Правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель

В якості самостійного об'єкта охорони земель за законодавством більшості країн східної Європи ґрунт виділяється як частина природного середовища (Болгарія, Румунія, Югославія, Чехія). В Угорщині правова охорона земель поширюється на охорону ґрунту, гірської породи і надра землі, які містять корисні копалини, але особлива увага приділяється саме охороні ґрунтів. Відповідно до законодавства Польщі, крім ґрунтів охороні, підлягає поверхня землі і рельєф місцевості.

Враховуючи виключне значення землі як природного компонента, правова охорона земель в країнах Східної Європи здійснюється незалежно від того, чи є земля власністю держави, кооперативних, громадських організацій та громадян. Земля є об'єктом правової охорони як єдине ціле, як загальнонародне благо, що знайшло закріплення у ряді конституцій країн, що розглядалися, а також у спеціальних законах. Серед них можна виділити Закон “Про охорону сільськогосподарських і лісових земель РП “1982 року [208][52], Закон 1“ Про землю” УНР від 30 липня 1987 року, Закон № 59 “Про земельний фонд Румунії” 1974 року [160][53]. Отже, узагальнюючи, можна зробити висновок, що головним напрямком охорони земель за законодавством східноєвропейських країн є: проведення заходів щодо збереження орних угідь та інших сільськогосподарських земель, боротьба з ерозією ґрунтів, проведення обов'язкових агротехнічних заходів, меліорація земель, боротьба з псуванням земельних угідь і їх забрудненням, у тому числі агрохімікатами [192][54].

Складовою охорони земель є організація їх раціонального використання. Система раціонального використання земель повинна мати природоохоронний, ресурсозберігаючий, відтворювальний характер і передбачати збереження ґрунтів, обмеження негативного впливу на них, а також на рослинний і тваринний світ, водні джерела та інші компоненти навколишнього середовища. Правові засоби охорони земель визначають ступінь необхідної і можливої поведінки людей щодо використання земельних ресурсів і ті наслідки, які настають при відхиленні від правил.

Відповідно до статті 164 Земельного кодексу України охорона земель включає: обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування; захист сільськогосподарських угідь, лісових земель та чагарників від необґрунтованого їх вилучення для інших потреб; захист земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, забруднення відходами виробництва, хімічними та радіоактивними речовинами та від інших несприятливих природних і техногенних процесів; збереження природних водно-болотних угідь; попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів; консервацію деградованих і малопродуктивних сільськогосподарських угідь.

1.2 Мета та принципи здійснення контролю за використанням та охороною

Державі належить важлива роль у забезпеченні раціонального землекористування. Вона реалізується через ряд державно-правових інститутів, у тому числі і через інститут контролю за використанням та охороною земель. Проте поняття раціонального використання земель у законодавстві і на практиці трактується досить широко. Прикладом такого нечіткого формулювання можна вважати статтю 285 Цивільного кодексу Російської Федерації, яка проголошує, що земля може бути вилучена у власника у випадку систематичного порушення правил її раціонального використання, зокрема, якщо вона не використовується за цільовим призначенням чи якщо “використання землі призводить до зниження її родючості або сильно погіршує екологічну ситуацію” [36][1]. Дані положення є не зовсім зрозумілі, можуть призвести до накладення на землевласників, землекористувачів, орендарів надмірно суворих несправедливих санкцій. На практиці це створює проблеми, зокрема, в Росії, в одній із областей, місцеві земельні комітети відвідують ферми в інспекційних цілях, з метою визначення, наскільки раціонально використовується земля. Ці місцеві чиновники наділені правом “карати” землевласників і конфісковувати землю з огляду на її нераціональне використання, лише у 1996 році в цій області чиновники конфіскували приблизно 4 тис. гектарів сільськогосподарських земель через її “нераціональне використання”. Дані посадові особи трактують термін “раціональне використання” як невикористання землі [160][2].

Дослідження чинних нормативно-правових актів нашої країни, а саме Закону України “Про охорону земель” та Земельного кодексу, дозволяє дійти висновку про те, що і вони не розкривають зміст терміна “раціональне використання земель”. У Земельному кодексі термін “раціональне використання земель” вживається у розділі “Охорона земель”. Так, у статті 162 ЗК записано, що “охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на раціональне використання земель…”. До змісту охорони земель у статті 164 ЗК законодавець включає “обґрунтування і забезпечення досягнення раціонального землекористування”. Раціональне використання - це значить економне, бережливе використання земель. Якщо виходити із загального поняття охорони земель (ст.162 ЗК) і загального завдання охорони земель (ст.163 ЗК), то можна зробити висновок, що термін “раціональне використання земель” передбачає економне (бережливе) використання площі (простору) земель та екологічної цінності їхніх природних і набутих якостей з метою підвищення продуктивності земель.

У науковій літературі приділено багато уваги лише поняттю раціонального використання земель сільськогосподарського призначення. Воно було предметом досліджень Ф.Х. Адіханова [4][3],

Г.О. Аксєньонка [5][4], М.М. Вєдєніна [21][5], О.О. Забєлишенського [49][6], М.І. Краснова [105][7], П.Ф. Кулинича [108][8], Д. Суржана [171][9], Н.І. Титової [176][10], Т.Т. Тагірова [172][11], Н.М. Харькова [189][12], В.В. Янчука [207][13]та інших.

Поряд із терміном “раціональне використання земель” у законодавстві і в літературі вживають близький йому термін “ефективне використання земель”.

Поняття “ефективне використання земель” визначається М.І Красновим [105][14], Ф.Х. Адіхановим [4][15], Г.О. Аксеньонком [83][16], К.А. Шайбековим [196][17] як найбільш повне використання виробничих властивостей землі з метою отримання максимальної кількості продукції при найменших затратах праці і засобів. З цим погодитись не можна, оскільки таке використання може призводити до виснаження ґрунтів, зниження їх родючості. І як правильно наголошує І.О. Іконицька [161][18], при досягненні цієї мети не можна не враховувати, що земля, є основним засобом виробництва у сільському господарстві, та одночасно являє собою унікальний природний об'єкт, який потребує особливої охорони. Дуже важлива природна властивість земель, що використовується у сільськогосподарському виробництві, - їхня здатність підвищувати свою родючість при правильній організації використання. Тому при використанні землі власник землі, землекористувач, орендар зобов'язаний застосовувати такі способи і методи обробки землі, які не тільки не погіршували б її природні властивості, але і вели до їх покращення. Тобто важливою при цьому є сфера екологічних вимог.

На необхідність врахування екологічного аспекту слушно вказав О.О. Забєлишенський, зазначивши, що “вимога раціонального використання земель, яке, задовольняючи ті чи інші потреби суспільства, одночасно покращувало чи, у будь-якому разі, не погіршувало б навколишнє природне середовище, не порушувало екологічної рівноваги” [49][19].

Беручи до уваги те, що використання земель у сільському господарстві пов'язане з небезпекою негативного впливу на землі, зокрема і навколишнє природне середовище в цілому, слід погодитися із Н.І. Титовою, яка, розкриваючи зміст поняття раціонального використання земель, вказує при цьому на тісний взаємозв'язок землі і праці: “земля і праця у сільському господарстві виступають в органічній єдності, без якої неможливо отримати результати праці. Причому праця тут виступає не ізольовано, а реалізується завдяки корисним властивостям ґрунтів, їх родючості. Відповідно, у сільському господарстві праця - це вплив людини на землі та інші природні об'єкти. Саме тому поняття раціонального сільськогосподарського землекористування повинно включати у його зміст і врахування унікальних особливостей сільськогосподарської праці. Ця праця є ні чим іншим, як землевикористанням, а її раціональність представляє собою таку трудову діяльність, яка б була екологічно обґрунтованою і більш доцільною” [176][20].

Таким чином, забезпечення раціонального використання земель має, на наш погляд, бути одним з основних завдань державного і самоврядного контролю в галузі використання і охорони земель. Разом з тим, ми вважаємо, що використання традиційного обґрунтованого в юридичній літературі поняття раціонального використання земель для визначення мети державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель можливе з певними уточненнями. При його уточненні доцільно, на наш погляд, виходити з того, що контролюючі органи, в тому числі органи земельного контролю, не можуть втручатися у всі сторони господарської діяльності власників землі і землекористувачів щодо використання земельних ділянок. Якщо такі аспекти раціонального використання земель, як дотримання цільового призначення, збереження та підвищення екологічної цінності природних та набутих якостей земель без завдавання шкоди землі, іншим природним об'єктам та землевласникам і користувачам, безсумнівно, мають бути предметом земельного контролю, то прибутковість господарської діяльності власників і користувачів земельних ділянок не повинна входити до предмета такого контролю. Отримання доходу від використання земель має бути виключно сферою інтересів осіб, які використовують земельні ділянки на праві власності, на праві постійного користування та на праві оренди. Більше того, висунення органами земельного контролю вимог щодо надання власниками і користувачами земельних ділянок інформації про ефективність використання землі має, на наш погляд, розглядатися як неправомірне втручання органів влади у сферу приватних інтересів господарюючих на землі суб'єктів.

Правова охорона земель спрямована на здійснення землевласниками, землекористувачами заходів щодо підвищення родючості ґрунтів та збереження інших корисних властивостей землі (ст.ст.91, 96 Земельного кодексу України). Такий підхід існує в законодавстві багатьох зарубіжних країн. Зокрема, відповідно до земельного законодавства Росії, при невиконанні обов'язкових вимог з покращення якості земель і охорони ґрунтів можуть буті накладені штрафи і інші санкції [180][21].

У статтях 34 і 110 Цивільного кодексу Казахстану міститься вимога до власників землі щодо забезпечення продуктивності ґрунтів. У випадку їх невиконання до власників можуть бути застосовані суворі санкції. Стаття 71 цивільного кодексу Казахстану допускає припинення прав власника за систематичне порушення землевласником чи користувачем його обов'язків, а стаття 125 передбачає можливість застосування адміністративних і навіть кримінальних санкцій.

Земельний кодекс Молдови дає державі право конфісковувати землю у випадку її невикористання або зниження родючості ґрунтів, а також застосування методів обробки землі, які суперечать місцевим планам боротьби з ерозією.

У країнах, де кількість сільськогосподарських земель обмежена, існує небезпека, що невикористання землі може призвести до нестачі продовольства. Це стосується, зокрема, Республіки Киргизії. В цій країні навіть тимчасове невикористання фермерами наданих їм земельних ділянок може суперечити інтересам країни і майбутнім поколінням. У зв'язку з цим відповідні органи влади цієї країни, земельні відносини в якій базуються на праві приватної власності, мають право примусити сільськогосподарського товаровиробника взяти в оренду землю, що не використовується. Місцеві чиновники, прибічники жорстокого державного контролю за використанням та охороною земель, наділені також правом конфіскації не використовуваних приватизованих земель [160][22]. На наш погляд, земельне законодавство Киргизії надає контролюючим органам надмірно великі повноваження у сфері використання та охорони земель. Як свідчить досвід, за відсутності у власників та користувачів земель зацікавленості у використанні земель навряд чи можна забезпечити ефективне використання ними таких земель адміністративними методами.

Наведений вище висновок можна підтвердити законодавчою практикою країн з ринковою економікою. Так, наприклад, закони Німеччини та інших країн ЄС не забороняють невикористання чи “нераціональне” використання землі. Але існують екологічні програми на національному рівні, які заохочують власників і користувачів земельних ділянок до раціонального використання і охорони земель. У США також немає законів, що регулюють використання землі, за виключенням незначної частини правил, які стосуються земель з підвищеною екологічною уразливістю. В Італії прийнято закони відносно раціонального використання і невикористання землі, але вони майже не діють. Більше того, передбачені законом заходи покарання порівняно м'які і не допускають втрати землі. Італійське законодавство передбачає, що земля, яка більше двох років не обробляється або недостатньо обробляється (якщо урожайність культур на 40 % нижче урожайності культур, вирощуваних на землях такої ж родючості), може бути засаджена кущами з метою боротьби з ерозією, або здаватись її власником в оренду (Земельний закон Італії № 440 “ Про норми використання не оброблюваної, зайвої і неефективно оброблюваної землі від 4 серпня 1978 року”).

У Франції закони, що регулюють використання землі, дуже нагадують закони Італії. Як і італійські, французькі закони не передбачають примусових заходів щодо власників землі. Щоправда, в цих країнах на законодавчому рівні розглядалось питання про ведення більш жорстких правил використання землі і додаткових підстав державного втручання у діяльність землевласників аж до примусового перерозподілу землі, але були відхилені. У Франції є приблизно 7,4 млн. га необроблюваної землі, із яких 6,7 млн. га ( 8,4 % всієї не використовуваної сільськогосподарської площі) потенційно не підходять для сільськогосподарського обробітку.

В Японії через високу чисельність населення та низьку землезабезпеченість країни проблема забезпечення раціонального використання сільськогосподарської землі постає більш гостро, ніж у Західній Європі чи Північній Америці. Тому в цій країні передбачені більш суворі заходи проти землевласників, які не обробляють землю або обробляють її неефективно (примусовий продаж або передача в оренду) [160][23]. Однак, приклад Японії являє собою швидше виключення із загального правила організації контролю за використанням та охороною земель у розвинутих країнах.

Варто відзначити, що у країнах з ринковою економікою при вирішенні завдань охорони земель, як правило, особлива увага приділяється охороні сільськогосподарських угідь та контролю за їх раціональним використанням. Так, Міністерство сільського господарства США звернуло увагу на необхідність вирішення цієї проблеми ще в 1967 році [126][24]. При міністерстві було створено службу охорони ґрунтів (SCS), основною сферою діяльності якої є сфера сільськогосподарського землекористування. Головну умову підвищення ефективності використання і охорони сільськогосподарських земель американські спеціалісти вбачають у підвищенні наукової обґрунтованості законодавчих рішень, що приймаються. Важливу роль тут покликаний відіграти кадастр земель сільськогосподарського призначення, ведення якого зараз все більше і більше набуває ознак самостійної функції державного управління. Використання подібних систем земельно-кадастрового обліку в якості основи для розробки диференційованого правового режиму сільськогосподарських земель з узгодженістю із землями інших категорій дозволяє виключити елемент суб'єктивізму в прийнятті земельно-правових рішень, науково обґрунтувати законодавчі заходи їх охорони, коректувати правові режими в залежності від об'єктивних тенденцій розвитку процесу використання земель [29][25].

Отже, із зазначеного вище можна зробити висновок, що вимога раціонального використання землі невід'ємна від її охорони і є предметом державного контролю у країнах з ринковою економікою. Нераціональне використання землі, споживацьке ставлення до неї призводить до порушення виконуваних нею функцій, зниження її природних властивостей. Однак, основною метою контрольної діяльності у сфері земельних відносин у таких країнах є попередження виснаження земель, забруднення поверхні землі, підвищення родючості і збереження її природних властивостей.

Ефективність охорони в багатьох випадках залежить від дієвості тих норм права, які регулюють охорону цих суспільних відносин. Тому важливо мати правові норми, які б забезпечували надійну охорону земель. Будь-яка правомочність має значення лише тоді, коли її реалізація забезпечується, обґрунтованими, внутрішньо узгодженими правовими нормами. Отже, ефективність контролю за використанням та охороною земель однаковою мірою залежить від: якості та своєчасності розробки і прийняття правових актів і норм, направлених на охорону земель; забезпечення проведення їх у життя; економічного та нормативно-правового стимулювання належної поведінки суб'єктів земельних відносин; чіткого визначення контрольних повноважень органів державного і самоврядного контролю за використанням та охороною земель у чинному законодавстві.

18 грудня 1990 р. Верховна Рада Української РСР прийняла постанову “Про земельну реформу” [7][26]. В преамбулі цієї постанови зазначається, що “Земельна реформа є складовою частиною економічної реформи, здійснюваної в Українській РСР у зв'язку з переходом економіки республіки до ринкових відносин.

Внаслідок проведеної земельної реформи та реалізації Указів Президента України (від 10 листопада 1994 року № 666 “Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва”, від 8 серпня 1995року і № 720 “Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям” та від 3 грудня 1999 року № 1529 “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки”) [7][27] на селі докорінно змінились земельно-правові відносини. Якщо до земельної реформи існувала лише державна форма власності на землю, то після земельної реформи приватна форма власності на землю стала переважаючою. Понад 50 % земель країни знаходяться у власності громадян і юридичних осіб. Частка приватизованих сільськогосподарських угідь становить 87,2% їх загальної кількості. Приватизовано переважну більшість земель для ведення особистого селянського господарства, будівництва й обслуговування жилих будинків, дачного та гаражного індивідуального будівництва, а також для садівництва [206][28].

З передачею земель у приватну власність закладена важлива підвалина для формування ринку землі. На думку П.Ф. Кулинича, ринок землі являє собою організаційно-правовий механізм, що створює передумови набуття земельних ділянок у власність або користування та передачі прав на них, опосередковує перехід земельних ділянок та прав на них від однієї особи до іншої, а також гарантує непорушність набутих прав на землю [109][29].

Надання господарської самостійності підприємствам з різними формами власності не виключає контроль з боку держави в галузі земельно-правових відносин. Навпаки в умовах ринкової економіки регулювання і контроль держави у сфері земельних відносин має не тільки зберегтись, а й посилитись. Однак методи і форми земельного контролю, притаманні командно-адміністративній економіці, є непридатними в умовах ринкової економіки. Їх застосування призведе до обмеження прав суб'єктів господарювання у самостійності і свободі вибору форм власності на землю та форм господарювання на ній[191][30].У зв'язку з цим змінюються не лише методи і форми здійснення контролю за використанням і охороною земель, а й еволюціонують принципові засади такого контролю.

Термін “принцип” походить від латинського “principium”, що означає “основа” [168][31]. Взагалі принцип розглядається також як щось ґрунтовне, постійне, ідея, що має силу незалежно від часу та обставин; узагальнення, яке виведено із спостереження численних фактів і підтверджене практикою. Принципи визначають нормоутворюючу і правозастосовну діяльність, координують функціонування механізму правового регулювання, є критеріями оцінки правності (правової природи) рішень органів держави і дій громадян, формують правове мислення і правову культуру, цементують систему права [51][32]. Під принципами контролю ми маємо розуміти основи здійснення й організації контролю, що характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю і забезпечують його ефективність. Що стосується принципів контрольної діяльності, то під ними розуміють такі засадничі основи організації та здійснення контролю, які характеризуються універсальністю, загальною значимістю, вищою імперативністю і забезпечують його ефективність.

Принципи контролю за використанням та охороною земель, будучи різновидом принципів взагалі, характеризуються специфікою, обумовленою змістом земельно-правових норм і таким чином залежні від останніх. Разом з тим принципи земельного контролю мають і самостійне значення. Вони існують і функціонують незалежно від їх вираження в правових нормах. Тому принципи контролю нерідко набувають нормативно - регулюючого значення.

Оскільки контроль є органічною частиною діяльності держави, то загальні принципи цієї діяльності, закріплені в Конституції України, є і його загальними принципами. Разом з тим, будучи самостійним видом діяльності, він має і свої специфічні основи. Вони доповнюють дію загальних принципів і сприяють виявленню саме контрольної діяльності і її ефективності. Тому є можливість у числі характерних принципів контролю виділити такі, як дієвість, об'єктивність, поширення на усі сфери діяльності, гласність, систематичність і регулярність.

Як правильно зауважила О.Ф. Андрійко, “контроль не повинен здійснюватися заради контролю, він зобов'язаний запобігати діям підконтрольного об'єкта, що можуть порушити інтереси громадянина, суспільства, а у випадку такого порушення - привести весь механізм захисту в дію” [8][33].

Одне з призначень контролю полягає у створенні передумов для глибоких знань про процеси, що відбуваються у державі, у корегуванні, подоланні перешкод на шляху оптимального функціонування системи, служить імпульсом для підвищення ефективності діяльності. Дієвість контролю полягає у тій реальній допомозі, що надають його органи як державі, так і господарюючим суб'єктам, в оцінці дій і стану підконтрольних об'єктів.

Дотримання принципу об'єктивності забезпечує правдивість у відображенні фактів і явищ, захищає підконтрольні органи, організації й особу від суб'єктивізму і неправомірних дій.

Об'єктивність контролю заснована на уважному вивченні фактів і документів, заслуховуванні пояснень тих, що перевіряються, й інших зацікавлених осіб, встановленні причин порушень, що виявляються, чи недоліків і упущень. Тільки узагальнення усіх отриманих таким шляхом даних приводить до обґрунтованих висновків, дозволяє знайти правильне рішення в усуненні порушень і захищає від їх можливих наслідків.

Під принципом загальності державного контролю ми розуміємо поширення його на всі сфери діяльності, в якій би сфері ця діяльність не здійснювалась. Для цього необхідно привести у відповідність з Конституцією України діяльність усіх органів і організацій, забезпечити їх підконтрольність і підзвітність суспільству в особі представницьких органів держави, що діють у рамках Конституції. Тому всі сфери діяльності без винятку повинні контролюватися державою на предмет їхньої відповідності встановленим правовим нормам, у межах наданих їм прав і відповідати інтересам розвитку особистості і суспільства.

Контроль сприяє виконанню покладених на державу завдань, забезпечує чітку роботу органів влади і управління, що виступають як організатори суспільної діяльності людей, зайнятих у різних сферах діяльності, у тому числі і використанні земельних ресурсів держави.

Під впливом демократичних процесів, зміни підходів до ролі і задач держави змінюються і її функції, і зокрема така, як контроль. У суспільстві відбувається “розкриття” різних інтересів, їх прояв нерідко створює конфліктні ситуації, а відсутність гласності і достатньої інформації призводить до їх загострення. Тому питання гласності мають першочергове значення як у рішенні, так і у вирішені конфліктів, що виникають. Важливе значення гласності повинно приділятися й у питаннях контролю. За силою свого впливу дотримання принципу гласності в контрольній діяльності не має рівних. Повідомлення державних органів і широкої громадськості про випадки безгосподарності, порушення прав громадян, зловживання службовим становищем буде сприяти швидкому усуненню чи попередженню порушень і перешкоджати відкритому ігноруванню існуючих правових норм.

Дотримання принципу гласності при здійсненні контролю й оприлюдненню його результатів сприяє формуванню суспільної думки і привертає увагу відповідних державних органів, спонукує їх до дій, спрямованих на призупинення неправомірних дій.

Гласність припускає не тільки інформування про досягнуте чи про недоліки, прорахунки, але і постановку актуальних проблем, обговорення проектів, формування суспільної думки. Гласність у контрольній діяльності -- це не тільки критика знизу чи можливість критики взагалі з можливістю покарання у подальшому. Важливіше інше -- щоб критика була почута, були зроблені кроки по усуненню порушень. В усьому світі держава здійснює контроль і впливає на ті чи інші відносини, а вже характер контролю і вжитих заходів дозволяють говорити про характер державної влади і її спрямованості, про демократичні принципи.

Отже контрольна діяльність в галузі використання та охорони земель базується на таких основних принципах:

законність, тобто здійснення контролю тільки в рамках

конкретних нормативних приписів та відповідно до них;

систематичність (перманентність), тобто регулярність здійснення.

Суть перманентності державного контролю за правильним використанням земель полягає в тому, що даний контроль здійснюється регулярно, систематично і його проведення не обмежено ніякими разовими термінами і кампаніями. Інакше він не може бути ефективним. Якщо, наприклад, мова йде про контроль за виконанням рішення, виконанням обов'язкових вказівок, то він повинен починатися відразу після ухвали рішення, видачі вказівки і продовжуватися до їхнього виконання. Контроль “від випадку до випадку” не дає повного уявлення про стан земель і характер їх використання, він притуплює пильність контролюючого органу і розхолоджує підконтрольних осіб, знижує можливість або створює неможливість своєчасного виявлення порушень, а також вжиття заходів до їх усунення;

3) своєчасність, тобто не після, а до настання негативних процесів, що значно підвищує його ефективність;

4) загальність, тобто охоплювати всі землі, що входять до складу земель України, і поширюватися на всі землі, категорії землекористувачів, землевласників без винятку [190][34];

5) глибина, тобто охоплення контролем не тільки наслідків, а й причин їх настання. Ця вимога дозволяє виявляти і поширювати позитивний досвід раціонального використання та охорони земель, попереджувати помилки та упущення;

6) об'єктивність, тобто неупередженість з боку органів, що здійснюють контроль за використанням та охороною земель;

7) гласність, тобто її результати повинні бути відомі як тим, хто підлягав контролю так і всього суспільства;

8) результативність (дієвість).У дієвості контролю відбивається його зміст і призначення. Контроль не повинен бути лише засобом реєстрації недоліків і хиб.

В умовах розвитку в Україні ринкової економіки формулювання основних принципів державного контролю за використанням та охороною земель тісно пов'язане, а точніше, зумовлюється новим змістом Конституції України, Земельного кодексу України, в яких відображені результати ринкових перетворень у земельних відносинах. Основними специфічними принципами здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, які повністю розкривають його зміст і особливості даної сфери контролю, є принципи що закріплені в законі “Про державний контроль за використанням та охороною земель” (ст. 3):

- забезпечення охорони, раціонального використання та відновлення земельних ресурсів, як основного національного багатства Українського народу; - недопущення поєднання в одному органі виконавчої влади функцій контролю за використанням та охороною земель з функціями їх господарського використання;

- пріоритет екологічних інтересів суспільства у використанні земельних ресурсів над його економічними інтересами;

- поєднання високої економічної ефективності та екологічної безпеки використання земель;

- повне відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про використання та охорону земель.

Зміст державного контролю за використанням земель складають загальні компоненти, що охоплюють однаково всі категорії земель України й усіх без винятку землевласників і землекористувачів, а також спеціальні компоненти, що охоплюють по-різному окремі категорії земель і мають не однакове відношення до різноманітних категорій землевласників і землекористувачів.

На наш погляд, загальними компонентами державного контролю за використанням земель є:

1) перевірка фактичного використання, тобто встановлення факту використання чи не використання землі;

2) перевірка використання землі відповідно до цільового призначення, для якого вона надана;

3) перевірка відповідності площі використовуваної ділянки її розмірам, визначеним у документах, що посвідчують право власності чи право користування землею.

Перевірити відповідність площі використовуваної ділянки її розмірам, визначеним у документах, що посвідчують право власності чи право користування землею - це чітко визначити відповідність розмірів і меж земельної ділянки, що знаходиться у фактичному володінні даного суб'єкта, розмірам і межам земельної ділянки, що у свій час була передана у власність чи користування цьому суб'єктові. Після одержання в законному порядку визначеної земельної ділянки несумлінний власник чи землекористувач протизаконно може як збільшити його розміри, не правомірно захопивши землю в інших осіб, або зменшити його площу, не правомірно передаючи частину земельної ділянки іншим особам, так і змінити межі земельної ділянки, не правомірно обміняти всю або частину земельної ділянки з іншими особами. Таким чином, нерідко у фактичному володінні землевласника і землекористувача в результаті його неправомірних дій знаходиться вже не та земельна ділянка, що була йому надана на законних підставах.

Відсутність державного контролю з боку відповідних органів за законністю підстав власності, користування землею може завдати шкоди інтересам держави, суспільства і землевласників. Так, зокрема, у зв'язку з відсутністю належного державного земельного контролю деякі промислові й інші підприємства самовільно займали сільськогосподарські угіддя, які належали сільськогосподарським підприємствам, що завдало цим господарствам і державі велику матеріальну шкоду .

Контроль за законними підставами права власності, користування земельною ділянкою з боку того чи іншого землевласника, землекористувача здійснюється за допомогою перевірки витребуваних у власника і користувача земель і відповідних державних органів правовстановлюючих документів: актів на право приватної власності, договорів на право землекористування, інвентаризаційних справ і т.д., що містять зведення про правові підстави надання земельних ділянок і їхніх розмірів. Доцільність меж земельної ділянки може бути встановлена при ознайомленні з графічним планом земельної ділянки, що є складовою частиною акта, або договором на право землекористування.

Законність підстав користування земельними ділянками з боку орендарів (тобто встановлення правомірності надання землі в користування і доцільності розмірів земельних ділянок) може бути перевірена лише по документах власників землі про передачу землі в користування за договорами оренди.

Фактичне використання землі перевіряється у зв'язку з тим, що відповідно до земельного законодавства держава надає землю різноманітним землекористувачам за обов'язкової умови її використання. Така перевірка повинна визначити, чи не залишається надана земельна ділянка або частина її без використання.

При перевірці використання землі відповідно за цільовим призначенням виявляється, чи використовується у дійсності земельна ділянка тільки для тих цілей, для яких вона була надана або ж для яких-небудь інших цілей, не передбачених державою, що заборонено земельним законодавством, і є підставою для припинення права власності, землекористування підприємств, установ і організацій, а також окремих громадян.

Цільове призначення кожної конкретної земельної ділянки визначається відповідними державними органами, що знаходить висвітлення в постановах і рішеннях про надання земельних ділянок, в актах і договорах на право землекористування, а також в інших документах.

Тому встановлення відповідності - належного цільового призначення земельної ділянки, відображеного в зазначених документах, із тими цілями, для яких фактично використовується дана ділянка, досягається шляхом їх порівняння.

Спеціальні компоненти державного земельного контролю являють собою різного роду диференційовані перевірки раціонального використання земель, різноманітних за своїм цільовим призначенням.

Вимоги раціонального використання земель із різноманітним цільовим призначенням не є однаковими для усіх цих земель, а тому і спеціальні компоненти державного контролю за використанням земель у залежності від їхнього цільового призначення мають різний зміст.

Наприклад, стосовно земель сільськогосподарського призначення, спеціальні компоненти державного земельного контролю полягають, насамперед, у виявленні і припиненні найбільш небезпечних порушень вимог законодавства про раціональне використання цінних сільськогосподарських угідь.

Такими порушеннями є: а)псування сільськогосподарських угідь, їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами; б) невиконання вимог щодо використання земель за цільовим призначенням; в) не проведення рекультивації порушених земель; г) невиконання умов знімання, збереження і нанесення родючого шару ґрунту; д) розміщення, проектування, будівництво, введення в дію об'єктів, що негативно впливають на стан земель.

Цінні сільськогосподарські угіддя нерідко нераціонально використовуються у зв'язку з економічно необґрунтованим вилученням надмірно великої площі сільськогосподарських угідь для гідробудівництва, видобутку корисних копалин, транспорту і т. ін.

Псування сільськогосподарських угідь у результаті виробничої діяльності, а також невиконання землекористувачами своїх обов'язків по рекультивації земель, боротьбі з ерозією ґрунтів і меліорації також мають серйозні негативні наслідки для стану сільськогосподарських угідь у країні.

Виявлення цих порушень і їх припинення покладено, насамперед, на Державний комітет України по земельних ресурсах, що у цій діяльності опирається на допомогу виконкомів місцевих рад і державних адміністрацій.

Державний контроль за використанням інших категорій земель, які входять до складу земель України, не призначених для ведення сільського господарства, спрямований на виявлення і припинення специфічних для цих категорій порушень, серед яких особливу небезпеку складають псування, отруєння і забруднення землі і навколишнього природного середовища в цілому як самою недосконалістю виробничої й іншою діяльністю багатьох підприємств і організацій, так і шкідливими відходами цієї діяльності, що завдають шкоду здоров'ю населення, флорі і фауні, а також сільськогосподарському виробництву.

Перед державним контролем за використанням та охороною земель стоять складні завдання, які випливають з необхідності якнайшвидше вивести Україну з екологічної кризи, що призвела до різкого погіршення стану земельних ресурсів країни. Одне з основних завдань, закріплене в статті 187 Земельного кодексу України, полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Указом Президента України від 30 травня 2001 року схвалено “Основні напрямки земельної реформи в Україні на 2001-2005 роки”, яка передбачає з метою поліпшення організації контролю за використанням та охороною земель:

- удосконалити порядок здійснення контролю за використанням та охороною земель, а також механізми моніторингу земель та землекористувань з метою своєчасного виявлення та оцінки змін стану земель;

- запровадити економічне стимулювання охорони земель, спрямоване на підвищення заінтересованості власників землі і землекористувачів у захисті земель від негативних наслідків господарської діяльності;

- поліпшити профілактичну роботу з попередження порушень земельного законодавства, інформування населення про діяльність органів, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, порядок їх взаємодії з прокуратурою, органами внутрішніх справ та запровадити практику систематичного проведення спільних комплексних перевірок додержання суб'єктами земельних відносин земельного законодавства;

- опрацювати питання створення координаційних органів щодо здійснення на міжвідомчій основі контролю за використанням земель [181][35].

Для досягнення і реалізації завдань, поставлених перед контролем, уповноважені на те державні органи наділяються відповідними функціями, основний перелік яких викладено в Законі України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”.

Разом з тим формування функцій та повноважень органів контролю за використанням та охороною земель здійснюється на законодавчому рівні недостатньо обґрунтовано. Це призводить до невиправданого розширення як сфери контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель, так і “узаконення” надмірних повноважень суб'єктів земельного контролю. На наш погляд, формування ефективної системи державного і самоврядного, в тому числі громадського, контролю за використанням та охороною земель доцільно розпочати з уточнення принципових засад контрольної діяльності в даній сфері. Як було відзначено вище, контрольна діяльність у галузі використання та охорони земель повинна надалі базуватися на таких принципах, як принципи: 1) законності; 2) систематичності (перманентності контролю; 3) своєчасності контролю; 4) загальності; 5) глибини (виявлення не тільки наслідків, а й причин); 6) об'єктивності; 7) гласності; 8) результативності (дієвості). Проте, на наш погляд, наведена система принципів земельного контролю потребує певного коригування з метою більш повного врахування особливостей ринкового етапу розвитку як економіки країни в цілому, так і результатів реформування земельних відносин. Якщо в радянський період, в умовах виключної власності держави на землю, земельний контроль являв собою функцію держави як власника землі. То в сучасних умовах плюралізму форм земельної власності держава виступає до більшої частини земельного фонду країни вже не як власник, а діє з позицій політичного суверена. Здійснюючи контроль за використанням та охороною земель, що перебувають у приватній власності, органи контролю фактично втручаються у сферу дії не тільки публічних, а й приватних інтересів. А останні перебувають під захистом Основного закону країни нарівні з публічними інтересами.

Враховуючи вище сказане, вважаємо доцільним доповнення системи принципових засад здійснення контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель ще одним принципом - принципом недопущення необґрунтованого втручання у діяльність власників і користувачів землі щодо використання земельних ділянок за їх цільовим призначенням. Саме під кутом цього принципу планується дослідити ефективність контрольної діяльності органів держави та органів місцевого самоврядування в наступних розділах даного дослідження.

1.3 Розвиток законодавства України про контроль за використанням та охороною земель

Об'єктивна, повна і всебічна оцінка правового забезпечення державного контролю за використанням та охороною земель неможлива без уявлення про етапи її становлення і розвитку [193][1].

Вивчення законодавства України про контроль за використанням та охороною земель в його історичному русі з дотриманням хронологічної послідовності може слугувати фундаментом для формування теоретичних і практичних висновків, важливих для аналізу сучасного стану проблеми та визначення перспектив її розвитку в найближчий період.

Історична наступність і повторюваність основних юридичних форм здійснення державного контролю за використанням та охороною земель дають можливість прогнозувати напрямок подальшого його розвитку з урахуванням максимального використання цінного історичного досвіду, з однієї сторони, і уникнення застосування в майбутньому юридичних форм, які не виправдали себе, з другої.

Аналіз розвитку державного та самоврядного контролю за використанням та охороною земель та його правової бази дає можливість виділити такі основні його етапи:

1) становлення та наступний розвиток органів земельного контролю у складі органів державного управління сільським господарством (1922-1960 рр.). Даний етап характеризується тим, що контроль за використанням та охороною земель здійснювався в умовах націоналізації землі й скасування приватної власності на неї, заборони купівлі-продажу землі, та укладення інших угод, пов'язаних з відчуженням землі;

2) прийняття спеціальних правових актів, що передбачали здійснення контролю за використанням та охороною земель (1960-1992 рр.), контроль здійснювався в умовах виключно державної власності на землі, заборони цивільно-правових угод щодо відчуження земельних ділянок. В умовах обмеження вибору форми господарювання в сільському господарстві. Для ведення товарного сільськогосподарського виробництва землі надавалися тільки “соціалістичним” підприємствам - радгоспам, що були державними підприємствами, та колгоспам. Надані в користування земельні ділянки мали використовуватися землекористувачами за їх цільовим призначенням, яке визначалося належністю ділянки до відповідної категорії земель та метою, для якої ця ділянка надавалася в користування;

3) законодавчого закріплення спеціально уповноважених органів, що здійснювали контроль за використанням та охороною земель (1992-2002 рр.);

4) утворення Держземінспекції, прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель (2003р.).

Вперше на законодавчому рівні певні питання контролю за використанням та охороною земель були врегульовані в Земельному кодексі УРСР, ухваленого Президією ВУЦВК 29 листопада 1922 року [81][2]. Згідно з Кодексом, безпосередній нагляд за використанням земель був покладений на Народний комісаріат земельних справ. Постановою ВУ ЦВК і РНК від 24 серпня 1927 р. затверджено Положення про Народний Комісаріат Земельних Справ УРСР [195][3]. Однак, перераховані нормативні акти не визначали системи органів, що мали здійснювати державний контроль, за використанням та охороною земель їх компетенцію та завдання.

У спеціальній літературі початок здійснення систематичного державного контролю за використанням та охороною земель в нашій країні, як правило, відноситься до 60-х років, коли заходи, пов'язані з контролем, почали здійснюватися ціленаправлено і коли були прийняті перші нормативні акти з даних питань. Одна з істотних особливостей розвитку українського законодавства в ці роки полягає у появі - комплексних законодавчих актів по охороні земель і галузевих актів, норми яких регулюють відносини, пов'язані з охороною земельних ресурсів.

У зазначений період нормотворча діяльність держави почала спрямовується на повне і всебічне врегулювання порядку використання земельних ресурсів на наукових основах, виходячи з того, що технічний прогрес підвищує рівень залучення в господарський оборот земельних ресурсів і збільшує небезпеку руйнування і знищення їх.

Перш за, все заходи щодо всебічного і раціонального використання землі покладено в основу Закону “Про охорону природи Української РСР”, прийнятого Верховною Радою УРСР 30 червня 1960 року. Закон передбачав здійснення державного контролю за використанням усіх земель Радами депутатів трудящих, їх виконавчими і розпорядчими органами відповідно до їхньої компетенції, а також землевпорядною службою системи Міністерства сільського господарства [75][4].З метою поліпшення стану охорони природи і в тому числі земельних ресурсів у 1967 році було утворено республіканський Державний комітет Ради Міністрів Української РСР з охорони природи. Відповідно до положення про державний комітет Ради Міністрів УРСР з охорони природи він здійснював контроль за: охороною земельного фонду республіки, виконанням заходів по боротьбі з ерозією, засоленням, заболоченням і забрудненням ґрунтів [200][5]. Державний комітет Ради Міністрів Української РСР мав на місцях обласні інспекції з охорони природи. Рішення Комітету з питань охорони природи були обов'язковими для міністерств, відомств, державних, кооперативних і громадських підприємств, установ, організацій та населення.

Наступним законодавчим кроком у розвитку земельного контролю став Земельний кодекс УРСР, який було прийнято 8 липня 1970 року [82][6]. Завдання, органи земельного контролю та порядок його проведення регламентуються главою 11 цього Кодексу. Право радянської держави здійснювати земельний контроль базувалося на його праві виключної державної власності на землю. Державні органи здійснювали земельний контроль від імені власника землі - держави. Вони перевіряли законність підстав землекористування, правильність використання землі за цільовим призначенням, давали землекористувачам необхідні вказівки щодо усунення порушень правил землекористування, в необхідних випадках, згідно з діючим законодавством, оформляли матеріали для притягнення порушників земельного законодавства до адміністративної, цивільно-правової або кримінальної відповідальності.

Органи державного земельного контролю порушували справи про вилучення землі у тих користувачів, які систематично не виконували покладених на них обов'язків у процесі землекористування, з відшкодуванням збитків, заподіяних державі або певним землекористувачем в результаті неправильного використання земельних ділянок.

Характерною рисою нормативного регулювання земельних відносин даного періоду є загострення уваги законодавця на питаннях удосконалення правових засад організації і діяльності контрольних державних органів та громадських організацій в галузі охорони і використання земельних ресурсів, а також розмежування і уточнення їхньої компетенції. Про це, зокрема, свідчив той факт, що в 70- ті роки було прийнято ряд нормативних актів, присвячених визначенню або уточненню правового статусу органів і організацій (Земельний кодекс, Положення про державний контроль за використанням земель), які поряд з іншими функціями здійснювали і контроль за використанням та охороною земель.

Державний контроль за використанням земель здійснювали місцеві Ради депутатів трудящих та їх виконавчо-розпорядчі органи, а також спеціально уповноважені на це державні органи. Так, згідно з законами: “Про сільську Раду народних депутатів Української РСР” [77][7], “Про селищну Раду народних депутатів Української РСР” [76][8], “Про районну Раду народних депутатів Української РСР” від 15 липня 1971 року (ст.16) [200][9] місцеві Ради та їх виконкоми здійснювали контроль за використанням земель, за додержанням усіма землекористувачами законодавства про землекористування, виконанням заходів по підвищенню родючості ґрунтів і боротьбі з ерозією.

Важливим правовим актом указаного періоду є Положення про державний контроль за використанням земель [200][10], затверджене Постановою Ради Міністрів СРСР від 14 травня 1970 року. Цим положенням врегульовувалися права і обов'язки землевпорядної служби Міністерства сільського господарства СРСР, яка була спеціальним контрольним органом, що забезпечував додержання міністерствами, відомствами, державними, кооперативними, громадськими підприємствами, організаціями і установами, а також громадянами земельного законодавства. До складу землевпорядної служби системи Міністерства сільського господарства СРСР, що здійснювали державний контроль за використанням земель, входило: Головне управління землекористування і землеустрою Міністерства сільського господарства СРСР; головні управління по землекористуванню, землеустрою, полезахисному лісорозведенню і охороні земель міністерств сільського господарства союзних республік; управління (відділи) по землекористуванню, землеустрою, полезахисному лісорозведенню та охороні земель міністерств сільського господарства автономних республік, управлінь сільського господарства виконкомів крайових і обласних рад депутатів трудящих; групи головних (старших) інженерів-землевпорядників управлінь сільського господарства, виконкомів районних Рад депутатів трудящих. Слід зазначити, що начальник Головного управління землекористування і землеустрою Міністерства сільського господарства СРСР був за посадою одночасно головним державним інспектором з питань використання та охорони земель СРСР, а його заступники - заступниками головного державного інспектора з питань використання і охорони земель СРСР. Міністерство сільського господарства СРСР у межах своєї компетенції в установленому порядку видавало накази, інструкції і давало вказівки з питань правильного використання і охорони земель, які були обов'язковими для колгоспів, радгоспів та інших підприємств, організацій і установ, незалежно від їх відомчої належності, а також для громадян. Фактично Міністерство сільського господарства СРСР починаючи з40 років здійснювало функцію управління єдиним земельним фондом, в тому числі здійснювало контроль за використанням земель [149][11].У відповідності з завданнями державного контролю за використанням земель землевпорядна служба здійснювала контроль:

за додержанням підприємствами, організаціями і установами незалежно від їх відомчої належності, службовими особами і громадянами законодавства Союзу РСР, союзних і автономних республік, рішень рад депутатів трудящих і їх виконавчих комітетів, наказів, інструкцій і вказівок Міністерства сільського господарства СРСР з питань правильного використання і охорони земель;