органу деякими повноваженнями не є, на думку дисертанта, обґрунтованим. Зокрема, Закон (ст. 10) передбачає невиправдано великі повноваження державних інспекторів з використання та охорони земель Держкомзему України в сфері здійснення державного контролю, до яких слід віднести права державних інспекторів “безперешкодно відвідувати підприємства”, “викликати громадян для пояснень” тощо. Реалізація таких повноважень може призвести до безкарного “контролюючого” тиску з боку державних органів земельних ресурсів, що у свою чергу може призвести до обмеження земельних прав громадян та юридичних осіб.

Крім того, на думку дисертанта, в чинному законодавстві недостатньо чітко розмежовані контрольні повноваження у галузі використання та охорони земель органів виконавчої влади з питань земельних відносин та органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища.

В дисертації обґрунтовується доцільність посилення ролі Міністерства аграрної політики України в галузі забезпечення раціонального використання та охорони земель. На жаль, у зазначеному Законі статус Міністерства аграрної політики України у галузі здійснення контролю за використанням та охороною земель визначений недостатньо чітко. На думку дисертанта, для забезпечення проведення збалансованої державної ґрунтозахисної політики доцільно створити у складі Міністерства аграрної політики України Державну службу охорони родючості ґрунтів України, яка б здійснювала державний контроль за використанням та охороною виключно земель сільськогосподарського призначення і мала б статус урядового органу державного управління. Створення Державної служби охорони родючості ґрунтів потребує, перш за все, формування належної правової бази її діяльності. В зв'язку з цим пропонується прийняття закону України “Про Державну службу охорони родючості ґрунтів”. Обґрунтовуються також пропозиції щодо внесення відповідних змін до Закону України “Про державний контроль за використанням і охороною земель”.