Правове регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель

Обґрунтовується доцільна процедура здійснення контрольної діяльності в галузі використання та охорони земель, яка повинна включати такі стадії: а) організаційно-підготовчу; б) перевірки фактичних обставин, їх аналіз та ухвалення юридично значущого рішення за результатами проведеного контролю; в) виконання та перевірка виконання рішень контрольних органів.

Дослідження питання про правові форми здійснення державного контролю за використанням та охороною земель дає підстави для висновку про те, що основний акцент у формуванні правового забезпечення контрольної діяльності у сфері використання та охорони земель в Україні зроблений на прийнятті низки матеріальних норм, які є підставою для здійснення такої діяльності. Разом з тим, процесуальна складова правового регулювання здійснення державного контролю за використанням та охороною земель залишається недостатньо дослідженою і відповідно недостатньо закріпленою в чинних правових нормах. На думку дисертанта, зазначений дисбаланс доцільно врегулювати шляхом прийняття постанови Кабінету Міністрів України “Про порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель державними інспекторами з контролю за використанням та охороною земель”

РОЗДІЛ 3. ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ САМОВРЯДНОГО ТА ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ ЗА ВИКОРИСТАННЯМ ТА ОХОРОНОЮ ЗЕМЕЛЬ

3.1 Правове забезпечення здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель

Конституція України та Закон України від 21 травня 1997 року “Про місцеве самоврядування в Україні”[63][1]встановили, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень проголошує територіальну громаду як певну спільноту жителів сіл, селищ та міст, об'єднаних за територіальною ознакою, або ж добровільне об'єднання жителів кількох населених пунктів, що мають єдиний адміністративний центр.

Як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, територіальна громада правомочна, вирішувати будь-яке питання, яке стосується інтересів територіальної громади, в тому числі й питання здійснення контролю за використанням та охороною земель, віднесене чинним законодавством до відання місцевого самоврядування. Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” система місцевого самоврядування включає не лише територіальну громаду, а й сільську, селищну, міську раду та її виконавчі органи, районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно із Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, рада є виборним, представницьким органом місцевого самоврядування, який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади та приймати від її імені рішення. Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (уразі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Одним з важливих питань діяльності рад як представників інтересів територіальних громад є здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель. Вперше на законодавчому рівні питання здійснення самоврядного контролю в галузі використання та охорони земель знайшло відображення у Земельному кодексі України, прийнятому 25 жовтня 2001 р. Відповідно до ст. 189 ЗК самоврядний контроль за використанням і охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами. На жаль, поняття та зміст даного виду земельного контролю в ЗК не визначений. Не визначений він також і в Законі “Про місцеве самоврядування в Україні”. В ст.33 даного Закону знайшли відображення лише питання здійснення виконавчими комітетами рад державного контролю за використанням та охороною земель як делегованої законом функції державного управління землями. Все це вимагає проведення дослідження змісту і юридичної природи самоврядного контролю за використанням та охороною земель та його місця у системі контролю за використанням та охороною земель, який здійснюється органами влади.

Органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи утворюються згідно з Конституцією України (ст.140) і функціонують на підставі Закону України “ Про місцеве самоврядування в Україні”. Законом визначена компетенція сільських, селищних, міських рад, яка поділяється на загальну та виключну. Загальна компетенція сільських, селищних, міських рад визначена таким чином, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, законами до їх відання (ст. 25).

До виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься ціла низка питань внутрішньої діяльності ради та організації місцевого самоврядування на відповідній території (дані питання вирішуються на пленарних засіданнях рад - ст. 26). Це, зокрема, такі питання, як заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради, заслуховування постійних комісій, керівників виконавчих органів ради та посадових осіб, яких вона призначає або затверджує, розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах, та інше.

Сільські, селищні і міські ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільові програми.

Разом з тим, контрольними повноваженнями у сфері контролю за використанням та охороною земель наділені ради всіх рівнів і виконавчі органи (виконавчі комітети) сільських, селищних, міських, районних у містах рад. Виконавчі органи обласних і районних рад таких повноважень не мають (ст. 58 Закону).

Конституцією України (ст. 140) обласні та районні ради віднесені до органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ і міст.

Незважаючи на зазначений підхід законодавця до визначення компетенції обласних та районних рад, вони, як свідчить практика, здійснюють контрольні повноваження у сфері використання та охорони земель, маючи на те достатні правові підстави. Так, обласні та районні ради здійснюють контроль у сфері використання та охорони земель шляхом розгляду запитів депутатів і прийняття рішень по них; затвердження цільових програм з даних питань; заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій (керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій) про виконання програм соціально-економічного розвитку, а також про виконання делегованих їм радою повноважень тощо.

Для здійснення контролю з конкретних питань обласні районні ради згідно ст. 48 Закону утворюють тимчасові контрольні комісії. Зокрема, для вирішення питань забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земельних ресурсів Вінницька обласна рада на першій організаційній сесії 23 скликання утворила постійну комісію з питань регулювання земельних ресурсів та реформування земельних відносин. До складу комісії ввійшли 7 депутатів, в основному це керівники сільськогосподарських підприємств та організацій.

Визначивши пріоритетним напрямком своєї роботи питання регулювання земельних відносин, постійна комісія основні зусилля зосередила на вирішенні завдань, пов'язаних з вилученням та наданням земельної ділянки для державних і громадських потреб; попередньому погодженні місць розташування об'єктів; впорядкування розміщення об'єктів сервісу - станцій та пунктів технічного обслуговування автомобілів та автозаправних станцій ін. [10][2]. Слід зазначити, що комісія вносить пропозиції про відведення земель на розгляд сесії тільки після ретельного вивчення доцільності самого об'єкта та можливості його розташування за запропонованою адресою. Не залишаються поза увагою комісії і випадки самовільного зайняття земель під АЗС, надання районними та сільськими радами земель під будівництво без проектів відведення.

Сільські, селищні, міські районні в містах ради найчастіше здійснюють контроль за використанням та охороною земель через реалізацію таких повноважень, як розгляд запитів депутатів, прийняття рішень по запитах; вирішення відповідно до закону питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу. Зазначені ради здійснюють земельний контроль і при вирішенні питань надання і вилучення земельних ділянок, розробки генеральних планів забудови міст чи схем районних планувань, затверджуючи плани розвитку народного господарства чи плани капітального і житлового будівництва.

Готуючи на свою сесію будь-яке питання в галузі земельних відносин, ради не лише мають можливість, а й зобов'язані перевіряти, обговорювати й вирішувати питання додержання земельного законодавства і раціонального використання земель.

Слід відзначити, що виконавчі органи рад мають певні особливості щодо обсягу наданих законом повноважень у сфері земельного контролю. Ці особливості проявляються у тому, що виконавчі комітети сільських, селищних, міських, районних у містах рад наділені двома видами контрольних повноважень у сфері використання та охорони земель, які мають різну правову природу. До першого виду належать власні (самоврядні) повноваження відповідних рад, які виконуються останніми через власні виконавчі органи. В таких випадках саме радам належить право контролювати таку діяльність своїх виконавчих органів. Другий вид контрольних повноважень виконавчих комітетів рад - це повноваження, які делеговані державою і здійснюються під контролем не рад, а визначених законом органів державної влади.

Слід, зазначити, що Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” не визначає умов делегування державою повноважень щодо здійснення державного контролю за використанням та охороною земель. Саме тому, на наш погляд, існує необхідність встановити порядок здійснення делегованих повноважень, а також визначити систему контролю за виконанням делегованих повноважень виконавчими комітетами рад. Очевидно, доцільно було б також законодавчо визначити види та обсяг відповідальності за невиконання або неналежне виконання делегованих повноважень, за делегування власних повноважень, яке спрямоване на ухилення від відповідальності за реалізацію цих повноважень [174][3]. Крім того, існує необхідність законодавчо визначити принципи делегування повноважень, в тому числі таких, як добровільність прийняття до виконання делегованих повноважень, підконтрольність та підзвітність щодо здійснення делегованих повноважень.

Державні гарантії забезпечення реалізації конституційних принципів місцевого самоврядування визначені у Конституції, національному законодавстві, міжнародно-правових актах, що стали його складовою частиною. Серед них: можливість реалізації прямих форм волевиявлення населення, територіальної громади: вибори, місцеві референдуми, загальні збори громадян, місцеві ініціативи, громадські слухання .

Закріпивши право територіальної громади безпосередньо здійснювати місцеве самоврядування, Конституція України і Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” в такий спосіб значно підвищили роль і значення різноманітних форм прямого волевиявлення територіальних громад з метою вирішення або участі у вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, включаючи й ті з них, що пов'язані з охороною земельних ресурсів, їх використанням, забезпеченням екологічної безпеки.

Формами прямого, безпосереднього волевиявлення територіальних громад та їх членів відповідно до чинного Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” є місцеві референдуми, місцеві вибори, загальні збори громадян за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо.

Основною формою прийняття територіальною громадою рішень шляхом прямого голосування є, місцевий референдум, предметом якого може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією, законами України до відання місцевого самоврядування зокрема, про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні, про ліквідацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади, що є джерелом негативних впливів на земельні ресурси та ін. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території. Місцевий референдум не може здійснюватись з питань, що за законом мають вирішуватись органом державної влади.

Формою безпосереднього здійснення територіальними громадами сіл, селищ, міст своїх самоврядних повноважень є загальні збори громадян за місцем проживання, тобто зібрання всіх чи частини жителів села (сіл), селища, міста з метою вирішення зазначених питань (про посилення контролю за дотриманням земельного законодавства, про санітарний стан території). Рішення цих зборів повинні враховуватись органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у разі (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування (наприклад, про надання згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію). Таке питання підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи. Порядок внесення місцевої ініціативи має визначатись представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.

Однією з форм безпосередньої участі громадян у вирішенні питань місцевого значення є право територіальної громади на проведення не рідше одного разу на рік громадських слухань, тобто зустрічатись з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання про розміри плати за користування земельними ресурсами, що перебувають у власності територіальної громади, про наслідки реалізації місцевих програм охорони довкілля, про стан використання територій, наданих для складування, зберігання або розміщення виробничих, побутових та інших відходів, та інші питання, віднесені до відання місцевого самоврядування.[102][4] Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань має визначатися статутом територіальної громади.

Територіальні громади можуть доручити виконання більшості своїх функцій і завдань виборним органам місцевого самоврядування. Безпосередньо представляти територіальні громади та здійснювати від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування мають сільські, селищні, міські ради.

Відповідно до Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесено вирішення таких питань:

- затвердження відповідно до закону ставок земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, що є у власності відповідних територіальних громад;

- вирішення відповідно до закону питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, а також про скасування такого дозволу;

- надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких, згідно з діючими нормативами, включає відповідну територію.

Усі ці та інші питання, пов'язані із затвердженням програм соціально-економічного розвитку територій, місцевого бюджету, проведенням місцевого референдуму, затвердження місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, які мають враховувати й екологічні фактори, повинні вирішуватись виключно на пленарних за сіданнях сільської, селищної, міської рад.

Уся підготовча робота до розгляду на пленарних засіданнях відповідних рад питань, пов'язаних з охороною земельних ресурсів покладається законом на їх виконавчі органи. Вони, зокрема, мають забезпечувати попередній розгляд планів використання земельних ресурсів на відповідній території, пропозицій щодо розміщення, спеціалізації та розвитку підприємств і організацій незалежно від форм власності, а також підготовку і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад забезпечують також підготовку висновків щодо надання або вилучення в установленому порядку земельних ділянок, що проводиться органами місцевого самоврядування, рішень відповідних рад про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення.

При вирішенні проблеми формування правового забезпечення самоврядного контролю за використанням та охороною земель слід взяти до уваги й те, що інколи органи місцевого самоврядування самі порушують законодавство у сфері використання та охорони земельних ресурсів. Так, у багатьох містах набула гостроти проблема вилучення паркових територій та зменшення площ парків. Незважаючи на законодавчі обмеження щодо передачі території парків у приватну власність, охочих отримати хорошу земельну ділянку на території парку знаходиться чимало. Це відбувається різними способами: від простого самовільного захоплення території парків та будівництва до офіційного зменшення (зміни меж) території парків рішенням місцевих органів місцевого самоврядування.

Так, жителі мікрорайону Новий Львів (м. Львів) звернули увагу на те, що на території парку-пам'ятки садово-паркового мистецтва “Залізні води” проводиться будівництво приватних котеджів. На території парку стояли два відомчі будинки, які належали Львівському міському виробничому тресту зеленого господарства і використовувалися для обслуговування парку. Після приватизації будинків нові власники їх повністю знесли, отримали у приватну власність земельні ділянки на території парку площею 1000 кв. м (за ухвалою Львівської міської ради) та розпочали будівництво котеджів.

Таке будівництво викликало у членів територіальної громади міста ряд запитань, зокрема, яким чином відомчі будинки на території парку було приватизовано. Адже згідно з ч. 2 ст. 2 Закону України “Про приватизацію державного житлового фонду“ від 19 липня 1992 року[69][5],приватизація квартир (будинків) на території природно - заповідного фонду заборонена. У результаті скарг мешканців, та публікацій у ЗМІ будівництво було призупинено, а згодом, під впливом громадської думки, Львівська міська рада прийняла рішення про виділення інших земельних ділянок для приватного будівництва в іншій частині міста [119][6].

Розширення міста за рахунок нового будівництва є процесом закономірним. Так само, як і продаж місцевими радами земельних ділянок під це будівництво. Зрозуміло, що ні саме будівництво, ні виділення під нього ділянок не повинно викликати заперечень, якщо при цьому не порушуються законні права та інтереси інших осіб.

Серед ділянок, які Львівська міська рада виставила на продаж у 1998 році, була також ділянка з невеликим садом майже в самому центрі міста. Як тільки ділянку виставили на продаж, мешканці будинків, розташованих навколо неї, забили на сполох. Вказана земельна ділянка була закріплена Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 1958 року як присадибна ділянка до їхніх будинків, на ній росте сад, за яким вони доглядають і вже протягом 40 років мешканці законно користуються цією ділянкою. Разом з тим, Львівська міська рада не взяла до уваги всі ці аргументи і продала земельну ділянку одній з будівельних фірм під спорудження житлового будинку. Мешканці звернулися до суду, і суд своїм рішенням визнав договір купівлі-продажу земельної ділянки незаконним [119][7].

Порушення норм земельного законодавства допускаються і органами місцевого самоврядування і в інших регіонах України. Так, на адресу органів місцевого самоврядування в АР Крим у 2004 році винесено 161 подання органів державної влади про відміну прийнятих рішень як таких, що не відповідають чинному законодавству. На жаль, ці порушення важко усувати, оскільки функції управління земельними ресурсами розпорошені між міністерствами і відомствами, органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади.

Проведені роботи з інвентаризації земель Міністерства оборони в Криму показали, що станом на 1 грудня 2003 року на території АР Крим у його користуванні підпорядкованих йому військових частин, установ та об'єктів, згідно з рішеннями органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, знаходилося 41 966, 3 га земель, із них 24 698, 2 га сільськогосподарських угідь. А державні акти на право постійного користування земельною ділянкою виготовлені на 58 земельних ділянок площею 22 999, 4 га (54,8 %). Отже, 45,2 % загальної площі земель оборони, або 18 967, 3 га, використовуються без відповідних правовстановлюючих документів, із порушенням законодавства, що ускладнює ведення державного земельного кадастру зазначених земель і робить неможливим контроль за їх цільовим використанням [39][8].

Наведені вище приклади свідчать, що проблема врегулювання питань здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель потребує врегулювання на законодавчому рівні. Цікаво, що деякі міські ради, зіткнувшись з прогалинами у правовому регулюванні відносин здійснення самоврядного контролю в сфері земельних відносин, зробили спроби врегулювання таких питань шляхом прийняття власних нормативно-правових актів з цього питання. Так, 25 вересня 2003 року Київська міська рада прийняла рішення “Про порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві” [162][9]. Відповідно до нього повноваження щодо здійснення самоврядного контролю за додержанням земельного законодавства, використанням та охороною земель покладено на Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), а також затвердила “Порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві. Самоврядний контроль за використанням і охороною земель передбачає спостереження за станом земель, отримання від землекористувачів і землевласників відповідної проміжної та підсумкової інформації про використання земель, аналіз цієї інформації та результатів моніторингу. Об'єктом самоврядного контролю є усі землі в межах міста Києва.

Згідно із зазначеним Положенням, забезпечення здійснення самоврядного контролю за додержанням вимог законодавства щодо раціонального використання та охорони земель покладено на створений самою радою спеціальний орган - Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради.

Положенням також визначено, що самоврядний контроль передбачає: контроль за станом використання земель, за станом виконання заходів щодо охорони земель; контроль за наявністю у землевласників і землекористувачів документів, що підтверджують їхні права на землю, проектної документації тощо. Здійснення самоврядного контролю за виконанням вимог земельного законодавства провадиться на підставі плану роботи Головного управління на рік та щоквартальних планів роботи, шляхом: перевірок землевласників і землекористувачів щодо додержання вимог земельного законодавства; розгляду звернень фізичних і юридичних осіб щодо раціонального використання і охорони земель; розгляду документації із землеустрою, пов'язаної з використанням та охороною земель.

На жаль, ініціатива Київської міської влади не була підтримана Держкомземом України, який вважає прийняття нею рішення “Про порядок здійснення самоврядного контролю за використанням і охороною земель у м. Києві” посяганням на здійснення повноважень, закріплених законом саме за державними органами земельних ресурсів. Конфлікт між Київською міською радою та Держкомземом України став предметом кількох судових органів. Слід відзначити, що приклад Київської міської ради наслідували і міські ради деяких інших міст, створивши міські управління земельних ресурсів та поклавши на них функції регулювання земельних відносин в відповідних містах, у тому числі і функції земельного контролю.

На наш погляд, врегулювання питання здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель доцільно здійснити на законодавчому рівні. Однак, ми вважаємо, що прийняття з даного питання спеціального законодавчого акта є недоцільним. При вирішенні питання про правове забезпечення здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель слід взяти до уваги те, що самоврядний і державний контроль у галузі використання та охорони земель мають спільне “походження”. Вони являють собою реалізацію земельних інтересів Українського народу, яка здійснюється через діяльність двох гілок публічної влади - органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Саме тому в ст. 13 Конституції України проголошено, що право власності Українського народу на землю здійснюється як через органи державної виконавчої влади, так і через органи місцевого самоврядування. Органи державної влади, таким чином, не мають монополії на реалізацію земельних інтересів Українського народу та й практично вони і не змогли монопольно представляти ці інтереси на всіх рівнях суспільного життя.

Крім того, державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель мають спільну мету, яка полягає у забезпеченні охорони земель як основного національного багатства. Тому, на наш погляд, співвідношення між державним і самоврядним контролем за використанням та охороною земель не слід розглядати через призму субординації, за якої один вид контролю - державний - має домінуюче значення, а самоврядний контроль за використанням та охороною земель є підпорядкованим державному. Обидва види контролю є рівноправними. Різниця між ними полягає у характері суспільних інтересів, які реалізуються через зазначені види контролю за використанням та охороною земель. Якщо державний контроль за використанням та охороною земель виражає державні інтереси, тобто інтереси всього народу нашої країни, то самоврядний контроль покликаний захищати інтереси конкретних територіальних громад у сфері раціонального використання та охорони земель.

Таким чином, вищевикладене дає підстави для визначення поняття самоврядного контролю за використанням та охороною земель як сукупності здійснюваних органами місцевого самоврядування організаційно-правових заходів, спрямованих на виявлення стану використання земель комунальної власності, та вжиття заходів до виконання землекористувачами вимог законодавства про раціональне використання і охорону земель та припинення виявлених земельних правопорушень.

Слід відзначити, що Земельний кодекс України обмежує сферу застосування самоврядного контролю за використанням та охороною земель лише землями, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ і міст та їх спільній власності. На наш погляд, такий підхід законодавця не можна визнати достатньо обґрунтованим. Ми вважаємо, що з метою забезпечення статусу сільських, селищних та міських рад як повноправних виразників інтересів відповідних територіальних громад їм законом мають бути надані повноваження, які давали б їм право контролювати використання всіх земель в межах відповідних населених пунктів відповідно з метою забезпечення не тільки дотримання норм чинного земельного законодавства, а й планів забудови та розвитку територій населених пунктів тощо.

Вищевикладене дає, на нашу думку, достатні підстави для висновку про те, що створення належного правового механізму здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель потребує внесення змін і доповнень саме у чинний закон - Закон України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”. Ми вважаємо, що існує потреба у прийнятті даного Закону у новій редакції з назвою “Закон України “Про державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель”, в якому був би врегульований комплекс питань здійснення не тільки державного, а й самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель.

3.2 Правове регулювання громадського контролю за використанням та охороною земель

Правову основу громадського контролю в галузі охорони земель в Україні становлять: Конституція України, яка закріплює право громадян на безпечне життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди (ст. 50), право брати участь в управлінні державними справами (ст. 38), право громадян на свободу об'єднання у політичні партії та громадські організації (ст. 36); Земельний кодекс України (ст. 190); Закон України “Про охорону навколишнього природного середовища”; відповідні галузеві законодавчі акти (Лісовий кодекс (ст. 27), (Водний кодекс (ст.ст. 20, 23); статути громадських організацій; Положення про громадський контроль в галузі охорони навколишнього природного середовища.

З аналізу норм наведених правових актів випливає висновок про те, що громадський контроль за використанням та охороною земель можна розглядати у двох аспектах: у широкому та вузькому розумінні. У широкому аспекті громадський контроль за використанням та охороною земель можна розглядати як гарантію реалізації прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, участь в управлінні та прийнятті суспільно значимих рішень у галузі раціонального використання та охорони земель. Правовою основою громадського контролю в широкому аспекті є, крім вищеназваних, також конституційні положення, які закріплюють право громадян брати участь у всеукраїнському та місцевому референдумах (ст. 38), право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових осіб цих органів (ст. 40), право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб (ст. 56). Крім цього, правовою основою громадського контролю в широкому розумінні є також норми законів України “Про екологічну експертизу” [59][1]; “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” [55][2]; “Про народне обговорення важливих питань державного життя” [54][3]; “Про об'єднання громадян” [65][4]; “Про звернення громадян” [61][5]. Відповідно до наведених законодавчих актів, формами громадського земельного контролю можуть бути: референдум, участь громадян у державній екологічній експертизі, судовий захист земельних прав громадян за участю представників громадськості, контроль, який здійснюється громадськими інспекторами, участь громадських об'єднань у перевірках спеціально уповноваженими державними органами дотримання підприємствами, установами, організаціями земельного законодавства.

Саме здійснення громадського контролю у широкому розумінні закріплено в екологічному законодавстві України. Відповідно до Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, Положення про громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища[134][6]та Положення про громадських інспекторів з охорони навколишнього природного середовища, затвердженого наказом Мінприроди України від 5 липня 1999 року № 150 [135][7]громадський контроль у галузі охорони земель здійснюють громадські інспектори з охорони навколишнього природного середовища, які призначаються відповідними органами громадських природоохоронних формувань або головними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій.

Основними завданнями громадського контролю, відповідно до Положення про громадський контроль, є безпосередня участь громадськості у справі поліпшення екологічної ситуації; надання допомоги органам державного контролю в забезпеченні додержання вимог екологічного законодавства підприємствами, установами, організаціями та громадянами, попередження та виявлення порушень природоохоронного законодавства, ліквідації їх наслідків; екологічна просвіта, виховання та інформування широких верств населення через засоби масової інформації.

Об'єктами громадського екологічного контролю є охорона і використання землі. Методами або організаційними формами контрольної діяльності громадських інспекторів можуть бути планові та термінові перевірки об'єктів, цільові рейди, участь у перевірках, що здійснюють органи державного контролю, та термінові перевірки (у випадках одержання оперативної інформації про порушення земельного законодавства, про аварію або надзвичайну ситуацію). Громадський контроль у сфері використання та охорони земель сьогодні здійснюється як складова громадського контролю у сфері охорони довкілля [118][8]. Організацію діяльності громадських інспекторів здійснюють громадські природоохоронні формування чи підрозділи державної екологічної інспекції Мінприроди України в залежності від того, ким призначались громадські інспектори. З метою координації роботи громадськості, широкого залучення її до розробки та виконання заходів щодо охорони земель, бережливого ставлення до земельних ресурсів і підтримання контактів з природоохоронними органами при громадських природоохоронних формуваннях та при підрозділах державної екологічної інспекції мінприроди України можуть створюватися на громадських засадах штаби громадських інспекторів [31][9]. Громадський інспектор діє в територіальних межах повноважень органу державного контролю, що видав та зареєстрував посвідчення [117][10].

Перелічені форми або засоби земельного контролю з боку громадськості можуть застосовуватись як окремо, так і в комплексі, доповнюватись один одним з метою досягнення результату - усунення правопорушення та забезпечення належної якості довкілля.

Здійснення громадського контролю у вузькому розумінні означає, що громадські інспектори здійснюють перевірку дотримання норм чинного земельного законодавства за схемою, законодавчо встановленою для державних інспекторів за використанням та охороною земель. Здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель у вузькому розумінні передбачено ЗК. На жаль, порядок здійснення такого контролю закріплений у ЗК лише у загальному вигляді, але досить суперечливо. Згідно зі ст. 190 ЗК, такий контроль здійснюється громадськими інспекторами, які призначаються відповідними органами місцевого самоврядування. Разом з тим Положення про громадських інспекторів затверджується державним комітетом по земельних ресурсах України.

Крім того, зі ст. 190 ЗК випливає ще одна особливість громадського контролю в галузі земельних відносин в Україні. Зокрема, з неї випливає, що такий контроль може здійснюватися громадськими інспекторами в галузі використання та охорони земельних ресурсів, тобто, громадянами, які за рішенням відповідного органу місцевого самоврядування одержали статус громадського інспектора. Однак, юридичні особи та об'єднання громадян такого статусу мати не можуть.

Разом з тим досвід інших країн свідчить про інші підходи до організації громадського контролю як в галузі охорони довкілля взагалі, так і в галузі охорони земельних ресурсів зокрема.

Наприклад, російський Закон “Про охорону навколишнього природного середовища“ від 14 січня 2002 року у статті 68 встановлює, що громадський контроль здійснюється громадськими та іншими некомерційними об'єднаннями та громадянами і має своїм завданням перевірку виконання вимог цього Закону міністерствами і відомствами, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності і підпорядкованості, посадовими особами та громадянами [52][11].

Подібно законодавчій практиці Російської Федерації врегульоване здійснення громадського контролю в сфері охорони довкілля і в білоруському Законі “Про охорону навколишнього природного середовища” від 26 листопада 1992 року (ст. 44) [205][12].

Згідно із законодавством цих країн, громадський контроль здійснюється не тільки громадянами, а й громадськими об'єднаннями та трудовими колективами у рамках їх участі в управлінні охороною природи і раціональним природокористуванням.

На наш погляд, суб'єктний склад громадського контролю в галузі використання та охорони земель в Україні також має бути представлений не лише громадянами, а й їх організаційно оформленими громадськими формуваннями, які діють на підставі Закону України “Про об'єднання громадян”. Надання статусу громадських інспекторів з використання та охорони земель лише громадянам істотно звужує сферу громадського впливу на розвиток земельних відносин та застосування земельного законодавства. Не секрет, що громадські організації, особливо екологічного характеру, є більш підготовленими до здійснення громадського контролю, можуть краще організувати його здійснення та, нарешті, більш дієво реагувати на виявлені порушення земельного законодавства та факти нераціонального використання земельних ресурсів. Саме тому ми вважаємо, що до ст. 190 ЗК потрібно внести зміни, які б надали право стати громадським інспектором з використання та охорони земель як окремим громадянам, та і громадським організаціям. Доречно згадати досвід інших країн. наприклад, “Американський трест фермерських земель”, який є громадською організацією, приймав активну участь в обговоренні в конгресі США в 1985 році законопроектів, пов'язаних з політикою використання фермерських земель для потреб сільського господарства, і вніс пропозицію про створення резервного фонду земель [173][13]. Загальна кількість громадських природоохоронних організацій в США перевищує 3 тисячі [104][14]. Окрім того, важливу роль в забезпеченні охорони навколишнього природного середовища в США відіграє контроль окремих громадян та їх організацій, який має назву “приватне забезпечення реалізації права охорони навколишнього середовища”. Правовою формою такого контролю є “позови громадян”[78][15]. На думку американських законодавців, такий правовий інститут створить додатковий стимул для державних органів спеціальної компетенції, більш активно контролювати дотримання законодавства в сфері охорони природних ресурсів. Підсумовуючи усе наведене можна стверджувати, що на сьогоднішній день уряд не тільки нашої країни нездатний самостійно забезпечити дієвий контроль за дотриманням природоохоронного законодавства. Тому в цьому аспекті досвід США є позитивним.

В США та інших країнах громадські організації мають право на отримання екологічної інформації відповідно до законодавства. В країнах ОЕСР доступ громадськості до екологічної інформації є неоднаковим. Найбільш вільний він в США завдяки ефективній дії Закону про свободу інформації (1996 р.). Навпаки, у Великобританії, Німеччині та (в меншій мірі) Франції доступ до інформації був завжди істотно обмеженим і тільки останнім часом під впливом директив ЄС, зокрема Директиви про свободу доступу до інформації щодо довкілля (1990 р.), спостерігаються позитивні зміни [112][16].

У загальному, розглядаючи громадський контроль за використанням та охороною земель як правовий інститут, його можна визначити як діяльність наділених відповідними повноваженнями громадян та громадських об'єднань, спрямовану на перевірку дотримання земельного законодавства державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами, а також на попередження, виявлення і усунення правопорушень у цій сфері.

Характеризуючи правові особливості державного та громадського контролю в даній сфері, слід, на нашу думку, погодитися з точкою зору Д.В.Скрильникова. Він, зокрема, зазначив, що “говорячи про відмінності та співвідношення громадського земельного контролю та державного контролю за використанням та охороною земель, слід зауважити, що на відміну від державного контролю, в громадському контролі відсутній такий елемент, як застосування заходів державного припису до порушників, винних у невиконанні обов'язкових заходів по охороні земель, або у невиконанні приписів закону”. І це дійсно так. Громадські інспектори за використанням та охороною земель можуть мати лише ту частину повноважень державних інспекторів, яка не передбачає виконання функції притягнення порушників земельного законодавства до юридичної відповідальності. Громадські об'єднання та громадські інспектори можуть мати лише право виявити факт земельного правопорушення чи факт нераціонального використання земель, попередити правопорушення чи настання негативних наслідків, або зібрати та узагальнити певну інформацію і передати її державним органам для вжиття попереджувальних або карних заходів, а також вимагати вжиття відповідних заходів [166][17].

Щодо співвідношення державного та громадського контролю на практиці, то домінуючим є державний контроль. Громадський контроль у галузі використання та охорони земель лише починає набувати широкого застосування у зв'язку із розвитком екологічної свідомості суспільства, але, на жаль, даний процес відбувається досить повільно. Це пов'язано з багатьма факторами, такими як пасивність громадян, низький рівень правової свідомості тощо. Необхідно підвищити роль громадського контролю, відпрацювати чіткий механізм участі громадськості у державному управлінні. Для цього вже існує певна правова база, яка закріплює та регламентує форми участі громадськості в прийнятті рішень, що мають певне значення в галузі здійснення контролю за використанням та охороною навколишнього природного середовища.

Але, на жаль, механізм громадського контролю в галузі використання та охорони земель на сьогодні не чітко відпрацьований. Тому вважаємо, що необхідність його вдосконалення стає однією з пріоритетних проблем на шляху становлення правової держави в Україні.

На наш погляд, при вдосконаленні правового регулювання здійснення громадського контролю за використанням та охороною земель слід виходити з того, що за своєю юридичною природою громадський контроль за використанням та охороною земель є спорідненим із самоврядним контролем у даній сфері суспільних відносин, який у свою чергу безпосередньо відображає інтереси членів територіальних громад сіл, селищ і міст, а не державні (відомчі) інтереси. В зв'язку з цим в законодавстві доцільно передбачити, що громадські інспектори з використання та охорони земель затверджуються на сесіях відповідних рад і звітують перед ними. Крім того, правовий статус громадських інспекторів доцільно врегулювати не положенням, яке, згідно ст. 190 ЗК, має бути затвердженим центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів, а в законі. Таким законом може бути змінена та доповнена редакція Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”, яка мала б назву Закон України “Про державний та самоврядний контроль за використанням та охороною земель”.

На нашу думку, зазначеним Законом громадським інспекторам з контролю за використанням та охороною земель доцільно надати право оформлення результатів своїх перевірок протоколами відповідно до вимог Кодексу України про адміністративні правопорушення України, які потім повинні передаватися радам, що їм підзвітні такі інспектори. Крім того, громадським інспекторам доцільно також надати право видавати порушникам земельного законодавства обов'язкові для виконання вказівки щодо усунення виявлених земельних правопорушень.

Для заохочення громадських інспекторів передбачити в зазначеному Законі застосування як моральних, так і матеріальних стимулів. Наприклад, можна частину витраченого часу на проведення перевірок компенсувати наданням пільг щодо сплати земельного чи інших податків тощо. Для цього потрібно внести відповідні зміни і доповнення до чинного податкового законодавства України.

На завершення необхідно сказати, що з огляду на різницю у формах і методах контролю, його правових наслідків, між державним і громадським контролем існує взаємозв'язок, але між ними немає взаємної залежності. Отже, виділення системи органів контролю дозволяє визначити їх спільні завдання, співвідношення контрольної діяльності органів контролю цієї системи, а також співвідношення органів, що здійснюють загальну функцію контролю з органами, для яких контроль - основний вид діяльності.

На підставі викладеного можна зробити наступні висновки.

Самоврядний контроль у даній сфері є відносно новим правовим інститутом. Його введення в законодавство України пов'язане з прийняттям у 1996 році Конституції України та Земельного кодексу України 2001 року. Відповідно до ст. 189 Кодексу самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами. Обґрунтовується висновок про те, що самоврядний і державний контроль в галузі використання та охорони земель мають спільне “походження”. Вони являють собою реалізацію земельних інтересів Українського народу, яка здійснюється через діяльність двох гілок публічної влади - органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Крім того, державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель мають спільну мету, яка полягає у забезпеченні охорони земель як основного національного багатства. Тому, на наш погляд, співвідношення між державним і самоврядним контролем за використанням та охороною земель не слід розглядати через призму субординації, за якої один вид контролю - державний - має домінуюче значення, а самоврядний контроль за використанням та охороною земель є підпорядкованим державному. Обидва види контролю є рівноправними. Різниця між ними полягає у характері суспільних інтересів, які реалізуються через зазначені види контролю за використанням та охороною земель. Якщо державний контроль за використанням та охороною земель виражає державні інтереси, тобто інтереси всього народу нашої країни, то самоврядний контроль покликаний захищати інтереси конкретних територіальних громад у сфері раціонального використання та охорони земель. В зв'язку з цим, дисертант пропонує визначення поняття самоврядного контролю за використанням та охороною земель як сукупності здійснюваних органами місцевого самоврядування організаційно-правових заходів, спрямованих на виявлення стану використання земель комунальної власності, та вжиття заходів до виконання землекористувачами вимог законодавства про раціональне використання і охорону земель та припинення виявлених земельних правопорушень. В дисертації відзначається, що Земельний кодекс України обмежує сферу застосування самоврядного контролю за використанням та охороною земель лише землями, які перебувають у власності територіальних громад сіл, селищ і міст та їх спільній власності. На думку дисертанта, такий підхід законодавця не є достатньо обґрунтованим. В зв'язку з цим аргументується висновок про те, що сільські, селищні та міські ради повинні бути наділені повноваженнями, які давали б їм право контролювати використання усіх земель у межах відповідних населених пунктів відповідно до мети забезпечення не тільки дотримання норм чинного земельного законодавства, а й планів забудови та розвитку територій населених пунктів тощо. На думку дисертанта, створення належного правового механізму здійснення самоврядного контролю за використанням та охороною земель потребує внесення змін і доповнень у чинне законодавство. Зокрема, обґрунтовується пропозиція про прийняття Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель” у новій редакції з назвою “Закон України “Про державний і самоврядний контроль за використанням та охороною земель”, в якому був би врегульований комплекс питань здійснення не тільки державного, а й самоврядного та громадського контролю за використанням та охороною земель.

Запропоновано визначення громадського земельного контролю як діяльності наділених відповідними повноваженнями громадян та громадських об'єднань, спрямованої на перевірку дотримання земельного законодавства державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності, громадянами, а також на попередження, виявлення і усунення правопорушень у цій сфері. На думку дисертанта, за своєю юридичною природою громадський контроль за використанням та охороною земель є спорідненим із самоврядним контролем в даній сфері суспільних відносин, який безпосередньо відображає інтереси членів територіальних громад сіл, селищ і міст. В зв'язку з цим обґрунтовується пропозиція про доцільність затвердження громадських інспекторів з використання та охорони земель на сесіях відповідних рад. З метою вдосконалення та підвищення ефективності здійснення громадського контролю в дисертації сформульовано ряд пропозицій щодо стимулювання громадських інспекторів за здійснення контролю за використанням та охороною земель.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведене теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у розкритті правової природи державного та самоврядного контролю за використанням та охороною земель. В останні роки в Україні прийнято ряд правових документів, спрямованих на посилення контролю за використанням та охороною земель, підвищення відповідальності за псування й погіршення стану ґрунтів. Але питання здійснення земельного контролю за використанням та охороною земель регулюється різноманітними нормативно-правовими актами, яких було прийнято в останній час велику кількість і окремі з них перебувають у протиріччі один з одним, що ускладнює їх застосування в практичній діяльності. Саме тому останнім часом інституту земельного контролю за використанням та охороною земель приділяється значна увага і автором дисертації формулюються пропозиції щодо вдосконалення законодавства України про державний контроль за використанням та охороною земель. Найбільш важливі серед них наступні:

Розвиток державного контролю за використанням та охороною земель є закономірним проявом аграрної та земельної реформи, що характеризує перехід України як самостійної держави до ринкових економічних відносин; контроль за використанням та охороною земель направлений на забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України; сприяє раціональному використанню і охороні земель, що стають необхідними передумовами ефективності всього суспільного виробництва.