Правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель

за використанням земельних ділянок землекористувачами у відповідності з тією метою, для якої вони надані;

за правильним використанням земель і проведенням заходів по охороні ґрунтів колгоспами, радгоспами та іншими сільськогосподарськими підприємствами, організаціями і установами незалежно від їх відомчої належності;

4) за проведенням несільськогосподарськими підприємствами, організаціями і установами заходів по запобіганню ерозії ґрунтів, засоленню, заболочуванню земель, засміченню їх відходами промислових підприємств, стічними водами та іншому псуванню земель при будівництві, розробці корисних копалин, проведенні розвідувальних та інших робіт;

5) здійснює контроль за додержанням встановлених правил по веденню земельного кадастру та інші.

Окрім цього, відповідно до Положення “Про державний контроль за використанням земель”, державний контроль за використанням усіх земель здійснювали ради депутатів трудящих, їх виконавчі і розпорядчі органи у відповідності з їхньою компетенцією.

Певні контрольні функції, пов'язані з обробітком землі, виконувала створена у складі Міністерства сільського господарства СРСР єдина спеціалізована агрохімічна служба - Всесоюзне виробничо-наукове об'єднання по агрохімічному обслуговуванню сільського господарства (Союзсільгоспхімія) [198][12]. Це об'єднання зобов'язане було здійснювати державний контроль за проведенням всіма землекористувачами рекомендованих заходів по боротьбі із шкідниками і хворобами сільськогосподарських культур і бур'янами, за якістю виконання цих робіт, за додержанням колгоспами, радгоспами та іншими сільськогосподарськими підприємствами встановлених правил по застосуванню пестицидів, а також правил по охороні навколишнього середовища від забруднення пестицидами та добривами.

Одним із важливих земельно-правових актів указаного періоду стала постанова “Про здійснення державного контролю за використанням земель в Українській РСР”, затверджена Радою Міністрів УРСР 8 червня 1970 року [150][13],відповідно до якої спеціальними державними органами, що контролювали використання земель, були:

- головне управління землекористування, землевпорядження, полезахисного лісорозведення і охорони земель Міністерства сільського господарства УРСР. Начальник цього управління одночасно був Головним державним інспектором по використанню і охороні земель УРСР, а його заступники - заступниками головного державного інспектора.

- відділ землекористування, землевпорядження, полезахисного управління сільського господарства. Начальник цього відділу був одночасно головним державним інспектором по використанню і охороні земель області, а його заступник старший інженер-землевпорядник районного управління сільського господарства котрий одночасно був і районним державним інспектором по використанню і охороні земель.

У необхідних випадках контрольні функції у справі використання землі відповідно до “Положення про органи народного контролю в СРСР” [133][14],затвердженого Центральним Комітетом КПРС і Радою Міністрів СРСР 19 грудня 1968 року здійснювали Комітет народного Контролю СРСР, комітет народного контролю УРСР, комітети народного контролю областей, районів, міст.

Удосконалювалося санітарне законодавство, що містило норми, які регулювали здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Закон Української РСР “Про охорону здоров'я” від 15 липня 1971 року [74][15] та Положення про державний санітарний нагляд в СРСР від 31 травня 1973 року [131][16] закріплюють правила про санітарну охорону ґрунтів. Норми цих актів стали юридичною базою для дальшого розвитку законодавства про державний контроль за використанням та охороною земель.

З метою посилення охорони природи і поліпшення використання природних ресурсів Центральний Комітет Комуністичної Партії України і Рада Міністрів Української РСР приймають 8 травня 1973 року постанову “Про посилення охорони природи і поліпшення використання природних ресурсів республіки” [158][17]відповідно до якої: Міністерство сільського господарства УРСР здійснює державний контроль за додержанням міністерствами, відомствами, державними, кооперативними, громадськими організаціями і установами, а також громадянами земельного законодавства і порядку користування землею; Міністерство лісового господарства УРСР здійснює контроль за охороною земель державного лісового фонду і використання їх лісогосподарськими підприємствами і організаціями та лісокористувачами відповідно до цільового призначення земель.

Для розширення участі і вдосконалення методів діяльності громадськості в галузі охорони і раціонального використання земель важливе значення мав затверджений постановою ради Міністрів УРСР від 12 жовтня 1973 року Статут Українського товариства охорони природи [200][18],яким визначалися головні завдання товариства, одним з яких було здійснення громадського контролю за раціональним використанням і охороною земельних ресурсів.

Це сприяло значному поліпшенню справи охорони земельних ресурсів республіки, активізувало законодавчу діяльність в цій галузі.

Нову сторінку в галузі державного контролю за використанням та охороною земель відкриває Конституція УРСР 1977 року. На конституційному рівні питання охорони землі так широко і повно закріплені вперше. Статті Конституції містять положення, що безпосередньо стосуються питань дбайливого ставлення до землі, збереження і раціонального її використання [104][19].

Проте, в 60-70 роки домінуючою позицією науки і практики у сфері земельних відносин була абсолютизація адміністративних методів, у першу чергу державного контролю і юридичної відповідальності. Наприкінці 80-х - початку 90-х років, у так звані “перебудовні“ часи, цей підхід зазнав докорінних змін у світлі концепції переходу в охороні довкілля“ від переважно адміністративних до переважно економічних методів“, що було закріплено рядом правових актів. Як справедливо зазначає Н.Р.Малишева, будучи принципово правильним, це гасло повинно було б мати своїм результатом доповнення адміністративних методів управління економічними, але ні в якому разі не заміну перших останніми [115][20].

На практиці така зміна пріоритетів на певному етапі призвела до “відходу в тінь“ адміністративних методів, їх недооцінки і намагання замінити їх методами економічного регулювання. Перші роки незалежного державотворення супроводжувались певною “ейфорією від демократизації”, яка в сфері охорони та використання земельних ресурсів проявилась в намаганні ув'язати поняття свободи підприємництва з саморегульованістю, самодисципліною і самоконтролем.

Однак, це завдання виявилося неможливим для виконання в силу багатьох факторів, у першу чергу, зважаючи на глибину природи земельних інтересів і їх об'єктивно конфліктний характер по відношенню до інтересів суто економічних. Усвідомлення цього постулату згодом викликало необхідність пошуку оптимального балансу економічних і адміністративних методів в управлінні відповідною сферою, однією з передумов чого стало більш уважне ставлення держави і суспільства до контролю як засобу забезпечення виконання закону в сфері охорони земель і раціонального використання земельних ресурсів.

Законодавство про охорону природних ресурсів, в тому числі і землі періоду незалежності України практично починається з Декларації про державний суверенітет України, прийнятої Верховною Радою УРСР від 16 липня 1990 року [41][21]. У частині першій розділу сьомого “Екологічна безпека” Декларації зазначається, що “Українська РСР самостійно встановлює порядок організації і охорони природи на території Республіки і порядок використання природних ресурсів”.

Здійснюючи Декларацію про державний суверенітет України 24 серпня 1991 року Верховна Рада УРСР прийняла постанову “Про проголошення незалежності України”. В цих історичних документах Верховна Рада УРСР постановила проголосити Україну незалежною демократичною державою та зазначила, що з моменту проголошення незалежності чинним на території України є тільки її Конституція, закони, постанови Уряду, та інші акти законодавства республіки.

18 грудня 1990 року Верховною Радою УРСР також був прийнятий Земельний кодекс УРСР з введенням в дію з 15 березня 1991 року. У зв'язку з проголошенням незалежності України 13 березня 1992 року Верховною Радою була прийнята нова редакція земельного кодексу України, який діяв до 1 січня 2001 року. Питання контролю за використанням і охороною земель в цьому Земельному кодексі регламентувалися в розділі п'ятому ”Контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг”, який складався з трьох статей (статті 93, 94,95) [80][22]. Стаття 93 передбачала завдання державного контролю за використанням і охороною земель, які полягали у забезпеченні додержання всіма державними та громадськими органами, а також підприємствами, установами, організаціями і громадянами вимог земельного законодавства з метою ефективного використання та охорони земель. А стаття 94 передбачала, що державний контроль за використанням і охороною земель здійснювали Ради народних депутатів усіх рівнів, Державний комітет України по земельних ресурсах, Міністерство охорони навколишнього природного середовища України та інші спеціально уповноваженими на те державними органами. Цією ж статтею передбачалось, що порядок здійснення державного контролю за використанням і охороною земель встановлювався законодавством України. Проте за період дії Земельного кодексу такого закону так і не було прийнято.

Компетенція Рад усіх рівнів (від сільської і до Верховної Ради України) у галузі регулювання земельних відносин передбачалась статтями 9, 10,11, 12, 13, 14 Земельного кодексу. Перераховані статті лише включали в перелік компетенції Рад здійснення державного контролю за використанням і охороною земель.

Разом з тим, питання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель побіжно були відображені в ряді законодавчих актів з питань охорони довкілля. До них відносяться Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища” від 25 червня 1991року [67][23], Закон України “Про природно-заповідний фонд України” від 16 червня 1992 року [70][24], Лісовий кодекс України від 21 січня 1994 року [111][25], Закон України “Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення“ від 24 лютого 1994 року [60][26], Кодекс України про надра від 27 липня 1994 року [95][27], Водний кодекс України від 6 червня 1995 року [25][28], Закон України “Про пестициди і агрохімікати “ від 1995 року [68][29], Закон України “Про відходи” від 5 березня 1998 року [53][30], та деякі інші.

Недооцінка ролі і значення контролю у “перебудовні” роки змінилась з середини 90-х років усвідомленням необхідності зміцнення цього виду управлінської діяльності. У згаданих вище правових документах з питань охорони земель, що були прийняті в 90-ті роки, послідовна лінія на посилення ролі і значення контролю стає все більш виразною. Зокрема, в Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” питання контролю і нагляду у галузі охорони земель врегульовані окремим розділом 8, де визначені завдання контролю, коло державних органів, що є суб'єктами контролю, а також підконтрольні об'єкти. Державному контролю у галузі охорони довкілля, згідно зі статтею 35 цього Закону, підлягає використання і охорона земель. Окрема норма Закону регулює особливості здійснення громадського контролю у галузі охорони земель, визначає компетенцію громадських інспекторів з охорони земель, їх основні права і обов'язки.

Подальша регламентація питань організації та здійснення державного контролю в галузі використання та охорони земель була здійснена в затвердженому Указом Президента України від 10 лютого 1995 року Положенні “Про Міністерство охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України” [144][31]. Відповідно до покладених на нього завдань Мінекобезпеки України повинне було здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель. Положенням було дозволено створювати при Міністерстві спеціальні підрозділи. Саме таким підрозділом, головною метою якого є здійснення державного екологічного контролю, стала Державна екологічна інспекція Мінекобезпеки України. Ця інспекція, згідно з положенням про неї [139][32], являла собою систему регіональних і територіальних органів державної виконавчої влади, що організовують і проводять контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища. Державна екологічна інспекція відповідно до покладених на неї завдань здійснювала державний контроль за додержанням вимог законодавства в галузі використання та охорони земель.

Питання державного контролю за використанням і охороною земель передбачались Тимчасовим положенням про порядок здійснення органами Держкомзему України державного контролю за використанням та охороною земель [175][33],затвердженим наказом Держкомзему від 29 липня 1996 року. Таким чином Держкомзем України сам собі був затвердив Положення, яке враховувало не загальнодержавні, а відомчі інтереси. Таке положення могло мати обов'язковий характер тільки до органів Держкомзему. Для поширення повноважень органів Держкомзему України на інші відомства необхідний був Закон, що й передбачалось статтею 94 Земельного кодексу.

Важливу роль у здійсненні контролю за використанням та охороною земель відіграв прийнятий 21 травня 1997 року Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” [63][34]. Органи місцевого самоврядування не тільки вирішують земельні спори, погоджують проекти землеустрою, організовують і ведуть земельно-кадастрову документацію, але й здійснюють контроль за дотриманням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель.

Відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року певними контрольними повноваженнями в галузі контролю за використанням та охороною земель наділені державні адміністрації зокрема: місцеві державні адміністрації, в межах, визначених Конституцією і законами України здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель [64][35].

На Конференції ООН з питань навколишнього середовища та розвитку в 1992 році, прийнято Декларацію про навколишнє середовище та розвиток. Визнаючи цілісність і взаємозв'язок природи на Землі - нашої оселі, проголосила: Принцип II. Держави повинні прийняти ефективне законодавство щодо охорони довкілля[22][36]. Враховуючи положення даної декларації, оновлюється земельне законодавство, яке направлене на охорону навколишнього середовища і, зокрема, приймаються правові акти, які передбачають здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Особливих змін зазнав державний контроль за використанням та охороною земель у зв'язку з виданням Указу Президента України “Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” [185][37]від 15 грудня 1999 року та Указу Президента України “Питання Міністерства екології та природних ресурсів України” [182][38]від 29 травня 2000 року. Відповідно до зазначених указів Президента було утворено Міністерство екології та природних ресурсів - на базі Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Комітету України з питань геології та використання надр, Комітету України з питань гідрометеорології, Державної адміністрації ядерного регулювання України, Головного управління геодезії, картографії та кадастру, Державної комісії у справах випробувань і реєстрації засобів захисту та регуляторів росту рослин і добрив, які ліквідовані. На Міністерство екології України покладено організацію і здійснення контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища, в тому числі контроль за раціональним використанням й відтворенням земельних ресурсів.

Питанням удосконалення державного контролю за використанням та охороною земель приділено увагу в основних напрямах земельної реформи в Україні на 2001 - 2005 роки, схваленої Указом Президента України від 30 травня 2001 року.

Наступним кроком на шляху до розвитку державного контролю за використанням та охороною земель став Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року. Наслідком його прийняття є поділ контролю за використанням та охороною земель на державний, самоврядний та громадський; закріплено коло суб'єктів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель; визначено повноваження органів виконавчої влади в сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель.

Певний внесок в розвиток законодавства України в галузі контролю за використанням та охороною земель заклав Указ Президента України від 19 серпня 2002 року “Про вдосконалення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням і охороною” [183][39]. Одним із пріоритетних завдань органів виконавчої влади при здійсненні ними заходів, пов'язаних із реформуванням земельних відносин він передбачає забезпечення належного контролю за використанням і охороною земель, додержання вимог земельного законодавства та запобігання правопорушенням. З метою підвищення ефективності державного управління земельними ресурсами, вдосконалення контролю за використанням і охороною земель Постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2002 року № 1958 [155][40] у складі Державного комітету України по земельних ресурсах утворено Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель як урядовий орган державного управління і затверджено Положенні “Про Державну інспекцію з контролю за використанням і охороною земель” [140][41]. Основними завданнями якої є: участь у межах своєї компетенції в реалізації державної політики у сфері земельних відносин; організація та здійснення державного контролю за використанням і охороною земель; узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення.

Але, як свідчить практика, є недосконалою нормативна база, що регламентує порядок здійснення контролю за використанням та охороною земель. По-перше, воно містить значну кількість відсилочних норм, які ускладнюють їх застосування й істотно знижують ефективність їх регулюючої сили. По-друге, є багато нечітких, безадресних формулювань й декларативних положень, які практично не впливають на здійснення державногоконтролю за використанням та охороною земель. По-третє, деякі норми не “працюють”, бо не мають відповідного механізму реалізації, особливо це стосується порядку здійснення самоврядного і громадського контролю за використанням та охороною земель. По-четверте, окремі його норми фактично не відповідають вимогам регулювання земельного контролю в умовах розвитку ринкової економіки, і нерідко не мають належного наукового обґрунтування.

Окрім того, на сьогоднішній день нормативна база, яка регламентує здійснення державного контролю за використанням та охороною земель є досить об'ємна, різноманітна. Проте нечіткість та, насамперед, неповнота регулювання цього інституту негативно впливає на надійність захисту прав та законних інтересів громадян, самих юридичних осіб та інтересів держави в такій важливій сфері публічно-правових відносин, як охорона земель. Саме тому на виконання положення ЗК щодо врегулювання сфери державного контролю за використанням та охороною земель, із метою зупинення швидкого зниження якості землі в Україні, Верховна Рада України 19 червня 2003 року прийняла Закон України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”.

Прийняття спеціального закону про земельний контроль стало можливим унаслідок проведення радикальної земельної реформи, вперше на законодавчому рівні чітко закріплено повноваження спеціальних органів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель.

Однак, у цьому Законі немає норм, які б регламентували порядок здійснення самоврядного і громадського контролю за використанням та охороною земель. Разом із тим стаття 187 ЗК передбачає спільне завдання перед усіма видами контролю за використанням та охороною земель - забезпечення додержання земельного законодавства. Тому незалежно від того, хто і відносно кого (чого) буде здійснювати контроль, порядок його здійснення повинен бути єдиним. Це не виключає необхідності закріплення в законі особливостей здійснення державного, самоврядного чи громадського контролю. Вищевикладене дає, на нашу думку, достатні підстави для постановки питання про доцільність внесення до Закону України "Про державний контроль за використанням і охороною земель" відповідних змін.

На підставі викладеного можна зробити наступні висновки.

У даному розділі розкривається юридична природа державного та самоврядного контролю за використанням та охороною земель. Державний контроль за використанням та охороною земель, будучи важливою складовою земельного контролю, базується на чітких конституційних засадах, функціонує на основі встановлених норм права і тягне за собою певні юридичні наслідки. У процесі здійснення контрольної діяльності в галузі земельних відносин проявляється її правова субстанція, основний зміст якої визначається нормами земельного, адміністративного та деяких інших галузей права. Земельний контроль є одним із важливих засобів реалізації конституційного принципу особливої охорони земель як основного національного багатства, закріпленого у ст. 14 Конституції нашої країни. Аналізуються погляди вчених на поняття державного контролю за використанням та охороною земель, розкриваються його ознаки та правові засади здійснення.

Таким чином, державний контроль за використанням та охороною земель є сукупністю здійснюваних органами державної влади організаційно-правових заходів, спрямованих на спонукання суб'єктів земельного права, учасників земельних правовідносин до виконання правил і дотримання норм земельного законодавства та попередження земельних правопорушень, що має на меті забезпечення науково обґрунтованого, раціонального і ефективного використання та охорони земель;

Раціональне використання земель як мета державного і самоврядного контролю за використанням та охороню земель, на наш погляд, являє собою засновану на науково - обґрунтованих методах і способах господарську діяльність землевласників і землекористувачів, пов'язану з використанням земель з метою отримання прибутку, при збереженні площі земель відповідного цільового використання, при збереженні та підвищенні екологічної цінності природних та набутих якостей земель без завдавання шкоди землі, іншим природним об'єктам та землевласникам і користувачам;

Зміст державного контролю за використанням та охороною земель можна поділити на загальний, що охоплює однаковою мірою всі категорії земель України й усіх без винятку землевласників і землекористувачів, та на спеціальний, що має своїм об'єктом окремі категорії земель та діяльність землевласників і землекористувачів щодо використання та охорони земель окремих категорій;

Обґрунтовується висновок про те, що контрольна діяльність у галузі використання та охорони земель базується на таких принципах, як принципи: 1) законності; 2) систематичності (перманентності) контролю; 3) своєчасності контролю; 4) всебічності; 5) глибини (виявлення не тільки наслідків, а й причин відхилення від вимог законодавства); 6) об'єктивності; 7) гласності; 8) результативності (дієвості). Проте, на погляд дисертанта, наведена система принципів земельного контролю потребує певного коригування з метою більш повного врахування особливостей ринкового етапу розвитку як економіки країни в цілому, так і результатів реформування земельних відносин. В зв'язку з цим обґрунтовується доцільність доповнення системи принципових засад здійснення контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель ще одним принципом - принципом недопущення необґрунтованого втручання у діяльність власників і користувачів землі щодо використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням.

Досліджено розвиток законодавства в сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель. На основі проведеного дослідження обґрунтовується доцільність поділу розвитку контрольної діяльності держави у сфері використання та охорони земель та відповідного законодавства на періоди: 1) становлення та розвиток органів земельного контролю у складі органів державного управління сільським господарством (1922-1960 рр.); 2) прийняття спеціальних законів, що передбачали здійснення контролю за використанням та охороною земель (1960-1992 рр.); 3) законодавчого закріплення спеціальних органів, що здійснювали контроль за використанням та охороною земель (1992-2002 рр.); 4) утворення Держземінспекції, прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” (2003 р.).

РОЗДІЛ 2. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕРЖАВНОГО КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ЗЕМЕЛЬ

2.1 Система органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель

Ефективність здійснення державного контролю за використанням та охороною земель значною мірою залежить від наявності оптимальної та дієвої системи державних органів, наділених відповідними контрольними повноваженнями.

Поняття “система органів” має принаймні потрійне смислове навантаження. Воно, по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, від усіх інших органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб'єктний склад даної системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб'єктів (державних органів) певних ознак, притаманних соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність взаємозв'язків між структурними ланками, тощо [1][1].

Як правильно зауважила О.В.Шоріна, “саме поняття системи контролю в зв'язку з цим набагато ширше поняття системи контрольних органів” [203][2]. Якщо в останнє включаються тільки органи, для яких здійснення контролю - єдине їхнє призначення, то в систему державного контролю входить, поряд з функціональними, і та більша частина державних органів, для яких контроль лише компонент їхньої діяльності.

Слід погодитися з М.С.Студенікіною, яка вважає, що “оскільки контроль не виступає в ізольованому виді, а реалізується стосовно до конкретного предмета, обсяг контрольної діяльності, форми і способи її прояву диференціюються в залежності від сфери чи галузі управління, а також від місця органу, що здійснює контрольні повноваження, у загальній системі державного механізму” [169][3].

Основною вимогою функціонування системи державних органів є наявність між її елементами прямих і зворотних зв'язків, що дають змогу здійснювати постійний обмін і перетворення інформації. Інтенсивність обміну інформації свідчить про рівень функціонування системи. Варто погодитись з Ю.С.Шемшученком, який наголошує чим вищі обсяг і “пропускна здатність” каналів вертикальної і горизонтальної інформації, тим ефективніший процес управління [199][4].

Система державного контролю за використанням та охороною земель представляє складне утворення і включає в себе багато органів, в залежності від того, яке місце контроль займає в їх діяльності. Можна виділити органи, в яких контроль поряд з іншими управлінськими функціями відноситься до основних функцій , наприклад, Верховна Рада чи місцеві ради. Є органи для яких контроль носить вторинний характер і є лише одним із напрямів їх діяльності. Разом з тим для виконання функції контролю в окремій сфері діяльності може створюватися спеціальний орган, для якого контроль представляє основний вид діяльності. В стадії створення знаходиться і правова база таких спеціальних органів контролю.

При розподілі влади на законодавчу, виконавчу та судову кожна з її гілок має чітко визначені повноваження.

Проте, як зазначила О.Ф.Андрійко незалежно від належності цих органів до різних гілок влади і об'єму здійснюваного ними контролю, виконання, підходи, і завдання контролю повинні виходити з єдиних принципів державної контрольної діяльності і базуватися на правовій основі [8][5].

Саме специфіка завдань, що стоять перед різними державними органами, і зумовлює особливе їхнє місце в державному апараті, визначає множинність видів державного контролю. Однак множинність систем контролю висуває великі вимоги до процесу конкретизації контрольної функції стосовно до кожного державного органа, кожному рівню управління. Завдання полягає в тім, щоб уникнути паралелізму і дублювання, знайти оптимальні варіанти розподілу контрольної діяльності між органами з урахуванням конкретного призначення кожного з них і потреб практики.

Здійснення контролю за використанням і охороною земель Земельним кодексом України покладається на систему відповідних державних органів. Так, відповідно до статті 188 Земельного кодексу України державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється уповноваженими органами виконавчої влади по земельних ресурсах, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - спеціально уповноваженими органами з питань екології та природних ресурсів. Як вбачається з цієї статті ЗК, державний контроль за використанням і охороною земель здійснюють дві групи державних органів виконавчої влади: уповноважені Державного комітету по земельних ресурсах України і уповноважені Міністерства охорони навколишнього природного середовища України.

У літературі і на практиці в залежності від виду органів, що здійснюють контроль, і їхньої компетенції в його проведенні, виділяють загальний і спеціалізований контроль. Загальний контроль за використанням та охороною земель здійснюють органи державної виконавчої влади, в тому числі галузеві управлінські органи загальної компетенції. Для них функція контролю і пов'язані з нею дії носять неосновний (супутний) характер. Загальний контроль здійснюють й інші державні органи виконавчої влади, в яких контроль функції спрямовані на виконання їх основних завдань. У широкому розумінні загальний контроль у тій чи іншій мірі також здійснюють Верховна Рада України та представницькі органи місцевого самоврядування, тобто ради, починаючи обласними і завершуючи сільськими та селищними радами. Окремі міністерства, державні комітети і відомства окрім відомчих виконують загальнодержавні чи спеціальні функції.

Функції загальнодержавного контролю за використанням та охороною земель, незалежно від відомчої приналежності підконтрольних об'єктів, здійснює ряд міністерств. Зокрема, згідно з Положенням “Про державну систему моніторингу довкілля”, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 року № 391 [141][6], спостереження за станом земельного фонду, з метою своєчасного виявлення змін, їх оцінки, відвернення та ліквідації наслідків негативних процесів здійснюють: Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство аграрної політики України, Державний комітет лісового господарства України, Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України, Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет України по земельних ресурсах. Окрім того, моніторинг ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення проводить Міністерство агарної політики України у взаємодії з Мінприроди України, Держкомземом України, Держводгоспом України та науково-дослідними установами УААН земле охоронного профілю[146][7].

Слід відмітити, що з цього питання дисертантом вивчався зарубіжний досвід. Він свідчить, що і в економічно розвинених країнах також існує широка мережа моніторингу довкілля та наукових інституцій, що входять до складу органів екологічного управління (як, наприклад в США), або є незалежними (як, наприклад, в Німеччині) [22][8]. Проте більш співставним є для нас досвід Росії. Відповідно до Земельного кодексу Російської Федерації контроль за використанням та охороною земель поділяється на: а) державний земельний контроль; б) муніципальний і в) громадський земельний контроль; д) виробничий земельний контроль [87][9].

Державний земельний контроль в Російській Федерації носить міжвідомчий характер. Його нормативно-правова база включає: Земельний кодекс РСФСР; Указ Президента РФ від 16 грудня 1993 року № 2162 ”Про посилення державного контролю за використанням і охороною земель при проведені земельної реформи”; Положення “Про порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель в Російській Федерації” затверджене Постановою Уряду РФ від 23 грудня 1993року №1362 [132][10]. Вказане Положення розмежовує функції органів, що здійснюють державний контроль за використанням і охороною земель. Такий контроль здійснюється Міністерством охорони навколишнього середовища і природних ресурсів Російської Федерації, Державним комітет Російської Федерації по питанням архітектури і будівництва, Державним комітет санітарно-епідеміологічного нагляду Російської Федерації, органи і установи державної санітарно-епідеміологічної служби Російської Федерації. У 2000 року державний земельний контроль здійснює Федеральну службу земельного кадастру Росії. Головним державним інспектором по використанню і охороні земель Російської Федерації є керівник Росземкадастру. В суб'єктах Російської Федерації державний контроль здійснюють комітети по земельних ресурсах і землеустрою, керівники яких є державними інспекторами по використанню і охороні земель.

Суспільство здійснює контроль через різні інституції, як державні, так і громадські. Цей контроль різноманітний, а місце і роль суб'єкта контролю в системі соціального механізму управління суспільством визначає завдання, характер і його форми. Усі види контролю мають свою специфіку, властиві їм форми і методи, які пов'язані між собою, доповнюють та підсилюють одне одного, обумовлюються економічною та політичною основою суспільства і держави, в різному обсязі спрямовані на захист інтересів розвитку суспільства та інтересів громадян.

В Україні діють близько 15 органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій, що здійснюють функції контролю, нагляду за використанням та охороною земель. Причому в цій діяльності відсутні координація, єдність вимог і методичного забезпечення. Системі органів що здійснюють контроль за використанням та охороною земель притаманна така риса як неоднорідність її елементів. Це стосується як статусу їх структурних підрозділів органів (інспекції, служби, управління, відділи) так і статусу посадових осіб цих органів.

Загальний вид контролю одержав своє закріплення в Конституції України в розділах 4, 5, 6, 7, де мова йде про функції представницьких, виконавчих і судових органів. Однак контроль цих органів у нових політичних і економічних умовах має свої специфічні риси.

Контроль з боку органів законодавчої влади (парламентський контроль) за використанням та охороною земель. Це вид контролю, який здійснюється Верховною Радою України згідно з Конституцією України і прийнятими відповідно до неї нормативними актами з даного питання. Верховна Рада України не тільки затверджує бюджет і визначає обсяг коштів, спрямованих на охорону довкілля, раціональне використання, відтворення земельних ресурсів, а й перерозподіляє кошти державного бюджету між регіонами для розробки і впровадження місцевих соціально-економічних програм, включаючи землеохоронні, здійснює контроль за виконанням державного бюджету, приймає рішення щодо звіту Кабінету Міністрів України про його виконання.

Серед повноважень Верховної Ради України, пов'язаних з вирішенням екологічних проблем, одне з головних місць посідає контроль за виконанням законодавства в галузі охорони земельних ресурсів.

Метою парламентського контролю є: встановлення відповідності діяльності підконтрольних об'єктів на території України; виявлення відхилень від конституційних засад та державних програм; визначення причин незаконної або недоцільної діяльності і засобів, спрямованих на удосконалення, розвиток діяльності об'єкту контролю; встановлення передумов щодо притягнення винних до відповідальності згідно з повноваженнями суб'єкта контролю.

Парламентський контроль здійснюється на принципах: народовладдя; законності і доцільності контролю; визнання парламентського контролю вищою формою контролю в державі; врахування конституційного положення про те, що державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову; гласності контролю; відповідальність суб'єкту контролю перед державою та підконтрольними об'єктами за об'єктивність контролю; систематичності, плановості, дійовості, неупередженості та ефективності контролю; визнання в процесі контролю пріоритету особистих прав і свобод людини і громадянина, відокремлення громадянського суспільства від держави.

Згідно з Конституцією України і Земельним кодексом Верховна Рада здійснює контроль за використанням та охороною земель у різноманітних формах. Зокрема, на пленарних засіданнях Парламенту заслуховуються щорічні та позачергові послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України, які містять питання охорони довкілля та екологічної безпеки в Україні, розглядається програма діяльності Кабінету Міністрів, в якій визначаються й природоохоронні заходи, розглядаються і затверджуються Укази Президента про введення надзвичайного стану в разі виникнення аварій, катастроф, стихійного лиха, які створюють загрозу життю і здоров'ю населення, а також про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

Правові форми здійснення парламентського контролю в Україні регламентуються Конституцією, законами України: “Про статус народного депутата України”, “Про комітети Верховної Ради України”, “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, “Про рахункову палату Верховної Ради України”, Регламентом Верховної Ради України тощо[114][11].

Однією із ефективних форм здійснення парламентського контролю за використанням та охороною земель є парламентські слухання. Так, 13 січня 2003 року відбулися парламентські слухання про стан дотримання вимог природоохоронного законодавства, на них було зазначено, що недостатньо уваги приділяється охороні земельних ресурсів, раціональному їх використанню, збереженню та відтворенню родючості ґрунтів. На слуханні відмічалося, що земельна реформа здійснюється без урахування екологічних вимог. Зростають площі еродованих земель, посилюються процеси підкислення, засолення, ущільнення, підтоплення, забруднення та засмічення ґрунтів, зменшується вміст гумусу. Через незавершеність і непослідовність адміністративної реформи призупинилася розробка національної екологічної стратегії та впровадження системи інтегрованого управління природними ресурсами, посилюється відомчий підхід в управлінні, нарощується дублювання функцій державного контролю за використанням і охороною земельних ресурсів. Постійні структурні та кадрові зміни в Мінприроди України і Держкомзему України призводять до зниження ефективності їх діяльності.

На зазначених парламентських слуханнях також зазначалося, що існуючі економічні механізми землекористування не стимулюють раціонального використання земельних ресурсів, забезпечення їх охорони та відтворення. Недосконала система адміністративних санкцій за порушення природоохоронного законодавства призводить до безвідповідальності керівників підприємств. Контроль за дотриманням природоохоронного законодавства здійснюється незадовільно на всіх рівнях. Державна виконавча служба Міністерства юстиції України не завжди забезпечує примусове стягнення з винних збитків, завданих державі за порушення земельного законодавства. Враховуючи ситуацію, що склалася в сфері використання та охорони земельних ресурсів, Верховною Радою України прийняла 20 лютого 2003 року Постанову “Про рекомендації парламентських слухань щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства в Україні“ якою рекомендовано створити до 2004 року єдину систему державного контролю за використанням природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища [153][12].

Значну шкоду земельним ресурсам нашої країни завдає підтоплення земель. Підтоплюються населені пункти, сільськогосподарські угіддя, погіршуються умови функціонування господарських об'єктів, знижується родючість земель. За останні 15 років загальна площа земель та кількість міст і селищ із сталими проявами підтоплення зросли вдвічі. Ним охоплено території 541 міста і селища, а в 97 з них площа займає понад 50 відсотків території. Площа підтоплених земель сільськогосподарського призначення становить близько 118 тисяч гектарів. Тому 19 лютого 20003 року відбулися парламентські слухання “Підтоплення земель в Україні: проблеми та шляхи подолання”. Постановою Верховної Ради України від 6 березня 2003 року схвалено рекомендації парламентських слухань “Підтоплення земель в Україні: проблеми та шляхи подолання” [152][13].

Головними причинами, які призвели до такого стану, як зазначено в постанові, є: втрати в системах водопостачання та водовідведення; незадовільне функціонування чи повна відсутність зливової каналізації, інших систем водовідведення у населених пунктах; порушення природного стоку на забудованих територіях та територіях, покритих транспортними комунікаціями; зарегульованість річок водосховищами та ставками; замулення та засмічення водних об'єктів тощо.

Важливою формою парламентського контролю є запит народного депутата України до державних органів чи посадових осіб з питань виконання вимог земельного законодавства чи здійснення заходів щодо охорони земельних ресурсів. Відповідно до Закону України “Про статус народного депутата України” від 17 листопада 1992 року [72][14] такий запит у письмовій формі вноситься Голові Верховної Ради України, який оголошує його на засідання Верховної Ради України. Через Секретаріат Верховної Ради України запит надсилається адресату. У встановленій термін офіційна відповідь на запит має бути надіслана Голові Верховної Ради України та народному депутату, який його вніс. Відповідь на запит за наполяганням народного депутата України може бути оголошена і обговорена на засіданні Верховної Ради України, на яке запрошують посадових осіб, яким було надіслано запит. За результатами обговорення Верховна Рада України приймає постанову.

Важливу роль в здійсненні парламентського контролю за використанням та охороною земель відіграє Парламентський Комітет з питань аграрної політики і земельних ресурсів. Зокрема комітетом було рекомендовано Генеральній прокуратурі України посилити контроль за дотриманням законодавства органами виконавчої влади і місцевого самоврядування при оформленні прав на землю громадян і юридичних осіб. Ця рекомендація міститься в проекті постанови, підготовленому членами Комітету до Дня уряду, на якому обговорювалося дотримання законодавства про видачу державних актів на право приватної власності на землю, сертифікатів на земельну частку(пай) і їхньому обороті, а також про виділення в натурі використання й обороту земельних ділянок сільськогосподарського призначення [2][15].

Уряду рекомендовано створити при районних держадміністраціях служби, що надають громадянам і юридичним особам інформацію про оренду землі, а також забезпечити на належному рівні проведення державного контролю за використанням і охороною земель.

Загальний контроль за використанням та охороною земель здійснює і Кабінет Міністрів України як вищий орган державної виконавчої влади (ст.113 Конституції). Свої контрольні повноваження Уряд України реалізує в процесі здійснення закріплених ЗК функцій, до яких належать: реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель; координація проведення земельної реформи; розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель; організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та ін.

Загальний контроль за використанням та охороною земель здійснюється також місцевими органами державної виконавчої влади - державними адміністраціями в областях, районах областей, містах Києві та Севастополі та районах цих міст (ст. 118 Конституції). Їх контрольні повноваження в сфері здійснення контролю за використанням та охороною земель закріплені в Законі України “Про місцеві державні адміністрації”[64][16]а також в ЗК. Відповідно до ст. 17ЗК, до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить: участь у розробленні та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних (республіканських) програм з питань використання та охорони земель; координація здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону. Слід зазначити, що обласні та районні державні адміністрації, маючи досить широкий перелік повноважень з питань земельних відносин, які наділені функціями щодо прийняття відповідних рішень з передачі у власність, вилучення, викупу надання земель, здійснення контролю за використанням та охороною земель, не мають власних підрозділів, через які вони б здійснювали контроль за використанням та охороною земель. Місцеві органи Держкомзему України, як відомо, їм не підпорядковані. Перераховані органи здійснюють контроль в порядку реалізації тих чи інших функцій державного управління земельним фондом.

Проте в системі органів, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, є такі, які не мають управлінських повноважень у галузі земельних відносин. До них належать органи прокуратури, господарські суди, суди загальної компетенції.

Контроль органів судової влади - це заснована на законі діяльність судів щодо перевірки правомірності актів і дій органів управління, їх посадових осіб із застосуванням, якщо виникає необхідність, правових санкцій. Основний зміст судового контролю як способу забезпечення законності в сфері земельних відносин полягає у правовій оцінці, яку дає суд, дій і рішень органів державного управління та їх посадових осіб, а також громадян. Якщо при цьому встановлюється порушення законності, то судовий орган вживає відповідні заходи і притягує винних до відповідальності. Особливим видом судового контролю в сфері використання та охорони земель є судовий конституційний контроль, який здійснюється Конституційним судом України.

Стаття 125 Конституції України передбачає систему судів загальної юрисдикції, які створюються за принципами територіальності. Системи і види судів передбачаються в Законі України “Про судоустрій в Україні”[73][17].

Судочинство в загальних судах загальної юрисдикції здійснюються за правилами Цивільного процесуального кодексу [194][18]і Кримінально-процесуального кодексу України[107][19]. Судочинство в спеціалізованих судах загальної юрисдикції здійснюється за правилами Господарського процесуального кодексу України [35][20].

Якщо при розгляді цивільної справи місцевий суд загальної юрисдикції (районний, міський, міжрайонний) виявить порушення законності окремими службовими особами чи громадянами то відповідно до ст. 235 ЦПК України постановляє окрему ухвалу і направляє її правопорушникам чи вищестоящим посадовим особам, органам або трудовим колективам для усунення порушень.

Крім того ЦПК містить главу 31-А “Скарги громадян на рішення, дії або бездіяльність державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності”. В даному випадку за скаргою громадянина суд своїм рішенням визнає оскаржувальні рішення, дії чи бездіяльність неправомірними і зобов'язує державний орган, юридичну чи службову особу задовольнити вимогу заявника і усунути порушення, в тому числі і в земельно-правових відносинах.

Відповідну до ст. 90 ГПК України при розгляді господарської справи господарські суди також мають право виносити окрему ухвалу з приводу виявлених порушень закону. Зокрема, в першій половині 2001 року в суди Вінницької області надійшло 1550 земельних справ ( для порівняння в 2000 році всього розглянуто 8 земельних позовів). З них у Чечельницькому районі розглянуто - 489 земельних справ, Тиврівському - 291, Тростянецькому - 136, Гайсинському - 88. У Гайсинському районі з різних причин не ввели до списків на отримання земельних сертифікатів 88 осіб. За сорока заявами суд задовольнив вимоги позивачів. В області 298 аналогічних позовів суди визнали справедливими[167][21] Фактично, в області існує практика оскарження до апеляційного суду порушень порядку надання землі, що можна, на нашу думку, розглядати як ефективну форму судового контролю за використанням та охороною земель.

Аналогічна практика існує і в деяких інших областях. Так, в травні 2002 року поблизу с. Межиріччя Львівської області почалося будівництво сміттєпереробного заводу та полігону для твердих побутових відходів (ТПВ). Як стало відомо, будівництво заводу почалося без погодження меж земельної ділянки та подачі технічної документації заводу на проходження усіх необхідних погоджень. З метою призупинення незаконного будівництва заводу та полігону ТПВ мешканці подали скаргу в Червоноградський міський суд, який задовольнив позов громадян [20][22].

Важлива роль у забезпеченні додержання законодавства в сфері охорони земельних ресурсів від забруднення та інших шкідливих впливів належить прокуратурі. Органи прокуратури виявляють порушення земельного законодавства, входять з протестами і поданнями про усунення таких порушень, у необхідних випадках притягають винних до кримінальної відповідальності. Для органів прокуратури контроль є органічно властивою функцією управління, який здійснюється переважно у формі організаційно-контрольних правовідносин.

Прокуратура за своєю державно-правовою і політичною природою являє собою незалежне (автономне) державне утворення у механізмі державної влади, покликане здійснювати найвищий державний нагляд за додержанням законів і вживати заходів до усунення будь-яких їх порушень, від кого б вони не виходили(органів виконавчої, судової чи, до деякої міри, і законодавчої влади) [33][23]. Підкреслимо, що об'єктом прокурорського нагляду є виконавча діяльність державних органів влади, місцевого самоврядування, громадських організацій та їх посадових осіб пов'язана із здійсненням ними контролю за використанням та охороною земель, а предметом - дотримання норм Конституції і законодавства про охорону земель, які зобов'язані виконувати вищезазначені суб'єкти правовідносин.

Повноваження органів прокуратури в галузі здійснення нагляду за дотриманням законодавства про охорону земель закріплені в Конституції України, Законі України “Про прокуратуру” від 5 листопада 1991 року [71][24], та конкретизовані Наказом Генерального прокурора України № 2 від 2 жовтня 1998 року “Про організацію роботи органів прокуратури у здійсненні нагляду за додержанням законів щодо прав і свобод громадян та захисту інтересів держави” [123][25], і Наказом Генерального прокурора України № 1 від 1 вересня 1999 року “Про подальше удосконалення організації та посилення прокурорського нагляду за додержанням природоохоронного законодавства” [124][26].