Признание государств и правительств. Современная международно-правовая теория и практика

В современном международном праве критерий эффективности применяется как к правительствам, пришедшим к власти в результате coup d' etat, так и к новым государствам.

Практика последнего десятилетия XX в.- начала XXI в. показывает, что новые государства образуются: 1) в результате распада федеративного государства; 2) в результате отделения части территории и образования нового государства как все еще продолжающийся процесс деколонизации. Несмотря на глобальные, а также региональные и двусторонние интеграционные процессы, происходящие в мире, это не приводит к образованию новых государств.

При признании нового государства критерий эффективности применяется как к новому государству, так и к его правительству, которое представляет это государство. Применительно к государствам Ш. де Вишер под эффективностью подразумевает «элементы деятельности, присущие государственной власти», а применительно к правительству - «эффективность некоей власти, достаточно представительной, чтобы говорить и действовать от имени государств»Ch. de. Visscher, Les effectivites du droit international public. - P., 1967. - P. 39..

Эффективность в качестве предпосылки признания нужно понимать в совокупности с другими критериями признания. Как критерий эффективность должна рассматриваться в системе других критериев, требуемых современным международным правом; только при наличии всех критериев новое государство или правительство может рассчитывать на признание. Поэтому непризнание правительства Пиночета со стороны СССР и некоторых других стран было обоснованным с точки зрения международного права, т.к. несмотря на эффективность власти, большинству из остальных критериев оно не отвечало. По этой же причине не получило международно-правового признания правительство талибов в Афганистане вплоть до свержения этого режима в сентябре 2001 г., а в ООН и других международных организациях Афганистан продолжало представлять международно-признанное правительство Раббани.

Критерий эффективности является традиционным критерием признания в международном праве. Ему отводилась огромная роль при признании новых государств и правительств, однако применение этого критерия не всегда соответствовало и соответствует реальной ситуации. Тут сказывается наличие политического составляющего, в целом присущего институту признания. В качестве примеров непоследовательного применения критерия эффективности, а порой и вовсе его игнорирования можно привести непризнание СССР и КНР в течение длительного времени. Несмотря на эффективное осуществление власти, СССР в течение длительного периода не признавался отдельными странами. США предоставили признание Советскому Союзу в 1933 г., хотя временное правительство России ими было признано тотчас же после Февральской революции. Следует указать, что в международно-правовой практике использование института признания в политических целях имеет отрицательные последствия.История признания как СССР, так и КНР свидетельствует о том, что если правительство в течение длительного времени демонстрирует свою дееспособность, оно добивается признания, несмотря на существенные особенности социального и политического строя, господствующей идеологии.

Осуществление эффективной власти должно быть установлено с учетом принципа невмешательства. Способ возникновения нового государства может вызвать определенные проблемы в предоставлении признания или же вообще отказ в признании, несмотря на наличие эффективной власти. Поэтому государства, созданные путем вмешательства извне или, тем более в результате агрессии, не должны признаваться, и этот отказ в признании правомерен. Так, например, если третье государство принимает меры к созданию нового государства на территории, которая до этого составляла часть владений существующего государства, и притом действует вопреки воле последнего, то это может вызвать нежелание со стороны других государств признать юридическую силу этих действий и побудить их к отказу в признании нового государства. Наглядный пример -- возникновение Манчжоу-Го в 1931 г. Когда образ действий носит противозаконный характер, это может привести к непризнанию качества государственности. Другой пример - создание квазигосударства на территории Южной Родезии, которое было незаконно с точки зрения современного международного права, т.к. игнорировало роль большинства коренного населения этой страны. В связи с этим СБ ООН в ноябре 1965 г. принял резолюцию, где было сформулировано обязательство непризнания Южной Родезии. В резолюции 277 (1970) Совет постановил, что все государства должны немедленно порвать дипломатические, консульские, торговые, военные и др. отношения с Южной Родезией.

Отсутствие независимости власти, поддержка её извне является существенным препятствием для признания, несмотря на наличие эффективной власти. Практика межгосударственных отношений знает немало случаев отказа в признании по причине отсутствия независимости правительственной власти. Англия в 1979 г. отказала в признании правительству Йенг Самрина в Камбодже, так как оно напрямую зависело от вооруженной поддержки Вьетнама. Этот фактор также препятствовал в признании южноафриканских бантустанов по той причине, что реальной независимости от Южно-Африканской Республики они не обрели. Профессор Кроуфорд пишет, что было и так понятно, что эти страны были политически менее независимыми, чем другие, например, их малые соседи - Свазиленд и Лесото и их независимость была оценена с неизбежными последствиями для их статуса Crawford J. The Creation of States in International Law. - Clarendon Press, Oxford, 1979. - PP. 222-227.. Пример непризнания Великобританией правительства Камбоджи в 1979 г. свидетельствует об игнорировании власти, не обладающей политической независимостью. Для обозначения подобных правительств в английском языке используется термин govemment-fantoche, в турецком -киИа Huкuмet. В русском же языке употребляется термин марионеточное правительство. Истории известны множество примеров создания марионеточных правительств. Не обладая политической независимостью, их сохранение у власти целиком и полностью зависит от иностранной военной помощи. Подобного рода правительства с точки зрения международного права абсолютно незаконны, так как их существование нарушает основополагающий принцип международного права - принцип невмешательства.

Поэтому наличие критерия эффективности при нарушении основных принципов международного права (как, например, в приведенных примерах, нарушение принципов невмешательства, самоопределения народов) не должно быть решающим при признания государств и правительств.

Как уже подчеркивалось выше, применение в практике государств критерия эффективности носит не всегда последовательный, соответствующей реальной ситуации, характер. Это отмечается авторами в современной международно-правовой литературе. Р. Риц в статье «Признание государств: распад Югославии и Советского Союза» указывает, что вопрос признания государства приобрел политический характер и политические реальности первенствуют над последовательностью в применении критериев признания.R. Rich. Recognition of States: The Collapse of Yugoslavia and the Soviet Union// European Journal of International Law. 1993-№l-vol 4. - P. 63. Он приводит пример Боснии и Герцеговины: несмотря на то, что её правительство не имело эффективного контроля над большей частью своей территории, она была признана другими государствами.

Эффективность охватывает различные факторы. Территориальный -- имеет ли правительство эффективный контроль над всей территорией? Длительность - является ли контроль правительства долговременным? Независимость - зависит ли существующий контроль от зарубежной помощи? Эти факторы, определяющие эффективность, приводятся в статье Ворбрика К. «Признание государств: современная европейская практика». По его мнению, из-за того, что эффективность является восприимчивой к разным оценкам, она также восприимчива к манипуляции. Обязательство действовать добросовестно является единственным ограничением в праве признающих государств оценивать эффективность правительства признаваемого государства.Там же.

Признание государств, образовавшихся в результате распада СССР и Югославии, еще раз подтвердило непоследовательность практики признания в целом и применения критерия эффективности в частности. Можно привести конкретные примеры. Хорватия не контролировала '/₃ части своей территории, однако Европейское Сообщество решило признать её 15 января 1992 г.Diplomatic Recognition of Croatia and Slovenia, Patrick Moore, RFFIRL Research Report, Vol.1. № 4, 24.January 1992.-At. 9. Австралия, Аргентина, Канада и некоторые европейские страны также признали Хорватию в течение нескольких дней. 22 мая 1992 г. Хорватия была принята в ООН.Там же. Также обстояло дело с другой бывшей территорией Югославии - Боснией и Герцеговиной. Эта республика была также признана и принята в ООН, несмотря на то, что всем было ясно, что ее правительство не имеет эффективного контроля над всей своей территорией, включая столицу Сараево. Но другая республика, Македония, несмотря на то, что она отвечала традиционным критериям признания, долго не могла получить его из-за протестов Греции в отношении ее названия. Греция как член ЕС имела возможность ставить де-факто вето на решения ЕС по этому вопросу.

Критерии признания государств и правительств необходимо разграничивать от критериев государства как субъекта международного права. Понятие государства в международном праве имеет свою специфику.См. подробнее: Курдюков Г. И. Государство в системе международно-правового регулирования. - Казань, Изд-во Казанского ун-та, 1979 - С. 102 и др.Эта особенность состоит в том, что, являясь носителем суверенитета, государство представляет страну в международных отношениях и обладает способностью осуществлять международные права и обязанности. Понятие государства в международно-правовом смысле означает единство следующих элементов: населения, территории, суверенной и независимой власти. Межамериканская конвенция 1933 г. закрепила следующие критерии государства как субъекта международного права: постоянное население, определенная территория, власть и способность вступать в отношения с другими государствами (ст. 1.Конвенции Монтевидео). «Государство существует должным образом, когда народ поселяется на территории под властью собственного суверенного правительства». Это утверждение приводится в последнем издании Л. Оппенгейма.

Первые два элемента, присущие каждому государству - наличие территории и населения - не принято считать критериями признания. Размеры территории, количество населения не влияют на процесс признания. Является ли территория государства достаточно большим, достаточно ли на нем поживает населения, эти факторы не имеют значения как критерии при признании государства. Давно уже прекратились споры о статусе микрогосударств. Полемика касалась способностей малых государств быть субъектами международного права. Выдвигались различные концепции отрицания правосубъектности микрогосударств. Наибольшее внимание при этом уделялось обоснованию тезиса о том, что микро-государства не могут принимать полноправного участия в Организации Объединенных Наций. Американский юрист П.Блэр предложила следующие показатели для претендующих в члены ООН: население - 100 тыс., площадь 10 тыс. кмOppenheim's International Law, Vol. I, Peace, 9 ^л ed., - Longmans, Harlow, 1992. - P. 120., национальный доход - 15 млн. ам. долл. в год, экспорт- 15 млн. ам. долл. в год.Р. Blair, The Ministate Dilemma. Occasional Paper #6, Carnegie Endowment for international Peace, New York, 1968,-P. 29-31. Данный вопрос преимущественно рассматривался в плоскости финансовых возможностей микрогосударств. Предлагались различные варианты ассоциированного, отличного от полноправного, членства в ООН. Суть этих предложений сводилась к следующему: микро-государства как ассоциированные члены лишались права голоса в органах ООН, взамен они освобождались от обязанности платить взносы в бюджет ООН. Однако эти предложения были отвергнуты.

Организация Объединенных Наций основана на принципах универсальности и суверенного равенства всех её членов. ООН открыта для всех государств независимо от их размеров при условии, что принимаемые в члены ООН государства отвечают требованиям п.1 ст.4 Устава ООН: а) являются миролюбивыми; б) принимают на себя обязательства по Уставу; в) в состоянии выполнять эти обязательства; г) желают их выполнять. Большинство обязательств, предусмотренных в Уставе ООН, микрогосударства способны выполнять. Что же касается обязательств по несению финансовых расходов, «то органы ООН, рассматривающие вопрос о приеме, должны по-видимому исходить из презумпции, что государство, подавшее заявление о приеме в члены ООН, отдает себе полный отчет о последствиях принятия такого обязательства и намеревается его выполнять».

Нет сомнения, что самое малое государство является государством и что оно равноправно со всеми другими государствами с юридической точки зрения. Некоторые авторы считают, что равноправие государств является мифомAlbrecht V. Internationale Politik. - Mьnchen, 1986, S. 67. Цит по: Лукашук И. И. Международное право. Общая часть.-M., 1996,-С. 268. .. Однако не нужно путать понятия. В международном праве речь идет о юридическом равноправии государств. Международное право-это право равных - (JUS inter pares) Фактически же государства неравны, каждое из них в международной жизни играет свою роль, исходя из экономической, военной, финансовой мощи, научного потенциала, авторитета. Фактическое неравенство- государств Лукашук И. И. сравнивает с неравенством среди людей: действительно, люди по своим возможностям, способностям неравны, «однако это не вызывает сомнений в значении их равенства перед законом»Лукашук И. И. Международное право. Общая часть.-M., 1996.-С. 268.. Нормы международного права применяются к государствам одинаково, обладают равной обязательной силой. Л. Оппенгейм пишет, что «не имеет значения, велика ли страна или мала; она может состоять, как в случаях государств-городов, из одного только города»Оппенгейм Л., Международное право. Т. 1, полутом 1.-М., 1948.-С. 130.. В Хартии экономических прав и обязанностей государств 1974 г. говорится: «Все государства юридически равноправны и как равноправные члены международного сообщества имеют право полностью и эффективно участвовать в международном процессе принятия решений...».

На основании принципа суверенного равенства государств международное право в одинаковой степени регулирует отношения между всеми государствами, будь они большими, малыми или микрогосударствами, отличающимися друг от друга своими размерами, территорией, географическим положением и количеством населения.

Наличие территории, населения являются настолько очевидными фактами, что они при признании не рассматриваются как критерии. Однако по вопросу сущности власти, ее независимого, суверенного характера критерии признания и критерии государства как международно-правового понятия соприкасаются.

Важнейшим критерием признания новых государств и правительств является критерий выполнения международных обязательств.

Отношение к данному критерию было различным в отдельные исторические эпохи. В период прихода буржуазии к власти она отвергала критерий выполнения международных обязательств как условие признания. Этот прецедент берет начало с английской буржуазной революции XVII в., которая односторонне расторгла договоры абсолютистской Англии. Соединенные Штаты Америки также после провозглашения независимости отказались от договоров своих предшественников. Во время французской революции Конвент 22 сентября 1792 г. провозгласил, что «суверенитет народов не связан договорами тиранов». Развивая эту идею, национальный Конвент 1 марта 1793 г. принял специальный декрет об аннулировании договоров, заключенных свергнутой династией. В нем говорилось: «Национальный конвент.... постановляет:

1) все союзные или торговые договоры, существовавшие между бывшим французским правительством и державами, с которыми республика находится в войне, аннулируются».

Однако вскоре буржуазия осознала, что отказ от выполнения обязательств создает нестабильность в международных отношениях. В 1891 г. на Лондонской конференции государства приняли резолюцию, которая установила следующее правило: «согласно общему основному началу, трактаты не теряют своей обязательности, каким бы изменениям ни подвергалась внутренняя организация народов».

Еще более негативное отношение к договорным обязательствам прежнего правительства выразили большевики после Октябрьской революции 1917 г. В Декрете о мире, принятом на II Всероссийском съезде Советов, относительно договоров говорилось, что отменяется содержание тайных договоров, поскольку в большинстве случаев они направлены к доставлению выгод русским помещикам и капиталистам, к аннексиям. Документы внешней политики СССР.-М. 1957, Т.1.-С. 13. Что касается культурных, гуманитарных, экономических отношений, то договоры, содержащие положения о них, не отвергались новой властью. Однако 26 августа 1918 г. был издан Декрет Совнаркома о прекращении всех договоров с рядом государств. На Генуэзской конференции 1922 г., ссылаясь на французскую революцию, российская делегация заявила, что «правительства и режимы, вышедшие из революции, не обязаны соблюдать обязательств свергнутых правительств»Документы Внешней политики СССР. M., 1957 т. 5. - С. 367..

Однако вскоре отношение советского правительства к договорам прежней власти коренным образом изменилось. Причиной тому было то очевидное, что любой договор, в том числе международный, помимо выполнения обязанностей, в то же время наделяет стороны правами. Вскоре после отказа от выполнения договоров, подписанных царским правительством, стало ясно, что данный отказ наносит больше ущерба, чем приносит пользы. Уже в 1922 г. советское правительство стало настаивать на том, что «никакие международные акты, в свое время подписанные при участии России, не могут быть изменены без такового же участия Российского ПравительстваДокументы Внешней политики СССР. M., 1957 т. 5 - С. 550..

В целом советское правительство к выполнению международных обязательств относилось избирательно. Что касается политических договоров, то они, как правило, аннулировались. Сюда можно отнести договоры, заключенные царской властью для борьбы с революционным движением, о дележе рынков сбыта и сырья, договоры о сотрудничестве судов и по правовым вопросам, договоры России со странами Антанты об участии в первой мировой войне. Договоры о разделе Польши были также отменены, «ввиду их противоречия принципу самоопределения наций и революционному правосознанию русского народа, признавшего за польским народом неотъемлемое право на самостоятельность и единство».

Договоры, касающиеся экономических, гуманитарных, административных вопросов, сохранили свое действие для новой советской власти. Эта позиция соответствовала идее В. И. Ленина о разграничении договоров, заключенных царским правительством. В. И. Ленин писал: «... Мы отвергаем все пункты о грабежах и насилии, но все пункты, где заключены условия добрососедские и соглашения экономические, мы радушно примем, мы их не может отвергать»Ленин В.И. Полное собрание сочинений, Т. 35, - С. 154.. Таким образом, Советское государство не считало себя автоматически связанным международными обязательствами, принятыми прежним правительством.

Со второй половины 20-х гг. Совнарком издает постановления о признании имеющих силу для СССР целого ряда многосторонних конвенций, в свое время заключенных Россией. К этой категории относятся такие многосторонние соглашения, как Всемирная почтовая конвенция, все конвенции Красного Креста, соглашения по вопросам здравоохранения. Гаагские конвенции 1899 и 1907 гг. были признаны молчаливо.

КНР, образовавшаяся в 1949 г., сразу заявила о своем отношении к проблеме выполнения международных обязательств прежнего правительства. В ст. 55 Общей программы Народного Политического Консультативного совета Китая говорилось: «Центральное народное правительство Китайской Народной Республики должно изучать договоры и соглашения, заключенные правительствами, и в зависимости от их содержания признать, аннулировать, пересмотреть или перезаключить их»Законодательные акты Китайской Народной Республики. - М.: Изд-во Иностр. лит-ры, 1952. - С. 142.. Этим ясно давалось понять, что правительство КНР оставляло за собой право выполнять или нет международные обязательства прежней власти.

По-иному вопрос выполнения международных обязательств решался социалистическими государствами в Европе. Они стремились сохранить договорные обязательства прежних правительств. Это содействовало упрочению международных позиций социалистических государств Европы.

Советская наука международного права в основном отрицала критерий выполнения международных обязательств как необходимое условие признания новых правительств, пришедших к власти в результате социальных революций. Была выдвинута концепция возникновения в результате социальной революции качественно нового субъекта международного права -- государства нового исторического типа. И этот новый субъект международного права может пересмотреть, а при необходимости и отказаться от выполнения международных обязательств прежней власти. Эта концепция была изложена Крыловым С. Б. в учебниках «Международное право» (изд. 1947 и 1951 гг.). Крылов С. Б. пишет, что «государство прекращается, когда происходит смена государства одного исторического типа другим, происходит смена государства в смысле смены социально-экономической формации»Крылов С. Б. Международное право. - М., 1947. - С. 153..

Точка зрения Крылова С. Б. была поддержана другими советскими юристами-международниками. Аваков М. М. в работе «Правопреемство Советского государства» пишет: «...смена государства одного исторического типа влечет за собой прекращение старого субъекта международного права и возникновение нового»Аваков М. М. Правопреемство Советского государства. - М., 1961. - С. 13-14..

Таким образом, по мнению этих авторов, выполнение международных обязательств не является предпосылкой признания по своему характеру и роли.

Однако, несмотря на превалирование в советской международно- правовой литературе концепции возникновения нового субъекта международного права в результате социальной революции, некоторые авторы придерживались противоположной точки зрения.

Захарова Н. В. пишет, что «являясь внутренним делом государства, социальная революция не прерывает существование государства как субъекта международного права»Захарова Н. В., О международной правосубъекности государства при социальной революции// Советский ежегодник международного права, 1960.-С. 157-164.. Есаян А. А., также исследовавший этот вопрос, пишет: «Социальная революция - внутреннее дело каждого народа...<она> не уничтожает государственность данного народа... Все это происходит в рамках одной и той же международно-правовой личности -- субъекта международного права»Есаян А. А. Некоторые вопросы правосубъектности и правопреемства в теории международного права. - Изд. Ереванского государственного университета, 1963. - С. 13.. Далее он правильно отмечает: «Международные договорные права и обязательства, образовавшиеся до революции, сохраняются и ipso facto переходят к новой власти»Указ. соч.-С. 19.. Подытоживая свою позицию, Есаян А. А. приходит к верному выводу, что так как «в порядке непрерывности сохраняется уже признанный субъект международного права, вопрос его признания не возникает, и стало быть, он продолжает числиться в международных организациях, в которых данный субъект состоял до революции. В связи с приходом к власти, в соответствии с суверенной волею восставшего народа, нового правительства возникает необходимость его признания»Указ. соч. - С. 23-24.. Казаровец Е. М. также придерживался той точки зрения, что социальная революция не влечет возникновение нового субъекта международного права. Он пишет, что «любые изменения внутри государства, в частности, приход нового правительства к власти, не влияют на его права как субъекта международного права»Казаровец Е. М. Вопросы признания новых государств и правительств в современном международном праве. -М., 1958.-С. 11..

Концепция возникновения нового субъекта международного права в результате социальных революций и коренных преобразований в обществе настолько укоренилась в советской науке международного права, что некоторые авторы до сих пор придерживаются подобной позиции. Авторами учебника «Международное право»Международное право. Под редакцией Игнатенко Г. В. и Тиунова О. И. - М., 2002. - С. 53. Игнатенко Г. В. и Тиуновым О. И. в числе прочих способов образования новых государств как субъектов международного права приводится и смена государств одного исторического типа другим.

Западные юристы-международники придерживались той позиции, что при социальной революции не происходит появление нового субъекта международного праваСм.: Marek К .Identity and Continuity of States in public International Law. - Geneva, 1968.. Правосубъектность «старого» государства сохраняется, однако в результате революции к власти приходит новое правительство. Обязательства остаются незыблемыми и их должно выполнять в полном объеме новое правительство.

Современный подход как в науке международного права, так и в межгосударственных отношениях по данному вопросу таков: при неконституционной смене власти новое правительство обязано выполнять международные обязательства государстваСм. Тимченко Л. Д. Проблема правопреемства государств в международном праве и Украина. /Российский ежегодник международного права. - Санкт-Петербург. 2001. - С. 291-304.. В практике международных отношений очевидным стал тот факт, что новые правительства сами заинтересованы в сохранении договорных обязательств. Более того, после прихода к власти новые правительства делают заявления о своем намерении соблюдать ранее заключенные договоры. Например, после военного переворота в Нигерии в 1984 г. глава нового правительства заявил, что будут уважаться и соблюдаться договоры прежних правительств.

Концепция появления государства нового исторического типа в результате социальной революции сейчас отвергнута в науке международного права. С точки зрения юридического анализа она была изначально уязвима. Изучение проблемы показывает, что при социальных революциях идентичность государства не подвергается изменениям. В результате революций могут происходить коренные социально- экономические изменения в стране, однако это не должно сказываться на выполнении международных обязательств государства. В Венской конвенции 1978 г. о правопреемстве государств в отношении договоров социальные революции не признаются как правовое основание появления новых субъектов международного права и с ними не связываются отношения правопреемства. Как отмечает Тимченко JI. Д., «пришедшее к власти революционным путем правительство должно добросовестно выполнять обязательства предшествующего правительства, зафиксированные в международных договорах»Международное право. Под редакцией Тимченко Л.Д. - Харьков, 1999 - С. 216..

В целом, обязательства нужно понимать в широком смысле. Как отмечает Лукашук И. И., «обязательства и обязанность -- это не идентичные понятия. Обязательство включает не только обязанности, но и соответствующие права. Это, в частности, видно из общепринятого выражения «договорные обязательства».

Подытоживая вопрос выполнения международных обязательств новым правительством, пришедшим к власти так называемым неконституционным путем, укажем, что ни социальная революция, ни coup d' etat не влияют на международную правосубъектность государства. Ни революция 1917 г. в России, ни революция 1949 г. в Китае, ни множество других революций и государственных переворотов не создали новых субъектов международного права. Критерий выполнения международных обязательств является важнейшим при признании правительств, содействуя их выходу на международную арену и активному участию в международной жизни. Данный критерий способствует созданию более упорядоченной, стабильной системы международных договорных обязательств.

Теперь рассмотрим вопрос применения критерия выполнения международных обязательств в отношении государств. В начале этой главы мы говорили о способах образования новых государств. Выполнение международных обязательств новым государством напрямую зависит от тех процессов, в результате которых оно возникло. Поэтому сразу нужно оговориться, что этот критерий не распространяется на новые независимые государства, образовавшиеся в результате отделения от метрополии. Венские конвенции 1978 и 1983 гг. о правопреемстве в отношении их закрепили принцип чистой доски («tabula rasa») tabula rasa (lat.) - чистый лист, безупречная репутация.. Новое независимое государство, которое ранее являлось зависимой территорией, не обязано соблюдать какой- либо договор государства-предшественника, который имел силу в отношении его территории. Поэтому при признании нового независимого государства, образующегося в результате отделения от метрополии, нельзя требовать от него выполнения договоров государства-предшественника. Комиссия международного права при разработке проектов конвенций о правопреемстве особо выделила понятие «новое независимое государство». Концепция «tabula rasa» означает несвязанность нового государства обязательствами предшественника. Ст. 16 Венской конвенции 1978 г. гласит: «новое независимое государство не обязано сохранять в силе какой-либо договор или становиться его участником исключительно в силу того факта, что в момент правопреемства государств этот договор был в силе в отношении территории, являющейся объектом правопреемства государств».

Находясь долгие годы под колониальным господством, зависимые территории не участвовали в заключении международных соглашений. Эту функцию выполняли государства - метрополии, которые при этом не считались с национальными интересами народов зависимых территорий. Продолжение действия подобных договоров ставило бы под угрозу политическую и экономическую свободу новых независимых государств. Поэтому закрепленный в Венской конвенции 1978 г. о правопреемстве государств принцип tabula rasa ставит вопрос выполнения международных обязательств государства - предшественника на усмотрение нового независимого государства. Оно вправе соблюдать их частично, в полном объеме, либо вообще отказаться от их выполнения. Право новых независимых государств отказаться от договоров, навязанных им в годы колониальной зависимости, основывается на общепризнанных демократических принципах современного международного права. У новых независимых государств есть право выбора: какие договоры признать как имеющие силу в отношении их, а от каких отказаться; поэтому критерий выполнения международных обязательств не является необходимым элементом признания новых независимых государств. Однако, если проанализировать политическую практику новых независимых государств, то выясняется, что они осознают выгодность не разрыва договорных отношений, а их сохранения. Создавать заново систему договорных отношений потребует больших усилий, оставаться в правовом вакууме невозможно. Здесь, как отмечает Лукашук И. И., «подтверждается обоснованность принципа максимального сохранения международных обязательств с точки зрения не только общего правопорядка, но и интересов отдельного государства ».*

Вместе с тем, необходимо отметить, что принцип tdbula rasa в чистом виде невозможно применять: он является слишком категоричным, поскольку предполагает возможность аннулирования новым независимым государством предыдущих договоров. Такое применение принципа tabula rasa не соответствовало бы интересам международного сообщества, обладающего определенной категорией договоров, стабильность и непрерывность действия которых очень важна для поддержания нормальных отношений между государствами. Поэтому конвенция ООН 1978 г. одновременно с предоставлением новым независимым государствам права вступать в международную жизнь, освободившись от договорных обязательств своего предшественника, устанавливает определенную категорию договоров, которые должны наследоваться этими государствами автоматически. К их числу конвенция относит договоры, устанавливающие границы, а также другие территориальные факторы.

Принцип tabula rasa не имеет силы в отношении общепризнанных норм и принципов международного права. В ст. 5 Венской конвенции 1978 г. говорится: «Тот факт, что договор не считается находящейся в силе в отношении какого-либо государства в силу применения настоящей конвенции, ни в коей мере не затрагивает обязанностей этого государства выполнить любое записанное в договоре обязательство, которое имеет силу для него в соответствии с международным правом, независимо от договора».

Отсюда можно сделать вывод, что существуют обязательства, которые необходимо выполнять и новым независимым государствам. Этот вывод можно сделать исходя из вышеперечисленных изъятий из принципа tabula rasa. Отметим, что эти изъятия никоим образом не ущемляют прав новых независимых государств. Соблюдение общепризнанных норм и принципов международного права, а также соблюдение договоров, устанавливающих границы и др. территориальный режимы, являются основными началами современного международного права.

Таким образом, выполнение международных обязательств государства как критерий признания в полном объеме распространяется на правительства, пришедшие к власти в результате революций и coup d'etat. В отношении государств необходимо сделать дифференциацию. Государства, образовавшиеся в результате распада федераций, также обязаны соблюдать международные обязательства прежнего субъекта, чтобы получить признание.

Государства, образующиеся в результате объединения двух и более субъектов международного права, обязаны выполнять обязательства прежних суверенных единиц. Примерами образования нового субъекта международного права в результате объединительных процессов является создание Объединенной Арабской Республики в 1958 и Танзании в 1964 г. Оба государства были созданы уже существующими субъектами международного права: ОАР - соединением Сирии и Египта, Танзания - Танганьики и Занзибара. ОАР и Танзания образовались в результате так называемого вторичного процесса возникновения государств. Как известно, существуют первичный и вторичный процессы появления новых государств. Первичный процесс касается возникновения совершенно новых государств в результате национально-освободительных войн, либо мирным отделением от других государств. При вторичном процессе государства создаются уже существующими субъектами международного права из них же самих. Объединившиеся государства имеют договорные обязательства перед третьим странами. В данном случае обязательства субъектов, из которых образуется новое государство путем объединения, несет это самое новое государство, но договорные обязательства распространяются в рамках территорий тех субъектов, из которых оно создается. В отношении же новых независимых государств выполнение международных обязательств метрополии является правом, а не обязанностью, поэтому исходя из норм современного международного права, никто не вправе ставить условием признания их выполнение этих самых обязательств.

Таким образом, эффективность власти, а также выполнение международных обязательств как критерии давно применяются при признании новых государств и правительств. Их следует считать «старыми критериями» признания.

Для полноправного участия в международных правоотношениях государство должно отвечать определенным требованиям, которые обнаруживают тенденцию к расширению Лукашук И. И. Международное право. Общая часть.-М., 1996.-С. 317.. Современная практика выработала новые критерии, которым должно соответствовать государство, чтобы получить признание. Это наиболее отчетливо выразилось в деятельности ЕС при признании государств, образовавшихся на территории бывшего Советского Союза и Югославии. Хотя ЕС детализировал условия, которым должны соответствовать новые государства, их можно разделить на несколько групп. Во-первых, внутреннее устройство новых государств должно соответствовать стандартам ЕС. Сюда можно отнести вопросы демократии, соблюдения прав человека, гарантирование прав этнических и национальных меньшинств. Во-вторых, обязательства новых государств по обеспечению региональной безопасности. Это - вопросы нерушимости границ, которые могут быть изменены мирными средствами и по соглашению, обязательства решать все вопросы о правопреемстве и региональные споры путем соглашения, включая использование арбитража. В-третьих, новые государства должны взять на себя обязательства по вопросам глобальный международной безопасности, прежде всего по нераспространению ядерного оружия.

ЕС в Декларации о «Руководящих принципах признания новых, государств в Восточной Европе и Советском Союзе» указало, что «Сообщество и его члены не будут признавать новых субъектов, которые образовались в результате агрессии»Декларация о «Руководящих принципах признания новых государств в Восточной Европе и Советском Союзе» опубликована в: European Journal of International Law. 1993, U 4. - P. 73.. ЕС также заявило, что исполнение этих условий открывает путь для признания новых государств со стороны Сообщества и его членов и установления дипломатических отношений".

27 августа 1991 г. Европейское Сообщество приняло решение о создании Арбитражной комиссии, состоящей из пяти членов. Члены комиссии избирались из разных конституционных судов стран ЕС. В новейшую историю она вошла под названием Комиссии Бадинтера, по имени французского юриста, назначенного её председателем. Полномочия комиссии Бадинтера заключались в том, что она должна была принимать заявления от претендентов на признание и давать заключения на предмет их соответствия условиям ЕС. Также комиссия Бадинтера должна была разъяснить отдельные юридические аспекты, связанные с распадом Югославской федерации. Комиссия Бадинтера в общей сложности вынесла десять ЗаключенийЗаключения №1 - №3 опубликованы в: European Journal of International Law. 1992, # 3. - PP. 182 - 185. Заключения №4 - №10 опубликованы в: European Journal of International Law. 1993. # 4. - PP. 74-91.. В этой главе нами будут рассмотрены Заключения № 4, 5, 6, 7, так как они непосредственно посвящены вопросам соответствия новых государств, образовавшихся в результате распада югославской федерации, требованиям ЕС.

16 декабря 1991 г. ЕС приняло два документа - «Декларацию о руководящих принципах признания новых государств в Восточной Европе и Советском Союзе» и «Декларацию о Югославии». В них Сообщество и его члены подтвердили приверженность Заключительному Акту Хельсинки 1975 г. и Парижской Хартии для новой Европы 1990 г. Европейское Сообщество заявило о готовности признать субъекты, отвечающие стандартам международной практики, созданные на демократических основах, выполняющие международные обязательства. В «Руководящих принципах признания новых государств в Восточной Европе и Советском Союзе» были выдвинуты следующие требования:

- уважение требований Устава ООН и обязательств, вытекающих из Заключительного Акта Хельсинки и Парижской Хартии, особенно то, что касается демократии и прав человека;

- гарантирование прав этнических и национальных меньшинств;

- уважение принципа нерушимости границ, которые могут быть изменены мирными средствами и путем согласия;

- принятие всех соответствующих обязательств о разоружении и нераспространении ядерного оружия с целью безопасности и региональной стабильности;

- обязательство решать все вопросы о правопреемстве и региональные споры путем согласия.

В «Декларации о Югославии» ЕС призвало все югославские республики объявить до 23 декабря 1991 г. свою позицию:

- хотят ли они быть признанными как независимые государства;

- принять обязательства вышеуказанных принципов.

В Декларации указывалось, что заявления республик- будут представлены через Председателя Конференции по Югославии Арбитражной Комиссии. 19-20 декабря 1991 г. Европейское сообщество получило заявления о желании получить признание от четырех югославских республик - Боснии и Герцеговины, Хорватии, Македонии и Словении.

Рассмотрев заявления югославских республик, претендующих на признание со стороны ЕС, Комиссия Бадинтера вынесла 11 января 1992 г. Заключения № № 4, 5, 6, 7.

Заключение № 4 касалось международно-правового признания Боснии и Герцеговины. Комиссией Бадинтера было изучено внутреннее законодательство Боснии и Герцеговины - не только те акты, которые действовали, но и те, которые были на рассмотрении парламента республики, в частности, проект Конституции Боснии и Герцеговины. Список законодательных актов и проект Конституции были приложены к заявлению Боснии и Герцеговины. Комиссия Бадинтера указала в своем Заключении № 4, что правительство Республики Босния и Герцеговина обязалось выполнять положения Устава ООН, Заключительного акта Хельсинки, Парижской хартии, Всеобщую Декларацию прав человека и все остальные документы, гарантирующие права и свободы человека, а также ранее принятые обязательства СФРЮ о разоружении и контроле над оружием. Действующая Конституция Социалистической Республики Босния и Герцеговина 1974 г. с изменениями и дополнениями, принятыми в 1990 г., в целом была оценена Комиссией Бадинтера положительно. Комиссия указала, что действующая Конституция Боснии и Герцеговины гарантирует равные права «народам Боснии и Герцеговины - мусульманам, сербам и хорватам -- и представителям других народов и этнических групп, проживающих на её территории». Были приняты во внимание и гарантии Боснии и Герцеговины о том, что она не имеет никаких территориальных претензий к соседним странам.

Комиссия изучила также платформу о будущих мероприятиях Югославского Союза, принятой парламентом Боснии и Герцеговины 24 октября 1991 г. С юридической точки зрения платформа была несколько противоречивой. В ней указывалось, что на определенных условиях, основным из которых являлось обязательное участие Хорватии и Сербии в будущем Союзе, Босния и Герцеговина станет членом нового югославского

Союза. Однако руководство Боснии и Герцеговины проинформировало Комиссию Бадинтера, что это никак не должно влиять на заявление о признании её суверенитета и независимости. Но как на деле руководство Боснии и Герцеговины собиралось решить подобную дилемму: участие в Союзе и стремление получить международно-правовое признание - этот вопрос остается открытым. Но не это стало препятствием к признанию Боснии и Герцеговины в январе 1992 г. Отрицательный ответ в Заключении № 4 Комиссии Бадинтера был продиктован другим обстоятельством. Комиссия подчеркнула, что согласно изменению ЬХУН к Конституции Боснии и Герцеговины, граждане осуществляют свою власть через представительную Ассамблею или с помощью референдума. Однако референдум о независимости Боснии и Герцеговины к моменту рассмотрения вопроса Комиссией Бадинтера не был проведен. К тому же сербское население Боснии и Герцеговины 10 ноября 1991 г. проголосовало в плебисците за «единое Югославское государство», а 21 декабря 1991 г. «Ассамблея сербского народа Боснии и Герцеговины» приняла резолюцию, призывающую сформировать в федеративном государстве Югославия «Сербскую Республику Босния и Герцеговина». Арбитражная Комиссия пришла к выводу, что в данных обстоятельствах воля народа Боснии и Герцеговины создать суверенное и независимое государство не может быть исполнена. Однако Комиссия указала, что эту позицию она может изменить, если соответствующие гарантии будут обеспечены республикой Босния и Герцеговина, подавшей заявление для получения признания, возможно путем референдума, в котором будут участвовать все граждане Республики Босния и Герцеговина без всякого различия и который будет проводиться под международным наблюдением. Таким образом, непроведение референдума о независимости в Боснии и Герцеговине явилось причиной того, что она не в полной мере соответствовала требованиям ЕС от 16 декабря 1991 г. Комиссия Бадинтера в своем Заключении № 4 дала отрицательный ответ на заявление о признании этой югославской республики.

Следует отметить, что о проведении референдумов по вопросам независимости в странах, претендующих на признание, открыто не говорится ни в «Руководящих принципах о признании новых государств в Восточной Европе и в Советском Союзе», ни в «Декларации по Югославии». Анализ требований ЕС показывает, что они в целом носят общий характер и провозглашают общие принципы соответствия европейским стандартам. Ссылку на отсутствие референдума Комиссией Бадинтера нельзя оценивать в том смысле, что она вышла за рамки требований, установленных ЕС. Как институт прямого народовластия, референдум имеет важнейшее значение для международно-правового признания государства. Референдумы по вопросу независимости государства определяют, соответствует ли идея независимости воле народа. Даже в тех странах, которые находятся вне Европы и где требования не столь высоки, были проведены референдумы о независимости. В качестве примеров можно привести референдумы в Эритрее в 1993 г. и в Восточном Тиморе в 1999 г.

Референдум в Боснии и Герцеговине был проведен с 29 марта по 1 апреля 1992 г. Сербское население, которое составляло 31 % населения этой, республики, бойкотировало голосование. Число участников составляло 63,4 %. 99 % от принявших участие в голосовании высказались за независимость Боснии и Герцеговины. Уже 7 апреля ЕС и США признали Боснию и Герцеговину. Министр иностранных дел Португалии, которая председательствовала в ЕС, заявил, что Босния и Герцеговина отвечает всем критериям, выдвинутым ЕС, включая проведение референдума. Многие страны, в их числе Канада, Новая Зеландия, Венгрия, Египет, Австралия, последовали за ЕС и США и признали Боснию и Герцеговину.

Заключение № 5 Комиссии Бадинтера касалось возможности признания Хорватии. Здесь также Комиссия изучила внутреннее законодательство - Конституцию республики Хорватия, принятую 22 декабря 1990 г., доклад о результатах референдума, проведенного 19 мая 1991 г., конституционное решение от 25 июля 1991 г. о суверенитете и независимости Республики Хорватия, Декларацию о суверенитете и независимости Республики Хорватия от 25 июня 1991 г., конституционный акт о правах и свободах человека, а также о правах национальных и этнических меньшинств в Республике Хорватия от 4 декабря 1991 г. и некоторые другие законодательные акты. Принятие Хорватией «Руководящих принципов признания новых государств в Восточной Европе и Советском Союзе», поддержка мирных усилий Генерального секретаря и Совета Безопасности Комиссией Бадинтера было оценено позитивно. Однако Комиссия нашла пробел в Конституционном акте от 4 декабря 1991 г. и таким образом его несоответствие проекту договора, подготовленного Конференцией по Югославии. Пробел касался специального статуса национальных и этнических меньшинств. Требования этой части договора, подготовленного Конференцией по Югославии, предоставляли широкую автономию меньшинствам по вопросам местного самоуправления, системы образования и т.д.

Комиссия Бадинтера в своем Заключении № 5 указала, что правительство Хорватии должно дополнить Конституционный Акт, принимая во внимание требования специального статуса, касающиеся национальных и этнических меньшинств. Лишь после того, как президент Хорватии направил господину Бадинтеру послание, в котором заявлялось, что Хорватия в принципе принимает это требование и готова дополнить пробел, обнаруженный Комиссией, 15 января 1992 г. ЕС признал Хорватию.

Заключение № 6 было посвящено югославской Республике Македония.

С целью обсуждения и вынесения Заключения Комиссия приняла во внимание следующие законодательные акты: Декларацию от 19 декабря 1991 г. Ассамблеи Республики Македония, доклад о результатах референдума, проведенного 8 сентября 1991 г., Декларацию Ассамблеи Республики Македония от 17 сентября 1991 г., Конституцию Республики Македония от 17 ноября 1991 г. и поправки к ней от 6 января 1992 г. и некоторые другие документы.

Также как и в случае с Хорватией, Комиссия Бадинтера в Заключении № 6 по Македонии большое внимание уделила вопросу гарантий этнических и национальных меньшинств. Комиссия указала, что «Конституция Республики Македония обеспечивает создание Совета межэтнических отношений, который будет рассматривать вопросы межэтнических отношений в Республике». Далее Комиссия отметила, что Республика Македония уважает неприкосновенность границ, которые могут быть изменены мирными средствами и взаимным согласием. Комиссия указала, что в целом по всем вопросам Республика Македония соответствует критериям, выдвинутым ЕС. Далее перечислялись обязательства Республики Македония по разоружению и нераспространению ядерного оружия, обязательства решать все вопросы о правопреемстве Югославии и региональные споры соглашением или же обращением при необходимости в арбитраж. Арбитражная Комиссия также заявила, что Конституция Республики Македония содержит демократические институты и гарантии прав человека.