Правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель

Згідно зазначених правових актів, організація прокурорського нагляду за використанням та охороною земель включає збирання й оброблення інформації про порушення земельного законодавства, планування наглядних заходів, взаємодію з іншими суб'єктами забезпечення екологічної законності, гласність цієї діяльності. Як джерела інформації про порушення законодавства про охорону земель використовуються матеріали: 1) місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування про використання на підвідомчій території земельних ресурсів, надання у власність та користування земель; 2) органів позавідомчого контролю (відділу земельних ресурсів, державної екологічної інспекції, санітарно-епідеміологічної служби та ін.), про нераціональне землекористування, невикористання заходів по охороні земельних об'єктів від забруднення, засмічення; 3) органів, які здійснюють державний моніторинг за охороною навколишнього природного середовища та окремих земельних об'єктів; 4) органів державної статистики. Відповідно до ст. 12 закону України “Про державну статистику” органи державної статистики зобов'язані аналізувати стан охорони навколишнього природного середовища, виконання природоохоронних заходів та інші процеси у цій сфері [57][27].

Крім того, прокурор повинен використовувати сигнали засобів масової інформації, громадських екологічних організацій, скарги громадян; повідомлення господарських судів про розглянуті справи, пов'язані з відшкодуванням збитків, завданих порушенням земельного законодавства.

Суб'єктами взаємодії прокуратури у боротьбі з порушенням земельного законодавства виступають органи державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, земельного контролю і окремі громадяни. Окремі вчені ставлять питання про доцільність забезпечення “взаємодії” органів прокурорського нагляду і органів земельного контролю [128][28], “координації” їх діяльності [38][29]. Проте ряд представників прокуратури, наприклад, М.Руденко, така взаємодія призводить до невиправданої підміни прокуратурою контролюючих органів [37][30].

При цьому втрачається статус “вищості” нагляду прокуратури [201][31]. З цією думкою можна погодитись. Адже при зазначеній взаємодії органів прокуратури та органів земельного контролю створюється ситуація, при якій піднаглядна установа бере участь на рівних у прокурорській перевірці, а потім вона ж усуває на вимогу прокурора спільно виявлені недоліки. Певна нелогічність такої ситуації є, на наш погляд, очевидною. Адже завдання прокуратури полягає саме в тому, щоб не підмінювати вказані органи, а підвищувати їх активність у виявленні та усуненні порушень земельного законодавства до її втручання. Таким чином, через органи державного контролю в галузі охорони та використання земель прокуратура має забезпечувати додержання законів на підвідомчій території.

Гласність земельного нагляду прокуратури полягає в інформуванні населення в цілому про вжиті заходи, а також у виступах прокурорів у засобах масової інформації. Необхідно мати на увазі, що відповідно до ст.8 Закону України “Про державну таємницю” [58][32] інформація про стан довкілля, аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, які сталися або можуть статися і загрожують безпеці громадян, про стан здоров'я населення тощо не належать до державної таємниці.

Згідно зі ст.9 Закону України “Про інформацію” [62][33]всі громадяни та юридичні особи нашої країни мають право на інформацію, у тому числі екологічну.

Право на отримання правдивої інформації про стан навколишнього середовища передбачено в законодавчих актах Австрії, Греції, Італії. В Греції і Португалії діють спеціальні органи що повноваженні розглядати спори які виникають з приводу відмови в надані інформації про стан навколишнього середовища [179][34].

Отримавши інформацію про порушення законності в сфері використання та охорони земельних ресурсів, прокурор обирає спосіб її перевірки. Він може проводити перевірку через підлеглих йому працівників прокуратури, а також доручати її проведення органам земельного контролю. Як правило, використовується такий метод виявлення порушень, як вимога про проведення перевірок виконання земельного законодавства органами що здійснюють контроль за використанням та охороною земель.

Перевірка працівниками прокуратури провадиться за наявності відомостей про порушення органами земельного контролю земельного законодавства або про їх бездіяльність; при одержанні матеріалів від органів державного контролю з постановкою питання про порушення кримінальної справи; на прохання органів земельного контролю в разі недостатності їх повноважень; при очевидних порушеннях прав громадян закріплених земельним законодавством.

Слід зазначити, що при очевидних порушеннях прав громадян прокурор вказує винній стороні на допущене нею порушення та пропонує їй добровільно поновити порушене право. Такий порядок реагування, як правило, забезпечує поновлення порушених прав швидко та економічно. “Швидкість” обумовлена тим, що ст.8 Закону “Про прокуратуру” для розгляду вимог прокурора передбачені стислі строки. “Економічність” досягається внаслідок малого обсягу перевірочних дій, які , як правило обмежуються витребуванням пояснення від правопорушника.

Здійснюючи нагляд за виконанням земельного законодавства, прокурор застосовує залежно від виявлених порушень комплекс засобів реагування, передбачений законом України “Про прокуратуру” (ст.20).

Так, прокуратурою Запорізької області виявлені порушення законів у діяльності національного заповідника “Хортиця”. Інвентаризація показала, що на території заповідника знаходиться 35 землекористувачів, з яких лише 16 мають документи на право володіння земельними ділянками. Неврегульованість питань землеустрою, а також відсутність контролю з боку адміністрації національного парку сприяли порушенням природоохоронного законодавства на його території [113][35].

Важлива роль у здійсненні державного контролю за використанням та охороною земель належить органам природоохоронної прокуратури. Сьогодні в системі прокуратури України функціонують 30 природоохоронних прокуратур. Створені вони в екологічно кризових регіонах країни. Вітчизняний досвід довів їхню вищу результативність у порівнянні з аналогічною наглядовою діяльністю територіальних прокуратур. Утворення спеціалізованих наглядових структур у сфері охорони довкілля дало змогу забезпечити самостійність і незалежність прокурорів від місцевої влади і відомчого впливу у прийняті рішень з питань виконання природоохоронного законодавства, координацію та узгодженість слідчо-прокурорських дій у регіонах, які охоплюють кілька адміністративно-територіальних одиниць, посилення взаємодії з природоохоронними і контролюючими органами [165][36]. Так, на приклад, за постановою Запорізького природоохоронного прокурора притягнуті до адміністративної відповідальності посадові особи ДСПП “Хортиця”, баз відпочинку “Дніпро”, і “Студентська Січ”, а також до цих організацій заявлені позови до господарського суду про стягнення збитків, спричинених забрудненням земель [110][37].

Однак, зі створенням природоохоронних прокуратур окремі територіальні прокурори самоусунулися від нагляду за додержанням природоохоронного законодавства, в тому числі і законодавства про використання та охорону земель. В цілому, слід погодитися із М.Руденко, який, досліджуючи дане питання, зазначає: керівники прокуратур не враховують того, що утворення природоохоронних прокуратур не звільняє територіальні органи від вказаного нагляду на джерелах забруднення, розташованих на території діяльності тієї або іншої прокуратури [163][38].

Таким чином, з вищевикладеного випливає висновок про те, що діяльність органів загального контролю за використанням та охороною земель, має відповідну правову базу. Однак, характер їх контрольної діяльності в галузі земельних відносин полягає в тому, що постанови і рішення органів загального контролю в галузі використання та охорони земель підлягають реалізації, як правило, спеціально уповноваженими органами виконавчої влади у галузі земельних відносин або ж приймаються та виконуються спільно з такими органами. Саме тому правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель спеціально уповноваженими органами виконавчої влади є предметом аналізу у наступному підрозділі дисертаційного дослідження.

2.2 Правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель спеціально уповноваженими органами виконавчої влади

Спеціалізований контроль відрізняється від загального виду контролю. Ця відмінність полягає і в характері самого контролю, і в засобах його здійснення. Для спеціалізованого контролю характерна нормативно закріплена сфера, а також у більшості випадків і створення спеціального органу для її здійснення.

Згідно із законодавством України, до 2003 року спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у галузі державного контролю за використанням та охороною земель був Державний комітет України по земельних ресурсах (Держкомзем). Держкомзем є центральним органом державної виконавчої влади, діє на підставі Положення про нього, затвердженого Указом Президента України від 14 серпня 2000 року №970/2000[136][1]. Органи Держкомзему до 2003 року безпосередньо виконували функції, пов'язані із здійсненням контролю за використанням та охороною земель. На місцях контроль за використанням земель у системі Держкомзему був покладений на обласні, Київське і Севастопольське міські управління земельних ресурсів. Вказані структурні підрозділи в питаннях здійснення контролю за використанням та охороною земель були підконтрольні і підзвітні ні обласним та районним державним адміністраціям. Вони не несли ніякої відповідальності перед зазначеними органами за розпорядчі, організаційні, технічні документи, що готували для них і на підставі яких місцеві органи приймали рішення з питань земельних відносин [15][2]

На виконання Указу Президента України від 19 серпня 2002 року № 720 “Про вдосконалення системи державного управління земельними ресурсами та контролю за їх використанням і охороною “ створена в складі державного комітету по земельних ресурсах Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель як урядовий орган державного управління. Держземінспекція стала основним органом державного земельного контролю. Завданнями Держземінспекції є: участь у межах своєї компетенції в реалізації державної політики у сфері земельних відносин; організація та здійснення державного контролю за використанням і охороною земель; узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до її компетенції, розроблення пропозицій щодо його вдосконалення.

Держземінспекція відповідно до покладених на неї завдань організовує і здійснює державний контроль за:

дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами України, іноземцями, особами без громадянства, а також іноземними юридичними особами земельного законодавства;

дотриманням встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі на землі водного і лісового фонду;

використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення;

дотриманням законодавства у процесі укладання цивільно-правових угод, надання у користування, передачі у власність, вилучення (викупу) земельних ділянок;

веденням державного обліку і реєстрації земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель;

розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об'єктів, які негативно впливають на стан земель;

виконанням комплексу необхідних заходів щодо захисту земель від водної і вітрової ерозії, їх псування, забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, недопущення заростання бур'янами, чагарниками та дрібноліссям, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводить до погіршення стану земель;

своєчасним поверненням тимчасово зайнятих земельних ділянок у стані, придатному для використання за призначенням;

зніманням, збереженням і використанням родючого шару ґрунту під час проведення робіт, пов'язаних з порушенням земель, своєчасним і якісним проведенням рекультивації земель;

збереженням та експлуатацією протиерозійних гідротехнічних споруд, захисних насаджень і межових знаків;

дотриманням порядку відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;

проведенням державної землевпорядної експертизи містобудівної і землевпорядної документації.

Держземінспекція має територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, які становлять єдину систему органів державного контролю за використанням і охороною земель. Призначення на посаду і звільнення з посади керівників цих органів та затвердження положень про територіальні органи здійснюється начальником Держземінспекції. Структуру Держземінспекції затверджує її начальник за погодженням з Головою Держкомзему України.

Перший досвід діяльності Держземінспекції дає певні підстави для її позитивної оцінки. Так, у ході перевірок, проведених Дерземінспекцією за період більше року, виявлено понад 115 тис. порушень земельного законодавства, при цьому на порушників накладено штрафів на суму понад 4 млн. грн. Державними інспекторами з використання та охорони земель видано понад 50 тис. вказівок щодо усунення порушень, накладено понад 50 тисяч адміністративних стягнень. Особливо багато порушень і недоліків виявлено у столиці України. Зокрема, через резервування 1189 ділянок загальною площею 786,7 га і неправомірним використанням понад 400 га парків і лісу київський бюджет за 2 роки недоотримав понад 3,7 млрд. грн. Виявлено також, що загальна несплата орендної плати за земельні ділянки розтягнулася у часі на 400 років - щомісяця бюджет Києва недоотримує понад 6 млн. грн. [47][3].

Правовою основою здійснення державного контролю за використанням та охороною земель є Конституція та закони України, постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, накази Держкомзему. Основним спеціальним законодавчим актом, який регулює порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель органами Держкомзему України, є Закон України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”. У ст. 6 Закону закріплені повноваження спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, до яких, зокрема, віднесені: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства у процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, у тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок тощо.

Здійснювана протягом останніх років у нашій країні адміністративна реформа обумовила певні зміни в системі центральних органів виконавчої влади. Ці зміни торкнулися і системи органів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земельних ресурсів. Особливий інтерес становлять зміни, які відбулися з виданням Указу Президента України від 29 травня 2000 року “Питання Міністерства екології та природних ресурсів України” [182][4].

Згідно з зазначеним указам Президента було утворено Міністерство екології та природних ресурсів - на базі Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Комітету України з питань геології та використання надр, Комітету України з питань гідрометеорології, Державної адміністрації ядерного регулювання України, Головного управління геодезії, картографії та кадастру, Державної комісії у справах випробувань і реєстрації засобів захисту та регуляторів росту рослин і добрив, які було ліквідовано. В 2004 році Міністерство екології та природних ресурсів було реорганізоване ще раз - у Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди України). Мінприроди України є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, заповідної справи, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, затвердженого Указом Президента України, від 10 лютого 2004 року, до основних завдань міністерства належить здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання природних ресурсів [145][5].

Для здійснення контрольної функції Постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2001 року № 239 “Про утворення урядових органів державного управління у складі Міністерства екології та природних ресурсів (Мінприроди)” [156][6] у структурі Мінприроди України на базі Головної державної екологічної інспекції було створено Державну екологічну інспекцію. Остання, згідно з Положенням про неї, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 1998 року № 244 [139][7],являє собою систему органів виконавчої влади, на який покладені організація і проведення контролю в галузі охорони навколишнього природного середовища.

До складу Державної екологічної інспекції входять Головна державна екологічна інспекція, Державна інспекція охорони Чорного моря, Державна інспекція охорони Азовського моря, державні екологічні інспекції територіальних органів Міністерства екології України в Автономній республіці Крим, містах Києві та Севастополі, міжрайонні, районні та міські екологічні інспекції (надалі - органи державної екологічної інспекції).

Керівництво Державною екологічною інспекцією покладено на Головного державного інспектора по охороні навколишнього природного середовища, який у той же час, є першим заступником чи заступником Міністра Мінприроди України. На чолі Головної державної екологічної інспекції стоїть її начальник, який є першим заступником чи заступником Головного державного інспектора України з охорони навколишнього природного середовища.

Державна екологічна інспекція в межах наданих їй повноважень забезпечує контроль за додержанням законодавства України в галузі охорони навколишнього природного середовища і раціонального використання природних ресурсів. Охорона і використання земель є однією з основних сфер контрольної діяльності даної інспекції.

Об'єктами, підконтрольними Державній екологічній інспекції в ході здійснення нею своїх повноважень, є центральні та місцеві органи державної виконавчої влади, підприємства, установи і організації незалежно від форм власності та господарювання, громадяни України, а також іноземні фізичні та юридичні особи - учасники земельно-правових відносин.

Контрольна діяльність Державної екологічної інспекції поширюється на стадії:

- проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію підприємств, споруд тощо;

- експлуатації діючих підприємств, споруд та інших об'єктів (включаючи контроль за наявністю та станом обладнання та апаратури для обліку використання земельних ресурсів, систем контролю за скидами забруднюючих речовин у грунт);

- зберігання, транспортування, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних та радіоактивних речовин, виробничих, побутових та інших відходів тощо.

Здійснюючи державний контроль за станом використання та охорони земельного фонду, Державна екологічна інспекція має право:

- обстежувати у встановленому порядку підприємства, їх об'єднання, установи і організації незалежно від форм власності та видів господарської діяльності, військові та оборонні об'єкти, а також об'єкти органів внутрішніх справ і державної безпеки в будь-який час їх роботи з метою перевірки додержання вимог екологічної безпеки, виконання заходів щодо охорони навколишнього природного середовища і раціонального землекористування;

- пред'являти підприємствам, їх об'єднанням, установам, організаціям незалежно від форм власності та видів господарської діяльності, громадянам, а також іноземним фізичним і юридичним особам вимоги щодо здійснення відповідних заходів щодо раціонального використання та охорони земель, організації лабораторного контролю, давати обов'язкові для виконання приписи з питань, що віднесені до їх компетенції.

В областях створені державні управління екологічної безпеки, правовий статус яких визначається Положенням про державне управління екологічної безпеки в області, містах Києві та Севастополі Мінприроди України (затверджене наказом Мінекобезпеки України № 22 від 27 лютого 1996 р.).

Мінприроди України покликане також здійснювати моніторинг стану ґрунтів за допомогою 9 стаціонарних станцій, які провадять аналіз на вміст важких металів у ґрунті міських районів.

Державна екологічна інспекція здійснює контроль за реалізацією законодавчих актів, що регулюють питання захисту довкілля, раціонального використання природних ресурсів та ядерної безпеки. До обов'язків Державної екологічної інспекції належить і контроль за використанням та охороною земельних ресурсів як складової частини довкілля.

Слід також відмітити, що ряд контрольних повноважень за використанням та охороною земель покладено на Державну інспекцію з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, зокрема, здійснення державного контролю і нагляду за додержанням регламентів застосування пестицидів і агрохімікатів у лісовому господарстві, на землях лісового фонду. Державна інспекція з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів як урядовий орган державного управління утворена у складі Міністерства охорони навколишнього природного середовища на виконання Указів Президента України від 15 вересня 2003 року № 1039 “Про заходи щодо підвищення ефективності державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів” [184][8]та від 5 січня 2004 року № 1 “Про заходи щодо посилення державного контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів” [187][9].

До органів виконавчої влади, на які покладено здійснення державного контролю за використанням земель водного фонду, відноситься Комітет водного господарства України. Згідно з Положенням про нього, затвердженим Указом Президента України від 14 липня 2000 року № 898/2000 [142][10], на комітет покладено здійснення контролю за використанням та охороною земель у процесі реалізації завдань щодо управління водним господарством країни, зокрема, таких як: підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері розвитку водного господарства, меліорації земель; здійснення заходів, пов'язаних з запобіганням шкідливої дії вод і ліквідацією їх наслідків, включаючи протипаводковий захист сільських населених пунктів та земель.

Важливе місце у забезпеченні додержання земельного законодавства належить санітарно-епідеміологічній службі Міністерства охорони здоров'я України. Ця служба діє на підставі Положення про державний санітарно-епідеміологічний нагляд в Україні [148][11] і покликана забезпечувати боротьбу з порушенням санітарно-гігієнічних і санітарно - епідемічних правил охорони ґрунтів.

Вищенаведене свідчить, що в Україні державний контроль за використанням та охороною земель фактично здійснюється низкою органів виконавчої влади. Однак, незважаючи на це, Закон України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” регулює контрольну діяльність лише трьох органів виконавчої влади - Держкомзему України, Мінприроди України та Мінагрополітики України. Діяльність щодо здійснення контролю за використанням та охороною земель такими органами, органами лісового та водного господарств, даним Законом не регулюється. На наш погляд, такий підхід законодавця призвів до порушення цілісності правового регулювання суспільних відносин у даній сфері.

Крім того, аналіз Закону “Про державний контроль за використанням та охороною земель” свідчить і про те, що його розробникам не вдалося збалансовано врегулювати повноваження усіх органів влади, які покликані здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель. Так, у Законі містяться стаття 6, якою визначені повноваження спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, та стаття 7, яка визначає повноваження спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у сфері державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель. Порівняльний аналіз зазначених статей Закону дає підстави для висновку про те, що розмежування сфери контрольних повноважень між Держкомземом України та Мінприроди України є значною мірою штучним. Так, наприклад, згідно зі ст.6 Закону, органи Держкомзему України повинні здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель у частині розміщення, проектування, будівництва та введення в дію об'єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель. А згідно зі ст.7 Закону, органи Мінприроди України зобов'язані здійснювати державний контроль за використанням та охороною земель у частині додержання вимог екологічної безпеки при розробленні нової техніки і технологій для обробки ґрунтів, а також під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів. у даному випадку державний земельний контроль за технологічно та організаційно єдиною сферою діяльності щодо розміщення, проектування, будівництва та введення у дію об'єктів фактично штучно розділений між двома відомствами.

На жаль, у Законі “Про державний контроль за використанням та охороною земель” має місце і нечітке розмежування сфер контрольної діяльності в галузі охорони і використання земель між Держкомземом України та Мінприроди України. Так, згідно зі ст.7 Закону, до повноважень спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів у сфері державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель віднесено здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства України про охорону земель у частині консервації деградованих і малопродуктивних земель. Разом з тим забезпечення консервації земель є сферою відповідальності саме Держкомзему України, про що свідчить, наприклад, “Порядок консервації земель”, затверджений наказом того ж Держкомзему України від 17 жовтня 2002 року [125][12].

Разом з тим, із ЗК (ст.15 та ін.) та інших правових актів у галузі земельних відносин випливає, що на Держкомзем України як центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів покладено здійснення низки функцій державного управління земельним фондом України, до яких, зокрема, належать: 1) ведення державного земельного кадастру, в тому числі державної реєстрації земельних ділянок; 2) здійснення землеустрою, моніторингу земель і державного контролю за використанням та охороною земель; 3) здійснення державної експертизи програм і проектів з питань землеустрою, державного земельного кадастру, охорони земель, реформування земельних відносин, а також техніко-економічних обґрунтувань цих програм і проектів. З наведеного випливає, що до повноважень Держкомзему України відносяться формування земельних ділянок як об'єкта земельних прав через систему землеустрою та державну землевпорядну експертизу, здійснення державної реєстрації прав на земельні ділянки, а також здійснення від імені держави контролю за використанням та охороною земель, тобто, за власними ж діями у сфері землеустрою та державної реєстрації прав на землю. На наш погляд, концентрація у одному органі виконавчої влади зазначених повноважень у сфері управління земельними ресурсами країни є невиправданою. Адже такою концентрацією владних повноважень у Держкомземі України потенційно закладений “конфлікт інтересів”. Монополізація одним органом виконавчої влади зазначених управлінських повноважень у сфері державного управління може призвести не лише до низької ефективності управлінської діяльності, а й до зловживань у сфері набуття та реалізації прав на землю. До речі, неможливо пояснити, як органи, що здійснюють функції державного контролю, ведуть державний земельний кадастр, здійснюють державну експертизу землевпорядних проектів і землеоціночних робіт, можуть одночасно бути і підприємницькими структурами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 1 липня 2000 року № 1619 “Про затвердження порядку виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів” [28][13]

На наш погляд, законодавцеві доцільно прореагувати на ситуацію, що склалася з прийняттям ЗК та Закону “Про державний контроль за використанням та охороною земель”. Ми вважаємо, що оптимальним виходом з даної ситуації може бути передача всіх контрольних повноважень Держкомзему України мінприроді України. Це може бути здійснено шляхом приєднання Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель при Держкомземі України з Державною екологічною інспекцією Мінприроди України.

З прийняттям Закону України “Про державний контроль за використанням і охороною земель” та створенням у складі держкомзему України Держземінспекції істотно розширилися повноваження спеціально уповноваженого органу в галузі контролю за використанням та охороною земель. Так, згідно зі ст. 10 Закону, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: 1) безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; 2) давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень; 3) складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; 4) у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення, доставляти його до органів внутрішніх справ чи місцевих органів державної влади для складання протоколу про адміністративне правопорушення; 5) викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України; 6) передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину; 7) проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; 8) звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Слід також додати, що державні інспектори під час виконання службових обов'язків мають право на носіння форменого одягу встановленого зразка та використовувати спеціальні транспортні засоби з кольорографічним забарвленням і надписом з емблемою в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

На наш погляд, наділення цього органу деякими повноваженнями не є обґрунтованим. Зокрема, Закон передбачає невиправдано великі повноваження державних інспекторів з використання та охорони земель Держкомзему України у сфері здійснення державного контролю, до яких слід віднести права державних інспекторів “безперешкодно відвідувати підприємства”, “викликати громадян для пояснень” тощо. Реалізація таких повноважень може призвести до безкарного “контролюючого” тиску з боку державних органів земельних ресурсів, що у свою чергу може призвести до обмеження земельних прав громадян та юридичних осіб.

Очевидно, правова регламентація деяких повноважень державних інспекторів та порядок їх здійснення потребують вдосконалення. Зокрема, потребує вдосконалення порядок реалізації такого повноваження даних посадових осіб, як повноваження безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель. Не викликає сумніву, що державні інспектори з використання та охорони земель повинні мати право на безперешкодне здійснення своїх повноважень. Однак, слід взяти до уваги і те, що власники і користувачі земельних ділянок також наділені правами безперешкодного (самостійного) використання наданих їм земель. Вважаємо, що в Закон потрібно внести зміни, які б врахували інтереси обох сторін - контролера і того, кого контролюють. Так, у Законі доцільно передбачити, що державний інспектор з використання та охорони земель може здійснити обстеження земельної ділянки лише після того, як він заздалегідь (наприклад, за 10 днів) попередить про свій візит власника або користувача земельної ділянки у письмовій формі. У письмовому попередженні також мають бути, на наш погляд, зазначені мета перевірки (планова, за скаргою сусіда, тощо), а також перелік документів, з якими хотів би ознайомитися державний інспектор. Як уявляється, не є безспірною і правова регламентація Законом “Про державний контроль за використанням та охороною земель” здійснення контрольної діяльності за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. Так, ст. 5 Закону має назву “Спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель”. У ній зазначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів. Державний контроль за додержанням законодавства про охорону земель здійснює спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів. А що стосується земель сільськогосподарського призначення, то ця стаття гласить: “Моніторинг родючості ґрунтів проводить спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань аграрної політики”.

На наш погляд, зазначені положення Закону не можна визнати обґрунтованими. Адже контроль і моніторинг в галузі земельних відносин є окремими (різними) функціями державного управління земельними ресурсами. Якщо контроль за своєю сутністю являє собою перевірку, то моніторинг є спостереженням. І все таки, виходячи з того, що Закон “Про державний контроль за використанням та охороною земель” присвячений контрольній діяльності, а не моніторингу, можна припустити, що в ньому йдеться про виокремлення такої сфери контрольної діяльності, як державний контроль за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення.

Слід відзначити, що створення системи органів по здійсненню контролю за використанням і охороною земель не виключає необхідності у створенні системи державних органів охорони ґрунтів. Фактично сьогодні держава не впливає на спосіб використання земель, що перебувають у державній, комунальній і приватній формах власності. Світовий досвід свідчить, що здирницька експлуатація землі без дійової системи охорони значно посилиться. Вже ціле десятиріччя бракує того (навіть не дуже досконалого) контролю за належним використанням ґрунтів, який здійснювало колишнє Міністерство сільського господарства в попередні роки, практично припинено всі поточні роботи щодо підвищення родючості ґрунтів, їхнього захисту від водної та вітрової ерозії. [17][14] Тому для опрацювання науково-методичної і практично-технологічної бази охорони, економічно ефективного екологічно раціонального використання ґрунтів, для постійного моніторингу стану цих і споріднених ресурсів, для формування і проведення Державної ґрунтозахисної політики та її повсякденного здійснення потрібні організація і розвиток єдиної Служби охорони ґрунтів України.

Необхідність підвищення ефективності державного контролю за станом ґрунтового покриву нашої країни визнана і на державному рівні. Наказом Міністерства агропромислового комплексу України від 3 листопада 1999 р. № 339 “Про створення Головної державної інспекції захисту рослин та Державного центру охорони родючості ґрунтів і якості продукції” був створений Державний центр охорони родючості ґрунтів і якості продукції. Згодом, з метою проведення єдиної науково-технічної політики у сфері охорони та раціонального використання земель сільськогосподарського призначення Постановою Кабінету Міністрів України від 4 серпня 2000 р. “Про Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів”[154][15]було визнано доцільним створити спеціалізований підрозділ з питань охорони ґрунтів на базі Державного центру охорони родючості ґрунтів і якості продукції Міністерства аграрної політики, реорганізувавши його в Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Міністерства аграрної політики. Зазначеною Постановою визначені основні напрями діяльності Державного технологічного центру охорони родючості ґрунтів, які включають: 1) розроблення пропозицій та здійснення єдиної науково-технічної політики у сфері охорони родючості ґрунтів, раціонального використання та екологічної безпеки земель сільськогосподарського призначення; 2) науково-методичне та організаційне забезпечення проведення державного моніторингу ґрунтів і агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення, заходів щодо збереження, відтворення, охорони родючості ґрунтів, а також визначення якості та безпечності рослинницької продукції; 3) участь у розробленні та здійсненні контролю за виконанням державних, міждержавних, регіональних цільових програм з моніторингу, збереження, відтворення та охорони родючості ґрунтів, агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення, застосування агрохімікатів і забезпечення якості сільськогосподарської продукції та сировини; 4) участь у координації науково-дослідних робіт, пов'язаних із створенням технологій екологічно безпечного та раціонального застосування агрохімікатів хімічного та біологічного походження; 5) розроблення та впровадження науково обґрунтованих рекомендацій щодо забезпечення родючості ґрунтів і застосування агрохімікатів у сільському господарстві; 6) підготовка науково обґрунтованих розрахунків потреби в агрохімікатах; 7) вивчення стану радіоактивного забруднення сільськогосподарських угідь та продукції рослинництва на територіях, забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи, та в зонах впливу діючих атомних електростанцій.

На виконання Постанови Кабінету Міністрів України Міністерство аграрної політики наказом від 1 вересня 2000 року № 167 реорганізувало Державний центр охорони родючості ґрунтів і якості продукції "Центрдержродючість" Міністерства аграрної політики шляхом перетворення в Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Міністерства аграрної політики, а також затвердило Положення про цей Центр. Цим же наказом директор Центру одночасно призначений Головним державним інспектором з моніторингу та підвищення родючості ґрунтів України.

Згідно з Положенням Державний технологічний центр охорони родючості ґрунтів Міністерства аграрної політики України є державною бюджетною організацією, яка здійснює науково-методичне забезпечення, розробляє та впроваджує науково-технічну політику у сфері ведення державного моніторингу, збереження, відтворення та охорони родючості ґрунтів, поліпшення якості рослинницької продукції, кормів та сировини, а також готує експертні висновки щодо додержання законодавства про пестициди і агрохімікати в галузі рослинництва, охорони та відтворення родючості ґрунтів. Зокрема, у Положенні чітко визначено, що Центрдержродючість здійснює контроль за виконанням державних, міждержавних, регіональних програм наукових досліджень з моніторингу, збереження, відтворення та охорони родючості ґрунтів, агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення, застосування агрохімікатів і забезпечення якості рослинницької продукції, кормів та сировини.

Однак, крім контрольних функцій у галузі охорони ґрунтів на Центрдержродючість покладено здійснення й організаційно-господарських функцій у даній галузі, зокрема: науково-методичне та організаційне забезпечення ведення державного моніторингу земель сільськогосподарського призначення з метою виявлення і узагальнення тенденцій та характеру змін показників родючості ґрунтів та їх забруднення залишковими кількостями пестицидів, агрохімікатів, важкими металами та радіонуклідами; проведення агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення на території України з метою визначення показників їх родючості, рівня забруднення токсичними речовинами, зміни цих показників унаслідок господарської діяльності, а також спеціальних сировинних зон вирощування сільськогосподарських культур для виробництва продуктів дитячого харчування, участь у проведенні грошової оцінки землі та диференціації плати за неї тощо.

З метою забезпечення реалізації зазначених функцій, Центрдержродючість наділений правами:

1) відвідувати підприємства, установи, організації всіх форм власності, діяльність яких пов'язана з надходженням і застосуванням агрохімікатів, з метою вивчення стану додержання законодавства про пестициди і агрохімікати та відбору зразків необхідних матеріалів для агрохімічних та інших аналізів і досліджень та вносити пропозиції міністерству щодо його поліпшення;

2) вносити пропозиції міністерству щодо обмеження, тимчасового припинення робіт з порушенням технології із застосування агрохімікатів у порядку, передбаченому законодавством;

3) вносити пропозиції міністерству щодо заборони ввезення і застосування агрохімікатів, які не відповідають вимогам щодо їх якості, а також постачання рослинницької продукції, кормів та сировини у разі забруднення їх радіонуклідами, залишками пестицидів і агрохімікатів у кількостях, що перевищують встановлені нормативи;

4) вимагати усунення від роботи з агрохімікатами осіб, які не мають відповідного посвідчення у порядку, передбаченому законодавством;

5) одержувати безоплатно від міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій усіх форм власності інформацію, необхідну для вивчення стану додержання законодавства про пестициди і агрохімікати в галузі рослинництва;

6) готувати експертні висновки та брати участь у розгляді справ щодо порушень законодавства про пестициди і агрохімікати в галузі рослинництва, охорони та відтворення родючості ґрунтів.

Директор Центрдержродючості одночасно за посадою є головним державним інспектором з моніторингу та підвищення родючості ґрунтів України, а його заступники - заступниками головного державного інспектора з моніторингу та підвищення родючості ґрунтів України, начальники відділів, головні, провідні спеціалісти - державними інспекторами з моніторингу та підвищення родючості ґрунтів України. На обласному рівні Центру підпорядковані державні проектно-технологічні центри охорони родючості ґрунтів і якості продукції. Однак, правовий статус посадових осіб цих центрів законодавством невизначений, що негативно позначалося на ефективності роботи Центрдержродючості в цілому.

З метою створення належної законодавчої бази діяльності Центрдержродючості Міністерство аграрної політики видало від 14 серпня 2001 року наказ “Про вдосконалення системи державного контролю у сфері охорони родючості ґрунтів”, яким були затверджені заходи щодо створення нормативно-правової бази системи державного контролю у сфері охорони родючості ґрунтів і заохочення землеохоронної діяльності. Зокрема, була визнана необхідність прийняття Закону України "Про охорону земель і родючості ґрунтів" та Національної програми охорони родючості ґрунтів, а також був затверджений склад робочої групи з їх підготовки.

Робоча група підготувала зазначений законопроект. Однак, проти цього законопроекту виступив Держкомзем України, який не хотів “ділитися” контрольними повноваженнями у сфері використання та охорони земель з Міністерством аграрної політики чи іншими відомствами України. В результаті в Держкомземі України був підготовлений ще один законопроект - Про державний контроль за використанням та охороною земель -, який і був поданий Урядом України до Верховної Ради України та прийнятий Парламентом 19 червня 2003 р.

Даний Закон регулює здійснення 3-х видів контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель. Згідно зі ст. 5 Закону, така діяльність поділяється на три види і має здійснюватися різними спеціально уповноваженими органами виконавчої влади. Здійснення державного контролю за використанням та охороною земель покладене на спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, тобто Держкомзем України. Державний контроль за додержанням законодавства про охорону земель має здійснювати спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів - міністерство екології України. Нарешті ще один вид контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель, який у даному Законі названий моніторингом родючості ґрунтів, проводить спеціально уповноважений орган виконавчої влади з питань аграрної політики, тобто Міністерство аграрної політики України.

У Законі “Про державний контроль за використанням та охороною земель” визначена компетенція щодо здійснення земельного контролю кожного з зазначених органів виконавчої влади. У ст. 8 Закону визначена компетенція спеціально уповноваженого органу виконавчої влади з питань аграрної політики при проведенні моніторингу родючості ґрунтів. До компетенції цього органу Закон відніс: 1) організацію розроблення та впровадження загальнодержавних і регіональних програм із збереження, відтворення та охорони родючості ґрунтів; 2) розроблення та впровадження ґрунтозахисних та екологобезпечних технологій виробництва сільськогосподарської продукції; 3) спостереження за зміною показників якісного стану ґрунтів у результаті проведення господарської діяльності на землях сільськогосподарського призначення; 4) проведення моніторингу родючості ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення; 5) формування національного, регіонального та місцевих інформаційних банків даних про стан ґрунтів земель сільськогосподарського призначення; 6) ведення балансу потреби і надходження пестицидів та агрохімікатів в Україну, погодження технічних умов та питань щодо їх ввезення; 7) розроблення і сприяння впровадженню механізму економічного стимулювання застосування ґрунтозахисних технологій та підвищення родючості ґрунтів; 8) подання органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування клопотань про обмеження чи припинення робіт, які ведуться з порушенням агротехнічних та ґрунтозахисних технологій; 9) підготовка експертних висновків і участь у розгляді справ щодо порушень законодавства України про пестициди та агрохімікати у сфері охорони і відтворення родючості ґрунтів; 10) вирішення інших питань відповідно до закону.

З метою організаційного забезпечення реалізації зазначених повноважень у системі Міністерства аграрної політики України Законом (ст. 9) передбачено створення Державної служби охорони родючості ґрунтів та її територіальних органів.

Як і Держземінспекція Держкомзему України та Головна державна екологічна інспекція Міністерства екології України, Державна служба охорони родючості ґрунтів має такі ж самі права (повноваження) у сфері здійснення контрольної діяльності. Згідно зі ст. 9 Закону, Державна служба здійснює свої повноваження шляхом: проведення перевірок; розгляду звернень юридичних і фізичних осіб; участі у роботі комісій при прийнятті в експлуатацію меліоративних систем і рекультивованих земель, захисних лісонасаджень, протиерозійних гідротехнічних споруд та інших об'єктів, які споруджуються з метою підвищення родючості ґрунтів та забезпечення охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель; проведення моніторингу ґрунтів та агрохімічної паспортизації земель сільськогосподарського призначення. Однак, Закон “Про державний контроль за використанням та охороною земель” визнає державними інспекторами лише посадових осіб Держземінспекції Держкомзему України та Головної державної екологічної інспекції Міністерства екології України. Згідно зі ст. 10 Закону, державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право: 1) безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; 2) давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень; 3) складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності; 4) у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення, доставляти його до органів внутрішніх справ чи місцевих органів державної влади для складання протоколу про адміністративне правопорушення; 5) викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України; 6) передавати до органів прокуратури, органів дізнання та досудового слідства акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки злочину; 7) проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно - і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України; 8) звертатися до органів прокуратури з клопотанням про подання позову до суду щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Проте правовий статус посадових осіб Державної служби охорони родючості ґрунтів Законом “Про державний контроль за використанням та охороною земель” не визначений. По суті справи, повноцінна правова база діяльності Державної служби охорони родючості ґрунтів ще не створена. Та й сама Державна служба практично ще не існує.